導(dǎo)語：如何才能寫好一篇土地儲備制度，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關(guān)鍵詞：土地儲備制度；問題；對策

一、我國城市土地儲備制度的建立

我國城市土地儲備制度是我國城市國有土地產(chǎn)權(quán)制度變革的衍生物。1987年9月，深圳市政府采用協(xié)議方式出讓第一塊土地使用權(quán)，開創(chuàng)了國有土地使用權(quán)有償出讓的先河，成為我國城市土地使用制度的一次革命性標(biāo)志。隨著改革不斷向市場化方向的深入推進(jìn)，1996年，上海市成立中國第一家土地收購儲備機(jī)構(gòu)一上海市土地發(fā)展中心。2001年4月30日，國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》指出，為增強(qiáng)政府對土地市場的調(diào)控能力有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度。

土地儲備制度是政府加強(qiáng)壟斷城市土地供應(yīng)的新的政策工具，通過土地儲備制度，可以確保政府壟斷土地一級市場，有效控制土地供給，防止多頭供地；有利于企業(yè)改制解困，盤活存量土地資產(chǎn)，高效合理配置存量土地；土地收購后，進(jìn)行開發(fā)和整理，使一些規(guī)劃不合理，環(huán)境較差的土地得以再開發(fā)和再利用；出讓后的土地升值，增加政府土地收益，保證國有土地資產(chǎn)的增值。

二、我國城市土地儲備制度存在的問題

1土地儲備運(yùn)作主體界定不清。

從目前來看，全國各地一般都建立土地儲備中心作為土地儲備的實(shí)施機(jī)構(gòu)，明確土地管理部門作為土地儲備中心的管理機(jī)構(gòu)，形成了政府與土地儲備機(jī)構(gòu)之間的委托關(guān)系。但在實(shí)際運(yùn)行過程中，城市土地發(fā)展中心一個部門的工作既要代表政府制定收購儲備計劃并根據(jù)土地利用年度計劃，具體實(shí)施土地收購儲備等工作；又要參與到企業(yè)運(yùn)營過程中，與開發(fā)商共同經(jīng)營土地，便產(chǎn)生了政府部分官員的“尋租”行為。

2土地出讓傾向于高端住宅。

隨著房地產(chǎn)行業(yè)的快速發(fā)展，土地出讓作為這一行業(yè)的起始點(diǎn)正在起到關(guān)鍵性環(huán)節(jié)作用。同前，部分城市住宅價格在國家宏觀調(diào)控下卻飛速上揚(yáng)，部分城市的土地儲備機(jī)制運(yùn)作過程中，存在單純追求土地高收益的傾向，居民房價收入比例超過國際標(biāo)準(zhǔn)3至5倍，引起中國大部分低收入利益群體的強(qiáng)烈不滿。

3土地儲備的收益分配及征用補(bǔ)償機(jī)制不健全。

土地儲備中心在征購、回收土地時，需要對土地、地上建筑物等進(jìn)行一定的補(bǔ)償。由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很低，導(dǎo)致很多郊區(qū)農(nóng)村的農(nóng)民出現(xiàn)了耕作無地、就業(yè)無門、保障無路的“困境”，拉大了城鄉(xiāng)之問的差距和矛盾。

三、發(fā)展我國城市土地儲備制度的對策城市土地儲備制度的發(fā)展必須圍繞資源配置、激勵、約束、風(fēng)險保障等方面。

1建立一個以政府為核心，土地管理部門為紐帶，有關(guān)部門共同參與的土地儲備管理機(jī)構(gòu)，制定科學(xué)的土地收購、儲備和供應(yīng)計劃，保障政府對城市土地資產(chǎn)的有效經(jīng)營，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

篇2

第一條為盤活存量土地資產(chǎn)，優(yōu)化土地資源配置，合理利用土地，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際，制定本辦法。

第二條本市城區(qū)范圍內(nèi)國有土地儲備工作，適用本辦法。

第三條本辦法所稱土地儲備，是指市土地儲備中心依據(jù)本辦法的規(guī)定，將國有土地使用權(quán)依法收回、收購后予以儲存，并通過前期開發(fā)利用和預(yù)出讓等形式，優(yōu)化配置存量土地資源的活動。

第四條本市土地收購儲備管理委員會負(fù)責(zé)土地儲備工作的組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。

市土地儲備中心在市土地收購儲備管理委員會的領(lǐng)導(dǎo)下，代表市人民政府實(shí)施城區(qū)國有土地儲備。

本市土地行政主管部門及計劃、經(jīng)貿(mào)、建設(shè)、規(guī)劃、財政、房產(chǎn)等部門，應(yīng)當(dāng)依照法定職責(zé)，做好土地儲備的相關(guān)工作。

第五條市土地儲備中心應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市建設(shè)總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城區(qū)土地的實(shí)際狀況，制定土地儲備計劃，報市土地收購儲備管理委員會批準(zhǔn)后實(shí)施。

第六條土地儲備實(shí)行預(yù)報制度。城區(qū)范圍內(nèi)的國有土地使用權(quán)符合本辦法規(guī)定的儲備條件的，用地單位或其主管部門應(yīng)當(dāng)提前向市土地儲備中心報告。

第七條土地使用權(quán)被依法收回或收購的，用地單位必須按期交付土地。

土地儲備應(yīng)當(dāng)依法辦理土地權(quán)屬變更登記手續(xù)。

第二章土地使用權(quán)收購儲備

第八條本市城區(qū)范圍的下列國有土地，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行儲備：

（一）無使用權(quán)人的土地；

（二）為政府代征的土地；

（三）土地使用期限已滿被依法收回的土地；

（四）因荒蕪、閑置等原因被依法收回的國有土地；

（五）依法沒收的土地；

（六）依法應(yīng)當(dāng)收歸國有的土地；

（七）因單位搬遷、解散、撤銷、破產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因需要收回、收購的原劃撥土地；

（八）以出讓方式取得土地使用權(quán)后無力繼續(xù)開發(fā)且不具備轉(zhuǎn)讓條件的土地；

（九）因?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃和土地整理由市人民政府指令收購的土地；

（十）土地使用權(quán)人申請市土地儲備中心收購的土地；

（十一）其他需要進(jìn)行儲備的國有土地。

第九條前條第（一）至（六）項(xiàng)所列土地，直接由市土地儲備中心進(jìn)行土地儲備，并向土地行政主管部門和房產(chǎn)管理部門申請辦理權(quán)屬變更手續(xù)。

第十條本辦法第八條第（七）至（十一）項(xiàng)所列土地，按下列程序收購：

（一）土地使用權(quán)人出具本辦法第十一條規(guī)定的資料，向市土地儲備中心提出收購申請；

（二）市土地儲備中心對申請人出具的土地及其附著物權(quán)屬資料和土地面積、位置、類型、四至、用途、地上建（構(gòu)）筑物等實(shí)施審核調(diào)查；

（三）市土地儲備中心根據(jù)申請人的申請和審核調(diào)查的情況，向市規(guī)劃部門征求意見；

（四）市土地儲備中心根據(jù)征求意見的結(jié)果，會同有關(guān)部門進(jìn)行土地收購補(bǔ)償費(fèi)用的測算評估；

（五）市土地儲備中心根據(jù)土地權(quán)屬調(diào)查、收購費(fèi)用測算的結(jié)果，提出土地收購的具體方案，經(jīng)市土地行政主管部門審批或報批；

（六）市土地儲備中心依照批準(zhǔn)的收購方案，與原土地使用權(quán)人簽訂《國有土地使用權(quán)收購合同》；

（七）市土地儲備中心依照《國有土地使用權(quán)收購合同》約定的金額、期限和方式，向原土地使用權(quán)人支付土地收購補(bǔ)償費(fèi)用。實(shí)行土地置換的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)測算評估結(jié)果結(jié)算差價；

（八）市土地儲備中心依照《國有土地使用權(quán)收購合同》的約定支付收購定金后，與原土地使用權(quán)人共同向市土地行政主管部門、房產(chǎn)管理部門申請辦理權(quán)屬變更登記手續(xù)；

（九）原土地使用權(quán)人依照《國有土地使用權(quán)收購合同》的約定，向市土地儲備中心交付被收購的土地和地上建（構(gòu)）筑物，被收購的土地使用權(quán)即納入土地儲備。

第十一條土地使用權(quán)人申請土地收購，應(yīng)當(dāng)提供下列資料：

（一）土地收購申請書；

（二）法人資格證明書；

（三）授權(quán)委托書；

（四）營業(yè)執(zhí)照；

（五）土地使用權(quán)合法憑證；

（六）房屋所有權(quán)合法憑證；

（七）土地平面圖；

（八）主管部門意見；

（九）其他需要提交的資料。

第十二條《國有土地使用權(quán)收購合同》應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

（一）收購?fù)恋氐奈恢?、面積、用途及權(quán)屬依據(jù)；

（二）土地收購補(bǔ)償費(fèi)用及其支付方式和期限；

（三）交付土地的期限和方式；

（四）雙方約定的其他權(quán)利義務(wù)；

（五）違約責(zé)任；

（六）糾紛處理。

《國有土地使用權(quán)收購合同》一經(jīng)簽訂，即產(chǎn)生法律效力，雙方當(dāng)事人必須全面履行合同約定的各項(xiàng)義務(wù)。

第十三條被收購的土地為原使用權(quán)人以出讓方式取得使用權(quán)的，原《國有土地使用權(quán)出讓合同》自《國有土地使用權(quán)收購合同》生效之日起予以解除。

第十四條土地收購補(bǔ)償費(fèi)一般按收購?fù)恋氐拈_發(fā)成本計算。

出讓土地收購補(bǔ)償費(fèi)包括對土地使用權(quán)人已支付的土地出讓金的補(bǔ)償，但扣除原土地使用權(quán)人已實(shí)際使用土地期間應(yīng)當(dāng)付出的出讓金部分。

第十五條土地收購補(bǔ)償費(fèi)可以通過下列方式確定：

（一）由具有相應(yīng)資質(zhì)的地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)依照國家有關(guān)規(guī)定和城區(qū)土地基準(zhǔn)地價進(jìn)行評估，報市土地行政主管部門依法確定。

（二）按住宅用地和工業(yè)用地基準(zhǔn)地價中開發(fā)成本部分的中間價確定。

（三）按收購合同約定的土地拍賣、招標(biāo)所得的比例確定。

以土地置換方式進(jìn)行儲備的，按前款規(guī)定的方式分別確定置換土地收購補(bǔ)償費(fèi)，由市土地儲備中心與原土地使用權(quán)人結(jié)算差價。

第三章儲備土地前期開發(fā)利用

第十六條市土地儲備中心在儲備土地預(yù)出讓前，可以通過下列方式進(jìn)行前期開發(fā)利用：

（一）實(shí)施儲備土地地上建（構(gòu)）筑物的拆遷和土地平整。

（二）依法將儲備土地使用權(quán)單獨(dú)或連同地上建（構(gòu)）筑物出租、抵押。

第十七條在儲備土地前期開發(fā)利用中，市土地儲備中心應(yīng)當(dāng)持有關(guān)用地批準(zhǔn)文件及《國有土地使用權(quán)收購合同》，依法到有關(guān)部門辦理城市規(guī)劃、拆遷、租賃、抵押等相關(guān)的審批或登記手續(xù)。

第十八條儲備土地前期開發(fā)利用活動，應(yīng)當(dāng)遵守國家法律、法規(guī)、規(guī)章和本市人民政府的有關(guān)規(guī)定，不得損害公共利益。

第四章儲備土地使用權(quán)預(yù)出讓

第十九條市土地儲備中心依照本章規(guī)定實(shí)施儲備土地使用權(quán)預(yù)出讓。

儲備土地使用權(quán)預(yù)出讓，包括以招標(biāo)、拍賣、協(xié)議等方式約定儲備土地使用者，簽訂《預(yù)出讓合同》、收取土地開發(fā)補(bǔ)償費(fèi)用等國有土地使用權(quán)出讓前的各項(xiàng)活動。

第二十條儲備土地使用權(quán)出讓的地塊、用途、年限和其他條件，由市土地儲備中心草擬方案，報本市土地、城市規(guī)劃、建設(shè)、房產(chǎn)等行政主管部門共同確定。

第二十一條儲備土地使用權(quán)出讓金底價，由市土地儲備中心報市土地行政主管部門，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定及該宗土地使用權(quán)出讓方案確定。

第二十二條市土地儲備中心應(yīng)當(dāng)將儲備土地使用權(quán)預(yù)出讓信息向社會公布，并抄報市土地收購儲備管理委員會各成員單位。

第二十三條儲備土地根據(jù)出讓方案規(guī)定可以用于房地產(chǎn)開發(fā)或經(jīng)營性項(xiàng)目建設(shè)的，市土地儲備中心應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)或拍賣的方式約定儲備土地使用者。

市土地儲備中心應(yīng)當(dāng)依照法定程序?qū)嵤﹥渫恋仡A(yù)出讓招標(biāo)、拍賣活動。第二十四條儲備土地使用權(quán)不具備招標(biāo)或拍賣條件的，經(jīng)土地收購儲備管理委員會批準(zhǔn)，市土地儲備中心可采取協(xié)議的方式約定儲備土地使用者。以協(xié)議方式實(shí)施儲備土地使用權(quán)預(yù)出讓的，市土地儲備中心應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查申請者的資信，并按規(guī)定程序與申請者協(xié)商開發(fā)補(bǔ)償費(fèi)用、土地使用權(quán)出讓金、土地使用權(quán)交付期限與方式等事項(xiàng)。

第二十五條市土地儲備中心應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定程序，與儲備土地使用權(quán)預(yù)出讓的中標(biāo)人、買受人或協(xié)議約定的使用者簽訂《國有土地使用權(quán)預(yù)出讓合同》。

《國有土地使用權(quán)預(yù)出讓合同》應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

（一）土地的位置、面積；

（二）規(guī)劃用途、規(guī)劃指標(biāo)；

（三）土地開發(fā)補(bǔ)償費(fèi)、土地使用權(quán)出讓金的金額、付款進(jìn)度和方式；

（四）交付土地的期限和方式；

（五）雙方約定的其他權(quán)利和義務(wù)；

（六）違約責(zé)任；

（七）糾紛處理。

第二十六條儲備土地使用權(quán)預(yù)出讓約定的土地使用者，應(yīng)當(dāng)持《預(yù)出讓合同》向計劃、規(guī)劃、土地等行政主管部門辦理項(xiàng)目前期計劃、規(guī)劃審批、建設(shè)用地及土地出讓手續(xù)，市土地儲備中心應(yīng)當(dāng)按照合同約定予以協(xié)助。儲備土地使用權(quán)預(yù)出讓約定的土地使用者，應(yīng)當(dāng)依照合同約定交納土地開發(fā)補(bǔ)償費(fèi)、土地出讓金等費(fèi)用。第二十七條儲備土地使用權(quán)劃撥使用的，由市土地儲備中心報市土地行政主管部門，依照國家法律、法規(guī)和規(guī)章的有關(guān)規(guī)定辦理。

第五章儲備土地資金管理

第二十八條土地儲備資本金，由本市財政予以解決。

第二十九條市土地儲備中心可以用儲備土地作抵押貸款，籌措土地儲備資金。

第三十條儲備土地預(yù)出讓收入中的出讓金部分，由市土地行政主管部門全額上繳市財政。

市土地儲備中心應(yīng)當(dāng)按市土地、財政、價格行政主管部門核準(zhǔn)的數(shù)額，從儲備土地預(yù)出讓收入中扣除土地開發(fā)補(bǔ)償費(fèi)用。

儲備土地預(yù)出讓收入在扣除出讓金、土地開發(fā)補(bǔ)償費(fèi)后的部分，由市土地儲備中心全額上繳市財政。

第三十一條市土地儲備中心應(yīng)當(dāng)健全財務(wù)管理制度，加強(qiáng)土地儲備資金管理，自覺接受市財政、審計、土地行政主管部門的監(jiān)督檢查。

第六章違規(guī)處理

第三十二條依照本辦法的規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行儲備的土地，其使用權(quán)人未經(jīng)市土地儲備中心進(jìn)行土地儲備而擅自轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)及其地上建（構(gòu)）筑物的，有關(guān)部門不得為其辦理審批和登記手續(xù)。

第三十三條市土地儲備中心未按本辦法規(guī)定支付土地收購補(bǔ)償費(fèi)的，原土地使用權(quán)人有權(quán)解除《國有土地使用權(quán)收購合同》，已支付給原土地使用權(quán)人的定金不予返還。

第三十四條原土地使用權(quán)人未按本辦法規(guī)定和合同約定交付土地及地上建（構(gòu)）筑物，或者在交付土地的同時擅自處理其地上建（構(gòu)）筑物的，市土地儲備中心有權(quán)要求其限期改正并繼續(xù)履行合同；逾期不履行的，由市土地行政主管部門依法采取強(qiáng)制措施，并可要求原土地使用權(quán)人賠償相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)損失。

第三十五條儲備土地使用者未按本辦法規(guī)定和合同約定交納土地開發(fā)補(bǔ)償費(fèi)、土地使用權(quán)出讓金的，市土地儲備中心有權(quán)依法解除《預(yù)出讓合同》，并要求其承擔(dān)違約責(zé)任。

第三十六條有關(guān)土地收購儲備、前期開發(fā)利用和預(yù)出讓、劃撥中的其他糾紛，爭議雙方可依法申請仲裁或向人民法院。

第三十七條土地儲備工作人員、、循私舞弊的，由其所在單位或上級主管部門給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，提請司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

第七章附則

篇3

第二條**市城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的土地儲備供應(yīng)管理工作，適用本辦法。

第三條本辦法所稱土地儲備供應(yīng)是指土地儲備機(jī)構(gòu)依據(jù)本辦法的規(guī)定，將需盤活的存量土地以收回、收購、置換方式予以儲備，通過前期開發(fā)整理，向土地使用者公開提供土地的行為。

第四條市政府成立土地儲備管理委員會，具體領(lǐng)導(dǎo)本市的土地儲備工作。**市土地儲備中心（市國土資源局下屬事業(yè)單位，以下簡稱儲備中心）在**市土地儲備管理委員會的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的土地儲備和出讓前期工作。

第五條市國土、財政、規(guī)劃、監(jiān)察、發(fā)改委、國資委、審計、建設(shè)、房管、環(huán)保、物價等部門應(yīng)按照各自職責(zé)，做好土地儲備供應(yīng)的相關(guān)工作。

第六條市國土資源部門應(yīng)根據(jù)城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和土地利用年度計劃，會同有關(guān)部門制定年度土地儲備和供應(yīng)計劃，經(jīng)市土地儲備管理委員會審核后報市政府批準(zhǔn)實(shí)施。

第七條下列土地應(yīng)當(dāng)通過收回或收購的方式予以儲備：

（一）土地使用期限已滿被依法收回的土地；

（二）依法收回的閑置土地；

（三）因單位搬遷、解散、撤銷、破產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或者其他原因調(diào)整出的原劃撥土地；

（四）企事業(yè)單位以出讓方式取得土地使用權(quán)后改變用途的土地；

（五）以出讓方式取得土地使用權(quán)后無力繼續(xù)開發(fā)和不具備轉(zhuǎn)讓條件的土地；

（六）需盤活改造的工商企業(yè)的倉儲或其他用地；

（七）市政府為公共利益或?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃進(jìn)行舊城改造和土地整理指定收回、收購、置換的土地；

（八）土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價格比標(biāo)定地價低20%以上由政府優(yōu)先收購的土地；

（九）市規(guī)劃區(qū)內(nèi)按規(guī)劃要求需改造的村莊用地；

（十）司法機(jī)關(guān)依法提請協(xié)助執(zhí)行的土地使用權(quán)清償債務(wù)的土地；

（十一）轉(zhuǎn)讓地方后改變?yōu)榻?jīng)營性用地的原軍用土地；

（十二）土地使用權(quán)人申請收購的土地；

（十三）其他需要儲備的土地。

第八條凡本辦法規(guī)定應(yīng)當(dāng)儲備的土地，土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)申請市儲備中心收購，不得擅自轉(zhuǎn)讓或開發(fā)。

第九條儲備土地前，規(guī)劃部門應(yīng)出具地塊詳細(xì)規(guī)劃和控制指標(biāo)以及道路坐標(biāo)、控制紅線圖等，作為土地收購儲備的依據(jù)。

儲備土地出讓應(yīng)當(dāng)附規(guī)劃部門出具的規(guī)劃指標(biāo)及附圖，并且完成前期開發(fā)整理工作。

第十條儲備中心擬定的土地儲備和供地方案，應(yīng)當(dāng)在地價評估的基礎(chǔ)上由國土資源部門研究，報市政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

土地儲備方案應(yīng)當(dāng)包括補(bǔ)償安置方案。

第十一條儲備土地的供應(yīng)一律實(shí)行有償使用，并遵循土地審批程序。除法律法規(guī)要求行政劃撥的以外，經(jīng)營性用地應(yīng)采取招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓供應(yīng)土地。

第十二條招標(biāo)拍賣掛牌出讓土地的起始價、保證金由國土資源部門研究確定后報市政府批準(zhǔn)；招標(biāo)拍賣掛牌出讓土地的底價由土地使用權(quán)出讓協(xié)調(diào)決策機(jī)構(gòu)確定。

第十三條儲備土地信息以及招標(biāo)拍賣掛牌出讓公告應(yīng)當(dāng)遵循出讓計劃公開、供地信息公開、集體決策公開、程序公開、競價公開、出讓結(jié)果公開的原則。

第十四條土地儲備資金來源主要有以下幾種方式：

（一）從土地出讓收益中提取10%充實(shí)周轉(zhuǎn)金；

（二）銀行抵押貸款；

（三）其他借款；

第十五條加強(qiáng)土地儲備資金管理，土地儲備資金應(yīng)做到專款專用，任何單位和個人不得挪作他用。

第十六條土地儲備工作人員、、利用職務(wù)便利索取或收受賄賂的，給予行政處分。構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

第十七條凡本辦法規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行儲備的土地，土地使用權(quán)人未申請儲備非法轉(zhuǎn)讓、出租、買賣或改變用途的，由國土、規(guī)劃部門按照《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市規(guī)劃法》的規(guī)定實(shí)施處罰。

第十八條當(dāng)事人對行政處罰不服的，可依法向同級人民政府或上一級行政主管部門申請行政復(fù)議，也可向人民法院提起行政訴訟。

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關(guān)鍵詞：土地儲備制度；問題；對策

中圖分類號：F293.31 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-949X(2007)－10-0078-01

一、我國城市土地儲備制度的建立

我國城市土地儲備制度是我國城市國有土地產(chǎn)權(quán)制度變革的衍生物。1987年9月，深圳市政府采用協(xié)議方式出讓第一塊土地使用權(quán)，開創(chuàng)了國有土地使用權(quán)有償出讓的先河，成為我國城市土地使用制度的一次革命性標(biāo)志。隨著改革不斷向市場化方向的深入推進(jìn)，1996年，上海市成立中國第一家土地收購儲備機(jī)構(gòu)一上海市土地發(fā)展中心。2001年4月30日，國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》指出，為增強(qiáng)政府對土地市場的調(diào)控能力有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度。

土地儲備制度是政府加強(qiáng)壟斷城市土地供應(yīng)的新的政策工具，通過土地儲備制度，可以確保政府壟斷土地一級市場，有效控制土地供給，防止多頭供地；有利于企業(yè)改制解困，盤活存量土地資產(chǎn)，高效合理配置存量土地；土地收購后，進(jìn)行開發(fā)和整理，使一些規(guī)劃不合理，環(huán)境較差的土地得以再開發(fā)和再利用；出讓后的土地升值，增加政府土地收益，保證國有土地資產(chǎn)的增值。

二、我國城市土地儲備制度存在的問題

1　土地儲備運(yùn)作主體界定不清。

從目前來看，全國各地一般都建立土地儲備中心作為土地儲備的實(shí)施機(jī)構(gòu)，明確土地管理部門作為土地儲備中心的管理機(jī)構(gòu)，形成了政府與土地儲備機(jī)構(gòu)之間的委托關(guān)系。但在實(shí)際運(yùn)行過程中，城市土地發(fā)展中心一個部門的工作既要代表政府制定收購儲備計劃并根據(jù)土地利用年度計劃，具體實(shí)施土地收購儲備等工作；又要參與到企業(yè)運(yùn)營過程中，與開發(fā)商共同經(jīng)營土地，便產(chǎn)生了政府部分官員的“尋租”行為。

2　土地出讓傾向于高端住宅。

隨著房地產(chǎn)行業(yè)的快速發(fā)展，土地出讓作為這一行業(yè)的起始點(diǎn)正在起到關(guān)鍵性環(huán)節(jié)作用。同前，部分城市住宅價格在國家宏觀調(diào)控下卻飛速上揚(yáng)，部分城市的土地儲備機(jī)制運(yùn)作過程中，存在單純追求土地高收益的傾向，居民房價收入比例超過國際標(biāo)準(zhǔn)3至5倍，引起中國大部分低收入利益群體的強(qiáng)烈不滿。

3　土地儲備的收益分配及征用補(bǔ)償機(jī)制不健全。

土地儲備中心在征購、回收土地時，需要對土地、地上建筑物等進(jìn)行一定的補(bǔ)償。由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很低，導(dǎo)致很多郊區(qū)農(nóng)村的農(nóng)民出現(xiàn)了耕作無地、就業(yè)無門、保障無路的“困境”，拉大了城鄉(xiāng)之問的差距和矛盾。

三、發(fā)展我國城市土地儲備制度的對策城市土地儲備制度的發(fā)展必須圍繞資源配置、激勵、約束、風(fēng)險保障等方面。

1　建立一個以政府為核心，土地管理部門為紐帶，有關(guān)部門共同參與的土地儲備管理機(jī)構(gòu)，制定科學(xué)的土地收購、儲備和供應(yīng)計劃，保障政府對城市土地資產(chǎn)的有效經(jīng)營，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

篇5

關(guān)鍵詞：土地儲備制度 法律動因 法律原則 法律性質(zhì)

一、土地儲備制度產(chǎn)生與發(fā)展的法律動因之探源

（一）土地資源自身稀缺性與人類日益增長的經(jīng)濟(jì)需求之矛盾是催生土地儲備法律規(guī)范的沃土

土地是人類得以生存與發(fā)展的物質(zhì)載體，是“一切生產(chǎn)和一切存在的源泉?！盵1]然而，作為一種自然資源，土地具有稀缺性。所謂稀缺性，是指土地因其位置的固定性、面積的有限性而不可再生，不能為人類所無限度的利用的一種自然屬性。土地的稀缺性是相對于人類無限之需求而言的。依西方經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，一種資源的稀缺性乃是源于其不可再生性，如土地、淡水、礦物、石油、天然氣等；而人類由于自身的發(fā)展需要消耗大量的自然資源，并且這種消耗隨著人口的增加、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而呈上升之勢。以我國為例，自上個世紀(jì)70年代以來，我國人口以每年10％左右的速度增長，耕地則以每年2.%的速度遞減。[2]這樣，土地資源自身的稀缺性與人類日益增長的經(jīng)濟(jì)需求之間就存在不可避免的矛盾。為了緩解這種矛盾，客觀上要求在土地上建立一種行之有效的秩序性規(guī)范-法律規(guī)范，一方面以之確定土地權(quán)利之歸屬和流轉(zhuǎn)，另一方面，據(jù)以規(guī)制各種對土地資源進(jìn)行破壞與浪費(fèi)的非理性行為，以期實(shí)現(xiàn)土地資源的最優(yōu)化開發(fā)與利用。土地儲備法律規(guī)范正是這種社會客觀需要催生之必然結(jié)果。

（二）國家對土地資源的宏觀調(diào)控是土地儲備法律制度產(chǎn)生的制度動因

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，每一個市場主體都是理性的“經(jīng)濟(jì)人”（亞當(dāng)。斯密語），為實(shí)現(xiàn)其自身利益之最大化傾力而為。同樣地，由于市場主體利益的非一致性，不同利益主體的行為難以形成對整個社會有益的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，相反，通常情況下都會出現(xiàn)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)甚至是無政府主義的不良后果。為了矯正私利主體的各種非理性行為，國家（作為擁有至高無上權(quán)力之統(tǒng)治體）必須運(yùn)用其認(rèn)為可行的統(tǒng)治方法予以規(guī)制。在長期的實(shí)踐當(dāng)中，世界各國逐漸形成了一整套對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的制度。通過宏觀調(diào)控手段如價格、利率、稅收、財政轉(zhuǎn)移支付等的調(diào)節(jié)，一方面使社會需求總量與供給總量趨于平衡，另一方面則使社會的供給與需求結(jié)構(gòu)達(dá)到平衡，從而令資源配置趨于合理。土地儲備制度產(chǎn)生極為重要的一個法律制度動因即是：順應(yīng)國家對土地資源進(jìn)行宏觀調(diào)控的需要，用制度的法律化規(guī)制土地市場，使土地資源發(fā)揮盡可能大的效用。

（三）土地價值的可估算性及市場主體的逐利性是土地儲備法律制度誕生的現(xiàn)實(shí)動因

土地作為一種典型地不動產(chǎn)，總是固定在地球表面某一確定的經(jīng)緯度上。與地理學(xué)上的土地概念不同，[3]法學(xué)上的土地是指能為人類所控制、利用并借以創(chuàng)造財富的陸地地表。隨之科技的進(jìn)步，現(xiàn)代人對土地的利用越來越走向集約化，土地的價值總體上處于上升趨勢。相應(yīng)的，人們對土地價值的評估和測算也日趨精密與完善。正是土地價值的這種可估算性及人們利用土地創(chuàng)造財富的逐利心理，推動著土地儲備法律制度這一調(diào)整市場主體合理、有序利用土地的規(guī)范的產(chǎn)生。

二、土地儲備制度應(yīng)遵循的法律原則之彰顯

（一）合法運(yùn)作原則

合法運(yùn)作原則是指土地儲備制度地運(yùn)作必須在實(shí)質(zhì)上和形式上都符合法律法規(guī)地規(guī)定，不得在法律法規(guī)之外運(yùn)行。當(dāng)前，由于全國性統(tǒng)一的法律規(guī)范的缺位，各個實(shí)現(xiàn)土地儲備制度的地方政府都是依照本地的地方性法規(guī)或地方規(guī)章運(yùn)行；對于具體的制度及運(yùn)作行為，尚有許多屬于無章可循、無法可依的狀態(tài)，如儲備中心的法律地位及職權(quán)職責(zé)、納入儲備的土地范圍、儲備土地的出讓方式等。因此，加快土地儲備相關(guān)制度的立法，使其在法律規(guī)范范圍內(nèi)有序運(yùn)作無疑意義重大。

（二）資源優(yōu)化配置原則

土地儲備法律制度的構(gòu)建須符合資源優(yōu)化配置原則。土地資源的優(yōu)化配置原則是指土地資源在生產(chǎn)和再生產(chǎn)過程中各個環(huán)節(jié)上的合理、有效的流動和配備。我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)，就是要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用。由于我國目前實(shí)行土地所有權(quán)公有制度，因此，現(xiàn)實(shí)可供自由配置的只能是土地他物權(quán)，即土地用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。在土地用益物權(quán)方面，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)抓土地用途管制和權(quán)利的自由流轉(zhuǎn)，使土地效用達(dá)到最大限度的發(fā)揮；在土地?fù)?dān)保物權(quán)方面，則著眼于擔(dān)保主體及相關(guān)第三人權(quán)利義務(wù)的界清，以切實(shí)發(fā)揮土地在債權(quán)擔(dān)保中的作用。土地儲備制度在資源的優(yōu)化配置上應(yīng)當(dāng)采用拍賣出讓形式，減少、消滅協(xié)議出讓方式，使土地使用權(quán)出讓真正走向市場化、規(guī)范化。

（三）可持續(xù)發(fā)展原則

可持續(xù)發(fā)展是在人類面臨科技進(jìn)步與生態(tài)環(huán)境惡化、貧富差距日益拉大這兩大社會失衡的背景下而產(chǎn)生的一種新型的發(fā)展觀，其核心思想在于要求人類以最高的智力水平和泛愛的責(zé)任感去準(zhǔn)確處理人與自然、人與人之間的關(guān)系，并在作出每一個行為與抉擇時，不僅要考慮本代人的利益平衡，而且要考慮到代際人的利益平衡，從而實(shí)現(xiàn)自然資源、人文資源在現(xiàn)在與將來的高效、持續(xù)發(fā)展。[4]土地儲備制度應(yīng)當(dāng)遵循可持續(xù)發(fā)展原則，在土地的收購、儲備與使用權(quán)移轉(zhuǎn)過程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮土地資源的長遠(yuǎn)規(guī)劃與短期利用的矛盾，考慮基于土地的社會經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展與資源消耗的協(xié)調(diào)，避免盲目放地等政府短期行為。

（四）土地使用權(quán)競爭性出讓原則

土地儲備中心收購?fù)恋刂?，一方面需要進(jìn)行土地的儲備，以對土地資源和社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控；另一方面，須對其儲備的土地進(jìn)行使用權(quán)的有償出讓，以實(shí)現(xiàn)土地資源的價值。在土地使用權(quán)的出讓過程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持競爭性出讓原則，嚴(yán)格控制非競爭性出讓即協(xié)議出讓的數(shù)量。市場是資源配置的調(diào)節(jié)器，在完全的市場經(jīng)濟(jì)下，各個主體通過競爭這一法則實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。因此，讓資源同有優(yōu)勢﹑有實(shí)力的投資者配置﹐是市場經(jīng)濟(jì)的要義﹐讓最有實(shí)力的開發(fā)商得到最好土地的最公平的方法即是競爭。與拍賣、招標(biāo)、掛牌等競爭性方式出讓土地，較之協(xié)議出讓既有實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置與國有資產(chǎn)保值增值之效，又可減少暗箱操作，抑制腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

（五）社會效益優(yōu)先原則

社會效益優(yōu)先原則是指在土地儲備制度的整個運(yùn)作流程及其價值取向上，當(dāng)出現(xiàn)政府利益、個人利益與社會公共利益不一致的情形時，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮社會效益。土地儲備制度的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)遵循社會效益優(yōu)先原則，這是其實(shí)現(xiàn)國家宏觀調(diào)控職能和資源優(yōu)化配置的前提，也是實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)性發(fā)展的保障。筆者認(rèn)為，所謂的社會效益，是指符合整個社會、社區(qū)的民眾的根本利益的、可增進(jìn)其福利的一種權(quán)利與利益分配狀態(tài)。社會效益追根到底是人權(quán)的利益化，或稱利益化了的社會民眾整體的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)。其在本質(zhì)上是民生問題。政府在進(jìn)行土地收購時，應(yīng)當(dāng)在符合城市整體規(guī)劃的前提下，不得侵犯被收購者及相關(guān)市場主體的合法權(quán)益；在獲得土地收益之后，對盈余資金的投向應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格的用途管制，盡量往公共設(shè)施建設(shè)、社會保障、環(huán)境保護(hù)等涉及社會公益性的方面傾斜。

三、土地收購與儲備法律性質(zhì)之剖析

（一）行政行為說（強(qiáng)制論）

行政行為說認(rèn)為，在土地儲備、收購過程中，政府的行為屬于行政法律行為，而被收購?fù)恋氐囊环疆?dāng)事人為行政相對人。行政行為說又可分為兩種：其一，認(rèn)為土地收購與儲備行為于雙方當(dāng)事人而言是一種“權(quán)利和義務(wù)”關(guān)系，即土地收購是政府的權(quán)利，對被收購方講是對國家的義務(wù)，收購是一種行政行為，收購價格不必遵循等價有償?shù)脑瓌t，只有這樣才能確保政府建立和實(shí)施土地收購儲備制度的宏觀社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這不符合建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求；其二，認(rèn)為屬于國家對土地收購的“強(qiáng)制性買賣”關(guān)系，該學(xué)說承認(rèn)土地收購雙方存在“買賣關(guān)系”，但這種“買賣關(guān)系”是強(qiáng)制性的，表現(xiàn)在收購與否由政府決定，收購價格由地價評估機(jī)構(gòu)按照市場價格進(jìn)行評估，并由土地行政部門確認(rèn)，而不由原土地使用者自由要價?！皬?qiáng)制性買賣”關(guān)系有如下性質(zhì)：①土地統(tǒng)一收購屬于政府的特有權(quán)力；②土地統(tǒng)一收購權(quán)力是用于公共目的；③行使土地統(tǒng)一收購權(quán)力必須給予合理的補(bǔ)償。

（二）民事行為說（自由論）

持民事行為說者認(rèn)為，收購行為是市場經(jīng)濟(jì)條件下的“自由買賣關(guān)系”，即政府及其授權(quán)委托的土地收購機(jī)構(gòu)與被收購單位或個人是平等的經(jīng)濟(jì)主體，是否收購及收購的價格均由雙方在自愿、公平、有償?shù)幕A(chǔ)上，根據(jù)市場狀況自由協(xié)商決定。 [5] 依次觀點(diǎn)，實(shí)施土地儲備的政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)就是一個純粹的地產(chǎn)開發(fā)公司，它僅能實(shí)現(xiàn)其效益最大化的微觀目標(biāo)，而土地儲備制度的宏觀的社會、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)就無法實(shí)現(xiàn)。

（三）區(qū)分說

區(qū)分說是在對民事行為說與行政行為說進(jìn)行研究、篩選的基礎(chǔ)上，認(rèn)為此二者皆有失偏頗，而主張應(yīng)當(dāng)視政府在收購時的不同身份來確定收購行為性質(zhì)的一種折中觀點(diǎn)。具體而言，該學(xué)說認(rèn)為：

政府主體身份表現(xiàn)在國有土地上是雙重的，它既是土地所有者代表，又是行政管理者。作為所有者代表，政府享有對土地的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，其中，有償出讓國有土地使用權(quán)便是其行使所有權(quán)的重要表現(xiàn)形式。政府與國土使用權(quán)的受讓人簽訂的土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)當(dāng)遵循平等、自愿、等價有償?shù)脑瓌t；作為行政管理者，政府享有對土地的財產(chǎn)權(quán)力，這種權(quán)力是與服從相對于，與強(qiáng)制劃等號的。政府對土地資源的管理權(quán)源于憲法賦予的政府的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)。政府行使經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的前提和目的是社會公共利益，因此，政府在為公共利益的需要而進(jìn)行單向收購時，具有強(qiáng)制性。

筆者認(rèn)為，土地收購從本質(zhì)上講屬經(jīng)濟(jì)法律行為。因?yàn)?，首先，對土地的收購、儲備體現(xiàn)了國家對地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控，是國家借以干預(yù)社會經(jīng)濟(jì)的一種重要形式；其次，收購行為本身既是政府的經(jīng)濟(jì)職權(quán)，即政府有權(quán)依法對符合規(guī)定的土地進(jìn)行收購，任何單位與個人都不得拒絕收購，同時，它又是政府的經(jīng)濟(jì)職責(zé)，即政府對符合收購條件的土地必須進(jìn)行收購，并在一定條件下進(jìn)行出讓，收購行為是職權(quán)與職責(zé)的有機(jī)統(tǒng)一；再次，“強(qiáng)制”與“自由”僅僅是內(nèi)在意志的外在表現(xiàn)形式，而非法律行為性質(zhì)本身，上述三種觀點(diǎn)都沒有看到國家在土地儲備制度當(dāng)中的宏觀調(diào)控與積極干預(yù)，因而都流于片面。 * 作者簡介：王保信（1977—），男，廣東揭陽人，西南政法大學(xué)2001級經(jīng)濟(jì)法專業(yè)碩士研究生，主要研究方向?yàn)榉康禺a(chǎn)法。

[1] 《馬克思恩格斯全集》。北京：人民出版社，1986年版，第384頁。

[2] 錢銘。21世紀(jì)中國土地可持續(xù)發(fā)展利用展望。中國土地科學(xué)，2001年第1期。

[3] 一般認(rèn)為，地理學(xué)上的土地概念為“地球表面的陸地部分及其附屬的內(nèi)陸水域和灘涂等”，見孫憲忠?！墩撐餀?quán)法》。法律出版社2001年10月版，318.

[4] 李昌麒主編。經(jīng)濟(jì)法學(xué)。北京：中國政法大學(xué)出版社，1999年版，87.

[5] 吳東仙、羅思榮。完善土地儲備制度的法律思考。杭州商學(xué)院學(xué)報，2002：（5），32.

On the Legal Principle of Land Storage System

Wang Bao-xin

篇6

建立城市土地儲備制度是城市土地制度改革的一個創(chuàng)新,其基本思路是由城市政府的委托機(jī)構(gòu),如土地儲備中心,通過征用、收購、置換等方式,將土地使用者手中分散的土地集中起來,進(jìn)行土地整理和開發(fā),在完成一系列前期開發(fā)整理工作后,變成可建設(shè)的“熟地”,根據(jù)城市土地年度計劃,通過招標(biāo)、拍賣有計劃地將土地投入市場,以供應(yīng)和調(diào)控城市各類建設(shè)用地需求的一種經(jīng)營管理制度。它類似于歐美的“土地銀行”制度。

建立城市土地儲備制度的目的是為了解決城市存量土地供應(yīng)不能壟斷,造成城市土地供應(yīng)總量失控,土地招標(biāo)、拍賣制度難以推行,土地資產(chǎn)流失屢禁不止的狀況。由于歷史和制度的原因,城市存量土地幾乎都掌握在土地使用者手中,無償劃撥以及規(guī)劃、計劃沒有控制好,土地供應(yīng)量過大,結(jié)構(gòu)不合理,導(dǎo)致城市土地閑置或低效利用,以往推行過“退二進(jìn)三”,鼓勵困難企業(yè)自行盤活自己使用的土地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā),在現(xiàn)行法律制度下,這些土地使用者可通過補(bǔ)辦土地出讓手續(xù)轉(zhuǎn)讓土地,成為土地供應(yīng)者,形成存量土地多頭供應(yīng)的局面。城市土地儲備制度在國內(nèi)很多城市都取得了成功的經(jīng)驗(yàn),但作為一種制度創(chuàng)新,在發(fā)展的初期,無論在理論上還是實(shí)踐上還有一些值得探討的問題。

一、機(jī)構(gòu)設(shè)置及法律制度

目前土地收購儲備機(jī)構(gòu)設(shè)置的模式有兩種,一種是單一結(jié)構(gòu),土地儲備機(jī)構(gòu)隸屬土地管理部門,如上海;另一種是雙結(jié)構(gòu),即土地收購儲備委員會和土地收購儲備機(jī)構(gòu),土地收購儲備委員會由政府設(shè)立,成員由土地、財政、計劃、規(guī)劃等部門組成,任務(wù)是協(xié)調(diào)收購―儲備―出讓政策,土地儲備機(jī)構(gòu)隸屬于土地管理部門,接受收購儲備委員會的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。比較已實(shí)施土地儲備制度的城市的經(jīng)驗(yàn),雙結(jié)構(gòu)的運(yùn)行比較順利,但尚需工作運(yùn)行的制度予以保證。要保證部門之間的協(xié)調(diào)、有效,減少運(yùn)行環(huán)節(jié),提高土地儲備和土地資產(chǎn)運(yùn)營效益,必須制訂科學(xué)的土地收購、儲備和供應(yīng)計劃,并與整個城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、用地計劃、舊城改造計劃、近期建設(shè)計劃、房地產(chǎn)開發(fā)計劃、資金籌措計劃等有機(jī)地結(jié)合起來,把有關(guān)責(zé)任分解到各職能部門,協(xié)調(diào)行動。因此,土地收購儲備機(jī)制是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程,需要規(guī)劃、計劃、建設(shè)、財政、土地等許多政府職能部門的緊密配合。如城市土地利用用途要受城市規(guī)劃所制約?！冻鞘幸?guī)劃法》第二十九條規(guī)定:“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項(xiàng)建設(shè)必須符合城市規(guī)劃,服從規(guī)劃管理?！痹诔鞘兄邢嗤?jīng)濟(jì)區(qū)位不同用途的土地其價值差別很大。土地儲備制度的一個目的是要獲得土地市場的壟斷收益,而儲備的土地的規(guī)劃用途及規(guī)劃指標(biāo)的控制,是否與這個時期市場的土地需求結(jié)構(gòu)相適應(yīng),是否能獲得相應(yīng)的投資收益,對土地儲備機(jī)制的運(yùn)作影響很大。從這一點(diǎn)講,規(guī)劃部門與土地管理部門的協(xié)作效率就非常重要。

二、土地收益分配及收購價格

以往,大多數(shù)城市政府往往將盤活原劃撥給企業(yè)的存量土地的主動權(quán)交給企業(yè),土地盤活所得大部分歸企業(yè)或企業(yè)主管部門支配,政府只收土地出讓時的級差地租。建立土地儲備制度,其核心問題是權(quán)利和利益的重新分配。因此,如何準(zhǔn)確界定土地收益構(gòu)成,合理分配政府和原土地使用者之間的利益是土地儲備機(jī)制順利開展必須解決的問題。

科學(xué)界定土地使用權(quán)內(nèi)涵是合理分配土地收益的基礎(chǔ),在此基礎(chǔ)上明確對原土地所有者的補(bǔ)償性質(zhì)、補(bǔ)償依據(jù)等。從目前我國土地產(chǎn)權(quán)體系分析,直接關(guān)系土地收購價格的有:土地所有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和發(fā)展權(quán)。

三、土地收購資金籌措

建立土地儲備制度,政府由出讓“生地”為主轉(zhuǎn)為出讓“熟地”為主,除要支付土地收購費(fèi)用,一般還要在出讓前經(jīng)過拆除地上建筑物、平整土地直至“七通一平”等前期開發(fā)整理,為此需要支付相當(dāng)大的成本,需要大量資金。目前建立土地儲備制度的城市采取資本金由市財政撥款,運(yùn)作資金通過土地抵押貸款等方式籌措。土地收購費(fèi)、前期開發(fā)整理和儲備期間的管理費(fèi)由土地儲備中心支付,并從土地受讓單位支付的土地開發(fā)整理費(fèi)中補(bǔ)償。要改變單憑銀行貸款來籌措資金的做法分散風(fēng)險?？赏ㄟ^設(shè)立土地基金、實(shí)施土地債券化、推行換地權(quán)益書等做法吸納社會資金實(shí)施土地儲備。這樣,既保證政府在土地盤活中取得合理的收益,又能有效地調(diào)動社會資金,共享利益,分擔(dān)風(fēng)險,保證政府對城市土地資產(chǎn)的有效經(jīng)營。

四、土地收購原則

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關(guān)鍵詞：土地儲備制度 房地產(chǎn)市場 對策建議

土地儲備制度在我國的興起

綜合來看，我國土地儲備制度率先在市場經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的深圳和上海得以實(shí)施。此后，杭州、廈門、南京、青島、廣州、鄭州等城市也先后成立土地儲備機(jī)構(gòu)，開展土地儲備工作。目前我國已有近半數(shù)的市縣建立了土地儲備制度。我國土地儲備制度的含義是：由城市政府委托或設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)，對通過收回、收購、置換、征用等方式取得的土地進(jìn)行前期開發(fā)、整理，并予儲存，根據(jù)城市土地利用規(guī)劃和年度用地計劃，將所儲備的土地以招標(biāo)、拍賣等方式有計劃地投入市場，以供應(yīng)和調(diào)控城市各類建設(shè)用地需求的一種經(jīng)營管理制度。

城市土地儲備制度應(yīng)用狀況

近年來，土地儲備制度在我國一些城市的運(yùn)作取得了巨大成效，在完善土地市場、控制土地供應(yīng)、促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的優(yōu)越性已逐步表現(xiàn)出來。但是，隨著土地儲備實(shí)踐的深入，人們對該制度在房地產(chǎn)市場的影響方面存在著許多疑慮。

地價房價上漲，開發(fā)市場起點(diǎn)不公

在已建立土地儲備制度的城市中，土地出讓價格大幅上揚(yáng)，商品房價格隨之上漲。以杭州市為例，近年來該市地價、房價呈不斷上揚(yáng)趨勢。同時，與目前的土地出讓價格比較，實(shí)施土地儲備制度前的我國城市土地出讓價格很低，制度實(shí)施前后地價差異很大。相鄰地塊的兩個項(xiàng)目由于土地成本的差異，導(dǎo)致開發(fā)的起跑線不公平。如何平衡制度實(shí)施前后一級市場的價格差異，如何在歷史與現(xiàn)實(shí)之間找到平衡點(diǎn)，是當(dāng)前困擾我國許多城市政府的一個急需解決的問題。

市場結(jié)構(gòu)失衡，多層次需求難滿足

我國推行房產(chǎn)改革政策的目的是采取多渠道、多途徑來滿足城鎮(zhèn)居民不同層次的住房需求。有人認(rèn)為，土地儲備的實(shí)施在一定程度上影響了這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，它導(dǎo)致房產(chǎn)開發(fā)走向集約與壟斷，市場逐漸被一些實(shí)力強(qiáng)的開發(fā)企業(yè)所占據(jù)，小型與實(shí)力較弱的開發(fā)企業(yè)被淘汰出局，而當(dāng)前實(shí)力強(qiáng)的開發(fā)企業(yè)著眼于高檔和高回報開發(fā)，銷售的對象是高收入群體。即使是面向普通工薪階層開發(fā)的經(jīng)濟(jì)適用房，開發(fā)檔次和市場價格也較高，部分消費(fèi)者難以承受。房地產(chǎn)市場結(jié)構(gòu)的失衡使多層次的住房需求得不到有效滿足，也造成高檔商品房供需矛盾加大。

土地儲備制度對房地產(chǎn)市場影響的分析

作為土地資源的配置方式之一，土地儲備制度的實(shí)施必然對房地產(chǎn)市場、土地資本市場產(chǎn)生影響。但是，該制度是否是引起城市地價上漲的主因，這就需要深入研究，它直接關(guān)系到我國城市土地儲備制度今后的發(fā)展與完善。

對城市土地價格上漲的分析

糾正扭曲的地價是城市地價上漲的直接原因 我國土地儲備制度是在土地真實(shí)價值受到抑制，土地價格嚴(yán)重扭曲的情況下建立起來的，招標(biāo)、拍賣方式帶來的地價合理上漲是土地價值的真實(shí)體現(xiàn)。在先前不規(guī)范土地市場中，地價或成交價低，一方面是土地隱型市場不注重價格杠桿作用的結(jié)果，另一方面灰色交易造成了國家利益的嚴(yán)重?fù)p失。據(jù)測算，我國的土地資產(chǎn)有25萬億元。由于種種原因，目前全國土地資產(chǎn)每年流失近100億元。實(shí)施土地儲備制度，土地市場在公平、公開的平臺上運(yùn)作，必然帶來地價的上漲，其實(shí)質(zhì)是國家作為土地所有者對土地收益權(quán)的體現(xiàn)。

土地市場無序炒作是地價上揚(yáng)的重要原因 目前在建立土地儲備制度的城市中，招標(biāo)拍賣出讓土地出現(xiàn)了地價的非正常上漲。日本學(xué)者野口悠紀(jì)雄曾用現(xiàn)實(shí)地價與理論地價的差異來衡量東京市土地市場的健康狀況。其中的理論地價是指地租的資本化。結(jié)合我國的實(shí)踐，政府在土地的出讓環(huán)節(jié)中都要確定基準(zhǔn)地價、標(biāo)定地價和出讓底價。其中，基準(zhǔn)地價是指政府按土地級別、用地類型或區(qū)段位置評估確定的平均價格。它是政府宏觀調(diào)控地價和進(jìn)一步評估標(biāo)定地價、出讓底價的基礎(chǔ)；標(biāo)定地價是政府根據(jù)需要評估的具體地塊，在正常土地市場和正常經(jīng)營管理?xiàng)l件下某一日期的土地使用權(quán)價格。它是政府出讓土地使用權(quán)時確定出讓金額的依據(jù)；出讓底價是指經(jīng)具有土地評估資格的機(jī)構(gòu)按規(guī)定的程序進(jìn)行評估后，由市土地行政主管部門根據(jù)基準(zhǔn)地價和標(biāo)定地價所確定的土地使用權(quán)價格。由此可見，這三種價格在一定程度上具備了理論地價的含義，土地出讓價格只有在理論地價的合理范圍內(nèi)波動才是正常的。

土地儲備對土地價格的影響不大 以杭州市為例，對該市自實(shí)施土地儲備制度以來的土地儲備庫存量和土地交易價格進(jìn)行相關(guān)分析：土地儲備庫存量（DS）與土地交易價格(DP)的相關(guān)系數(shù)為0.659，為顯著相關(guān)。但在對該樣本相關(guān)系數(shù)進(jìn)行顯著性檢驗(yàn)時發(fā)現(xiàn)t值偏小，總體相關(guān)系數(shù)接近零值，土地儲備量與土地價格呈弱相關(guān)關(guān)系。對土地儲備庫存量（DS）與土地交易價格（DP）進(jìn)行簡單回歸分析，土地儲備庫存量對地價的解釋能力較弱。

DP= 1636.75+13.92DS(t= 1.752)

擬和優(yōu)度檢驗(yàn)R=0.435，F(xiàn)=3.080，DW=1.940

LN (DP)=7.001+0.221LN (DS) (t= 3.125)

擬和優(yōu)度檢驗(yàn)R=0.206，F(xiàn)=1.038，DW=1.819

由以上回歸模型的解釋，土地儲備庫存量與地價間的相關(guān)關(guān)系較弱。土地儲備庫存量每增加1萬平方米，對地價平均有13.92元/平方米上漲的貢獻(xiàn)。按照彈性解釋，如果土地儲備庫存量增加1%，地價只變動0.221%。通過以上分析可知，土地價格上漲并不是由土地儲備制度造成的，土地儲備對土地價格的影響不大。

對商品房價格上漲的分析

房價上漲是多種因素共同作用的結(jié)果。其中，開發(fā)成本、市場需求等因素是主要的。

開發(fā)成本上升是房價上漲的主要原因 在土地拍賣供應(yīng)方式中，開發(fā)商的土地成本投入數(shù)額受到市場競爭的影響，必然以市場最高價才可競得理想的土地。而將土地成本增加部分轉(zhuǎn)嫁至房價是開發(fā)商轉(zhuǎn)嫁開發(fā)風(fēng)險的必然選擇。以杭州市為例，對該市自實(shí)施土地儲備制度以來的商品房銷售價格和土地交易價格進(jìn)行相關(guān)分析：房價（HP）與土地交易價格（DP）的相關(guān)系數(shù)為0.980，為高度相關(guān)。對房價（HP）與土地交易價格（DP）進(jìn)行簡單回歸分析，土地交易價格對房價有很好的解釋能力。

HP= 815+1.079DP(t= 9.849)

擬和優(yōu)度檢驗(yàn)R=0.960，F(xiàn)=96，DW=2.996

LN (HP)=2.566+0.718LN (DP)(t=10.232)

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    現(xiàn)將公房出售中，有關(guān)復(fù)式住宅閣樓價格的計算問題通知如下：

    復(fù)式住宅的閣樓價格按成本價或標(biāo)準(zhǔn)價乘以折扣系數(shù)確定（折扣系數(shù)不低于70％），折扣系數(shù)由房屋所在地的房屋土地管理局按閣樓的條件綜合評定。

    有關(guān)復(fù)式住宅房價款計算公式如下：

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關(guān)鍵詞：土地儲備；風(fēng)險；防控

中圖分類號：F301.23 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：

長期以來,我國的國有土地使用權(quán)是通過劃撥方式無償且無期限地使用,從而導(dǎo)致大量的土地被閑置。隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷深入,我國逐步形成有償有期限的土地使用方式,全國各大城市都加強(qiáng)了對閑置土地和其他存量土地的利用和管理力度。但由于存量土地的利用涉及眾多土地使用人的重大利益調(diào)整,靠簡單的行政手段難以達(dá)到目的,因而必須建立一種體現(xiàn)行政手段和市場手段相結(jié)合的新型體制。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的要求,促進(jìn)城市土地集約利用,我國的地方政府和土地管理部門進(jìn)行了積極探索。城市土地儲備制度的實(shí)施在盤活城市存量土地、優(yōu)化土地資源配置等方面起到了積極的作用，但作為一項(xiàng)創(chuàng)新制度，土地儲備制度的理論和實(shí)踐都缺乏深入的研究，在實(shí)施中存在風(fēng)險因素。本文通過土地儲備制度的含義和特點(diǎn)介紹，指出了制度中的風(fēng)險因素與應(yīng)對策略。地方政府應(yīng)根據(jù)本地特色，合理規(guī)避風(fēng)險，充分發(fā)揮土地儲備制度調(diào)控土地市場的作用。

1 土地儲備制度的含義與特征

1.1 土地儲備制度的含義

土地儲備是為了調(diào)控土地市場，市縣人民政府依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)整理、儲存，并向社會供應(yīng)土地的行為。

1.2 土地儲備制度的特征

土地儲備制度是政府調(diào)控土地市場的工具。在我國，它有其特殊性，主要表現(xiàn)在以下幾個方面： 目的公益性。土地儲備制度建立的目的是調(diào)控土地市場，促進(jìn)土地資源合理利用。在土地收購、儲備和供應(yīng)的各環(huán)節(jié)，均能體現(xiàn)土地儲備制度的公益性。

收購統(tǒng)一性。土地儲備收購統(tǒng)一性就是通常講的“一個渠道進(jìn)水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”。 連續(xù)性與周期性。土地儲備制度的實(shí)施包括從存量市場和增量市場取得土地使用權(quán)、開發(fā)、儲備、出讓或出租等環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)通過產(chǎn)權(quán)流、資金流得以緊密結(jié)合在一起，形成土地收購儲備供應(yīng)循環(huán)機(jī)制。資金需求的巨額性與長期性。土地儲備涉及征地、拆遷、補(bǔ)償安置、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，出讓手續(xù)辦理等事項(xiàng)，需要大量的時間成本和資金成本。

2 土地儲備的風(fēng)險識別

土地儲備的風(fēng)險可以分為內(nèi)部風(fēng)險和外部風(fēng)險。

2.1 內(nèi)部風(fēng)險

按照土地儲備的流程，內(nèi)部風(fēng)險可以分為收購風(fēng)險、開發(fā)風(fēng)險、儲備過程中的風(fēng)險、出讓風(fēng)險。 收購風(fēng)險指土地收儲過程中的風(fēng)險，主要有收購價格不確定風(fēng)險和被收購?fù)恋禺a(chǎn)權(quán)、自然條件不確定風(fēng)險。無論是征收農(nóng)用地還是舊城區(qū)拆遷改造，土地收儲價格都是雙方談判的結(jié)果，而收儲方和被收儲方對土地收購價格的認(rèn)知存在很大差異。在我國現(xiàn)階段，多數(shù)被收儲方在行為和心理上對土地收儲事件產(chǎn)生抵觸，認(rèn)為土地征用、收儲補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，使得政府的談判難度加大，增加了土地收儲的時間和資金成本。此外，在土地收儲中，由于收儲方和被收儲方信息不對稱，收儲方對地塊的產(chǎn)權(quán)，地理結(jié)構(gòu)、地下設(shè)施等狀況掌握不明，可能由于土地存在復(fù)雜的歷史遺留問題，使收儲方陷入不必要的法律訴訟，或者由于不合理的地理結(jié)構(gòu)對土地利用造成制約，需收儲方增加土地開發(fā)成本減少限制。

開發(fā)風(fēng)險是土地開發(fā)中開發(fā)成本過高或開發(fā)時間過長的風(fēng)險。土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)對收儲的土地進(jìn)行科學(xué)有序的開發(fā)整理，如果將開發(fā)整理工程發(fā)包給開發(fā)企業(yè)，土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)有效控制工程造價、質(zhì)量和進(jìn)度，規(guī)避開發(fā)風(fēng)險。

儲備過程中的風(fēng)險指的是進(jìn)入土地儲備庫的土地臨時經(jīng)營時，或者將儲備土地抵押融資過程中產(chǎn)生的風(fēng)險。土地臨時出租和融資不能影響土地出讓。土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)科學(xué)控制儲備庫中的土地數(shù)量，既要避免土地儲備量太少達(dá)不到調(diào)控土地市場的目的，又要避免土地儲備量太多而引起資金和土地的積壓。

出讓風(fēng)險是指土地出讓、出租過程中的風(fēng)險，主要是土地變現(xiàn)性差的風(fēng)險。由于土地的位置固定性和價值巨大性，使得土地變現(xiàn)能力差。此外，土地儲備周期較長，不確定因素多，并且土地出讓受當(dāng)時房地產(chǎn)市場環(huán)境和政府政策影響，增加了土地出讓風(fēng)險。

2.2 外部風(fēng)險

土地儲備的外部風(fēng)險主要指房地產(chǎn)市場波動風(fēng)險和政府干預(yù)風(fēng)險。房地產(chǎn)市場存在固有的周期性，而周期中各階段的拐點(diǎn)是難以預(yù)測的。一方面，土地儲備機(jī)構(gòu)的作用是調(diào)控土地市場，減小房地產(chǎn)市場波動的振幅；另一方面，儲備機(jī)構(gòu)本身也面臨房地產(chǎn)市場波動的風(fēng)險。房地產(chǎn)市場波動產(chǎn)生的風(fēng)險主要影響儲備機(jī)構(gòu)的資金周轉(zhuǎn)。由于我國的土地儲備資金執(zhí)行收支兩條線管理，當(dāng)房地產(chǎn)市場處于繁榮時期，土地出讓產(chǎn)生的收益大部分歸地方財政獲??；當(dāng)房地產(chǎn)市場處于蕭條時期，土地流拍比例增加，儲備機(jī)構(gòu)的土地不能及時變現(xiàn)，已投入的土地一級開發(fā)成本不能收回，如果地方財政沒有足夠的能力和意愿給予資金支持，土地儲備機(jī)構(gòu)將會面臨嚴(yán)重的財務(wù)風(fēng)險。

政府干預(yù)風(fēng)險是指政府對土地儲備進(jìn)行干預(yù)而給城市土地儲備帶來收益的不確定性風(fēng)險。由于我國的土地公有制性質(zhì)，土地屬于國家或者農(nóng)民集體所有，為了保證公共利益，需要政府干預(yù)。政府對房地產(chǎn)市場干預(yù)的主要形式有：通過行政劃撥、協(xié)議出讓、稅收減免等措施對某些項(xiàng)目予以優(yōu)惠支持；通過頒布規(guī)章制度、實(shí)施辦法等法律文件制約房地產(chǎn)企業(yè)行為；大型國企直接涉足房地產(chǎn)領(lǐng)域。由于政府干預(yù)的局限性和非市場性，經(jīng)常使得政府干預(yù)不能帶來理想效果。實(shí)施城市儲備制度后，不能完全杜絕政府干預(yù)土地市場行為，引起土地資源配置不合理。

3 土地儲備的風(fēng)險應(yīng)對策略

土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)注重風(fēng)險管理，通過采用合理的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律手段對風(fēng)險加以防范與處理，以最小的成本獲得最大的收益保障。政府作為土地儲備的實(shí)施主體，主要的風(fēng)險應(yīng)對策略有以下幾種。

規(guī)范政府職能，調(diào)整政府行為。土地儲備機(jī)構(gòu)是政府授權(quán)的從事土地資產(chǎn)經(jīng)營活動的非盈利性事業(yè)單位，具有行政性與市場性。儲備機(jī)構(gòu)既要嚴(yán)格執(zhí)行政府的土地收購、儲備和出讓計劃，建立統(tǒng)一的土地儲備庫，發(fā)揮土地儲備庫“蓄水池”的調(diào)節(jié)功能，又要遵循市場規(guī)律辦事，根據(jù)市場供需關(guān)系，制定科學(xué)的儲備方案，合理的補(bǔ)償價格，加快資金周轉(zhuǎn)利用效率。

完善土地儲備財務(wù)管理制度。土地儲備過程包括土地收儲、開發(fā)整理、出讓環(huán)節(jié)，土地產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移、土地物理形態(tài)的改變，伴隨著大量資金的投入與轉(zhuǎn)移，所以，土地儲備財務(wù)管理非常重要。財務(wù)管理手段主要包括：建立和完善成本控制機(jī)制，合理確定土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，建立一個多渠道的、穩(wěn)定的資金體系。

建立土地儲備的市場化運(yùn)作機(jī)制，尋求社會資本，充分借助市場力量進(jìn)行土地整理風(fēng)險共擔(dān)。土地儲備機(jī)構(gòu)可以與某開發(fā)單位進(jìn)行土地一級開發(fā)整理合作，儲備機(jī)構(gòu)借助開發(fā)單位的資金、人員、設(shè)備和管理經(jīng)驗(yàn)，完成土地一級開發(fā)工作。

4 結(jié)束語

隨著土地儲備制度的形成和發(fā)展，在其調(diào)控土地市場的同時，與之伴隨的風(fēng)險也逐漸顯現(xiàn)并引起重視。為了合理規(guī)避風(fēng)險，更有效的發(fā)揮城市土地儲備制度的作用，文章結(jié)合土地儲備制度的含義與特征，采用系統(tǒng)分析法，介紹了該制度運(yùn)行中的風(fēng)險因素，并給出風(fēng)險應(yīng)對策略。該研究對地方政府利用土地儲備制度調(diào)控土地市場具有重要的指導(dǎo)意義。

參考文獻(xiàn)：

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[3] 王夢誠.集體土地征收與農(nóng)民利益補(bǔ)償平衡研究[J].價值工程，2011，(2)：324.

篇10

關(guān)鍵詞：土地管理 土地儲備 儲備風(fēng)險 風(fēng)險預(yù)防

中圖分類號：C93文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A

一．引言

土地屬于不可再生的資源，土地使用時需要合理規(guī)劃，儲存時需要科學(xué)管理。我國雖然建立了較多土地儲備機(jī)構(gòu)，但由于現(xiàn)有的制度無法滿足市場上土地的需求，導(dǎo)致土地儲存存在風(fēng)險。土地儲備的風(fēng)險主要表現(xiàn)為制度風(fēng)險、市場風(fēng)險及運(yùn)作風(fēng)險。

二、土地儲備風(fēng)險的類別和控制過程 （一）土地儲備風(fēng)險的類別 風(fēng)險是指未來結(jié)果的不確定性，即實(shí)際結(jié)果與預(yù)期結(jié)果的偏離。我國城市土地儲備本質(zhì)上是一種公共投資或政府投資活動，但具有商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)投資經(jīng)營的特征，城市土地儲備過程中存在多種風(fēng)險。狹義的城市土地儲備風(fēng)險就是在土地取得、土地儲存和整理、土地出讓等城市土地儲備的各個環(huán)節(jié)中，城市土地儲備機(jī)構(gòu)所面臨的可能導(dǎo)致未來經(jīng)濟(jì)收益不確定性的因素。 當(dāng)前我國土地儲備實(shí)施面臨的風(fēng)險主要有： 1. 土地儲備的制度風(fēng)險主要有法律法規(guī)不完善性風(fēng)險、土地儲備機(jī)構(gòu)定位不明、政策變動性風(fēng)險和政府過度干預(yù)風(fēng)險。 2. 土地儲備的市場風(fēng)險主要有經(jīng)濟(jì)周期風(fēng)險、地產(chǎn)泡沫風(fēng)險和信息不對稱風(fēng)險。 3. 土地儲備制度的運(yùn)作一般分成收購、平整和早期投資、儲備、出讓四個階段。這四個階段都存在一些不確定因素，可能引起運(yùn)作成本的非預(yù)期波動。 （二）土地儲備的風(fēng)險識別

1.內(nèi)部風(fēng)險。

按照土地儲備的流程，內(nèi)部風(fēng)險可以分為收購風(fēng)險、開發(fā)風(fēng)險、儲備過程中的風(fēng)險、出讓風(fēng)險。 收購風(fēng)險指土地收儲過程中的風(fēng)險，主要有收購價格不確定風(fēng)險和被收購?fù)恋禺a(chǎn)權(quán)、自然條件不確定風(fēng)險。無論是征收農(nóng)用地還是舊城區(qū)拆遷改造，土地收儲價格都是雙方談判的結(jié)果，而收儲方和被收儲方對土地收購價格的認(rèn)知存在很大差異。在土地收儲中，由于收儲方和被收儲方信息不對稱，收儲方對地塊的產(chǎn)權(quán)，地理結(jié)構(gòu)、地下設(shè)施等狀況掌握不明，可能由于土地存在復(fù)雜的歷史遺留問題，使收儲方陷入不必要的法律訴訟，或者由于不合理的地理結(jié)構(gòu)對土地利用造成制約，需收儲方增加土地開發(fā)成本減少限制。

開發(fā)風(fēng)險是土地開發(fā)中開發(fā)成本過高或開發(fā)時間過長的風(fēng)險。土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)對收儲的土地進(jìn)行科學(xué)有序的開發(fā)整理，如果將開發(fā)整理工程發(fā)包給開發(fā)企業(yè)，土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)有效控制工程造價、質(zhì)量和進(jìn)度，規(guī)避開發(fā)風(fēng)險。

儲備過程中的風(fēng)險指的是進(jìn)入土地儲備庫的土地臨時經(jīng)營時，或者將儲備土地抵押融資過程中產(chǎn)生的風(fēng)險。土地臨時出租和融資不能影響土地出讓。土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)科學(xué)控制儲備庫中的土地數(shù)量，既要避免土地儲備量太少達(dá)不到調(diào)控土地市場的目的，又要避免土地儲備量太多而引起資金和土地的積壓。

出讓風(fēng)險是指土地出讓、出租過程中的風(fēng)險，主要是土地變現(xiàn)性差的風(fēng)險。由于土地的位置固定性和價值巨大性，使得土地變現(xiàn)能力差。此外，土地儲備周期較長，不確定因素多，并且土地出讓受當(dāng)時房地產(chǎn)市場環(huán)境和政府政策影響，增加了土地出讓風(fēng)險。

2. 外部風(fēng)險

土地儲備的外部風(fēng)險主要指房地產(chǎn)市場波動風(fēng)險和政府干預(yù)風(fēng)險。房地產(chǎn)市場存在固有的周期性，而周期中各階段的拐點(diǎn)是難以預(yù)測的。土地儲備機(jī)構(gòu)的作用是調(diào)控土地市場，減小房地產(chǎn)市場波動的振幅；同時，儲備機(jī)構(gòu)本身也面臨房地產(chǎn)市場波動的風(fēng)險。房地產(chǎn)市場波動產(chǎn)生的風(fēng)險主要影響儲備機(jī)構(gòu)的資金周轉(zhuǎn)。由于我國的土地儲備資金執(zhí)行收支兩條線管理，當(dāng)房地產(chǎn)市場處于繁榮時期，土地出讓產(chǎn)生的收益大部分歸地方財政獲??；當(dāng)房地產(chǎn)市場處于蕭條時期，土地流拍比例增加，儲備機(jī)構(gòu)的土地不能及時變現(xiàn)，已投入的土地一級開發(fā)成本不能收回，如果地方財政沒有足夠的能力和意愿給予資金支持，土地儲備機(jī)構(gòu)將會面臨嚴(yán)重的財務(wù)風(fēng)險。

政府干預(yù)風(fēng)險是指政府對土地儲備進(jìn)行干預(yù)而給城市土地儲備帶來收益的不確定性風(fēng)險。由于我國的土地公有制性質(zhì)，土地屬于國家或者農(nóng)民集體所有，為了保證公共利益，需要政府干預(yù)。政府對房地產(chǎn)市場干預(yù)的主要形式有：通過行政劃撥、協(xié)議出讓、稅收減免等措施對某些項(xiàng)目予以優(yōu)惠支持；通過頒布規(guī)章制度、實(shí)施辦法等法律文件制約房地產(chǎn)企業(yè)行為；大型國企直接涉足房地產(chǎn)領(lǐng)域。由于政府干預(yù)的局限性和非市場性，經(jīng)常使得政府干預(yù)不能帶來理想效果。實(shí)施城市儲備制度后，不能完全杜絕政府干預(yù)土地市場行為，引起土地資源配置不合理。

三、土地儲備風(fēng)險的對策。

1. 完善土地儲備中心運(yùn)作機(jī)制 首先，土地儲備機(jī)構(gòu)基本上可用政府授權(quán)，市場運(yùn)作，企業(yè)管理來概括。由于土地儲備工作存在政府授權(quán)經(jīng)營、收購儲備資金依靠土地儲備制度保障、土地儲備收益屬于政府財政收入等特點(diǎn)，因此土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)為非盈利性的事業(yè)單位。被授權(quán)的土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是不以盈利為目的的獨(dú)立法人，法人的控股者只能是國家，并且該法人的行使職權(quán)和市場交易行為應(yīng)受政府有關(guān)部門的嚴(yán)格監(jiān)督，需按照政府的規(guī)劃和計劃來進(jìn)行城市土地的收購與出讓。建立實(shí)現(xiàn)的諸如規(guī)范土地市場、盤活城市存量土地、增加城市土地供給、落實(shí)城市規(guī)劃等諸多社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，在沒有一定政府調(diào)控權(quán)利的支撐下難以實(shí)現(xiàn)。 

2. 防范土地儲備運(yùn)營風(fēng)險 。

土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)卣母锱c發(fā)展計劃、土地利用年度計劃、城市發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合當(dāng)?shù)赝恋乩玫膶?shí)際情況，對擬儲備的宗地逐宗進(jìn)行分析，兼顧社會生活的各個方面，制定詳實(shí)的土地儲備計劃，以保證全年土地儲備任務(wù)的完成。目前土地儲備可以選擇現(xiàn)金儲備、協(xié)議儲備、紅線儲備、信息儲備等方式進(jìn)行。對于列入本年度土地出讓計劃的擬儲備土地，應(yīng)采取現(xiàn)金儲備方式，以盡快完成宗地的前期開發(fā)，再出讓給土地使用者；對于沒有列入本年度土地出讓計劃，但對土地市場宏觀調(diào)控影響較大且有儲備價值的土地，可采取協(xié)議儲備方式，通過與宗地原產(chǎn)權(quán)單位協(xié)商，以協(xié)議的方式收購宗地，待宗地推向市場后，再根據(jù)協(xié)議支付補(bǔ)償。

3. 規(guī)范政府職能科學(xué)核定土地儲備規(guī)模。

建立土地儲備制度和土地基金，政府壟斷一級土地市場，并非一定要由政府直接來運(yùn)作。為了實(shí)現(xiàn)土地資源的有效配置和土地市場的公平交易，必須引入市場運(yùn)作機(jī)制，以企業(yè)化的運(yùn)作方式來實(shí)現(xiàn)國有土地儲備的委托經(jīng)營，土地儲備機(jī)構(gòu)與政府之間的關(guān)系是委托關(guān)系，首先，要嚴(yán)格執(zhí)行政府的土地收購、儲備和出讓計劃，其次，又必須借助市場來實(shí)現(xiàn)土地儲備計劃，以促進(jìn)土地市場的健康發(fā)展。而政府在土地收儲中的職能主要是制定相關(guān)法規(guī)，全程監(jiān)督土地儲備機(jī)構(gòu)在行使政府職能、行政權(quán)力、調(diào)控市場的行為。

四.結(jié)束語。

我國土地儲備存在制度風(fēng)險、市場風(fēng)險及運(yùn)作風(fēng)險，風(fēng)險來自于外部及內(nèi)部。要通過完善土地儲備中心運(yùn)作機(jī)制 、防范土地儲備運(yùn)營風(fēng)險、規(guī)范政府職能科學(xué)核定土地儲備規(guī)模來防范土地儲備風(fēng)險。

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