導(dǎo)語：如何才能寫好一篇土地政策，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關(guān)鍵詞：土地制度，主體功能區(qū)，區(qū)域性土地政策

一、引言

迄今為止，我國依然維持城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面，造成農(nóng)村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機(jī)構(gòu)管理，形成不同的市場和權(quán)利體系；另一方面，形成只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，就要通過政府征地，任何單位建設(shè)用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的唯一決定者，成為城市土地一級市場的唯一供應(yīng)商。改革提高了市場配置資源的程度，但是政府同大型國有企業(yè)壟斷上游資源一樣，對土地的壟斷卻進(jìn)一步強化。中國經(jīng)濟(jì)由投資拉動的現(xiàn)狀，是與大部分投資由銀行提供以及地方政府用土地撬動金融密切相關(guān)的。法律賦予地方政府對土地的壟斷權(quán)，不僅是地方政府賴以生存和維持運轉(zhuǎn)的重要保障，而且也促成了地方政府以土地啟動經(jīng)濟(jì)增長的特殊激勵結(jié)構(gòu)。政府征地、賣地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市擴(kuò)張成本就越低，招商引資越便利，政府稅源越多。這種增長方式的弊端已在財政、稅收、金融、投資、價格形成機(jī)制、社會和諧、政府行為諸多方面彰顯出來。土地參與宏觀調(diào)控，其宗旨是約束地方政府行為。但是，土地調(diào)控的閘門在中央，而土地閘門的把手還在地方，加上地方財政嚴(yán)重依賴土地及其相關(guān)收入的現(xiàn)狀得不到改變，地方政府就有將閘門把手?jǐn)Q開甚至放閘的沖動，進(jìn)而使中央政府的土地調(diào)控效果大打折扣，對經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。必須對現(xiàn)行土地制度進(jìn)行根本改革。

本報告強調(diào)了以建設(shè)主體功能區(qū)為契機(jī)進(jìn)行國土規(guī)劃的必要性，提出了主體功能區(qū)建設(shè)中制定土地政策的基本原則，并按優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，設(shè)計了相應(yīng)的土地政策。

二、推進(jìn)形成主體功能區(qū)土地政策的基本思路

（一）以進(jìn)行主體功能區(qū)規(guī)劃為契機(jī)，開展國土規(guī)劃

在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃中，有以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)的五年計劃，有以土地利用管制和耕地保護(hù)為主的土地利用總體規(guī)劃，有以滿足城市化發(fā)展的城市建設(shè)規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃。這幾個規(guī)劃在實施過程中，各自為政，相互沖突，導(dǎo)致規(guī)劃的效力大打折扣。經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃以GDP等增長指標(biāo)為主導(dǎo)，決定一個地方在一個階段的經(jīng)濟(jì)面貌，也決定地方領(lǐng)導(dǎo)的政績，因此，往往成為主導(dǎo)性規(guī)劃。城市建設(shè)規(guī)劃直接與一個地方的城市化程度相對應(yīng)，而且城市外延的擴(kuò)大也決定一個地方城市政府的財政能力，加上我國目前正處于城市化的快速發(fā)展階段，在城市建設(shè)規(guī)劃方面，出現(xiàn)2-3年各地就進(jìn)行一次規(guī)劃修編，也就不奇怪了。土地利用總體規(guī)劃是在給定一個時期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和城市化程度的前提下，對一個地方土地利用結(jié)構(gòu)、土地轉(zhuǎn)用和耕地保護(hù)量的指標(biāo)性規(guī)劃，但是，由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和城市化水平大大超過預(yù)期，另一方面，由于我國改革后的第一個土地利用規(guī)劃是1997年編定的，帶有明顯的計劃經(jīng)濟(jì)色彩，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)期明顯過低，造成土地利用總體規(guī)劃大大滯后，越來越失去其權(quán)威性，甚至在一些地區(qū)成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。主體功能區(qū)規(guī)劃，是國土開發(fā)戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃。要以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，以城市規(guī)劃和土地規(guī)劃為支撐，逐步建立定位清晰、功能互補的國土開發(fā)規(guī)劃體系。以推進(jìn)形成主體功能區(qū)為契機(jī)，把國土規(guī)劃提上議事日程，從可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，對國土進(jìn)行全面規(guī)劃，實行科學(xué)的國土開發(fā)和保護(hù)，對于優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)的土地進(jìn)行科學(xué)布局，以《國土規(guī)劃法》的形式予以明確，提高規(guī)劃的科學(xué)性，減少行政干預(yù)，減少下位法之間的沖突和矛盾。

（二）有利于空間合理布局，形成區(qū)域梯度發(fā)展

改革二十多年來，區(qū)域之間的調(diào)整，土地政策起到了很重要的作用，20世紀(jì)80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展打破了國有企業(yè)一統(tǒng)天下的局面，區(qū)域朝著均衡方向發(fā)展，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之所以能全國遍地開花，在很大程度上得益于當(dāng)時的政策鼓勵農(nóng)民利用集體的土地自辦企業(yè)，解決農(nóng)民的就業(yè)和收入問題。90年代初，珠江三角洲的崛起，除了比鄰港澳的便利外，也得益于當(dāng)時廣東比較靈活的集體土地進(jìn)入市場的辦法，據(jù)調(diào)查，這一區(qū)域50%以上的建設(shè)用地屬于集體建設(shè)用地，這就大大降低了企業(yè)創(chuàng)辦的門檻，為招商引資創(chuàng)造了大大便利。90年代末以后，長江三角洲的發(fā)展盡管已面臨新《土地管理法》的嚴(yán)格管理，但這一區(qū)域80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展時，留下了大量存量集體建設(shè)用地，為長三角工業(yè)化城市化提供了巨大的土地空間。

隨著珠三角和長三角的高度工業(yè)化，土地稀缺性大大提高，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移勢在必然，中部和西部局部地區(qū)成為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要區(qū)域。土地政策的制定和實施必須要充分考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不一，土地要素的角色和功能應(yīng)有所差異。在優(yōu)化開發(fā)區(qū)，由于土地稀缺性十分高，如果繼續(xù)沿襲政府獨家控制土地、低價供應(yīng)土地支持工業(yè)和大比例行政劃撥用于基礎(chǔ)設(shè)施土地的思路，不僅導(dǎo)致土地的不集約、節(jié)約利用，而且也不利于這些地區(qū)的城市化和工業(yè)化的匹配發(fā)展；重點開發(fā)區(qū)域?qū)缪莩薪觾?yōu)化開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要角色，土地政策的制定和實施應(yīng)當(dāng)借鑒優(yōu)化開發(fā)區(qū)起步和發(fā)展階段以靈活性和創(chuàng)新性支持工業(yè)化和城市化的經(jīng)驗，避免建設(shè)用地完全通過征用的傾向，給集體建設(shè)用地進(jìn)入市場開辟一個通道，將對優(yōu)化開發(fā)區(qū)的發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義；限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)是以環(huán)境保護(hù)為主，土地政策的制定和實施則應(yīng)以強調(diào)補償機(jī)制的完善為主，通過補償和轉(zhuǎn)移支付，縮小這兩個區(qū)域與優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)的差距。因此，在推進(jìn)形成主體功能區(qū)建設(shè)中，根據(jù)不同區(qū)域的功能定位，形成區(qū)域性的土地政策，將有利于區(qū)域發(fā)揮比較優(yōu)勢，形成區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）建立和健全補償機(jī)制，縮小區(qū)域差距，實現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展

我國經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展之所以形成各地單純追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一個很重要的原因是，一個地方不抓經(jīng)濟(jì)，該地區(qū)與其他地區(qū)的差距就會不斷拉大，地方政府收入也上不來。

地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距由它們之間的工業(yè)化、城市化程度決定，而工業(yè)化、城市化程度的差異又帶來政府獲得的土地收入的差距。一個地區(qū)的工業(yè)化、城市化水平越高，居民購買力越強，房地產(chǎn)業(yè)越活躍，土地市場也越發(fā)展，政府土地收入也越高。反之，一個地區(qū)的工業(yè)化、城市化程度越低，居民購買力越低，房地產(chǎn)業(yè)不發(fā)展，土地市場也無法發(fā)展，政府土地收入也極其低微。這是這一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展背后政府收入狀況差異的真實寫照。

盡管我們力圖通過財政轉(zhuǎn)移支付解決地區(qū)之間的平衡，但由于地區(qū)之間差距的根源在于預(yù)算外收入的差距，一個地方的產(chǎn)業(yè)不發(fā)展，尤其是地方可支配的收入上不來，光靠財政轉(zhuǎn)移支付，無法帶來地方富裕和地方政府財政狀況的好轉(zhuǎn)。

解決的辦法是，根據(jù)主體功能區(qū)的區(qū)域劃分原則，對于能發(fā)展的區(qū)域（優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域）在土地政策、尤其是建設(shè)用地指標(biāo)有所放松，支持優(yōu)化開發(fā)區(qū)域城市化的進(jìn)程和重點開發(fā)區(qū)域的工業(yè)化進(jìn)程；對于限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，除了已經(jīng)實行的財政轉(zhuǎn)移支付和退耕還林、還草政策外，在財政上專辟生態(tài)和環(huán)境保護(hù)基金，給予補償；除了中央財政渠道外，還應(yīng)探索區(qū)域之間發(fā)展權(quán)機(jī)會損失補償機(jī)制，即由優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域獲得了發(fā)展權(quán)的區(qū)域向被限制和禁止發(fā)展區(qū)域進(jìn)行發(fā)展權(quán)補償，辦法包括建設(shè)用地指標(biāo)可交易，建立政策性移民專區(qū)等等，讓限制和禁止發(fā)展區(qū)域享受工業(yè)化和城市化的成果，讓優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域享受優(yōu)良的環(huán)境，形成全局范圍的經(jīng)濟(jì)、社會、自然可持續(xù)發(fā)展。

（四）充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，實現(xiàn)稀缺土地資源的集約、節(jié)約利用

我國上一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府通過壟斷土地供應(yīng)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程，這種增長模式，雖然保證了工業(yè)化和城市化的高速度，但也帶來政府經(jīng)營土地和金融的高風(fēng)險，農(nóng)民權(quán)益受損，土地的粗放利用，形象工程林立，環(huán)境惡化，土地腐敗。

我國經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入追求增長質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)、社會與資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展新階段。土地盡管在區(qū)域發(fā)展中還將扮演重要角色，但土地啟動經(jīng)濟(jì)成長的機(jī)制必須要有根本改變。那就是，要減弱政府對土地的行政配置和獨家壟斷，發(fā)揮市場在土地配置中的基礎(chǔ)性作用，通過價格機(jī)制反映土地資源的稀缺性，引導(dǎo)土地的更集約、更節(jié)約及更有價值利用；將財產(chǎn)權(quán)在土地利益分配中的作用擺在重要位置，讓土地所有者農(nóng)民集體分享城市化工業(yè)化帶來的土地價值增值的成果，促進(jìn)社會和諧和政治穩(wěn)定。

具體而言，在優(yōu)化開發(fā)區(qū)，土地政策的重點是，強化市場機(jī)制的作用，政府逐步退出對土地征用和供應(yīng)的壟斷，誘導(dǎo)目前過量的基礎(chǔ)設(shè)施用地和工業(yè)用地向城市用地的配置，將一些對農(nóng)民財產(chǎn)性補償?shù)膫€案探索上升到地方普適性做法，并形成地方規(guī)章，對農(nóng)民土地權(quán)益實行合法保護(hù)。在重點開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)起飛階段，一定要吸取優(yōu)化開發(fā)區(qū)的經(jīng)驗教訓(xùn)，改變靠土地招商引資和以土地抵押從事城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的思路，真正發(fā)揮市場在配置土地資源中的作用，既通過價格機(jī)制保證稀缺土地得到最優(yōu)利用，又通過健全市場和農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)，降低企業(yè)創(chuàng)辦門檻，實現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)利對土地級差收益的分享，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和共融提供制度空間。

三、主體功能區(qū)的土地政策設(shè)計

（一）優(yōu)化開發(fā)區(qū)的土地政策

1.優(yōu)化建設(shè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市化和工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展。（1）改變優(yōu)化開發(fā)區(qū)土地供應(yīng)目前工業(yè)用地比重過高，城市商業(yè)等三產(chǎn)用地比重過低的局面。應(yīng)著力研究發(fā)達(dá)國家和地區(qū)同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，城市用地與工業(yè)用地的比重關(guān)系，提高土地的集約度和利用效率，推動優(yōu)化開發(fā)區(qū)從過于依賴工業(yè)增長向依賴城市三產(chǎn)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)城市集聚效應(yīng)對整個經(jīng)濟(jì)的帶動作用。（2）在土地增量不大幅增加的前提下，增加商業(yè)和房地產(chǎn)用地的市場供應(yīng)量，促進(jìn)房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。具體途徑是，將建議（2）中提到的減少的行政性劃撥用地，轉(zhuǎn)用于通過市場方式供應(yīng)于經(jīng)營性用地，以及將建議（4）中提到的工業(yè)性協(xié)議用地減少的部分直接通過市場方式供應(yīng)轉(zhuǎn)用于城市經(jīng)營性用地。

2.強化市場在建設(shè)用地配置中的作用，探討政府逐步退出壟斷土地供應(yīng)的途徑。（1）嚴(yán)格限定行政劃撥用地的用途和比重。目前行政劃撥用地的用途過于寬泛，占地過多，既浪費土地，又易滋生腐敗。建議對建設(shè)用地中劃撥用于公共設(shè)施建設(shè)的比重做出嚴(yán)格限定，清理一些以公共利益名義實際是營利性的用地。進(jìn)行某些公共用地按市場價賠償?shù)脑圏c。減少行政劃撥的公共建設(shè)用地的用途和比重進(jìn)行嚴(yán)格限定，尤其是作為所謂提升城市品位的大廣場、大馬路、豪華辦公樓等做出嚴(yán)格限定。（2）著手制定“公共利益征地否定式目錄”，明確規(guī)定以盈利性為目的的用地不得征用，土地的征用必須堅持《憲法》和《土地管理法》規(guī)定的“為了公共利益的需要，可以對土地實行征收和征用”的原則，改變目前只要是經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要就實行征用的做法。為了解決“公共利益”在法律上難以準(zhǔn)確界定的情況，建議出臺政策明確規(guī)定，只要是以盈利為目的的用地，即可判定為非公共利益，這類用地不得通過征用獲得，并列出不屬于公共利益用地的名錄，作為將來國土部門監(jiān)察的重要內(nèi)容。（3）限定政府儲備土地為存量土地，嚴(yán)禁征用農(nóng)民集體土地納入土地儲備范圍，明確土地儲備中心主要通過對存量建設(shè)用地的收購和收回以獲取土地。

3.嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量，把盤活存量作為土地政策的著力點。（1）出臺政策統(tǒng)一處理歷史遺留問題，在制度上堵住新的土地空閑置。抓住當(dāng)前土地資產(chǎn)價格上漲的有利時機(jī)，以盤活閑置土地為目的，由國務(wù)院盡快出臺關(guān)于處置國有閑置建設(shè)用地歷史遺留問題的規(guī)定，對閑置用地的界限、類型、范圍、期限，金融機(jī)構(gòu)抵債土地繳納閑置費、土地收回和相關(guān)稅費等作出明確政策規(guī)定。同時，加強土地利用制度改革，加大土地腐敗的處罰力度，進(jìn)行土地保有環(huán)節(jié)的稅收征收試點，提高房地產(chǎn)商持有土地的成本，防止土地投機(jī)。（2）對存量集體建設(shè)用地的確權(quán)進(jìn)行分類處理，在政策上既要給出路，又要防止違法用地合法化。對“無證用地”、“歷史用地”要視情給予專項指標(biāo)支持和減免稅費，由登記機(jī)關(guān)直接按歷史用地進(jìn)行確權(quán)發(fā)證。屬于舊廠房改造，須根據(jù)有關(guān)規(guī)定完善用地和規(guī)劃報建手續(xù)后方可進(jìn)行。對違法用地的舊廠房拆遷，應(yīng)視情給予補償。為防止地方借改造之機(jī)擴(kuò)大集體建設(shè)用地范圍,建議國土部門在珠三角地區(qū)進(jìn)行存量集體建設(shè)用地確權(quán)試點。（3）尊重農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利，構(gòu)建利益共同體。政府應(yīng)主要從舊物業(yè)改造帶來的產(chǎn)業(yè)升級和物業(yè)的稅收中受益，土地價值升值的絕大部分應(yīng)留給農(nóng)民集體；在物業(yè)改造中，尊重農(nóng)民意愿，盡可能保持土地的集體所有；對于需要政府和社會資本介入的大型物業(yè)改造項目，要保留合理比例和位置較好的物業(yè)給農(nóng)民集體，讓農(nóng)民集體長期享有物業(yè)出租的收入。

4.實行功能區(qū)內(nèi)城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點。（1）由城市建設(shè)用地區(qū)域向?qū)谵r(nóng)村建設(shè)用地減少區(qū)域支付土地復(fù)墾費用。（2）在建設(shè)用地掛鉤過程中，城市區(qū)域要留一定比例的建設(shè)用地給原騰出建設(shè)用地的農(nóng)村區(qū)域，作為工業(yè)和城市發(fā)展用地；（3）城市區(qū)域應(yīng)向騰出建設(shè)用地吸納一定比例的人口進(jìn)城，這部分進(jìn)城農(nóng)民享受與城市市民同等的公共服務(wù)。（4）對于整理出的閑置建設(shè)用地，可以不占用年度建設(shè)用地指標(biāo)。

5.以主體功能區(qū)的范圍界定耕地占補平衡，逐步實行功能區(qū)域之間的耕地保護(hù)與補償機(jī)制。（1）在優(yōu)化開發(fā)區(qū)，既要阻止稀缺土地資源被大面積圈占，又要解決建設(shè)用地后備資源的供應(yīng)瓶頸。以浙江為例，土地嚴(yán)管前，浙江省已有各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積1521平方公里，啟動開發(fā)面積484平方公里，僅占32%，大量土地未被利用。但是，受制于建設(shè)用地的按計劃指標(biāo)控制與管理，再過5到10年，浙江的一些城市將面臨無地可用的窘?jīng)r。2000至2004年，全省建設(shè)用地平均年使用量約50萬畝，最高年份達(dá)70萬畝。土地嚴(yán)管后，2005年國家下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)16.5萬畝，加上已獲批準(zhǔn)可使用的折抵指標(biāo)共20多萬畝，大量已批項目等地開工。建議對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的現(xiàn)有農(nóng)保率作出調(diào)整，以適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程。（2）在劃定功能區(qū)之后，為了協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補平衡的辦法，改為以功能區(qū)域為單位，實行耕地占補平衡。（3）建立農(nóng)田保護(hù)的地區(qū)補償機(jī)制。鑒于區(qū)域之間以及同一地區(qū)不同縣市之間發(fā)展工業(yè)化、城市化程度的差異，它們占用基本農(nóng)田的量也不一樣，各地只能通過縣內(nèi)、地區(qū)內(nèi)、省內(nèi)基本農(nóng)田指標(biāo)的置換，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地與基本農(nóng)田保護(hù)平衡，這種做法一直沒有得到中央認(rèn)可。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這種做法將越來越普遍，甚至出現(xiàn)跨省平衡。建議出臺功能區(qū)域之間就基本農(nóng)田指標(biāo)異地置換的原則、方式和補償機(jī)制等出臺有關(guān)政策，這樣既可以解決工業(yè)化、城市化快速發(fā)展地區(qū)的用地需求，又有利于基本農(nóng)田保護(hù)面積大的地區(qū)獲得一定的貨幣補償。

6.進(jìn)行土地財產(chǎn)稅改革試點，培植地方政府可永續(xù)利用的地方稅源。（1）啟動土地財產(chǎn)稅改革，讓城市政府有永續(xù)的收入來源。根據(jù)各國經(jīng)驗，土地財產(chǎn)稅一般作為地方政府主要稅種，可以成為地方政府可持續(xù)性收入的重要來源。在操作上先易后難，合并稅種，統(tǒng)一征收，分步實施。建議將與土地財產(chǎn)相關(guān)的稅費由多個部門征收，改為只由稅務(wù)部門征收；將現(xiàn)行的各種土地稅費合并為三個稅種，即土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅。土地占用稅是對土地農(nóng)轉(zhuǎn)非行為的征稅，將現(xiàn)在的耕占稅、耕地開墾費、新增建設(shè)有償使用費合并征收，體現(xiàn)保護(hù)耕地的目的；土地保有稅是對持有建設(shè)用地者的征稅，基于土地的不可再生性和隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然升值的情況，可由中立的土地評估機(jī)構(gòu)公布一個地區(qū)一定時期的土地價格，稅務(wù)部門根據(jù)地價上漲的情形對土地持有者征收一定比例的土地保有稅；土地交易稅是對建設(shè)用地的交易行為征稅，既讓地方政府可以獲得穩(wěn)定的稅源，也有利于土地轉(zhuǎn)向最有價值的使用。（2）在土地財產(chǎn)稅改革探索階段，盡快出臺土地出讓金納入地方預(yù)算管理實施辦法，并明確土地出讓金由地方使用，中央不參與其利益分配。中央可明確規(guī)定，將國有土地使用權(quán)出讓總價款全額納入地方預(yù)算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理，有利于這筆資金的規(guī)范有效使用。但是，在操作上要注意以下兩點：一是，預(yù)算資金管理是年初進(jìn)行預(yù)算，年終審核，而土地出讓金是政府出讓土地所得，它是一種政府壟斷下的市場行為，當(dāng)年計劃出讓多少土地可以由有關(guān)機(jī)構(gòu)控制，但出讓金多少則受市場左右，土地出讓金如何納入地方預(yù)算管理要有具體實施細(xì)則。二是，中央在土地出讓金預(yù)算管理的規(guī)定中，應(yīng)規(guī)范和提高土地出讓金的使用效率，決不可成為主管部門在摸清地方家底后分配地方土地收入的契機(jī)。

7.嘗試工業(yè)用地和農(nóng)民宅基地進(jìn)入市場，讓農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化成果。（1）嘗試政府放棄對工業(yè)用地的壟斷供應(yīng)，讓農(nóng)民集體土地直接進(jìn)入工業(yè)用地市場。建議政府放棄對工業(yè)用地的壟斷供應(yīng)，讓農(nóng)民集體土地直接進(jìn)入工業(yè)用地市場，這樣，一方面可以減輕政府的財政壓力，另一方面有利于農(nóng)民分享土地級差收益，使稀缺的建設(shè)用地按市場價格配置到更有價值的使用。廣東省政府積極推行以農(nóng)民集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場的做法，值得推廣。（2）給被征地村留一定比例的經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織建造標(biāo)準(zhǔn)廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明，村留用地既有利于村級經(jīng)濟(jì)壯大，在農(nóng)村公共財政缺位的情況下，土地出租收入成為農(nóng)村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規(guī)定。（3）保護(hù)農(nóng)民利用宅基地出租房屋獲取收入的權(quán)利。在城市化進(jìn)程中，農(nóng)民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現(xiàn)行法律中對宅基地的權(quán)屬沒有明確規(guī)定，出現(xiàn)政府侵占農(nóng)民宅基地或農(nóng)民在現(xiàn)有宅基地上超規(guī)定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農(nóng)民財產(chǎn)的同時，對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規(guī)定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農(nóng)村建設(shè)為名，侵犯農(nóng)民宅基地權(quán)利。

（二）重點開發(fā)區(qū)的土地政策

1.逐步加大市場在土地資源配置中的作用，警惕和防范政府經(jīng)營土地風(fēng)險。（1）改變建設(shè)用地指標(biāo)過于集中于大城市的局面。在重點開發(fā)區(qū)，政府在建設(shè)用地上行政配置資源的色彩濃，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響大。在一些省份，2/3以上的建設(shè)用地指標(biāo)被集中使用于省會城市和少數(shù)幾個中等城市，不利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)該予以改變。（2）在重點開發(fā)區(qū)，地方政府也借鑒優(yōu)化開發(fā)區(qū)的做法，實行政府土地儲備和獨家經(jīng)營土地，但是，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是房地產(chǎn)市場發(fā)育不足，土地出讓收益不理想，政府經(jīng)營土地并非一本萬利，應(yīng)減少政府獨家供應(yīng)土地的局面，禁止政府將增量土地放入土地儲備。（3）在重點開發(fā)區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施用地比重過高，帶來供地結(jié)構(gòu)的不合理，也影響土地收益，應(yīng)當(dāng)予以改變。

2.嘗試工業(yè)用地直接進(jìn)入市場，維持我國制造業(yè)的全球優(yōu)勢。審慎評估政府壟斷工業(yè)用地“招、拍、掛”對我國工業(yè)化的影響，讓農(nóng)民集體土地直接進(jìn)入市場。工業(yè)用地“招、拍、掛”出讓政策的出臺，可以在一定程度上遏制地方政府壓低地價招商引資行為，但也會提高重點開發(fā)區(qū)的工業(yè)用地的成本。我國現(xiàn)在正處在工業(yè)化的關(guān)鍵階段，農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移和工業(yè)向重點開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移，都有賴工業(yè)化繼續(xù)保持一定增長速度。優(yōu)化開發(fā)區(qū)的經(jīng)驗表明，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，農(nóng)民直接將集體建設(shè)用地以出租、出讓、轉(zhuǎn)讓等形式供應(yīng)給企業(yè)，既大大降低了企業(yè)的用地成本，又保證了農(nóng)民可以長期分享土地增值收益，地方政府可以獲得企業(yè)稅收和土地使用費。推廣地方農(nóng)民集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場的做法，有利于大量中小企業(yè)到廣大重點開發(fā)區(qū)域落戶，促進(jìn)制造業(yè)向重點開發(fā)區(qū)域的轉(zhuǎn)移，繼續(xù)保持我國制造業(yè)在全球的競爭優(yōu)勢。

3.維持工業(yè)化、城市化進(jìn)程中集體和國有土地的“同地、同價、同權(quán)”。（1）城市化進(jìn)程中的土地國有化趨勢應(yīng)該有所遏制。在法律有待修改的情況下，要用好土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃這個龍頭。規(guī)劃就是法律，一切用地以規(guī)劃為藍(lán)本，不能突破規(guī)劃，也不能利用政府權(quán)力隨意修改規(guī)劃。防止地方利用村改居、市改區(qū)、區(qū)域調(diào)整、城市化改制等所謂創(chuàng)新，變相大面積圈占農(nóng)地。（2）在制度上確保建設(shè)用地兩種所有制的長期并存。我國憲法確立的土地國有制和集體土地所有制的并存，有利于維護(hù)我們這樣一個農(nóng)業(yè)人口大國的長期穩(wěn)定。但是，由于現(xiàn)行有關(guān)法律造成城市化的同時土地就必須國有化的現(xiàn)實格局，建議在憲法中可考慮修改以城鄉(xiāng)分割來劃分兩種土地所有制的提法。不僅要賦予農(nóng)民農(nóng)地農(nóng)用時的長期而有保障的土地使用權(quán)，而且要賦予農(nóng)民在農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時的土地使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。（3）給被征地村留一定比例的經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織建造標(biāo)準(zhǔn)廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明，村留用地既有利于村級經(jīng)濟(jì)壯大，在農(nóng)村公共財政缺位的情況下，土地出租收入成為農(nóng)村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規(guī)定。（4）保護(hù)農(nóng)民利用宅基地出租房屋獲取收入的權(quán)利。在城市化進(jìn)程中，農(nóng)民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現(xiàn)行法律中對宅基地的權(quán)屬沒有明確規(guī)定，出現(xiàn)政府侵占農(nóng)民宅基地或農(nóng)民在現(xiàn)有宅基地上超規(guī)定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農(nóng)民財產(chǎn)的同時，對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規(guī)定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農(nóng)村建設(shè)為名，侵犯農(nóng)民宅基地權(quán)利。

4.盡快制定規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律，結(jié)束集體建設(shè)用地大量非法流轉(zhuǎn)的局面。（1）應(yīng)在符合規(guī)劃的前提下，集體土地應(yīng)與國有土地一樣，可以出租，出讓，轉(zhuǎn)讓，抵押；可以獲得與國有土地具有同等權(quán)利的《集體土地使用權(quán)證》；農(nóng)民可以獲得土地流轉(zhuǎn)的絕大部分收益；集體非農(nóng)建設(shè)用地必須符合規(guī)劃控制，依法取得。（2）所有非農(nóng)建設(shè)用地的安排必須符合土地利用總體規(guī)劃，農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)用地必須在規(guī)劃的控制下，按年度用地計劃實行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，依法進(jìn)行土地登記，辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)，取得轉(zhuǎn)用證書。（3）要對所轄地域的非農(nóng)建設(shè)用地作一次認(rèn)真普查，制定出補辦轉(zhuǎn)用手續(xù)的最后期限和罰則，使所有非農(nóng)建設(shè)用地必須依法取得，禁止私下流轉(zhuǎn)的土地黑市；建立集體建設(shè)用地使用權(quán)交易市場。在符合土地利用規(guī)劃和用途管制的前提下，依市場原則將集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場進(jìn)行交易，這一過程不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)，任何建設(shè)用地使用者都可根據(jù)市場公平交易的原則，與集體土地所有者或建設(shè)用地使用者進(jìn)行等價交換。土地使用權(quán)價格應(yīng)該是市場價格。(4)加強集體土地收入的管理，確保農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)收益的主要獲得者。在土地產(chǎn)權(quán)上，嚴(yán)格界定集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在土地權(quán)利，在流轉(zhuǎn)收益分配上的關(guān)系，要加強對集體經(jīng)濟(jì)組織土地收益資金的管理，將土地流轉(zhuǎn)收益最大程度地運用于農(nóng)民的社會保障，以保障農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計。

5.進(jìn)行功能區(qū)內(nèi)城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點。（1）由城市建設(shè)用地區(qū)域向?qū)谵r(nóng)村建設(shè)用地減少區(qū)域支付土地復(fù)墾費用。（2）在建設(shè)用地掛鉤過程中，城市區(qū)域要留一定比例的建設(shè)用地給原騰出建設(shè)用地的農(nóng)村區(qū)域，作為工業(yè)和城市發(fā)展用地。（3）城市區(qū)域應(yīng)騰出建設(shè)用地吸納一定比例的人口進(jìn)城，這部分進(jìn)城農(nóng)民享受與城市市民同等的公共服務(wù)。（4）對于整理出的閑置建設(shè)用地，可以不占用年度建設(shè)用地指標(biāo)。

6.以主體功能區(qū)的范圍界定耕地占補平衡，逐步實行功能區(qū)域之間的耕地保護(hù)與補償機(jī)制。（1）在劃定功能區(qū)之后，為了協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補平衡的辦法，改為以功能區(qū)域為單位，實行耕地占補平衡。（2）建立農(nóng)田保護(hù)的地區(qū)補償機(jī)制。鑒于區(qū)域之間以及同一地區(qū)不同縣市之間發(fā)展工業(yè)化、城市化程度的差異，它們占用基本農(nóng)田的量也不一樣，各地可以通過縣內(nèi)、地區(qū)內(nèi)、省內(nèi)基本農(nóng)田指標(biāo)的置換，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地與基本農(nóng)田保護(hù)平衡。（3）隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，跨省耕地動態(tài)總量平衡將不可避免，建議出臺功能區(qū)域之間就基本農(nóng)田指標(biāo)異地置換的原則、方式和補償機(jī)制等出臺有關(guān)政策，這樣既可以解決工業(yè)化、城市化快速發(fā)展地區(qū)的用地需求，又有利于基本農(nóng)田保護(hù)面積大的地區(qū)獲得一定的貨幣補償。

（三）限制開發(fā)區(qū)的土地政策

1.建立生態(tài)保護(hù)的財政和地區(qū)補償機(jī)制。（1）國家財政專門設(shè)立生態(tài)保護(hù)基金，作為對限制開發(fā)區(qū)域保護(hù)環(huán)境的補償。（2）繼續(xù)維持10-15年的退耕還林補償政策。這一政策在其他區(qū)域可以停止，但是對于限制開發(fā)區(qū)域必須繼續(xù)，這對于生態(tài)修復(fù)將起到十分有效的作用。（3）國家出臺政策，建立發(fā)達(dá)地區(qū)向限制開發(fā)區(qū)域的環(huán)境補償辦法。

2.加大林權(quán)、草場權(quán)屬改革，增大當(dāng)?shù)厝丝趶牧謽I(yè)、草業(yè)中的獲利。（1）改革森林采伐制度，提高林業(yè)經(jīng)濟(jì)效益；（2）林地權(quán)屬的長期化；（3）解決草場的“公地悲劇”問題，解決草場界定中的技術(shù)和產(chǎn)權(quán)問題。

3.對于資源性利用的產(chǎn)業(yè)發(fā)展予以土地政策的支持。限制開發(fā)區(qū)不可能完全脫離工業(yè)化進(jìn)程，帶來當(dāng)?shù)厝丝谥赂?，?yīng)該支持當(dāng)?shù)刭Y源性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在建設(shè)用地指標(biāo)上，改變完全集中于大中城市的格局，對于限制開發(fā)區(qū)內(nèi)一些縣發(fā)展資源性產(chǎn)業(yè)給予一定的土地指標(biāo)。

（四）禁止開發(fā)區(qū)的土地政策

1.建立生態(tài)保護(hù)的財政補償機(jī)制。由于本區(qū)域主要是國家森林公園或自然保護(hù)區(qū)，資源的保護(hù)具有國家公共品的特性，因此，必須建立限制開發(fā)區(qū)域的土地和資源保護(hù)的受益主體已經(jīng)超越本地區(qū)人口，因此，必須由中央財政專門設(shè)立生態(tài)保護(hù)基金，作為對限制開發(fā)區(qū)域保護(hù)環(huán)境的補償。

2.繼續(xù)執(zhí)行退耕還林和生態(tài)修復(fù)補償政策。前些年實施的退耕還林還草政策，對于禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)恢復(fù)起到了十分積極的作用，考慮到這些地區(qū)的生態(tài)正處于修復(fù)期，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民還沒有經(jīng)濟(jì)能力承擔(dān)后續(xù)功能，繼續(xù)10-15年的中央財政支持相當(dāng)關(guān)鍵，因此，這一政策對于禁止開發(fā)區(qū)域必須繼續(xù)，這對于生態(tài)修復(fù)將起到十分有效的作用。不僅如此，在實施主體功能區(qū)以后，由于禁止開發(fā)區(qū)主要承擔(dān)生態(tài)功能，中央財政應(yīng)對本區(qū)域生態(tài)修復(fù)以后的維護(hù)設(shè)立專門資金。

篇2

    關(guān)鍵詞:土地制度,主體功能區(qū),區(qū)域性土地政策

    一、引言

    迄今為止,我國依然維持城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面,造成農(nóng)村與城市土地分屬不同法律約束,由不同機(jī)構(gòu)管理,形成不同的市場和權(quán)利體系;另一方面,形成只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地,就要通過政府征地,任何單位建設(shè)用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的唯一決定者,成為城市土地一級市場的唯一供應(yīng)商。改革提高了市場配置資源的程度,但是政府同大型國有企業(yè)壟斷上游資源一樣,對土地的壟斷卻進(jìn)一步強化。中國經(jīng)濟(jì)由投資拉動的現(xiàn)狀,是與大部分投資由銀行提供以及地方政府用土地撬動金融密切相關(guān)的。法律賦予地方政府對土地的壟斷權(quán),不僅是地方政府賴以生存和維持運轉(zhuǎn)的重要保障,而且也促成了地方政府以土地啟動經(jīng)濟(jì)增長的特殊激勵結(jié)構(gòu)。政府征地、賣地越多,地方可支配收入就越多,政府掌握的土地越多,城市擴(kuò)張成本就越低,招商引資越便利,政府稅源越多。這種增長方式的弊端已在財政、稅收、金融、投資、價格形成機(jī)制、社會和諧、政府行為諸多方面彰顯出來。土地參與宏觀調(diào)控,其宗旨是約束地方政府行為。但是,土地調(diào)控的閘門在中央,而土地閘門的把手還在地方,加上地方財政嚴(yán)重依賴土地及其相關(guān)收入的現(xiàn)狀得不到改變,地方政府就有將閘門把手?jǐn)Q開甚至放閘的沖動,進(jìn)而使中央政府的土地調(diào)控效果大打折扣,對經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。必須對現(xiàn)行土地制度進(jìn)行根本改革。

    本報告強調(diào)了以建設(shè)主體功能區(qū)為契機(jī)進(jìn)行國土規(guī)劃的必要性,提出了主體功能區(qū)建設(shè)中制定土地政策的基本原則,并按優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域,設(shè)計了相應(yīng)的土地政策。

    二、推進(jìn)形成主體功能區(qū)土地政策的基本思路

    (一)以進(jìn)行主體功能區(qū)規(guī)劃為契機(jī),開展國土規(guī)劃

    在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃中,有以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)的五年計劃,有以土地利用管制和耕地保護(hù)為主的土地利用總體規(guī)劃,有以滿足城市化發(fā)展的城市建設(shè)規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃。這幾個規(guī)劃在實施過程中,各自為政,相互沖突,導(dǎo)致規(guī)劃的效力大打折扣。經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃以GDP等增長指標(biāo)為主導(dǎo),決定一個地方在一個階段的經(jīng)濟(jì)面貌,也決定地方領(lǐng)導(dǎo)的政績,因此,往往成為主導(dǎo)性規(guī)劃。城市建設(shè)規(guī)劃直接與一個地方的城市化程度相對應(yīng),而且城市外延的擴(kuò)大也決定一個地方城市政府的財政能力,加上我國目前正處于城市化的快速發(fā)展階段,在城市建設(shè)規(guī)劃方面,出現(xiàn)2-3年各地就進(jìn)行一次規(guī)劃修編,也就不奇怪了。土地利用總體規(guī)劃是在給定一個時期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和城市化程度的前提下,對一個地方土地利用結(jié)構(gòu)、土地轉(zhuǎn)用和耕地保護(hù)量的指標(biāo)性規(guī)劃,但是,由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和城市化水平大大超過預(yù)期,另一方面,由于我國改革后的第一個土地利用規(guī)劃是1997年編定的,帶有明顯的計劃經(jīng)濟(jì)色彩,對經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)期明顯過低,造成土地利用總體規(guī)劃大大滯后,越來越失去其權(quán)威性,甚至在一些地區(qū)成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。主體功能區(qū)規(guī)劃,是國土開發(fā)戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃。要以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ),以國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃為依據(jù),以城市規(guī)劃和土地規(guī)劃為支撐,逐步建立定位清晰、功能互補的國土開發(fā)規(guī)劃體系。以推進(jìn)形成主體功能區(qū)為契機(jī),把國土規(guī)劃提上議事日程,從可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度,對國土進(jìn)行全面規(guī)劃,實行科學(xué)的國土開發(fā)和保護(hù),對于優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)的土地進(jìn)行科學(xué)布局,以《國土規(guī)劃法》的形式予以明確,提高規(guī)劃的科學(xué)性,減少行政干預(yù),減少下位法之間的沖突和矛盾。

    (二)有利于空間合理布局,形成區(qū)域梯度發(fā)展

    改革二十多年來,區(qū)域之間的調(diào)整,土地政策起到了很重要的作用,20世紀(jì)80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展打破了國有企業(yè)一統(tǒng)天下的局面,區(qū)域朝著均衡方向發(fā)展,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之所以能全國遍地開花,在很大程度上得益于當(dāng)時的政策鼓勵農(nóng)民利用集體的土地自辦企業(yè),解決農(nóng)民的就業(yè)和收入問題。90年代初,珠江三角洲的崛起,除了比鄰港澳的便利外,也得益于當(dāng)時廣東比較靈活的集體土地進(jìn)入市場的辦法,據(jù)調(diào)查,這一區(qū)域50%以上的建設(shè)用地屬于集體建設(shè)用地,這就大大降低了企業(yè)創(chuàng)辦的門檻,為招商引資創(chuàng)造了大大便利。90年代末以后,長江三角洲的發(fā)展盡管已面臨新《土地管理法》的嚴(yán)格管理,但這一區(qū)域80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展時,留下了大量存量集體建設(shè)用地,為長三角工業(yè)化城市化提供了巨大的土地空間。

    隨著珠三角和長三角的高度工業(yè)化,土地稀缺性大大提高,產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移勢在必然,中部和西部局部地區(qū)成為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要區(qū)域。土地政策的制定和實施必須要充分考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不一,土地要素的角色和功能應(yīng)有所差異。在優(yōu)化開發(fā)區(qū),由于土地稀缺性十分高,如果繼續(xù)沿襲政府獨家控制土地、低價供應(yīng)土地支持工業(yè)和大比例行政劃撥用于基礎(chǔ)設(shè)施土地的思路,不僅導(dǎo)致土地的不集約、節(jié)約利用,而且也不利于這些地區(qū)的城市化和工業(yè)化的匹配發(fā)展;重點開發(fā)區(qū)域?qū)缪莩薪觾?yōu)化開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要角色,土地政策的制定和實施應(yīng)當(dāng)借鑒優(yōu)化開發(fā)區(qū)起步和發(fā)展階段以靈活性和創(chuàng)新性支持工業(yè)化和城市化的經(jīng)驗,避免建設(shè)用地完全通過征用的傾向,給集體建設(shè)用地進(jìn)入市場開辟一個通道,將對優(yōu)化開發(fā)區(qū)的發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義;限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)是以環(huán)境保護(hù)為主,土地政策的制定和實施則應(yīng)以強調(diào)補償機(jī)制的完善為主,通過補償和轉(zhuǎn)移支付,縮小這兩個區(qū)域與優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)的差距。因此,在推進(jìn)形成主體功能區(qū)建設(shè)中,根據(jù)不同區(qū)域的功能定位,形成區(qū)域性的土地政策,將有利于區(qū)域發(fā)揮比較優(yōu)勢,形成區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展。

    (三)建立和健全補償機(jī)制,縮小區(qū)域差距,實現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展

    我國經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展之所以形成各地單純追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展,一個很重要的原因是,一個地方不抓經(jīng)濟(jì),該地區(qū)與其他地區(qū)的差距就會不斷拉大,地方政府收入也上不來。

    地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距由它們之間的工業(yè)化、城市化程度決定,而工業(yè)化、城市化程度的差異又帶來政府獲得的土地收入的差距。一個地區(qū)的工業(yè)化、城市化水平越高,居民購買力越強,房地產(chǎn)業(yè)越活躍,土地市場也越發(fā)展,政府土地收入也越高。反之,一個地區(qū)的工業(yè)化、城市化程度越低,居民購買力越低,房地產(chǎn)業(yè)不發(fā)展,土地市場也無法發(fā)展,政府土地收入也極其低微。這是這一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展背后政府收入狀況差異的真實寫照。

    盡管我們力圖通過財政轉(zhuǎn)移支付解決地區(qū)之間的平衡,但由于地區(qū)之間差距的根源在于預(yù)算外收入的差距,一個地方的產(chǎn)業(yè)不發(fā)展,尤其是地方可支配的收入上不來,光靠財政轉(zhuǎn)移支付,無法帶來地方富裕和地方政府財政狀況的好轉(zhuǎn)。

    解決的辦法是,根據(jù)主體功能區(qū)的區(qū)域劃分原則,對于能發(fā)展的區(qū)域(優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域)在土地政策、尤其是建設(shè)用地指標(biāo)有所放松,支持優(yōu)化開發(fā)區(qū)域城市化的進(jìn)程和重點開發(fā)區(qū)域的工業(yè)化進(jìn)程;對于限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域,除了已經(jīng)實行的財政轉(zhuǎn)移支付和退耕還林、還草政策外,在財政上專辟生態(tài)和環(huán)境保護(hù)基金,給予補償;除了中央財政渠道外,還應(yīng)探索區(qū)域之間發(fā)展權(quán)機(jī)會損失補償機(jī)制,即由優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域獲得了發(fā)展權(quán)的區(qū)域向被限制和禁止發(fā)展區(qū)域進(jìn)行發(fā)展權(quán)補償,辦法包括建設(shè)用地指標(biāo)可交易,建立政策性移民專區(qū)等等,讓限制和禁止發(fā)展區(qū)域享受工業(yè)化和城市化的成果,讓優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域享受優(yōu)良的環(huán)境,形成全局范圍的經(jīng)濟(jì)、社會、自然可持續(xù)發(fā)展。

    (四)充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用,實現(xiàn)稀缺土地資源的集約、節(jié)約利用

    我國上一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展中,政府通過壟斷土地供應(yīng)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程,這種增長模式,雖然保證了工業(yè)化和城市化的高速度,但也帶來政府經(jīng)營土地和金融的高風(fēng)險,農(nóng)民權(quán)益受損,土地的粗放利用,形象工程林立,環(huán)境惡化,土地腐敗。

    我國經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入追求增長質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)、社會與資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展新階段。土地盡管在區(qū)域發(fā)展中還將扮演重要角色,但土地啟動經(jīng)濟(jì)成長的機(jī)制必須要有根本改變。那就是,要減弱政府對土地的行政配置和獨家壟斷,發(fā)揮市場在土地配置中的基礎(chǔ)性作用,通過價格機(jī)制反映土地資源的稀缺性,引導(dǎo)土地的更集約、更節(jié)約及更有價值利用;將財產(chǎn)權(quán)在土地利益分配中的作用擺在重要位置,讓土地所有者農(nóng)民集體分享城市化工業(yè)化帶來的土地價值增值的成果,促進(jìn)社會和諧和政治穩(wěn)定。

    具體而言,在優(yōu)化開發(fā)區(qū),土地政策的重點是,強化市場機(jī)制的作用,政府逐步退出對土地征用和供應(yīng)的壟斷,誘導(dǎo)目前過量的基礎(chǔ)設(shè)施用地和工業(yè)用地向城市用地的配置,將一些對農(nóng)民財產(chǎn)性補償?shù)膫€案探索上升到地方普適性做法,并形成地方規(guī)章,對農(nóng)民土地權(quán)益實行合法保護(hù)。在重點開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)起飛階段,一定要吸取優(yōu)化開發(fā)區(qū)的經(jīng)驗教訓(xùn),改變靠土地招商引資和以土地抵押從事城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的思路,真正發(fā)揮市場在配置土地資源中的作用,既通過價格機(jī)制保證稀缺土地得到最優(yōu)利用,又通過健全市場和農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)保護(hù),降低企業(yè)創(chuàng)辦門檻,實現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)利對土地級差收益的分享,為實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和共融提供制度空間。

    三、主體功能區(qū)的土地政策設(shè)計

    (一)優(yōu)化開發(fā)區(qū)的土地政策

    1.優(yōu)化建設(shè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu),促進(jìn)城市化和工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展。(1)改變優(yōu)化開發(fā)區(qū)土地供應(yīng)目前工業(yè)用地比重過高,城市商業(yè)等三產(chǎn)用地比重過低的局面。應(yīng)著力研究發(fā)達(dá)國家和地區(qū)同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下,城市用地與工業(yè)用地的比重關(guān)系,提高土地的集約度和利用效率,推動優(yōu)化開發(fā)區(qū)從過于依賴工業(yè)增長向依賴城市三產(chǎn)發(fā)展的轉(zhuǎn)變,促進(jìn)城市集聚效應(yīng)對整個經(jīng)濟(jì)的帶動作用。(2)在土地增量不大幅增加的前提下,增加商業(yè)和房地產(chǎn)用地的市場供應(yīng)量,促進(jìn)房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。具體途徑是,將建議(2)中提到的減少的行政性劃撥用地,轉(zhuǎn)用于通過市場方式供應(yīng)于經(jīng)營性用地,以及將建議(4)中提到的工業(yè)性協(xié)議用地減少的部分直接通過市場方式供應(yīng)轉(zhuǎn)用于城市經(jīng)營性用地。

    2.強化市場在建設(shè)用地配置中的作用,探討政府逐步退出壟斷土地供應(yīng)的途徑。(1)嚴(yán)格限定行政劃撥用地的用途和比重。目前行政劃撥用地的用途過于寬泛,占地過多,既浪費土地,又易滋生腐敗。建議對建設(shè)用地中劃撥用于公共設(shè)施建設(shè)的比重做出嚴(yán)格限定,清理一些以公共利益名義實際是營利性的用地。進(jìn)行某些公共用地按市場價賠償?shù)脑圏c。減少行政劃撥的公共建設(shè)用地的用途和比重進(jìn)行嚴(yán)格限定,尤其是作為所謂提升城市品位的大廣場、大馬路、豪華辦公樓等做出嚴(yán)格限定。(2)著手制定“公共利益征地否定式目錄”,明確規(guī)定以盈利性為目的的用地不得征用,土地的征用必須堅持《憲法》和《土地管理法》規(guī)定的“為了公共利益的需要,可以對土地實行征收和征用”的原則,改變目前只要是經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要就實行征用的做法。為了解決 “公共利益”在法律上難以準(zhǔn)確界定的情況,建議出臺政策明確規(guī)定,只要是以盈利為目的的用地,即可判定為非公共利益,這類用地不得通過征用獲得,并列出不屬于公共利益用地的名錄,作為將來國土部門監(jiān)察的重要內(nèi)容。(3)限定政府儲備土地為存量土地,嚴(yán)禁征用農(nóng)民集體土地納入土地儲備范圍,明確土地儲備中心主要通過對存量建設(shè)用地的收購和收回以獲取土地。

    3.嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量,把盤活存量作為土地政策的著力點。(1)出臺政策統(tǒng)一處理歷史遺留問題,在制度上堵住新的土地空閑置。抓住當(dāng)前土地資產(chǎn)價格上漲的有利時機(jī),以盤活閑置土地為目的,由國務(wù)院盡快出臺關(guān)于處置國有閑置建設(shè)用地歷史遺留問題的規(guī)定,對閑置用地的界限、類型、范圍、期限,金融機(jī)構(gòu)抵債土地繳納閑置費、土地收回和相關(guān)稅費等作出明確政策規(guī)定。同時,加強土地利用制度改革,加大土地腐敗的處罰力度,進(jìn)行土地保有環(huán)節(jié)的稅收征收試點,提高房地產(chǎn)商持有土地的成本,防止土地投機(jī)。(2)對存量集體建設(shè)用地的確權(quán)進(jìn)行分類處理,在政策上既要給出路,又要防止違法用地合法化。對“無證用地”、“歷史用地”要視情給予專項指標(biāo)支持和減免稅費,由登記機(jī)關(guān)直接按歷史用地進(jìn)行確權(quán)發(fā)證。屬于舊廠房改造,須根據(jù)有關(guān)規(guī)定完善用地和規(guī)劃報建手續(xù)后方可進(jìn)行。對違法用地的舊廠房拆遷,應(yīng)視情給予補償。為防止地方借改造之機(jī)擴(kuò)大集體建設(shè)用地范圍,建議國土部門在珠三角地區(qū)進(jìn)行存量集體建設(shè)用地確權(quán)試點。(3)尊重農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利,構(gòu)建利益共同體。政府應(yīng)主要從舊物業(yè)改造帶來的產(chǎn)業(yè)升級和物業(yè)的稅收中受益,土地價值升值的絕大部分應(yīng)留給農(nóng)民集體;在物業(yè)改造中,尊重農(nóng)民意愿,盡可能保持土地的集體所有;對于需要政府和社會資本介入的大型物業(yè)改造項目,要保留合理比例和位置較好的物業(yè)給農(nóng)民集體,讓農(nóng)民集體長期享有物業(yè)出租的收入。4.實行功能區(qū)內(nèi)城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點。(1)由城市建設(shè)用地區(qū)域向?qū)谵r(nóng)村建設(shè)用地減少區(qū)域支付土地復(fù)墾費用。(2)在建設(shè)用地掛鉤過程中,城市區(qū)域要留一定比例的建設(shè)用地給原騰出建設(shè)用地的農(nóng)村區(qū)域,作為工業(yè)和城市發(fā)展用地;(3)城市區(qū)域應(yīng)向騰出建設(shè)用地吸納一定比例的人口進(jìn)城,這部分進(jìn)城農(nóng)民享受與城市市民同等的公共服務(wù)。(4)對于整理出的閑置建設(shè)用地,可以不占用年度建設(shè)用地指標(biāo)。

    5.以主體功能區(qū)的范圍界定耕地占補平衡,逐步實行功能區(qū)域之間的耕地保護(hù)與補償機(jī)制。(1)在優(yōu)化開發(fā)區(qū),既要阻止稀缺土地資源被大面積圈占,又要解決建設(shè)用地后備資源的供應(yīng)瓶頸。以浙江為例,土地嚴(yán)管前,浙江省已有各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積1521平方公里,啟動開發(fā)面積484平方公里,僅占32%,大量土地未被利用。但是,受制于建設(shè)用地的按計劃指標(biāo)控制與管理,再過5到10年,浙江的一些城市將面臨無地可用的窘?jīng)r。2000至2004年,全省建設(shè)用地平均年使用量約50萬畝,最高年份達(dá)70萬畝。土地嚴(yán)管后,2005年國家下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)16.5萬畝,加上已獲批準(zhǔn)可使用的折抵指標(biāo)共20多萬畝,大量已批項目等地開工。建議對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的現(xiàn)有農(nóng)保率作出調(diào)整,以適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程。(2)在劃定功能區(qū)之后,為了協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補平衡的辦法,改為以功能區(qū)域為單位,實行耕地占補平衡。(3)建立農(nóng)田保護(hù)的地區(qū)補償機(jī)制。鑒于區(qū)域之間以及同一地區(qū)不同縣市之間發(fā)展工業(yè)化、城市化程度的差異,它們占用基本農(nóng)田的量也不一樣,各地只能通過縣內(nèi)、地區(qū)內(nèi)、省內(nèi)基本農(nóng)田指標(biāo)的置換,解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地與基本農(nóng)田保護(hù)平衡,這種做法一直沒有得到中央認(rèn)可。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展,這種做法將越來越普遍,甚至出現(xiàn)跨省平衡。建議出臺功能區(qū)域之間就基本農(nóng)田指標(biāo)異地置換的原則、方式和補償機(jī)制等出臺有關(guān)政策,這樣既可以解決工業(yè)化、城市化快速發(fā)展地區(qū)的用地需求,又有利于基本農(nóng)田保護(hù)面積大的地區(qū)獲得一定的貨幣補償。

    6.進(jìn)行土地財產(chǎn)稅改革試點,培植地方政府可永續(xù)利用的地方稅源。(1)啟動土地財產(chǎn)稅改革,讓城市政府有永續(xù)的收入來源。根據(jù)各國經(jīng)驗,土地財產(chǎn)稅一般作為地方政府主要稅種,可以成為地方政府可持續(xù)性收入的重要來源。在操作上先易后難,合并稅種,統(tǒng)一征收,分步實施。建議將與土地財產(chǎn)相關(guān)的稅費由多個部門征收,改為只由稅務(wù)部門征收;將現(xiàn)行的各種土地稅費合并為三個稅種,即土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅。土地占用稅是對土地農(nóng)轉(zhuǎn)非行為的征稅,將現(xiàn)在的耕占稅、耕地開墾費、新增建設(shè)有償使用費合并征收,體現(xiàn)保護(hù)耕地的目的;土地保有稅是對持有建設(shè)用地者的征稅,基于土地的不可再生性和隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然升值的情況,可由中立的土地評估機(jī)構(gòu)公布一個地區(qū)一定時期的土地價格,稅務(wù)部門根據(jù)地價上漲的情形對土地持有者征收一定比例的土地保有稅;土地交易稅是對建設(shè)用地的交易行為征稅,既讓地方政府可以獲得穩(wěn)定的稅源,也有利于土地轉(zhuǎn)向最有價值的使用。(2)在土地財產(chǎn)稅改革探索階段,盡快出臺土地出讓金納入地方預(yù)算管理實施辦法,并明確土地出讓金由地方使用,中央不參與其利益分配。中央可明確規(guī)定,將國有土地使用權(quán)出讓總價款全額納入地方預(yù)算,繳入地方國庫,實行“收支兩條線”管理,有利于這筆資金的規(guī)范有效使用。但是,在操作上要注意以下兩點:一是,預(yù)算資金管理是年初進(jìn)行預(yù)算,年終審核,而土地出讓金是政府出讓土地所得,它是一種政府壟斷下的市場行為,當(dāng)年計劃出讓多少土地可以由有關(guān)機(jī)構(gòu)控制,但出讓金多少則受市場左右,土地出讓金如何納入地方預(yù)算管理要有具體實施細(xì)則。二是,中央在土地出讓金預(yù)算管理的規(guī)定中,應(yīng)規(guī)范和提高土地出讓金的使用效率,決不可成為主管部門在摸清地方家底后分配地方土地收入的契機(jī)。

    7.嘗試工業(yè)用地和農(nóng)民宅基地進(jìn)入市場,讓農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化成果。(1)嘗試政府放棄對工業(yè)用地的壟斷供應(yīng),讓農(nóng)民集體土地直接進(jìn)入工業(yè)用地市場。建議政府放棄對工業(yè)用地的壟斷供應(yīng),讓農(nóng)民集體土地直接進(jìn)入工業(yè)用地市場,這樣,一方面可以減輕政府的財政壓力,另一方面有利于農(nóng)民分享土地級差收益,使稀缺的建設(shè)用地按市場價格配置到更有價值的使用。廣東省政府積極推行以農(nóng)民集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場的做法,值得推廣。(2)給被征地村留一定比例的經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地,由村集體經(jīng)濟(jì)組織建造標(biāo)準(zhǔn)廠房、鋪面等,用于出租,租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明,村留用地既有利于村級經(jīng)濟(jì)壯大,在農(nóng)村公共財政缺位的情況下,土地出租收入成為農(nóng)村公共品提供的重要來源,而且土地分紅也成為發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策,就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規(guī)定。(3)保護(hù)農(nóng)民利用宅基地出租房屋獲取收入的權(quán)利。在城市化進(jìn)程中,農(nóng)民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房,獲取出租收入。鑒于現(xiàn)行法律中對宅基地的權(quán)屬沒有明確規(guī)定,出現(xiàn)政府侵占農(nóng)民宅基地或農(nóng)民在現(xiàn)有宅基地上超規(guī)定蓋房的雙重局面,因此,必須在法律上明確宅基地為農(nóng)民財產(chǎn)的同時,對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規(guī)定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農(nóng)村建設(shè)為名,侵犯農(nóng)民宅基地權(quán)利。

    (二)重點開發(fā)區(qū)的土地政策

    1.逐步加大市場在土地資源配置中的作用,警惕和防范政府經(jīng)營土地風(fēng)險。(1)改變建設(shè)用地指標(biāo)過于集中于大城市的局面。在重點開發(fā)區(qū),政府在建設(shè)用地上行政配置資源的色彩濃,對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響大。在一些省份,2/3以上的建設(shè)用地指標(biāo)被集中使用于省會城市和少數(shù)幾個中等城市,不利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,應(yīng)該予以改變。(2)在重點開發(fā)區(qū),地方政府也借鑒優(yōu)化開發(fā)區(qū)的做法,實行政府土地儲備和獨家經(jīng)營土地,但是,由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是房地產(chǎn)市場發(fā)育不足,土地出讓收益不理想,政府經(jīng)營土地并非一本萬利,應(yīng)減少政府獨家供應(yīng)土地的局面,禁止政府將增量土地放入土地儲備。(3)在重點開發(fā)區(qū),基礎(chǔ)設(shè)施用地比重過高,帶來供地結(jié)構(gòu)的不合理,也影響土地收益,應(yīng)當(dāng)予以改變。

    2.嘗試工業(yè)用地直接進(jìn)入市場,維持我國制造業(yè)的全球優(yōu)勢。審慎評估政府壟斷工業(yè)用地“招、拍、掛”對我國工業(yè)化的影響,讓農(nóng)民集體土地直接進(jìn)入市場。工業(yè)用地“招、拍、掛”出讓政策的出臺,可以在一定程度上遏制地方政府壓低地價招商引資行為,但也會提高重點開發(fā)區(qū)的工業(yè)用地的成本。我國現(xiàn)在正處在工業(yè)化的關(guān)鍵階段,農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移和工業(yè)向重點開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移,都有賴工業(yè)化繼續(xù)保持一定增長速度。優(yōu)化開發(fā)區(qū)的經(jīng)驗表明,在符合規(guī)劃和用途管制的前提下,農(nóng)民直接將集體建設(shè)用地以出租、出讓、轉(zhuǎn)讓等形式供應(yīng)給企業(yè),既大大降低了企業(yè)的用地成本,又保證了農(nóng)民可以長期分享土地增值收益,地方政府可以獲得企業(yè)稅收和土地使用費。推廣地方農(nóng)民集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場的做法,有利于大量中小企業(yè)到廣大重點開發(fā)區(qū)域落戶,促進(jìn)制造業(yè)向重點開發(fā)區(qū)域的轉(zhuǎn)移,繼續(xù)保持我國制造業(yè)在全球的競爭優(yōu)勢。

    3.維持工業(yè)化、城市化進(jìn)程中集體和國有土地的“同地、同價、同權(quán)”。(1)城市化進(jìn)程中的土地國有化趨勢應(yīng)該有所遏制。在法律有待修改的情況下,要用好土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃這個龍頭。規(guī)劃就是法律,一切用地以規(guī)劃為藍(lán)本,不能突破規(guī)劃,也不能利用政府權(quán)力隨意修改規(guī)劃。防止地方利用村改居、市改區(qū)、區(qū)域調(diào)整、城市化改制等所謂創(chuàng)新,變相大面積圈占農(nóng)地。(2)在制度上確保建設(shè)用地兩種所有制的長期并存。我國憲法確立的土地國有制和集體土地所有制的并存,有利于維護(hù)我們這樣一個農(nóng)業(yè)人口大國的長期穩(wěn)定。但是,由于現(xiàn)行有關(guān)法律造成城市化的同時土地就必須國有化的現(xiàn)實格局,建議在憲法中可考慮修改以城鄉(xiāng)分割來劃分兩種土地所有制的提法。不僅要賦予農(nóng)民農(nóng)地農(nóng)用時的長期而有保障的土地使用權(quán),而且要賦予農(nóng)民在農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時的土地使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。(3)給被征地村留一定比例的經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地,由村集體經(jīng)濟(jì)組織建造標(biāo)準(zhǔn)廠房、鋪面等,用于出租,租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明,村留用地既有利于村級經(jīng)濟(jì)壯大,在農(nóng)村公共財政缺位的情況下,土地出租收入成為農(nóng)村公共品提供的重要來源,而且土地分紅也成為發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策,就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規(guī)定。(4)保護(hù)農(nóng)民利用宅基地出租房屋獲取收入的權(quán)利。在城市化進(jìn)程中,農(nóng)民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房,獲取出租收入。鑒于現(xiàn)行法律中對宅基地的權(quán)屬沒有明確規(guī)定,出現(xiàn)政府侵占農(nóng)民宅基地或農(nóng)民在現(xiàn)有宅基地上超規(guī)定蓋房的雙重局面,因此,必須在法律上明確宅基地為農(nóng)民財產(chǎn)的同時,對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規(guī)定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農(nóng)村建設(shè)為名,侵犯農(nóng)民宅基地權(quán)利。

    4.盡快制定規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律,結(jié)束集體建設(shè)用地大量非法流轉(zhuǎn)的局面。(1)應(yīng)在符合規(guī)劃的前提下,集體土地應(yīng)與國有土地一樣,可以出租,出讓,轉(zhuǎn)讓,抵押;可以獲得與國有土地具有同等權(quán)利的《集體土地使用權(quán)證》;農(nóng)民可以獲得土地流轉(zhuǎn)的絕大部分收益;集體非農(nóng)建設(shè)用地必須符合規(guī)劃控制,依法取得。(2)所有非農(nóng)建設(shè)用地的安排必須符合土地利用總體規(guī)劃,農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)用地必須在規(guī)劃的控制下,按年度用地計劃實行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用,依法進(jìn)行土地登記,辦理轉(zhuǎn)用手續(xù),取得轉(zhuǎn)用證書。(3)要對所轄地域的非農(nóng)建設(shè)用地作一次認(rèn)真普查,制定出補辦轉(zhuǎn)用手續(xù)的最后期限和罰則,使所有非農(nóng)建設(shè)用地必須依法取得,禁止私下流轉(zhuǎn)的土地黑市;建立集體建設(shè)用地使用權(quán)交易市場。在符合土地利用規(guī)劃和用途管制的前提下,依市場原則將集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場進(jìn)行交易,這一過程不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì),任何建設(shè)用地使用者都可根據(jù)市場公平交易的原則,與集體土地所有者或建設(shè)用地使用者進(jìn)行等價交換。土地使用權(quán)價格應(yīng)該是市場價格。(4)加強集體土地收入的管理,確保農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)收益的主要獲得者。在土地產(chǎn)權(quán)上,嚴(yán)格界定集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在土地權(quán)利,在流轉(zhuǎn)收益分配上的關(guān)系,要加強對集體經(jīng)濟(jì)組織土地收益資金的管理,將土地流轉(zhuǎn)收益最大程度地運用于農(nóng)民的社會保障,以保障農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計。

    5.進(jìn)行功能區(qū)內(nèi)城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點。(1)由城市建設(shè)用地區(qū)域向?qū)谵r(nóng)村建設(shè)用地減少區(qū)域支付土地復(fù)墾費用。(2)在建設(shè)用地掛鉤過程中,城市區(qū)域要留一定比例的建設(shè)用地給原騰出建設(shè)用地的農(nóng)村區(qū)域,作為工業(yè)和城市發(fā)展用地。(3)城市區(qū)域應(yīng)騰出建設(shè)用地吸納一定比例的人口進(jìn)城,這部分進(jìn)城農(nóng)民享受與城市市民同等的公共服務(wù)。(4)對于整理出的閑置建設(shè)用地,可以不占用年度建設(shè)用地指標(biāo)。

    6.以主體功能區(qū)的范圍界定耕地占補平衡,逐步實行功能區(qū)域之間的耕地保護(hù)與補償機(jī)制。(1)在劃定功能區(qū)之后,為了協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補平衡的辦法,改為以功能區(qū)域為單位,實行耕地占補平衡。(2)建立農(nóng)田保護(hù)的地區(qū)補償機(jī)制。鑒于區(qū)域之間以及同一地區(qū)不同縣市之間發(fā)展工業(yè)化、城市化程度的差異,它們占用基本農(nóng)田的量也不一樣,各地可以通過縣內(nèi)、地區(qū)內(nèi)、省內(nèi)基本農(nóng)田指標(biāo)的置換,解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地與基本農(nóng)田保護(hù)平衡。(3)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展,跨省耕地動態(tài)總量平衡將不可避免,建議出臺功能區(qū)域之間就基本農(nóng)田指標(biāo)異地置換的原則、方式和補償機(jī)制等出臺有關(guān)政策,這樣既可以解決工業(yè)化、城市化快速發(fā)展地區(qū)的用地需求,又有利于基本農(nóng)田保護(hù)面積大的地區(qū)獲得一定的貨幣補償。

    (三)限制開發(fā)區(qū)的土地政策

    1.建立生態(tài)保護(hù)的財政和地區(qū)補償機(jī)制。(1)國家財政專門設(shè)立生態(tài)保護(hù)基金,作為對限制開發(fā)區(qū)域保護(hù)環(huán)境的補償。(2)繼續(xù)維持10-15年的退耕還林補償政策。這一政策在其他區(qū)域可以停止,但是對于限制開發(fā)區(qū)域必須繼續(xù),這對于生態(tài)修復(fù)將起到十分有效的作用。(3)國家出臺政策,建立發(fā)達(dá)地區(qū)向限制開發(fā)區(qū)域的環(huán)境補償辦法。

    2.加大林權(quán)、草場權(quán)屬改革,增大當(dāng)?shù)厝丝趶牧謽I(yè)、草業(yè)中的獲利。(1)改革森林采伐制度,提高林業(yè)經(jīng)濟(jì)效益;(2)林地權(quán)屬的長期化;(3)解決草場的“公地悲劇”問題,解決草場界定中的技術(shù)和產(chǎn)權(quán)問題。

    3.對于資源性利用的產(chǎn)業(yè)發(fā)展予以土地政策的支持。限制開發(fā)區(qū)不可能完全脫離工業(yè)化進(jìn)程,帶來當(dāng)?shù)厝丝谥赂?應(yīng)該支持當(dāng)?shù)刭Y源性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在建設(shè)用地指標(biāo)上,改變完全集中于大中城市的格局,對于限制開發(fā)區(qū)內(nèi)一些縣發(fā)展資源性產(chǎn)業(yè)給予一定的土地指標(biāo)。

    (四)禁止開發(fā)區(qū)的土地政策

    1.建立生態(tài)保護(hù)的財政補償機(jī)制。由于本區(qū)域主要是國家森林公園或自然保護(hù)區(qū),資源的保護(hù)具有國家公共品的特性,因此,必須建立限制開發(fā)區(qū)域的土地和資源保護(hù)的受益主體已經(jīng)超越本地區(qū)人口,因此,必須由中央財政專門設(shè)立生態(tài)保護(hù)基金,作為對限制開發(fā)區(qū)域保護(hù)環(huán)境的補償。

    2.繼續(xù)執(zhí)行退耕還林和生態(tài)修復(fù)補償政策。前些年實施的退耕還林還草政策,對于禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)恢復(fù)起到了十分積極的作用,考慮到這些地區(qū)的生態(tài)正處于修復(fù)期,當(dāng)?shù)剞r(nóng)民還沒有經(jīng)濟(jì)能力承擔(dān)后續(xù)功能,繼續(xù)10-15年的中央財政支持相當(dāng)關(guān)鍵,因此,這一政策對于禁止開發(fā)區(qū)域必須繼續(xù),這對于生態(tài)修復(fù)將起到十分有效的作用。不僅如此,在實施主體功能區(qū)以后,由于禁止開發(fā)區(qū)主要承擔(dān)生態(tài)功能,中央財政應(yīng)對本區(qū)域生態(tài)修復(fù)以后的維護(hù)設(shè)立專門資金。

篇3

【關(guān)鍵詞】土地政策；陜西??；房地產(chǎn)

1 2011年土地政策概述

為鞏固和擴(kuò)大調(diào)控成果，進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作，逐步解決城鎮(zhèn)居民住房問題，促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，國務(wù)院辦公廳在2011年1月26日下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作有關(guān)問題的通知》，并于2011年3月11號國土資源部下發(fā)了《關(guān)于切實做好2011年城市住房用地管理和調(diào)控重點工作的通知》。通知突出了中央將加大對保障性安居工程建設(shè)的支持力度；地方人民政府要切實落實土地供應(yīng)、資金投入和稅費優(yōu)惠等政策；嚴(yán)格住房用地供應(yīng)管理，各地要增加土地有效供應(yīng)，認(rèn)真落實保障性住房、棚戶區(qū)改造住房和中小套型普通商品住房用地不低于住房建設(shè)用地供應(yīng)總量的70%的要求；在新增建設(shè)用地年度計劃中，要單列保障性住房用地，做到應(yīng)保盡保；要求2011年的的商品住房用地供應(yīng)計劃總量原則上不得低于前2年年均實際供應(yīng)量。

總之，有關(guān)土地政策的出臺，是為了加強和改善房地產(chǎn)調(diào)控，提高調(diào)控的針對性和有效性，突出計劃引導(dǎo)，強化以保障性安居工程為重點的住房供計劃編制和實施；突出改革創(chuàng)新，堅持和完善招拍掛制度；突出嚴(yán)格監(jiān)管，狠抓違法違規(guī)房地產(chǎn)用地的清查；突出信息公開，加強對房地產(chǎn)市場的預(yù)期引導(dǎo)[1]。

2 土地政策對陜西房地產(chǎn)的影響分析

2.1 對土地供應(yīng)和需求的影響

2011年陜西住房用地供應(yīng)計劃為6288.06公頃，其中保障性住廉租房用地435.3公頃，經(jīng)濟(jì)適用房1035.52公頃，各類棚戶區(qū)改造用地579.75公頃，公共租賃房用地244.49公頃，限價商品房用地644.91公頃，中小套型商品住房用地2265.49公頃?？梢?011年國家全力支持保障性住房的供地。應(yīng)該來說對住房用地尤其是保障房用地的供應(yīng)是充足的。

以2011年西安住宅用地來分析土地政策對土地供應(yīng)和需求的影響。2011年西安市推出的住宅用地是78宗，面積是2608184平方米。土地供應(yīng)在減少。從各月供應(yīng)面積情況來看，2011年以8月供應(yīng)面積最大，12月次之，1月份最小。從宗數(shù)來看，2011年8月和12月供應(yīng)宗數(shù)最多，為14宗，1月宗數(shù)最少，為1宗。從季度來看，2011年第三季度供應(yīng)面積最大，為1249607平方米，第四季度次之，為518216.5平方米，第二季度最小，為337924.3平方米。[2]

由于土地政策的影響，尤其是清理閑置土地行為，要求經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房和中低價位中小套型普通商品房用地占住宅用地的比例不得低于70%等這些政策，使得地產(chǎn)商購買土地的積極性降低，因此，多數(shù)月份土地供應(yīng)和成交量都較低。

2.2 對土地價格與房屋價格的影響

土地交易價格方面，2010年交易價格指數(shù)為107.7，2011年為108.6，其中居住用地2010年交易價格指數(shù)為110.0，2011年為108.6，可見，2010年與2011年無論土地交易價格指數(shù)還是居住用地以及工業(yè)用地交易價格指數(shù)都在增加，表明土地價格在上漲。其中2011年上半年陜西省土地交易價格漲幅8.6%，漲幅比上年同期回落6.1個百分點。其中居住用地上漲9.8%，工業(yè)用地上漲9.9%，商業(yè)營業(yè)用地上漲6.1%，其他用地上漲1.9%，可見居住用地地價還是在上漲的。

根據(jù)國家統(tǒng)計局陜西調(diào)查縱隊調(diào)查結(jié)果顯示：2011年上半年陜西省新建住宅價格平均漲幅5.5%，房屋租賃價格漲幅4.9%。新建住宅價格整體呈現(xiàn)上漲勢頭，漲幅明顯回落，同比漲幅回落5個百分點，還比月漲幅在1%以內(nèi)。[3]地級城市房屋價格漲幅大于西安市，西安房價一直位于全省高位，自2011年初西安市實行限購令后，使得西安房價漲幅回落。其他地級城市成為投資置業(yè)的熱點，房屋價格漲幅較高，2011年前5個月西安市新建住宅價格平均同比漲幅為4.7%，環(huán)比漲幅0.6%。咸陽、寶雞、漢中等城市新建住宅價格漲幅都接近甚至超過8%。說明土地政策對調(diào)節(jié)房屋價格意義不大，沒有起到控制房價的目的，當(dāng)然房屋價格是受多種因素控制的，土地只是其中的一個方面，要降低房價還需多部門聯(lián)合，共同努力。

3 對房地產(chǎn)業(yè)的影響

以2011年1-9月份為例來看各項宏觀調(diào)控政策的效應(yīng)，2011年1―9月份，全省房地產(chǎn)開發(fā)完成投資1019.07億元，同比增長23.4%，增速較1-8月回落1.1個百分點，較一季度回落3.5個百分點，較二季度上升3.1個百分點。前三季度全省保障性住房完成投資335.93億元，占房地產(chǎn)投資的三分之一，在一定程度上支撐了房地產(chǎn)投資的持續(xù)增長。在開發(fā)投資中，商品住宅完成投資838.02億元，同比增長26.4%，占房地產(chǎn)開發(fā)投資的82.2%。2011年的1-9月，全省商品房銷售面積為1994.08萬平方米，同比增長19.6%，增速較1-8月回落2.8個百分點，較去年同期回落1.9個百分點。可見陜西房地產(chǎn)開發(fā)增速整體減緩。

總之，國家宏觀政策調(diào)控，包括土地政策的調(diào)控，起到了一定的作用，但作用不明顯。雖然房地產(chǎn)也的速度放緩，無論從地價、房價、房地產(chǎn)的收入來看，依然呈現(xiàn)增長趨勢。

4 結(jié)論和對策

2011年國家出臺一些列政策，意在控制房價，保障面生，土地方面也出臺了相應(yīng)的政策，但從實際效果來看，應(yīng)該來說這些政策起到了一定的作用，然而作用不明顯，并沒有得到令人滿意的效果。

4.1 減緩?fù)恋卣叱雠_頻率，加大執(zhí)行力度。

土地政策作為房地產(chǎn)市場調(diào)控手段之一，起著重大的作用，適當(dāng)減緩?fù)恋卣叱雠_的頻率是十分必要的。從2011年具體土地政策中，可以看出國家頒布的政策及管理辦法出現(xiàn)了多次重復(fù)，這樣直接導(dǎo)致地方政府供地計劃有所偏差，進(jìn)而住房供地產(chǎn)生了影響。因此，制定土地政策時要從長遠(yuǎn)著想，制定切實可行的土地政策來，政策條文不宜多，出臺頻率不宜過高，關(guān)鍵是要起作用，要加強政策的實施力度，使政策真正發(fā)揮作用，注重政策的實效性。

4.2 杜絕土地財政，降低土地成本

控制房價漲幅的前提條件就是要使房價成本降低，最終要降低企業(yè)拿地成本，但是一直上漲的土地價格使得降低房價變得很難[4]。因此要降低土地成本，一是減少地方政府財政對房地產(chǎn)開發(fā)的依賴度。二是給予農(nóng)民的補償亦要合情合理，能滿足其生活需要解決其后顧之憂即可。

參考文獻(xiàn)：

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[2]2011年8月西安商品房市場發(fā)展及預(yù)警報告[J].陜房通訊，2011(4)

[3]國家統(tǒng)計局陜西調(diào)查總隊.陜西省上半年新建住宅價格上漲5.5%[J].陜房通訊，2011（3）

[4]趙仕剛.淺論我國土地政策變化對土地市場的影響[J].資源與人居環(huán)境，2011（6）

篇4

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號] 1673-5595（2014）05-0044-04

快速城市化是改革開放以來中國城市發(fā)展的顯著特征，具體表現(xiàn)為農(nóng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)變，農(nóng)村用地向城市用地轉(zhuǎn)變。其中土地的城市化進(jìn)程尤為顯著，其作為城市存在和發(fā)展的載體，是城市經(jīng)濟(jì)社會活動的基礎(chǔ)。城市化帶來的大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致在全國范圍內(nèi)的城市土地擴(kuò)張和農(nóng)業(yè)用地銳減，在20世紀(jì)90年代，全國城市土地平均每年以8170km2的速度擴(kuò)張，1986―2003年，全國有21%的耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。[14]在當(dāng)前土地公有的背景下，政府組織在土地城市化的過程中負(fù)有不可推卸的責(zé)任，其在土地方面的公共政策制定深刻影響著土地利用水平和城市化質(zhì)量。本文以煙臺市為例，通過分析其1999―2010年的城市土地利用情況及城市化進(jìn)程中存在的土地利用問題，結(jié)合公共政策制定的原則，提出土地政策制定的建議，以期為政府相關(guān)部門決策提供參考意見。

一、研究區(qū)域概況

煙臺市地處山東半島東部，位于北緯36°16′～38°23′，東經(jīng)119°34′～121°57′。全市土地總面積13746 km2，其中市轄區(qū)面積2272 km2。地形區(qū)內(nèi)以低山丘陵為主，山丘起伏和緩，溝壑縱橫交錯，丘陵占3970%，山地占3662%，平原占2078%，洼地占290%。煙臺市擁有909km 海岸線和26萬km2的海域面積，大小基巖島嶼63個，有居民的島嶼15個。[5]煙臺市東鄰?fù)?，西接青島、濰坊，現(xiàn)轄7市、1縣和6區(qū)（芝罘區(qū)、福山區(qū)、牟平區(qū)、萊山區(qū)、開發(fā)區(qū)、高新區(qū)）。2010年煙臺市年末總?cè)丝?5114萬人，市區(qū)年末總?cè)丝?7890萬人，市區(qū)人口密度為65724人/km2。

二、土地利用現(xiàn)狀與問題分析

（一）煙臺市土地利用現(xiàn)狀

土地利用現(xiàn)狀分析是發(fā)現(xiàn)土地利用問題、合理制定土地政策的基礎(chǔ)。土地利用結(jié)構(gòu)分析是土地利用現(xiàn)狀分析中最重要的環(huán)節(jié)之一。王萬茂等人認(rèn)為土地利用結(jié)構(gòu)是國民經(jīng)濟(jì)各部門占地的比重及其相互關(guān)系的綜合，是各種用地按照一定構(gòu)成方式的集合。研究土地利用結(jié)構(gòu)可以解決國民經(jīng)濟(jì)各部門之間合理分配土地資源問題和實現(xiàn)土地利用效率最大化。[6]在煙臺市城市化進(jìn)程中，城市各類用地占用地總面積的比重在城市總體規(guī)模擴(kuò)大的同時不斷發(fā)生改變，這種土地利用結(jié)構(gòu)的演變表現(xiàn)為區(qū)域內(nèi)各種土地利用類型在質(zhì)和量上的對比關(guān)系以及它們組合而成的一定格局。

在建設(shè)用地方面，煙臺市市區(qū)的總建設(shè)用地面積在1999―2010年有大幅度的增長，居住用地、工業(yè)用地和公共設(shè)施用地占據(jù)了建設(shè)用地的主要部分（見圖1）。具體而言，2010年煙臺市市區(qū)建設(shè)用地總面積達(dá)到2627km2，占市區(qū)總面積的966%，其中居住用地7351km2，公共設(shè)施用地4248km2，工業(yè)用地6078km2，倉儲用地751km2，對外交通用地807km2，道路廣場用地3057km2，市政公用設(shè)施用地863km2，綠地283km2，特殊用地285km2。與1999年相比，市區(qū)建設(shè)用地增加15064km2，增幅達(dá)1344%，其中居住用地和工業(yè)用地面積增加顯著，分別增加4135km2和4128km2。此外，道路廣場用地、綠地、公共設(shè)施用地和對外交通用地的增幅也較為明顯，分別為2093km2、1829km2、1703km2和681km2。從空間擴(kuò)張上看，1999年和2010年煙臺市的遙感影像顯示，煙臺市市區(qū)的建設(shè)用地主要沿北部海岸帶向東西部擴(kuò)張，東部經(jīng)開發(fā)區(qū)向八角、蓬萊地區(qū)延伸，西部經(jīng)萊山區(qū)沿濱海路向牟平城區(qū)延伸，并逐步連接成片；老城區(qū)主要向南部擴(kuò)張，即從芝罘區(qū)向黃務(wù)地區(qū)擴(kuò)展至門樓水庫，總體擴(kuò)張范圍明顯（見圖2）?？傮w來說，在1999―2010年，城市建設(shè)用地絕對數(shù)量增長明顯，內(nèi)部結(jié)構(gòu)變化顯著。

農(nóng)業(yè)用地方面，1999―2010年期間，煙臺市市區(qū)內(nèi)的耕地面積逐年下降，由64175km2下降到47945km2；林地在農(nóng)業(yè)用地中比重最大并呈現(xiàn)波動上升的趨勢，由96207km2增長到125092km2；果園用地穩(wěn)步增長，由15767km2增長到24272km2；水產(chǎn)養(yǎng)殖用地在2003年大幅度上升到4733km2后基本趨于穩(wěn)定（見圖3）。

圖31999―2010年煙臺市市區(qū)各類農(nóng)業(yè)用地變化

（二）煙臺市土地利用問題剖析

任旭順等人指出，煙臺市在土地使用過程中存在著土地市場不完善、土地征收不規(guī)范、土地利用不集約、土地用途不合理四大問題。[7]劉洋等人通過對煙臺市土地可持續(xù)利用的評價，發(fā)現(xiàn)社會因素和資源環(huán)境因素對煙臺市土地可持續(xù)利用的影響程度較小，土地供需矛盾仍然突出。[8]本文通過分析煙臺市在快速城市化背景下土地的量與質(zhì)的關(guān)系，從土地利用結(jié)構(gòu)的角度來看，認(rèn)為煙臺市在土地利用上主要存在以下問題：

第一，城市建設(shè)用地過度擴(kuò)張，耕地面積下降明顯。根據(jù)煙臺市2005年制定的《煙臺市土地利用總體規(guī)劃（2006―2020年）》，煙臺市市區(qū)2010年的建設(shè)用地預(yù)計為200km2，在2020年要控制在255km2以內(nèi)，但實際上2010年中心城區(qū)規(guī)模已經(jīng)達(dá)到263km2。市區(qū)內(nèi)的耕地面積1999―2010年平均每年以135 km2的面積減少，給全市耕地占補平衡的工作帶來巨大的壓力。

第二，第二產(chǎn)業(yè)比重過大，土地利用結(jié)構(gòu)不合理。煙臺市目前三產(chǎn)結(jié)構(gòu)為3∶60∶37，作為旅游、生態(tài)城市，第二產(chǎn)業(yè)比重明顯偏高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟須調(diào)整，亟須大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，形成“三二一”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在城市建設(shè)用地中，工業(yè)用地6078km2，占據(jù)了總建設(shè)用地的231%。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的這部分土地用途的轉(zhuǎn)變，將為第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供充足的發(fā)展空間，并大大減輕城市建設(shè)用地的供給壓力。

第三，土地利用效率不高，城市內(nèi)部挖掘不夠。煙臺市市區(qū)的人口密度僅為65724人/km2，而人均建設(shè)用地面積高達(dá)1468m2，屬于人均用地指標(biāo)過高的城市。[9]很明顯，在快速城市化的作用下，城市向外蔓延的速度大大超過了土地開發(fā)建設(shè)的速度，城市土地總體開發(fā)強度不高，特別是城市沿海岸帶向東西兩側(cè)快速推進(jìn)的同時，原來屬于農(nóng)村的區(qū)域被迫成為城中村。另外，北部海岸帶地區(qū)的城市建設(shè)要快于南部地區(qū)，城市土地利用效率總體水平不高。因此，在城市發(fā)展的走廊地區(qū)和南部地區(qū)，城市土地的挖掘潛力巨大。

三、土地政策的制定

土地政策是公共政策的重要組成部分，一方面，土地政策具有較強的技術(shù)規(guī)劃性；另一方面，土地政策的制定也應(yīng)遵循公共政策制定的核心要求，即反映社會的公共利益。因而土地政策的制定應(yīng)遵循以下原則：第一，理性化原則。理性是現(xiàn)代公共政策的基本價值取向之一，基于數(shù)字與事實選擇最佳的決策方案在技術(shù)性較強的土地政策制定中尤為重要。第二，規(guī)范化原則。公共政策制定的復(fù)雜性和利益性決定了公共政策制定過程要具有規(guī)范性。在法治社會中，規(guī)范性原則首先要求公共政策的合法性，政策的制定過程與結(jié)果都要以不違反法律法規(guī)為前提，另外程序公正是公共政策合理性的保證。第三，民主化原則，民主化強調(diào)在公共政策制定過程中的社會公正與公民參與，公共政策作為一種公共物品是集體選擇的結(jié)果，政策的制定需要公開化。[10]

在公共政策導(dǎo)向和土地利用現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，煙臺市的土地政策制定要以土地資源的可持續(xù)發(fā)展為出發(fā)點，積極調(diào)控城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)用地，促進(jìn)土地資源的節(jié)約集約高效利用和優(yōu)化配置。具體來說，在土地政策制定方面要體現(xiàn)以下幾個方面：

（一）制定最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策

在中國人多地少的基本國情下，耕地保護(hù)是國家糧食安全的保障，因此耕地保護(hù)政策是最嚴(yán)格的土地政策，特別是基本農(nóng)田的保護(hù)。耕地占補平衡政策是耕地保護(hù)中最重要的政策之一，即市區(qū)的耕地逐步退出后，要按照“占多少，補多少”的原則，通過開發(fā)整理補充耕地，使耕地總量保持不變，質(zhì)量不降低。煙臺市在實施耕地占補平衡政策過程中存在著兩個主要問題：一是耕地占補的數(shù)量難以達(dá)到平衡，后備土地資源匱乏，[11]耕地占補平衡在量上難以實現(xiàn)。二是耕地占補的質(zhì)量難以達(dá)到對等，土壤肥力是耕地質(zhì)量的重要標(biāo)志，后備土地的土壤肥力往往難以達(dá)到市區(qū)中被占的耕地。在量和質(zhì)都難以得到滿足的現(xiàn)實下，“占多少，補多少”的原則應(yīng)調(diào)整為“先補后占”，土地使用者應(yīng)根據(jù)耕地占用的面積先進(jìn)行相應(yīng)的耕地的補充，政府部門對耕地的質(zhì)和量審核通過后，再批準(zhǔn)占用耕地申請。值得注意的是，實現(xiàn)質(zhì)上的對等可以把將要占用耕地的表土層剝離用于補充的耕地當(dāng)中。

（二）嚴(yán)格控制建設(shè)用地過度擴(kuò)張

農(nóng)業(yè)用地向建設(shè)用地的轉(zhuǎn)變具有不可逆性，因此建設(shè)用地的擴(kuò)張必須謹(jǐn)慎。在制定建設(shè)用地方面的政策時，一方面要科學(xué)審視城市的總體規(guī)劃，保證城市建設(shè)的基本用地；另一方面利用土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃和土地用途管制等手段對建設(shè)用地的審批進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。在建設(shè)用地已經(jīng)嚴(yán)重超支的情況下，要通過制定臨時的建設(shè)用地控制政策，收緊建設(shè)用地審批計劃，凡是不符合土地利用總體規(guī)劃的各類建設(shè)用地一律不報批，凡是沒有土地利用年度計劃的一律不報批，對違法違規(guī)的土地利用行為采取嚴(yán)厲的懲罰措施，以嚴(yán)格控制城市建設(shè)用地的無序擴(kuò)張。[12]

（三）優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)

在煙臺市土地政策的制定中，土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整應(yīng)放在突出位置。根據(jù)《煙臺市城市總體規(guī)劃（2006―2020年）》，煙臺市在規(guī)劃期內(nèi)堅持港口帶動、集聚發(fā)展和中心強化的城市總體發(fā)展戰(zhàn)略，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，強化中心城市的功能。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級首先要求優(yōu)化城市內(nèi)部的土地利用結(jié)構(gòu)，因此在土地政策的制定中需合理分析與處理各類用地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局，特別是針對工業(yè)用地比重過大的問題，在老城區(qū)內(nèi)實行“退二進(jìn)三”政策，將企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，提供充足的城市土地資源供第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。另外，在政策制定時要注意土地利用方式轉(zhuǎn)變期間的基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)問題，并明確規(guī)定新建建筑物的容積率，以在土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化的同時提高土地利用效率。

（四）注重城市用地內(nèi)部挖潛

節(jié)約集約用地是土地政策制定的基本原則之一?；跓熍_市土地利用現(xiàn)狀，堅持以內(nèi)涵挖潛為主是制定土地政策時的主要思路。農(nóng)業(yè)用地要提高土地質(zhì)量，同時開展農(nóng)村土地整理，減少農(nóng)村人均建設(shè)用地，提高土地利用率。城市建設(shè)用地一方面要注重老城區(qū)土地的盤活，充分利用閑置和低效用地，解決“城中村”過度占地的現(xiàn)象；另一方面對于符合“布局集中、產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約”要求的單位優(yōu)先安排建設(shè)用地指標(biāo)，按產(chǎn)業(yè)制定最低的土地產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)，對低效用地的行為采取懲罰措施，促進(jìn)土地的高效利用，以實現(xiàn)中心地區(qū)的集聚與強化。

（五）加強土地生態(tài)建設(shè)

林地是煙臺市農(nóng)業(yè)用地中主要的用地類型，城市規(guī)劃要求加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)，堅持環(huán)境優(yōu)先，推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)生態(tài)型、環(huán)境友好型城市。因而在城市化進(jìn)程中的土地政策制定要體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的理念，加大土地生態(tài)保護(hù)扶持力度，支持森林保護(hù)建設(shè)、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和基本農(nóng)田建設(shè)，把耕地、園地、林地、灘涂等作為生態(tài)保護(hù)的有機(jī)組成部分，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)用地的生產(chǎn)、生態(tài)功能。市區(qū)內(nèi)嚴(yán)格控制生產(chǎn)用地、保障生活用地、提高生態(tài)用地比重，實行嚴(yán)格的綠線控制，創(chuàng)建良好的宜居生態(tài)環(huán)境。

篇5

一、土地問題是中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的核心問題

城鎮(zhèn)化進(jìn)程一般表現(xiàn)為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝?、農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫?、農(nóng)村生活方式轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩罘绞降倪^程。在這里，土地問題是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的核心問題。這是因為，土地資源是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的物質(zhì)承載，土地價差是城鎮(zhèn)化推進(jìn)的重要動力，土地轉(zhuǎn)換是城鎮(zhèn)化過程的主要表現(xiàn)，土地權(quán)利是城鎮(zhèn)化問題的核心關(guān)切。具體而言：

第一，土地資源是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的物質(zhì)承載。任何社會活動都有其物質(zhì)載體，即都發(fā)生在一定的空間和地域上，城鎮(zhèn)化進(jìn)程同樣如此。土地作為城鎮(zhèn)化進(jìn)程的物質(zhì)載體，其用途從農(nóng)村、農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)用地的過程就是城鎮(zhèn)化。土地用途的變化、負(fù)載建筑物的變化，都是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的突出表現(xiàn)。城鎮(zhèn)化對土地有非常大的需求，這是一種剛性需求，導(dǎo)致農(nóng)用土地的持續(xù)減少，這種趨勢在短期內(nèi)很難改變。

第二，土地價差是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要動力。城鎮(zhèn)化是對土地用途和權(quán)利利益的重新劃分，在這個過程中有一個巨大的動力機(jī)制，這就是土地價差。土地價差是指土地收購價和賣出價、出讓價之間的差額。土地價差是土地財政的重要源泉。土地財政是基于土地的財政收入和政策，土地財政是各級地方政府運用其公權(quán)力通過對土地這一稀缺資源實施一系列的非市場行為操作而進(jìn)行的財政收支以及利益分配活動。土地財政的非持續(xù)性與非規(guī)范性誘發(fā)了包括財政、金融、社會、行敗、投資過熱等在內(nèi)的一系列風(fēng)險。土地出讓金是中國特色的制度創(chuàng)新，北京、上海、杭州等一線大城市的土地出讓金數(shù)額巨大，成為推動經(jīng)濟(jì)和城市化發(fā)展的重要財政力量。

第三，土地轉(zhuǎn)換是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主要表現(xiàn)形式。農(nóng)村土地可以分為農(nóng)業(yè)用地、宅基地和集體建設(shè)用地三部分，其中集體建設(shè)用地可以分為集體經(jīng)營和集體公益用地。前面提到的城鎮(zhèn)化進(jìn)程三個主要表現(xiàn)，即在地域上，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村用地改變?yōu)槌擎?zhèn)和工商業(yè)用地，在人口上農(nóng)業(yè)人口變成城鎮(zhèn)戶籍人口，在生活方式上農(nóng)村生活方式轉(zhuǎn)向城市化的生活方式。這三個方面都離不開土地轉(zhuǎn)換。土地用途和產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)換是此過程的實質(zhì)和關(guān)鍵。在用途方面，土地由之前的第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向第二甚至第三產(chǎn)業(yè)。在產(chǎn)權(quán)方面，從農(nóng)村集體手中轉(zhuǎn)向開發(fā)商和廠商，這是土地流轉(zhuǎn)的概念。土地改變用途和土地流轉(zhuǎn)可以有效地盤活資源，發(fā)揮土地的市場潛力，實現(xiàn)更大的效益。

第四，土地權(quán)利是城鎮(zhèn)化問題的核心關(guān)切。圍繞土地財政、土地權(quán)利產(chǎn)生了一系列問題，使得政府、開發(fā)商、農(nóng)民三者的關(guān)系復(fù)雜化、利益化，處理不好，就會扭曲政府職責(zé)，引發(fā)嚴(yán)重的社會問題。城鎮(zhèn)化的前提是土地改變用途和土地拆遷，制度不完善導(dǎo)致利益分配糾紛，各地的拆遷矛盾高發(fā)，當(dāng)前甚至有研究機(jī)構(gòu)驚呼“拆遷矛盾是中國社會的最主要的首要矛盾”。拆遷矛盾的核心是土地權(quán)利即利益分配問題，開發(fā)商和農(nóng)民在補償標(biāo)準(zhǔn)方面往往達(dá)不到博弈均衡，使弱勢一方產(chǎn)生嚴(yán)重的相對剝奪感和社會不公平感。本文將研究和梳理土地的權(quán)利體系，從深層次為目前的土地矛盾和糾紛提供解決方案，并為城鎮(zhèn)化中的土地政策提供邏輯上的路徑選擇。

二、再認(rèn)識：土地究競具有哪些屬性

土地屬性研究是梳理土地權(quán)利體系的邏輯前提，土地權(quán)利體系是土地屬性研究的必然延伸。

第一，土地的自然屬性。自然屬性是指土地的位置、面積、肥力、光照、功能等。具體包含四方面：一是位置固定。位置固定性是說土地的自然區(qū)位和地理位置是固定不變的，正是因為土地位置是固定的，城鎮(zhèn)化才會不斷擴(kuò)展地域，不斷改變地貌；二是面積有限。一塊土地的面積是固定的，不可能以人的意志為轉(zhuǎn)移；三是質(zhì)量差異。土壤的肥力、光照、水分等指標(biāo)方面優(yōu)劣各異、質(zhì)量不同；四是功能永久。是說土地發(fā)揮作用是恒久的，不管是耕地、林地、草地甚至是荒漠地、鹽堿地都有其發(fā)揮作用的地方，都不能在短期內(nèi)改變其用途。

第二，土地的經(jīng)濟(jì)特性。經(jīng)濟(jì)屬性是指土地在經(jīng)濟(jì)的需求—供給、投入—產(chǎn)出方面的特殊性質(zhì)。通常包括四個方面：一是供給稀缺。土地由于恒久有用、承載萬物，是人類社會安身立命之依托，所以一直是相對稀缺的，人類圍繞土地和領(lǐng)土的戰(zhàn)爭未曾止息；二是利用多元。土地的用途是多元分散的，可以做農(nóng)用、工業(yè)用、公益用、建筑用、旅游用，這種用途帶來的回報也是有差異的；三是變更困難。指土地利用方向變更的困難性。土地雖然有各種用途，但某一塊土地一旦投入使用，在短期內(nèi)是很難變更其用途的，或者是變更的成本高昂；四是報酬遞減。即土地報酬的遞減性，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)將土地作為與資本、勞動力并列的生產(chǎn)要素，這些生產(chǎn)要素的邊際報酬都呈現(xiàn)出遞減的趨勢。

第三，土地具有心理屬性。土地本身沒有心理屬性，但無論是擁有還是沒有土地的人都會對土地產(chǎn)生種種心理活動，所以土地不但具有經(jīng)濟(jì)社會特性，而且具有心理特性。農(nóng)民在日常生活世界中對于土地性質(zhì)的認(rèn)識和法律法規(guī)文件等宏大敘事中的表述是不同的。農(nóng)民長期與土地互動，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，對土地的認(rèn)識具有心理所有和心理回溯兩種心理活動，這是一種潛在的、農(nóng)民獨有的心理活動，有規(guī)律可循，絕不容忽視。具體而言：其一，心理所有。是指雖然黨和國家文件說明土地屬于國家和集體所有，但農(nóng)民并不是分得如此清楚，更普遍的心態(tài)是將土地所有權(quán)和使用權(quán)混淆通用。內(nèi)在心理是：不管誰所有、誰使用，總會有分給自己的一塊或幾塊土地來耕種?；谶@種心理，土地所有權(quán)和使用權(quán)在農(nóng)民心理中的區(qū)分是不清晰的。農(nóng)民對自己耕種的土地有心理上的所有權(quán)。其二，心理回溯。是指一種雖然法律上不支持，但心理上自由反悔的心理機(jī)制。土地的使用是一個包含矛盾的過程，一方面，征地前一塊土地有多種可能的用途，甚至是“無限可能”；另一方面，一旦選擇了某種用途，就意味著失去無限可能，即喪失潛在的機(jī)會。這樣，即使當(dāng)初在征地過程中，老百姓得到了很高的價格補償，但當(dāng)其看到未來土地上的項目“掙大錢”后，就會產(chǎn)生這樣的心理：是不是當(dāng)初便宜賣了，這樣就會覺得補償?shù)土耍a(chǎn)生后悔、怨憤心理，在種種因素作用下，就可能形成上訪或者。心理回溯是征地糾紛和拆遷矛盾中產(chǎn)生的一種復(fù)雜的心理活動，處理不好，會激發(fā)強烈的社會不公平感，導(dǎo)致社會緊張、社會焦慮的情緒累積，從而影響社會和諧與穩(wěn)定。

第四，土地還具有社會屬性。土地的社會特性包括以下五個方面：

－－土地是職業(yè)、是事業(yè)。我們當(dāng)前對土地的認(rèn)識是狹隘的、片面的。對農(nóng)民而言，土地不僅是謀生的手段，更是一種事業(yè)或職業(yè)，是一種工作方式。當(dāng)前城市化進(jìn)程中的征地拆遷補償?shù)闹皇抢习傩盏慕?jīng)濟(jì)損失，卻忽視對一種職業(yè)或事業(yè)破壞后的補償與恢復(fù)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程給了農(nóng)民土地的一次性補償，但這是不夠的，農(nóng)民沒有得到新的職業(yè)或事業(yè)，這樣的城鎮(zhèn)化是不徹底、不公正、不可持續(xù)的。

－－土地是角色、是身份。土地除了是一種事業(yè)和職業(yè)，同時也是一種角色和身份。農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這本身是一種特定的社會角色和社會序列。身份認(rèn)同是人在社會中的存在感，社會成員客觀正確地認(rèn)識到自己的身份和角色并按照角色的設(shè)定行事，這是非常重要的，也是實現(xiàn)社會秩序的必要條件。未來的城鎮(zhèn)化必須要讓農(nóng)民得到良好的市民化，實現(xiàn)身份認(rèn)同的平穩(wěn)過渡和順利轉(zhuǎn)型。

－－土地是一種穩(wěn)定預(yù)期。土地作為一種穩(wěn)定的對于未來的預(yù)期，可以有效地減少社會張力和社會焦慮，進(jìn)而縮減社會的不和諧因素。我們目前的城鎮(zhèn)化中在土地問題方面，征地拆遷補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)主要是依據(jù)經(jīng)濟(jì)方面，而極少考慮農(nóng)民在穩(wěn)定預(yù)期方面的損失，這是心理幸福感和心理福利的損失，會導(dǎo)致失地農(nóng)民產(chǎn)生社會焦慮心態(tài)。對未來預(yù)期的不穩(wěn)定將成為一個潛在的、不容忽視的危險因素，如果長期存在下去，一旦有機(jī)會和縫隙，就很可能使事態(tài)更為嚴(yán)重。

－－土地是一種持續(xù)的保障。土地在心理上是一種預(yù)期，而在物質(zhì)經(jīng)濟(jì)上則是一種保障。這種保障是一種綜合性概念，指的是長遠(yuǎn)生計有依靠。具體到土地問題上，土地在之前可以提供給農(nóng)民年復(fù)一年的持續(xù)性收入，可以有效地維持并改善農(nóng)民的生活，可以成為進(jìn)城后的退守保障。而在城市化進(jìn)程中，征地拆遷只是給予一次性的經(jīng)濟(jì)補償，對相當(dāng)一部分農(nóng)民沒有做好安置。沒有穩(wěn)定收入保障的失地農(nóng)民的數(shù)量的持續(xù)增加對于社會管理與社會和諧是一個很大的難題。

－－土地也是長期股權(quán)。基于土地是一種事業(yè)和職業(yè)，是一種特定角色和身份認(rèn)同，是一種穩(wěn)定的預(yù)期，是一種持續(xù)的保障，因此在正常情況下，土地并不能被一次性的征地補償和拆遷安置所彌補，土地應(yīng)當(dāng)是一種長期的股權(quán)性收益。土地股權(quán)是指農(nóng)民對于土地上的用途和項目固定地享有一定比例的股權(quán)，類似于長期持股，具體股權(quán)比例由雙方協(xié)商，政府不得介入。通過股權(quán)，農(nóng)民可以獲得持續(xù)性的收入保障，獲得一種新的、有尊嚴(yán)的認(rèn)同，獲得徹底的市民化，走向新的生活與工作方式。

三、土地的權(quán)利體系

土地的屬性系統(tǒng)是權(quán)力體系的邏輯前提，前者決定了后者，后者是前者在法律權(quán)利視角中的表現(xiàn)。土地的權(quán)利體系，可以有效解釋中國社會為什么會高發(fā)土地糾紛矛盾，因為這里面存在巨大的差價。土地是一個綜合而龐大的權(quán)利體系，當(dāng)前的拆遷安置和征地補償只是針對其中一小部分進(jìn)行補償，價差意味著較大比例的本應(yīng)屬于農(nóng)民個體的利益而被其他社會行為體以各種顯性或潛在的方式剝奪。土地的權(quán)利系統(tǒng)是由對應(yīng)的屬性系統(tǒng)決定、引發(fā)和延伸的。

第一，土地的自然權(quán)利。土地的自然權(quán)利的依據(jù)是其自然屬性，它至少包括四個方面：一是生態(tài)尊重。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的各種設(shè)計和建設(shè)應(yīng)該“融入自然、依山傍水、順勢而為”，形成各具特色的城鎮(zhèn)建筑格局；二是損害恢復(fù)。在城鎮(zhèn)化過程中對于土地的利用要注重構(gòu)建地貌損害的可恢復(fù)機(jī)制。城市建筑工程垃圾、化工項目、重金屬產(chǎn)業(yè)、地鐵隧道建造等都造成了對土地的永久性損壞，這些不可恢復(fù)的損害需要通過科學(xué)規(guī)劃嚴(yán)格的執(zhí)行進(jìn)行避免；三是物善其 用。對于宜耕宜種的優(yōu)質(zhì)良田一定要堅決予以保護(hù)。目前部分地區(qū)的開發(fā)區(qū)存在大量囤積、占用、浪費良田的情況；四是全域效益。在改變農(nóng)用地用途的過程中要著眼全局，科學(xué)規(guī)劃，按照“全面、協(xié)調(diào)、可持 續(xù)”的原則，兼顧經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等方面，實現(xiàn)整體效益。

第二，土地的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。土地的經(jīng)濟(jì)權(quán)利主要是指物權(quán)和債權(quán)，前者包含了自物權(quán)和他物權(quán)。自物權(quán)是指土地所有權(quán)，他物權(quán)是指擔(dān)保物權(quán)和用益物權(quán)。擔(dān)保物權(quán)是指土地抵押權(quán)，用益物權(quán)是指土地的地上權(quán)、永佃權(quán)、地役權(quán)、土地發(fā)展權(quán)、廣義土地使用權(quán)。

心理權(quán)利。對應(yīng)心理所有和心理回溯，心理權(quán)利包含心理所有權(quán)和心理回溯權(quán)。其一，心理所有權(quán)。農(nóng)民通常會將使用權(quán)和所有權(quán)混淆理解，認(rèn)為使用權(quán)就是所有權(quán)。自己承包的地塊在感覺上和心理上是屬于自己的，這樣才能激發(fā)他們的勞動生產(chǎn)熱情，進(jìn)而解放農(nóng)村的生產(chǎn)力。雖然沒有法律依據(jù)，但是對于農(nóng)民土地的心理所有權(quán)的尊重是必要的，這是農(nóng)村社會和諧的心理基礎(chǔ)，是尊重農(nóng)民個體利益的政治倫理。其二，心理回溯權(quán)。前面談到，“心理回溯”是指一種雖然法律上不支持，但心理上可以自由反悔的心理機(jī)制。政府應(yīng)當(dāng)重視和支持農(nóng)民的心理回溯權(quán)。目前不少就是因為政府和相關(guān)部門對于心理回溯權(quán)的漠視造成的，從而導(dǎo)致社會緊張情緒的累積和醞釀，給社會發(fā)展和社會穩(wěn)定埋下隱患。

第三，社會權(quán)利。社會權(quán)利是由土地的社會屬性決定的。在城市化進(jìn)程中，土地的社會屬性也應(yīng)當(dāng)獲得認(rèn)可和尊重并在政策中得到體現(xiàn)，具體包括五個方面：一是工作就業(yè)權(quán)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)必須要解決好失地農(nóng)民的就業(yè)問題。征收農(nóng)民的土地，就有責(zé)任保障農(nóng)民的就業(yè)權(quán)。如果失地農(nóng)民找不到工作的話，就會成為社會的不穩(wěn)定因素；二是市民身份權(quán)。這里說的是戶籍和身份認(rèn)同。如果將農(nóng)民過早過快地轉(zhuǎn)化為市民，又沒有相應(yīng)的輔助市民化的教育過程，就會導(dǎo)致身份認(rèn)同的危機(jī)，失地農(nóng)民覺得自己既不是農(nóng)民，也不是市民，是一盤“夾生飯”；三是公正尊嚴(yán)權(quán)。農(nóng)民有了土地，就會對未來有穩(wěn)定的預(yù)期。而失去土地，同時沒有穩(wěn)定的工作，就會感到不安和躁動，在全社會層面就會表現(xiàn)出一種群體性社會焦慮；四是社會保障權(quán)。土地的社會保障功能已經(jīng)獲得廣泛承認(rèn)，社保權(quán)已經(jīng)得到了充分的重視和實現(xiàn)，許多地方在城鎮(zhèn)化過程中推出了“土地?fù)Q保障”政策，依據(jù)就是承認(rèn)土地的社保權(quán)（主要指養(yǎng)老保險）；五是股權(quán)收益權(quán)。社會保障權(quán)只能夠保證基本的生活，而土地入股則可以保障土地能夠帶來持續(xù)不斷的收益。由于土地具有永續(xù)受益的性質(zhì)，因此土地可以作為一種股權(quán)帶來持續(xù)的收益，這是失地農(nóng)民理所當(dāng)然的權(quán)益，而非施舍。

目前各地實施的“土地?fù)Q就業(yè)”、“土地?fù)Q社?！薄ⅰ巴恋?fù)Q股權(quán)”等辦法也側(cè)面印證了土地社會權(quán)利體系的存在。土地的社會權(quán)利為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中處理土地問題提供了理論支撐，也為解決失地農(nóng)民問題提供了政策路徑。

四、解決中國城鎮(zhèn)化過程中土地問題的政策制定和路徑選擇

權(quán)利體系的四個層面為城鎮(zhèn)化進(jìn)程的四個方面提供了政策依據(jù)和路徑選擇。自然權(quán)利強調(diào)尊重自然地貌、順勢而為，打造宜居城鎮(zhèn)和特色城鎮(zhèn)；經(jīng)濟(jì)權(quán)利為征地補償和拆遷安置提供了標(biāo)準(zhǔn)，尤其重要的是保障農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)；心理標(biāo)準(zhǔn)則是強調(diào)土地對于農(nóng)民內(nèi)心的重要作用，應(yīng)保障其心理所有權(quán)和心理回溯權(quán)，建設(shè)好精神家園；社會權(quán)利強調(diào)持續(xù)獲得利益保障的公平正義的實現(xiàn)。

第一，尊重并實現(xiàn)土地的自然權(quán)利。保障土地的自然權(quán)利在政策方面體現(xiàn)為城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃布局標(biāo)準(zhǔn)。我們當(dāng)前對土地的自然權(quán)利是缺乏尊重的，表現(xiàn)為城市化模式單一、模仿嚴(yán)重。自然權(quán)利包括生態(tài)尊重、物善其用、損害恢復(fù)和全域效益。這就要求各城鎮(zhèn)在發(fā)展規(guī)劃中要尊重自然規(guī)律和天然地貌，減少人工痕跡，將主觀規(guī)劃因素控制在一定限度，將環(huán)境污染降至最低，遵循“融入自然、依山傍水、順勢而為、特色各異”的標(biāo)準(zhǔn)，打造幸福城市、宜居城市、田園城市，實現(xiàn)現(xiàn)代性和自然性的和諧兼容，實現(xiàn)人與自然和諧相處。

第二，保障并實現(xiàn)土地的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。土地的經(jīng)濟(jì)權(quán)利包括所有權(quán)、使用權(quán)、永佃權(quán)、地役權(quán)、抵押權(quán)、租賃權(quán)等，當(dāng)前的征地拆遷補償安置的范圍狹窄、標(biāo)準(zhǔn)很低，這是導(dǎo)致當(dāng)前征地拆遷類群眾上訪和的核心原因。土地的權(quán)利范圍如此之廣，而政策中的補償范圍顯然不能充分保障農(nóng)民的權(quán)利。土地權(quán)利的低度實現(xiàn)會直接導(dǎo)致土地成本的“軟預(yù)算約束”，土地資源價格的靈敏度不足，以及對土地資源的使用和利用效率低下。因此全面保障和實現(xiàn)土地的經(jīng)濟(jì)權(quán)利是最優(yōu)化配置資源的必然趨勢。

第三，重視并實現(xiàn)土地的心理權(quán)利。農(nóng)民與土地有千絲萬縷的聯(lián)系，其中并非簡單的經(jīng)濟(jì)補償就可以彌補農(nóng)民在征地拆遷中的損失。農(nóng)民對自己分得耕種的土地和宅基地是有心理所有權(quán)和心理回溯權(quán)的，對農(nóng)民心理權(quán)利的重視是建設(shè)和諧社會的必然要求。1953年，國家將土地收歸國有，農(nóng)民與國家的關(guān)系是信任感、安定感和優(yōu)越感。信任感是相信自己總會有耕種的一份，安定感是對國家政權(quán)的熱愛，優(yōu)越感是對社會主義制度的自豪。心理權(quán)利貫穿始終，征地拆遷中對心理權(quán)利的漠視使得農(nóng)民割裂了原來的社會支持系統(tǒng)（鄰里關(guān)系、親友走訪）、文化生活單調(diào)乏味。這些心理權(quán)利的損失是無形的，要做好精神家園建設(shè)、農(nóng)村文化建設(shè)和社區(qū)倫理建設(shè)，必須高度重視征地拆遷戶的心理感受和心理權(quán)利。

篇6

縣農(nóng)村土地政策落實自查自糾工作督查情況匯報

為督促、指導(dǎo)、掌握我縣農(nóng)村土地承包政策落實自查自糾工作進(jìn)展情況，我組自4月23日至5月5日安排10天時間，對全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包政策落實自查自糾進(jìn)展?fàn)顩r開展了工作督查，現(xiàn)將有關(guān)情況簡要匯報如下：

一、基本情況

1、縣動員大會結(jié)束后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府高度重視，專門成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)強農(nóng)惠農(nóng)政策落實情況監(jiān)督檢查工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并設(shè)立了辦公室，制定了實施方案，分別于4月13日至4月18日召開了鄉(xiāng)村兩級干部大會，進(jìn)行了動員部署和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，落實了工作責(zé)任，明確了自查自糾工作時限。

2、到目前為止，我縣沒有一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現(xiàn)了權(quán)證、合同兩個100％到戶，就是單個實現(xiàn)100％到戶的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也找不出來?？偟恼f來，全縣權(quán)證、合同到戶狀況不容樂觀，其中：權(quán)證、合同到戶率達(dá)90％以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)3個（其中一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合同到戶率只有80％左右）；權(quán)證、合同到戶率達(dá)80％左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)4個，但合同到戶率均小于權(quán)證到戶率，多數(shù)不足80％；權(quán)證、合同到戶率在70％以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)3個，其中有一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)到戶率還不足20％。

二、主要經(jīng)驗做法

1、鄉(xiāng)村主要領(lǐng)導(dǎo)重視是自查自糾工作落實的重要前提。督查中發(fā)現(xiàn)大多數(shù)鄉(xiāng)村主要領(lǐng)導(dǎo)都高度重視農(nóng)村土地承包政策落實自查自糾工作，鄉(xiāng)村干部開展工作積極主動，針對性較強，工作效果明顯。

2、有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)每星期調(diào)度一次，一是匯報工作進(jìn)度，二是針對查找出來的問題進(jìn)行專題研究，集思廣益，制定出臺一些行之有效的整改糾正措施，切實加以解決，促進(jìn)農(nóng)村土地承包政策落實到位。

3、有的鄉(xiāng)村針對分戶登記表、承包合同、經(jīng)營權(quán)證填寫不規(guī)范的現(xiàn)象，組織村干部上戶糾正，并核對落實相互之間數(shù)據(jù)、信息的一致性。

4、有的鄉(xiāng)村針對農(nóng)戶承包合同因保管不善丟失較為嚴(yán)重的現(xiàn)象，組織村組干部與農(nóng)戶重新補簽合同。

三、存在的主要問題

1、仍然有個別鄉(xiāng)村主要領(lǐng)導(dǎo)重視不到位，認(rèn)為土地政策落實不如涉農(nóng)資金落實重要，開展農(nóng)村土地承包政策落實自查自糾工作只為應(yīng)付，查找問題大事化小，整改糾正措施不到位。

2、部分鄉(xiāng)村農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解處理屬地管理責(zé)任落實不到位，特別是對省、市、縣減負(fù)、農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)辦的群眾件調(diào)處不力，存在踢皮球的行為，意在矛盾上交。截至目前，仍然有2起省、市農(nóng)經(jīng)部門轉(zhuǎn)辦的群眾件未得到妥善處理。

3、有些鄉(xiāng)村承包合同與經(jīng)營權(quán)證因種種原因（上水片鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多數(shù)村組都存在3～5年重新調(diào)整承包地的做法，下水片鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分村組存在前述做法，縣城周邊村組及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地和道路沿線因土地即將被征用，部分村組因群眾土地承包糾紛難以調(diào)解，少數(shù)村組因農(nóng)戶修路集資款項未上交，如此等等）尚未全面換發(fā)到戶，這個問題有的鄉(xiāng)村已引起高度重視，但整改糾正措施不力，或不切實際，或違背法律規(guī)定，或無從著手；有的鄉(xiāng)村則抱著無所謂的心態(tài)，聽其自然，放任自流，根本就不想糾正過來。特別是下到3～5年重新調(diào)整承包地的村組，農(nóng)戶問及合同、權(quán)證有什么用，一是說明群眾對權(quán)證的重要性缺乏必要的認(rèn)識；二是讓我們不知如何回答好。

4、有的分戶登記表承包面積抄寫出錯，或合同、權(quán)證編號漏填等。

5、經(jīng)營權(quán)證填寫不夠規(guī)范，表現(xiàn)為：

（1）有的權(quán)證上共有人只填寫戶主一人，且共有人年齡誤填成出生年月；

（2）有的權(quán)證上“農(nóng)地承包權(quán)（）第號”漏填，合同編號漏填或錯填；

（3）有的權(quán)證發(fā)證時間漏填或填寫不全；

（4）有的權(quán)證地塊四至界址漏填或填寫不完整；

（5）有的權(quán)證承包期限不足30年，甚至整整少了1年；

（6）有的權(quán)證未加蓋“換證”章。

6、每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都或多或少存在農(nóng)村土地承包調(diào)查摸底表、分戶登記表、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、承包合同、經(jīng)營權(quán)證、農(nóng)戶實際承包情況數(shù)據(jù)、信息互不一致現(xiàn)象，有的鄉(xiāng)村“六不相符”現(xiàn)象還比較嚴(yán)重。

7、大多數(shù)鄉(xiāng)、村、組農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包土地只履行口頭協(xié)議，未簽訂流轉(zhuǎn)合同，缺乏規(guī)范管理，給農(nóng)村土地承包糾紛埋下隱患。

8、有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于電腦通用，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫安全性差，甚至由于人動丟失軟件安裝光盤等；大多數(shù)村農(nóng)村土地承包檔案保管不規(guī)范、不完整。

9、部分鄉(xiāng)村干部工作馬虎，責(zé)任心不強，給日后工作留下許多難吃的餿飯和帶來極大的負(fù)面影響。

四、建議

1、縣領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要加大綜合督查力度，給鄉(xiāng)村主要領(lǐng)導(dǎo)施壓，促進(jìn)整改糾正措施落實到位。對敷衍塞責(zé)、整改不力的鄉(xiāng)村，一定要嚴(yán)肅追究其主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。

2、每3～5年重新調(diào)整承包土地的做法雖然違背法律政策規(guī)定，但有時候又比較符合農(nóng)村實際情況。對于這種行為，一是要明確一個截止的時 間界限，否則，勢必成為今后引發(fā)農(nóng)村土地承包糾紛的隱患；二是向上建議針對小調(diào)整的對象和范圍作些修訂，以適合農(nóng)村的實情。

3、土地流轉(zhuǎn)手續(xù)不規(guī)范是當(dāng)前引發(fā)農(nóng)村土地承包糾紛的重點和調(diào)解工作的難點，規(guī)范和加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理應(yīng)該作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政工作的一個重點抓好抓實，要積極創(chuàng)建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理示范點，發(fā)揮示范帶動效應(yīng)，引導(dǎo)農(nóng)村土地規(guī)范流轉(zhuǎn)，維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定。

4、進(jìn)一步督促**鎮(zhèn)人民政府按照法律政策規(guī)定妥善處理省、市、縣減負(fù)、農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)辦的2起久拖未決的群眾土地承包糾紛案件，并在規(guī)定時間內(nèi)上報處理結(jié)果。

5、加大《農(nóng)村土地承包法》、《**省實施﹤農(nóng)村土地承包法﹥辦法》等法律政策的宣傳力度，擴(kuò)大影響，消除部分鄉(xiāng)村干部在貫徹執(zhí)行農(nóng)村土地承包政策中的抵觸情緒，增強工作的自覺性、主動性和嚴(yán)肅性。

五、當(dāng)前工作中的難點

1、《農(nóng)村土地承包法》頒布實施后，由于其貫徹執(zhí)行時間不是在頒布之日（20xx年3月1日）起生效，而是在維護(hù)第一輪（1981年至1982年）農(nóng)村土地承包狀況的基礎(chǔ)上以第二輪（1998年）延包態(tài)勢為基準(zhǔn)，如此一來，給我們貫徹落實《農(nóng)村土地承包法》工作增加了很大難度?，F(xiàn)實表現(xiàn)為：一是有部分鄉(xiāng)村干部對“小調(diào)整”的內(nèi)涵缺乏正確的理解，以為3～5年重新調(diào)整農(nóng)戶承包土地屬于小調(diào)整范圍，或者以為生老病死娶媳嫁女應(yīng)該調(diào)進(jìn)調(diào)出承包土地屬于小調(diào)整范圍等；二是為數(shù)不少的農(nóng)民甚至農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部對承包期內(nèi)“增人不增地，減人不減地”的原則有意見鬧情緒，認(rèn)為有些人“占著茅坑不拉屎”，而新生嬰兒或者剛?cè)⒌南眿D卻無以為生，等著喝西北風(fēng)，不符合農(nóng)村實際。于是以村組協(xié)議、村組慣例為由進(jìn)行一年一調(diào)或者3～5年一調(diào)的做法在不經(jīng)請示或經(jīng)默許的情形下風(fēng)行起來，有些地方還很難壓制取締這種做法。時間一長，要回到1998年第二輪延包時的狀態(tài)很不現(xiàn)實，甚至可能激發(fā)更為嚴(yán)重的農(nóng)村土地承包糾紛，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。

2、農(nóng)村稅費改革之前，農(nóng)民承包土地需要繳納的正常稅費任務(wù)較高，種地利益少，農(nóng)民對土地的感情不是很眷戀，甚至有部分農(nóng)民不想要土地，口頭上要將土地送回村組，有一部分農(nóng)民還真這樣做了。但當(dāng)時沒有一個村組肯收回土地，原因是村組如果收回土地，萬一發(fā)包租賃不出去（根據(jù)當(dāng)時的情形，這種可能性很大），那么今后的一部分稅費任務(wù)就沒了著落。因此，有些農(nóng)民就私下口頭協(xié)商或者通過他人口頭磋商，達(dá)成不收租金但劃轉(zhuǎn)稅費任務(wù)的土地流轉(zhuǎn)口頭約定，時間稍長，有的農(nóng)民就認(rèn)為土地歸我承包了。如果沒有以下情況的變化，土地承包經(jīng)營權(quán)歸誰的矛盾也許可能沒有這么快激發(fā)。隨著農(nóng)村稅費改革的不斷深入，農(nóng)民承包土地應(yīng)繳的稅費任務(wù)逐步取消不說，反而還可享受糧食直補、良種補貼、農(nóng)機(jī)具購置補貼等惠農(nóng)補助款項，特別是農(nóng)村征地補償價格的提高和范圍的擴(kuò)大，土地增值較大，由此大大增強了農(nóng)民的珍地、惜地意識，就算自己暫時不耕作也紛紛要回承包地。這樣一來，農(nóng)村土地承包糾紛矛盾就加速激化了，而且因為只有口頭協(xié)議沒有書面協(xié)議，一方站得住理，一方依據(jù)于法，爭執(zhí)不斷，矛盾升級。如果按法律政策裁決，一個問題解決了，但類似情況多，可能引發(fā)更大范圍的不穩(wěn)定；如果照顧情理，另一方就不依不饒，依法上訪；如果各打五十大板，雙方又難以達(dá)成一致性意見。

篇7

關(guān)鍵詞:土地供給制度;房地產(chǎn)市場;房地產(chǎn)價格

中圖分類號:F293.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

一、土地供給制度安排

從政府作為土地供給者,從自然供給的土地到經(jīng)濟(jì)供給的土地,要經(jīng)過征地拆遷、整治開發(fā)和市場出讓等三個階段,因此土地供給制度具體包括:土地征遷制度、儲備開發(fā)制度、土地出讓制度。從政府作為土地管控者角度,為了減少市場失靈,政府需要對土地市場進(jìn)行市場規(guī)制,具體包括:土地征遷和補償制度、儲備開發(fā)制度、土地出讓制度等。

1、土地征遷和補償制度。土地征遷是政府依靠其特有的權(quán)力強制性地實現(xiàn)土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移過程,但這種強制性轉(zhuǎn)移又是以相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補償為條件的,強制性與補償性是土地征用的兩個特性,主要體現(xiàn)在《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》和《城市拆遷管理辦法》及其相關(guān)管理規(guī)定。如果說土地征遷是政府的權(quán)利,則土地補償則是被拆遷人的權(quán)利。由于私人產(chǎn)權(quán)的保護(hù),政府只有為公共利益才能進(jìn)行征遷,因此土地征遷制度的核心是政府產(chǎn)權(quán)的界定;由于房屋拆遷的實質(zhì)是獲得土地的使用權(quán),土地才是拆遷真正的標(biāo)的物,因此土地補償制度的核心是被拆遷人產(chǎn)權(quán)的界定。

2、土地儲備開發(fā)制度。土地儲備開發(fā)制度包括土地儲備制度和土地一級開發(fā)制度。土地儲備是指政府按照法律程序,根據(jù)城市土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃,通過收購、收回、置換、征用等方式取得土地使用權(quán),并進(jìn)行土地的前期開發(fā),予以儲存,以適時適量供應(yīng)和調(diào)控城市各類建設(shè)用地的需求,規(guī)范土地市場,為城市發(fā)展提供土地資源、資產(chǎn)和資本;土地一級開發(fā)由土地項目一級開發(fā)權(quán)的開發(fā)主體組織實施土地開發(fā)項目的征地、拆遷,規(guī)劃設(shè)計、市政基礎(chǔ)設(shè)施和配套建設(shè)、交通建設(shè)、環(huán)境建設(shè)和投融資過程。土地一級開發(fā)一般由土地儲備單位或土地一級開發(fā)公司接受委托負(fù)責(zé)組織。

3、土地出讓制度。土地出讓方式包括劃撥和有償出讓兩種方式,劃撥土地主要集中在國有機(jī)關(guān)和軍事用地,城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地,國家重點扶持的能源、交通、水利等項目用地,以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他用地;有償出讓又分為協(xié)議出讓、招標(biāo)、拍賣、掛牌。土地使用權(quán)出讓制度的主要內(nèi)容,主要體現(xiàn)在《經(jīng)營性用地出讓管理辦法》、《協(xié)議出讓管理辦法》及其相關(guān)管理規(guī)定。

二、土地政策對房地產(chǎn)的影響分析

1、土地政策對房地產(chǎn)市場影響的傳導(dǎo)機(jī)制。主要包括兩個途徑:首先,土地價格對房價的影響,土地價格是房價的成本之一,土地價格的增加會引起房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的成本增加,房地產(chǎn)企業(yè)的投資規(guī)模下降,房地產(chǎn)市場的供給減少,最終影響房價;相反,地價下降,供給增加;其次,土地供應(yīng)量對房地產(chǎn)價格的影響,土地供應(yīng)量決定房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)可開發(fā)的土地量,影響房地產(chǎn)企業(yè)的投資規(guī)模,從而影響房地產(chǎn)市場的供給,最終影響房地產(chǎn)價格。與金融政策、稅收政策相比,土地宏觀調(diào)控政策只能對供給產(chǎn)生影響,無法對需求產(chǎn)生直接的影響,無法實現(xiàn)整體市場的穩(wěn)定均衡。土地政策這一行政手段對供給的影響是很有效的,因為土地所有權(quán)歸國家所有。而對于土地使用需求的影響并不能通過土地政策來實現(xiàn),單純地對土地供給的控制只能加劇對土地的需求,激化土地供需之間的矛盾。

2、土地供應(yīng)政策對房地產(chǎn)市場調(diào)控的時滯效應(yīng)。土地要素對于房價變化影響很大,通過對土地要素的宏觀調(diào)控可以規(guī)范和穩(wěn)定房地產(chǎn)市場的運行。而土地因素對房地產(chǎn)價格的影響并不是同步的,在一定程度上存在著“時差性”。對房地產(chǎn)市場的土地調(diào)控是指政府通過調(diào)整土地供應(yīng)來影響房地產(chǎn)市場運行。由于土地是房地產(chǎn)開發(fā)的基礎(chǔ),相比金融、財政方面的調(diào)控措施,土地調(diào)控對增量市場的影響最為直接,但是效果顯現(xiàn)的時間更長。無論是土地總量調(diào)控還是結(jié)構(gòu)調(diào)控,土地供應(yīng)時滯都是影響調(diào)控效果的重要因素。忽視土地供應(yīng)時滯的存在,就無法清楚地把握調(diào)控的影響效應(yīng),對于市場的調(diào)控只能是較盲目的決策,達(dá)不到預(yù)期的效果。

3、土地供應(yīng)總量對房地產(chǎn)市場的影響

(1)土地供應(yīng)總量對房地產(chǎn)市場數(shù)量的影響。土地供應(yīng)是房地產(chǎn)市場基礎(chǔ),土地供應(yīng)如果是被儲備、閑置或者是被蓄意囤積,那么土地供應(yīng)量只能部分轉(zhuǎn)化為房地產(chǎn)市場的供給。所以,這里所說的土地供應(yīng)總量為有效供應(yīng)總量。土地供應(yīng)總量對房地產(chǎn)市場有著兩方面的影響:一方面是影響房地產(chǎn)產(chǎn)品的供應(yīng)總量,特別是影響增量房地產(chǎn)產(chǎn)品;另一方面是影響生產(chǎn)和預(yù)期,但影響力的時效不同,對房地產(chǎn)產(chǎn)品供應(yīng)的影響,由于房地產(chǎn)開發(fā)周期的原因,要在1～2年之內(nèi)才能顯現(xiàn)出來,但對投資和消費的影響卻是當(dāng)期的。由于房、地的緊密關(guān)系,土地供給量與房地產(chǎn)增量有著密切關(guān)系,土地供給量是房地產(chǎn)增量的基礎(chǔ),他們之間的關(guān)系由容積率(項目用地范圍內(nèi)總建筑面積與項目總用地面積的比值)來反映。設(shè)房地產(chǎn)增量為QR(平方米建筑面積),土地供給量為QL(平方米土地面積),容積率為F,則有QR=F×QL。則當(dāng)容積率不變時,土地供給量與房地產(chǎn)增量呈線性正相關(guān)關(guān)系。容積率越大,單位面積土地上的建筑容量即建筑面積就越大。

(2)土地供應(yīng)量對房地產(chǎn)價格的影響。房地產(chǎn)價格代表了對房地產(chǎn)的需求,土地市場的供求關(guān)系作用形成地價,決定新一輪房地產(chǎn)價格的大小。利用四象限模型的分析方法可分析出土地市場和房地產(chǎn)市場的互動機(jī)理:當(dāng)房地產(chǎn)數(shù)量的需求上升時,土地供應(yīng)量、地價、房地產(chǎn)價格和地產(chǎn)數(shù)量都增大了。當(dāng)房地產(chǎn)的價格上升時,土地供應(yīng)量也上升,房地產(chǎn)價格與土地供應(yīng)量呈正相關(guān)關(guān)系,并且房地產(chǎn)價格是土地供應(yīng)量變化的原因。通過對土地供給彈性變化的分析,隨著城市的發(fā)展,可以用較少的土地供應(yīng)量來調(diào)控相同的房地產(chǎn)價格的漲幅。

4、土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)對房地產(chǎn)市場的影響。不同用途用地的供應(yīng)比例,體現(xiàn)了政府的產(chǎn)業(yè)政策,例如目前我國采用供地結(jié)構(gòu)的政策是,對于不符合國家產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)準(zhǔn)入條件的建設(shè)項目停止供地,對于限制性項目提高供地標(biāo)準(zhǔn)和條件,并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、動態(tài)調(diào)整和更新限制性、禁止性建設(shè)項目供地目錄;同時,調(diào)整商業(yè)用地的市場投放量,增加產(chǎn)業(yè)政策扶持行業(yè)的供地量。

三、完善我國土地供給制度的建議

1、在土地供給制度變遷過程中,農(nóng)民、城市中低收入群體是制度的受損者,因此我國的土地供給制度不能達(dá)到帕累托優(yōu)化的制度評價準(zhǔn)則,建議我國的土地供給制度的價值導(dǎo)向是實現(xiàn)社會的卡爾多――希克斯效率改進(jìn)。本文建議將土地供給制度和其他制度按照兼容性、互補性和關(guān)聯(lián)性的原則進(jìn)行完善:從制度的兼容性來講,主要是重新界定所有權(quán)、土地使用權(quán)和發(fā)展權(quán),建立起制度兼容的土地產(chǎn)權(quán)制度,促進(jìn)土地使用權(quán)按照市場價格流轉(zhuǎn);從土地供給制度與其他制度的互補性來說,應(yīng)將房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的稅收政策、金融政策、房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策聯(lián)系起來共同完成一個體系;從土地供給制度的關(guān)聯(lián)性來講,應(yīng)將土地的計劃管理、城市規(guī)劃管理、土地儲備開發(fā)和土地出讓制度聯(lián)系起來,共同組成一個制度體系,才能對房地產(chǎn)市場產(chǎn)生影響。

2、需要調(diào)整經(jīng)濟(jì)適用房、限價房和廉租房等政策。維護(hù)市場秩序、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是政府的主要職責(zé),在房地產(chǎn)市場中,政府應(yīng)避免采用直接價格管制方式降低地價和房價,有些政府為了應(yīng)付房價降低的“政治任務(wù)”,直接對商品房采取限價措施,這是對市場機(jī)制的破壞。政府應(yīng)將主要任務(wù)放在提供廉租房等保障性住房的供給方面。經(jīng)濟(jì)適用房、限價房政策的初衷雖然是為了提高中低收入家庭的社會福利,但直接的價格規(guī)制降低了土地資源的配置效率,必然導(dǎo)致排隊成本和交易成本的上升,且政府在嚴(yán)格界定中低收入群體時將花費更多的制度成本,因此制度績效較低,應(yīng)改變直接規(guī)制向間接規(guī)制轉(zhuǎn)變。本文建議,政府應(yīng)取消目前的雙限房政策,降低經(jīng)濟(jì)適用房的比例,改為加大廉租房土地供應(yīng)政策。建議成立專門的銀行機(jī)構(gòu)采用寬松的信貸政策,用土地拍賣所得收入彌補中低等收入群體自住用房的信貸,以此幫助中低收入群體實現(xiàn)居者有其屋,減少投機(jī)行為。

3、轉(zhuǎn)變社會各利益主體之間的博弈關(guān)系,政府退出市場的討價還價博弈是我國土地供給制度設(shè)計的方向。大多數(shù)的學(xué)者認(rèn)為,政府權(quán)力尋租行為是造成政府管理績效較低的原因。就本文看來,由于土地具有私人價值屬性,土地供需雙方之間對于價值的判斷不同,在信息不對稱和產(chǎn)權(quán)不清晰的情況下,會導(dǎo)致機(jī)會主義行為,必然造成交易成本過高。由于政府公共利益職能,政府不能通過與其他利益主體之間的討價還價方式與民爭利,為此政府會采取以“拆遷標(biāo)準(zhǔn)”、“基準(zhǔn)地價”這種非市場價值標(biāo)準(zhǔn)取代市場價值標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行出讓,但由于政府存在產(chǎn)權(quán)主體模糊,政府官員存在“道德風(fēng)險”和“逆向選擇”行為,產(chǎn)權(quán)成本較高,造成制度績效較低。政府應(yīng)從社會利益的討價還價中退出,由利益關(guān)系的博弈者轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫鹊闹贫ㄕ?可以提高制度績效。

(作者單位:河北經(jīng)貿(mào)大學(xué))

主要參考文獻(xiàn):

[1]張中新.土地供應(yīng)在經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控中的政策運用[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì),2004.10.

篇8

摘要：房地產(chǎn)市場一直在促進(jìn)我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面占據(jù)著極其重要的作用。而且最近幾年，由于人民群眾對房產(chǎn)的進(jìn)一步需求和房地產(chǎn)商對房地產(chǎn)市場的大力投資等原因，房地產(chǎn)市場得到了進(jìn)一步快速發(fā)展。如今，國家為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，在本世紀(jì)初就開始采取一系列措施對房地產(chǎn)市場進(jìn)行宏觀調(diào)控，但效果并不十分顯著。如今，政府結(jié)合中國國情，出臺了新的土地政策，利用調(diào)節(jié)土地供應(yīng)政策來實現(xiàn)對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控，解決了以前單一的宏觀調(diào)控政策的不足，促進(jìn)了我國房地產(chǎn)事業(yè)的健康平穩(wěn)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：土地供應(yīng)政策；房地產(chǎn)市場；影響探析

我國政府從國情出發(fā)，利用土地供應(yīng)政策宏觀調(diào)控國家的房地產(chǎn)市場，在一定程度上上促進(jìn)了土地資源的合理配置，提高了土地資源的利用效率和促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。利用土地供應(yīng)政策對房地產(chǎn)市場進(jìn)行宏觀調(diào)控，其本質(zhì)是以中央國務(wù)院為主導(dǎo)的政府機(jī)關(guān)通過干預(yù)我國不同省、自治區(qū)、直轄市土地資源的供應(yīng)情況、供應(yīng)方式和供應(yīng)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而調(diào)節(jié)我國的房地產(chǎn)市場，使其穩(wěn)定快速發(fā)展。

一、土地供應(yīng)政策

（一） 土地供應(yīng)政策的目的

毫無疑問，國家實施土地供應(yīng)政策的直接目的是保護(hù)我國的土地資源，實現(xiàn)國家土地資源的合理配置，使我國有限的土地資源能夠在不同地區(qū)、不同部門、不同行業(yè)得到優(yōu)化使用。

如今國家實施了新的土地供應(yīng)政策目的則是為了適應(yīng)我國宏觀調(diào)控的總方針，促進(jìn)我國整體國民經(jīng)濟(jì)和不同地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定發(fā)展。

（二） 土地供應(yīng)政策的實現(xiàn)手段

在我國，土地供應(yīng)政策的實現(xiàn)方式主要是以經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，輔之以有效的行政手段，來實現(xiàn)土地資源的合理配置。同時國家的宏觀調(diào)控政策要和市場調(diào)節(jié)相結(jié)合，充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)在資源配置過程中的基礎(chǔ)性作用。

（三） 土地供應(yīng)政策的特點

我國的土地供應(yīng)政策相比其他發(fā)達(dá)國家存在著明顯的不同，具有以下幾個方面的區(qū)別。

首先，我國大陸政府與香港一樣，對城市土地進(jìn)行國家壟斷，這被國外政府稱為政府壟斷一級國家城市的土地供應(yīng)。土地的供應(yīng)者和提供者有且只有一個主人，那就是國家政府。政府通過控制土地的供應(yīng)情況、供應(yīng)方式和供應(yīng)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而宏觀掌握我國的房地產(chǎn)市場。

其次，我國城市政府的土地供應(yīng)政策除了和其他國家一樣，掌握對國家土地供應(yīng)量的調(diào)節(jié)之外，還有其自身特殊的部分。目前所研究的土地供應(yīng)政策指的是城市政府通過調(diào)節(jié)土地在房地產(chǎn)開發(fā)和城市工業(yè)建設(shè)方面的供應(yīng)結(jié)構(gòu)和供應(yīng)面積，合理調(diào)節(jié)城市中房地產(chǎn)市場的供給關(guān)系，進(jìn)而促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定發(fā)展。自從我國城鎮(zhèn)之后，土地資源所有由原來的固定不變變?yōu)槿缃竦目梢噪S意流動，發(fā)展了我國的房地產(chǎn)事業(yè)和促進(jìn)國家城市建設(shè)。21世紀(jì)以來，我國的房地產(chǎn)市場由于受到土地供應(yīng)政策的影響，房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)開始逐步發(fā)展，并且越來越強，如今已經(jīng)在促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高人民生活水平方面占據(jù)著舉足輕重的作用。

二、 土地供應(yīng)政策對房地產(chǎn)市場影響探析

近年來，我國國家政府運用土地供應(yīng)政策對房地產(chǎn)事業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控，主要是著重研究了土地供應(yīng)政策對房地產(chǎn)市場影響的傳導(dǎo)機(jī)制、對房地產(chǎn)市場影響的實質(zhì)效應(yīng)，以及房地產(chǎn)市場受到土地供應(yīng)總量、土地供應(yīng)的不同方式和土地供應(yīng)的多種結(jié)構(gòu)的影響，從中得到一些有利的啟示。

（一） 土地供應(yīng)政策對房地產(chǎn)市場影響的傳導(dǎo)機(jī)制

土地供應(yīng)政策主要是通過兩個方面對房地產(chǎn)市場造成影響：第一點是，房地產(chǎn)的價格受到土地價格的制約，并且土地的價格是影響房地產(chǎn)價格的決定性因素。一般來說，土地價格增加后，那么相應(yīng)的建房成本也會增加，進(jìn)而會導(dǎo)致房價的提高；反之，如果土地價格降低，建房成本也會降低，那么房價也會有所改善。第二點是，房地產(chǎn)的價格會受到政府所提供的土地的多少所影響，也就是說，如果政府所提供的土地供應(yīng)量多，那么房地產(chǎn)商的投資規(guī)模就會加大，所提供的用于商品的住房就會增多，房價就會降低；同樣的道理，如果政府提供的土地供應(yīng)量無法滿足人們對房子的需求，那么房地產(chǎn)商則會相應(yīng)的而提高房價，以控制顧客對房子的需求。

然而與國家的其他政策不同的是，比如國家的稅收政策和貨幣政策不僅可以對供給產(chǎn)生影響，也可以對需求產(chǎn)生影響。而土地供應(yīng)政策所造成的影響則是單面的，只能對房地產(chǎn)市場中房子的供給產(chǎn)生影響，無法依靠這個政策達(dá)到供與求的相對平衡。國家通過調(diào)整土地供應(yīng)政策來控制土地的供給量，這一點取得了顯著的成果，然而卻無法對需求采取合理的控制，一定程度上也造成了土地供需之間的矛盾。

（二）土地供應(yīng)政策對房地產(chǎn)市場調(diào)控的時滯效應(yīng)

一般來說，土地的價格一定程度上會決定房子的價格。如果國家提供的土地數(shù)量多、面積大，降低了建房的成本，房價就會降低；如果國家提供的土地面積有限，則會加大建房成本，房價便會提高。然而，土地供應(yīng)政策的改變對房地產(chǎn)市場的影響并不是立竿見影的。并不是說，一旦土地供應(yīng)充足，房價就會降低。土地供應(yīng)缺乏，房價就會提高。這里面會有一定的緩沖階段，也就是說土地供應(yīng)政策對房地產(chǎn)市場的影響具有一定的時滯性。

國家通過宏觀調(diào)控國家的土地供應(yīng)情況來控制我國的房地產(chǎn)市場，畢竟土地的供應(yīng)量一定程度上決定了房地產(chǎn)市場的發(fā)展。但畢竟這種宏觀調(diào)控不同于其他的宏觀調(diào)控，由于這種控制掌握的房地產(chǎn)市場的根本，因此效果不可能和別的政策一樣立刻顯現(xiàn)，如果忽視這種時滯性，就不可能達(dá)到所要預(yù)想的結(jié)果，還可能導(dǎo)致決策的失誤。

（三） 土地供應(yīng)總量對房地產(chǎn)市場的影響

首先，土地供應(yīng)總量對房地產(chǎn)市場的數(shù)量產(chǎn)生一定的影響。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，土地的數(shù)量決定了房地產(chǎn)市場的發(fā)展規(guī)模，然而如果出現(xiàn)一定的土地數(shù)量被個人非法占有、囤積，那么就只能另一部分的土地應(yīng)用于房地產(chǎn)事業(yè)的發(fā)展。因此，本文中所涉及的土地供應(yīng)總量是除了那些被非法占有、囤積之后的土地總量。房地產(chǎn)市場主要受到土地供應(yīng)總量兩個方面的影響：一方面，土地供應(yīng)總量影響房地產(chǎn)市場的數(shù)量。特別是影響房地產(chǎn)市場產(chǎn)品的增加，土地供應(yīng)量與房地產(chǎn)市場的增量是正比的關(guān)系，是房地產(chǎn)市場增量的基礎(chǔ)。另一方面，土地供應(yīng)總量影響房地產(chǎn)市場的生產(chǎn)情況和預(yù)算結(jié)果，由于房地產(chǎn)商從開發(fā)房產(chǎn)到投入市場會有一定的時間限制，因此這種結(jié)果不會是立刻顯現(xiàn)的，大約會持續(xù)一兩年的時間。

其次，房地產(chǎn)的價格會受到土地供應(yīng)量的影響?？偟恼f來，顧客對房地產(chǎn)市場的需求影響房地產(chǎn)的價格，再加上土地功能供應(yīng)數(shù)量對房地產(chǎn)價格的決定性影響，這兩項因素則確定了房價。房地產(chǎn)的價格和土地的供應(yīng)數(shù)量是正相關(guān)的關(guān)系，房地產(chǎn)需求量的增多，那么相應(yīng)的就會造成土地供應(yīng)量、房地產(chǎn)價格的增加。因此，通過各種方面的研究表明，城市政府可以通過調(diào)節(jié)城市土地的供應(yīng)量來調(diào)控城市房價。

（四） 土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)對房地產(chǎn)市場的影響

目前，國家通過對土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)的明確規(guī)定來體現(xiàn)國家對不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展的社會意圖。國家對土地應(yīng)用于工業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等不同用途，表現(xiàn)了國家對相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的決策。例如，目前我國為了鼓勵和限制相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對于國家鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，國家會放寬其使用土地的政策，并且會給與一定的優(yōu)惠政策；而對于不符合國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中的產(chǎn)業(yè)，國家會通過各種途徑，限制其產(chǎn)業(yè)就地，或者在很大程度上提高其用地標(biāo)準(zhǔn)，使其土地供應(yīng)不足，無法得到長足穩(wěn)定的發(fā)展。并且，國家會依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國情的需要，適時的調(diào)節(jié)國家的土地政策，有側(cè)重的發(fā)展土地的不同用途，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，一定程度上影響了房地產(chǎn)市場的發(fā)展。

首先，住宅用地對房地產(chǎn)市場的影響是

極其重要的，在我國，住宅用地在土地供應(yīng)量中所占據(jù)的比例是非?？捎^的，這種比例一定程度上決定了住宅用地的土地供應(yīng)量，進(jìn)一步?jīng)Q定了住房消費市場的需求量，影響了房地產(chǎn)市場的價格。目前，在我國住宅用地發(fā)展的逐漸多樣化，大體上可以分為五種。在這五種住宅中，完全屬于市場化的部分是商品化住宅，它是徹底的市場化產(chǎn)品。而普通的商品化住宅，它的商品化率就相對商品化住宅相對低點，一般它在銷售過程中去除了一部分稅收，其價格對于商品化住宅來說相對便宜些。其次經(jīng)濟(jì)適用房和中低價商品房雖然也屬于上述所講的市場化用房——商品房，但盈利目的要比商品化住宅和普通商品化住宅要低些，已經(jīng)帶有一定程度的社會保障色彩。而廉租房則是政府對于社會底層人士所建立的盈利性極其微小的住房，是完全的社會保障性住房。商品化住房和社會保障性住房在我國土地供應(yīng)總量中所占的比例會在很大程度上影響我國的房地產(chǎn)事業(yè)的發(fā)展。

如果國家大力推行經(jīng)濟(jì)適用房、中低價商品房和廉租房這些社會保障性住房，則會相對的降低完全市場化的住房的使用，這在一定程度上不利于居民的消費進(jìn)而影響房地產(chǎn)事業(yè)的發(fā)展。因此，社會保障性住房的供給標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有適當(dāng)?shù)谋壤⑶也荒茏璧K完全市場化的住房的銷售，這是我國的社會保障性住房應(yīng)該遵循的條件。

然而，國家要求社會保障性住房必須在土地供應(yīng)總量中占有合適的比例，并不意味著完全商品化的住房就可以徹底占據(jù)房地產(chǎn)市場。如果完全商品的住房完全占據(jù)了消費市場，則會增加人民的消費負(fù)擔(dān)，引起房價更加無規(guī)則的上漲，形成更多的普通居民淪為房奴甚至更加買不起房的現(xiàn)象，會嚴(yán)重影響社會的穩(wěn)定，進(jìn)而阻礙社會的發(fā)展。如今，在我國很多大城市出現(xiàn)的住房供給不平衡，房價過高，普通民眾買不起房的現(xiàn)象，與現(xiàn)在市場忽視保障性住房的消費，過度強調(diào)消費完全市場化的商品性住房是分不開的。因此，實現(xiàn)國家健康平穩(wěn)發(fā)展，政府一定要在很大程度上協(xié)調(diào)好商品化住房和社會保障化住房的關(guān)系。

綜上所述，房地產(chǎn)市場發(fā)展的好壞一定程度上會限制我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而土地供應(yīng)政策又會在很大程度上制約房地產(chǎn)市場的發(fā)展。因此，政府制定合理的土地供應(yīng)政策對房地產(chǎn)事業(yè)的發(fā)展甚至國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是至關(guān)重要的，這還需要和國家社會各界人士的共同努力。（作者單位：中國社會科學(xué)院研究生院）

參考文獻(xiàn)

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【關(guān)鍵詞】土地供應(yīng)政策；房地產(chǎn)；市場；調(diào)控關(guān)系

1 土地供應(yīng)政策的概念

社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府對稀缺資源的配置方式越加重視。土地資源是一種稀缺資源，在歷史長河中，土地的合理利用都是時局穩(wěn)定的保障。現(xiàn)今，土地資源也在各行業(yè)發(fā)展中占據(jù)著重要地位。所以，對土地的配置政策是否合理是衡量社會政治經(jīng)濟(jì)是否穩(wěn)定的一種重要指標(biāo)。土地供應(yīng)政策這是對土地進(jìn)行綜合規(guī)劃，以市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制引導(dǎo)，以國家宏觀手段調(diào)控，綜合全面的對土地資源進(jìn)行配置。土地供應(yīng)政策的關(guān)鍵問題在于市場調(diào)節(jié)的強圖以及國家調(diào)控的力度。整合市場調(diào)節(jié)和國家調(diào)控的關(guān)系是“土地供應(yīng)政策”制定與實施的有序進(jìn)行的保障。土地供應(yīng)這是政府對土地分配方式的創(chuàng)新和發(fā)展，對土地在各行業(yè)合理供應(yīng)，更加有利于土地資源有效利用。

綜上所述，所謂土地供應(yīng)政策，就是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，以市場機(jī)制調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)，國家宏觀調(diào)控為主導(dǎo)，政府對投入市場上的土地（包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地）在位置、面積、用途等方面進(jìn)行規(guī)劃供應(yīng)的政策制度。具體而言，土地供應(yīng)政策是在對土地供應(yīng)過程中出現(xiàn)的一系列問題進(jìn)行相關(guān)法律政策的規(guī)定。也就是說，土地供應(yīng)政策就是使土地在各行業(yè)的分配進(jìn)行控制以調(diào)整各產(chǎn)業(yè)內(nèi)的土地資源供應(yīng)量，進(jìn)而對各行業(yè)產(chǎn)生間接影響，以達(dá)到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、優(yōu)化的政策。它在一定程度上反映國家對經(jīng)濟(jì)調(diào)控的整體規(guī)劃。

2 土地供應(yīng)政策對房地產(chǎn)的市場的調(diào)控關(guān)系研究

隨著社會市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，房地產(chǎn)業(yè)具有高度的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)和較強的經(jīng)濟(jì)帶動能力，在國民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)著重要作用。房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展不僅關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)的全局，而且關(guān)系到人們的安居樂業(yè)和社會的安定繁榮。土地供應(yīng)是房地產(chǎn)市場的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，也是土地管理和房地產(chǎn)開發(fā)的聯(lián)接環(huán)節(jié)，更是土地市場和房地產(chǎn)市場的協(xié)調(diào)、有序。健康發(fā)展的關(guān)鍵。那么，土地供應(yīng)政策對房地產(chǎn)的市場具有怎樣的調(diào)控關(guān)系呢？

第一，在土地供應(yīng)上實行有效的控制和計劃，會引導(dǎo)房地產(chǎn)業(yè)向集約化方向發(fā)展。房地產(chǎn)企業(yè)增加過快過多，企業(yè)規(guī)模不大，企業(yè)整體素質(zhì)不高，施工建設(shè)質(zhì)量很難保證。尤其近年來涌入的不少企業(yè)以前從來沒接觸過房地產(chǎn)，有的企業(yè)本身素質(zhì)就很差，有極強的投機(jī)性。房地產(chǎn)企業(yè)經(jīng)營目的不同，取得土地的方式不同，房地產(chǎn)企業(yè)之間在盈利水平上差距拉得過大，導(dǎo)致以建設(shè)低價解困房的企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益很差，資金困難。房地產(chǎn)現(xiàn)今狀況在全方面都需要得到合理的改善，土地供應(yīng)政策的實施，對土地供應(yīng)實行控制會使房地企業(yè)得到發(fā)展和優(yōu)化，進(jìn)而促使整個產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由粗放化向集約化轉(zhuǎn)變。

第二，進(jìn)行拍賣和掛牌的土地資源必將向優(yōu)勢企業(yè)集中，也有利于房地產(chǎn)業(yè)更好地發(fā)展。目前，中國的房地產(chǎn)企業(yè)多而雜亂，每個企業(yè)占據(jù)極小的市場份額，這正是一個行業(yè)市場不成熟的標(biāo)志?！岸喽s，小而亂”的產(chǎn)業(yè)特點必然會導(dǎo)致整個市場的秩序的混亂。土地供應(yīng)方式的改變，促使整個房地產(chǎn)業(yè)內(nèi)各企業(yè)的大整合，提高優(yōu)勢企業(yè)的市場占有份額，進(jìn)而促使房地產(chǎn)的市場秩序穩(wěn)定，有利于國家政府對房地產(chǎn)業(yè)的宏觀調(diào)控，合理改善房地產(chǎn)投資結(jié)構(gòu)，滿足市場各種需求的供給。

第三，土地供應(yīng)政策抑制房地產(chǎn)的投資過熱，降低房地產(chǎn)信貸風(fēng)險。房地產(chǎn)投資過熱是真實存在的。2006年，我國房地產(chǎn)開發(fā)投資為1.94萬億元，占當(dāng)年全社會固定資產(chǎn)投資的17.6%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國際公認(rèn)的房地產(chǎn)開發(fā)投資占GDP比重5%的合理水平。在這個趨勢下，遏制房價過快上漲，改善房地產(chǎn)信貸結(jié)構(gòu)，降低房地產(chǎn)貸款風(fēng)險，對于鞏固宏觀調(diào)控成果、維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的穩(wěn)定具有重要意義。土地供應(yīng)政策發(fā)揮著重要的作用，它通過減少土地資源供應(yīng)量，從根本上抑制房地產(chǎn)的發(fā)展。

第四，打破地產(chǎn)開發(fā)商的地域限制，促進(jìn)房地產(chǎn)市場結(jié)構(gòu)性平衡。我國房地產(chǎn)市場處于結(jié)構(gòu)性失衡狀態(tài)。高檔商品房供大于求，而低價住房不能滿足市場的需要。土地供應(yīng)政策使土地價格明確，由于可計算成本，為跨地域經(jīng)營的房地產(chǎn)商提供了機(jī)會。同樣使利于成品房價計算，各類住房建設(shè)比率等到調(diào)整，房地產(chǎn)市場結(jié)構(gòu)得到改善。

第五，提高了市場準(zhǔn)入門檻，地產(chǎn)業(yè)將進(jìn)入資本實力和品牌競爭的時代。房地產(chǎn)投資在實行土地供應(yīng)后市場準(zhǔn)入門檻會得到提高，對于一些房地產(chǎn)市場份額小、競爭能力差的企業(yè)將會被驅(qū)逐出門外，而對于那些份額大、競爭能力強的企業(yè)又將有一場市場份額保衛(wèi)戰(zhàn)，從而企業(yè)會提高自身實力，維護(hù)自身利益，促使房地產(chǎn)市場的良性發(fā)展。

第六，構(gòu)建基于剛性需求的房地產(chǎn)市場。當(dāng)前我國的房地產(chǎn)市場主要是由高收入者的投資或投機(jī)性需求支撐的，與剛性需求相比，投資或投機(jī)性需求必然推高房地產(chǎn)價格，但是總的需求量則小于剛性需求。構(gòu)建一個基于剛性需求的房地產(chǎn)市場，不但其市場總體規(guī)模大于當(dāng)前的房地產(chǎn)市場，而且其價格會在一個合理的位置運行，有利于國計民生。

3 總結(jié)

我國實行土地供應(yīng)政策，主要是為了針對當(dāng)今房地產(chǎn)市場上出現(xiàn)的各種問題。眾所周知，房地產(chǎn)行業(yè)已成為我國國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，它的高度的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)和強勢的經(jīng)濟(jì)帶動能力牽動著整個國民經(jīng)濟(jì)。孟曉蘇曾舉了一系列數(shù)據(jù)來證明房地產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)：“2006年，房地產(chǎn)整個銷售額達(dá)到2萬億元，2007年的數(shù)據(jù)還沒出來，我估計在2.5萬億元左右，占GDP的比重肯定是的10％以上，再加上拉動作用是2.86％，所以房地產(chǎn)行業(yè)對國民經(jīng)濟(jì)整體的拉動作用是在38.6％以上。”乘數(shù)效應(yīng)越來越大，地產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)泡沫趨勢越來越強。房地產(chǎn)市場的發(fā)展，引起對城市土地資源的追求，即使在市場經(jīng)濟(jì)條件下，對土地資源配置也要服從土地最佳利用的原則，因此城市土地在開發(fā)使用過程中，首先經(jīng)過土地利用總體規(guī)劃，在規(guī)劃時就會對項目布局、設(shè)施配套、土地利用率、利用規(guī)模等問題進(jìn)行全面考慮。高層次的規(guī)劃應(yīng)能指導(dǎo)土地的開發(fā)和供應(yīng)的結(jié)構(gòu)，低層次的細(xì)致規(guī)劃應(yīng)能為土地出讓過程中確定規(guī)劃要點提供依據(jù)。整個規(guī)劃力求體現(xiàn)超前性、科學(xué)性、動態(tài)性和適用性。利用土地供應(yīng)政策可以有效實現(xiàn)對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控。當(dāng)然，土地供應(yīng)計劃、供地政策的制定必須是在對市場狀況進(jìn)行充分調(diào)查、準(zhǔn)確判斷的基礎(chǔ)上進(jìn)行，否則將難以達(dá)到預(yù)期效果。加強對宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和房地產(chǎn)市場的調(diào)查研究，增強對房地產(chǎn)市場供需狀況的預(yù)測分析，科學(xué)、合理地制定年度土地供應(yīng)計劃，促進(jìn)土地市場與房地產(chǎn)市場協(xié)調(diào)發(fā)展。

總之，土地供應(yīng)政策對房地產(chǎn)市場調(diào)控具有深層次的影響，在房地產(chǎn)市場供給上，雖然減少了土地資源總量的投入，但是提高了土地的有效供給量；房地產(chǎn)市場的調(diào)控時滯效應(yīng)對房地產(chǎn)增量市場的影響最為直接，進(jìn)而有利于決策的正確性；最主要的是通過提高土地價格，促使房地產(chǎn)企業(yè)投資規(guī)模下降，改善房地產(chǎn)市場的供給結(jié)構(gòu)。同時，我們應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā)，建立更加完善配套的法律體制，在實施過程中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，從而使得土地供應(yīng)政策對房地產(chǎn)市場調(diào)控發(fā)揮作用。

參考文獻(xiàn)

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關(guān)鍵詞:土地 開發(fā) 整理 前期 測繪 測量

Abstract: with the continuous development of society and progress, pay attention to the land development and consolidation of topographic map surveying and mapping is of great significance. The article mainly discusses the land development and consolidation of the relevant contents of the topographic map surveying and mapping.

Key words: the land development and consolidation of surveying and mapping measurement

中圖分類號：F301.24文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：

引言

隨著為國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，堅守18億由耕地紅線，保護(hù)好有限的耕地成了國家的基本國策。國家進(jìn)一步加大耕地占補平衡補充耕地質(zhì)量和管理力度，項目逐年實施和完成。項目在施工過程中引發(fā)的群眾不滿意問題，分析原因：設(shè)計不合理，施工不與實際相結(jié)合。根據(jù)筆者配合水利、土地、環(huán)保、農(nóng)業(yè)幾家設(shè)計院進(jìn)行土地開發(fā)整理項目設(shè)計階段的測量工作和參加的項目竣工圖測繪工作的經(jīng)驗，提出了在該項目中1:2000地形圖測繪的新特點。

1．項目測繪的重要性

土地開發(fā)整理前期測繪工程是進(jìn)行土地開發(fā)整理項目可研、規(guī)劃設(shè)計以及施工驗收的重要基礎(chǔ)，是土地開發(fā)整理項目的重要環(huán)節(jié)。土地開發(fā)整理現(xiàn)狀圖和土地開發(fā)整理規(guī)劃設(shè)計底圖的專題地籍測繪是一項技術(shù)性較強的基礎(chǔ)性測繪工作。是為土地開發(fā)整理項目可行性研究、規(guī)劃設(shè)計、工程量計算、施工放樣和項目實施服務(wù)的。土地開發(fā)整理項目地形圖測繪的準(zhǔn)確程度直接關(guān)系到整個項目的設(shè)計成果質(zhì)量和后期施工精度，所以項目的前期測繪是整個項目順利實施的關(guān)鍵。

2、常規(guī)1:2000地形圖測繪的特點：

1）確定坐標(biāo)系統(tǒng)和高程系統(tǒng)，等高距山區(qū)為2米，平原為1米。

2）作業(yè)依據(jù)《工程測量規(guī)范》(GB50026―2007)，《國家基本比例尺地圖圖式》GB／T20257，《全球定位系統(tǒng)(GPS)測量規(guī)范》GB／T 18314-2001。

3）控制測量

利用測區(qū)內(nèi)及附近已有的控制點進(jìn)行起算，在每個項目區(qū)范圍內(nèi)布設(shè)2對GPS―E點作為本測區(qū)的首級控制網(wǎng)。在首級控制基礎(chǔ)的基礎(chǔ)上，布設(shè)一級導(dǎo)線點，布設(shè)成單一附合導(dǎo)線。8秒點相對于起算點精度應(yīng)滿足：點位中誤差小于±5cm。圖根點是直接提供地形圖測繪的依據(jù)，可在以上各等級控制點基礎(chǔ)上加密布設(shè)，圖根點應(yīng)滿足測圖需要。每幅圖埋石點的數(shù)量(含等級點)為2個。在埋石困難的街道和水泥地面上，也可打入帶十字鋼釘，鑿20cm x 20cm框整飾。深0．5cm，框?qū)抣cm，涂上紅油漆并寫下等級點號。

4）地形圖測繪

用全站儀施測地物點、地形點時，每一測站測完碎部點后應(yīng)歸零檢查，歸零差應(yīng)不大于40”，測站至碎部點的距離一般不超過300米，最長不超過500米，地形點間隔一般不大于40米；每個測站安置好儀器后，首先必須進(jìn)行定向及定向檢查，然后才能進(jìn)行碎部測量，防止因輸入控制點坐標(biāo)或點號有誤或其他原因造成整站成果作廢；GPS-RTK測圖時應(yīng)檢查3個以上的控制點；永久性的電力線、電信線均應(yīng)準(zhǔn)確表示，電桿、鐵塔位置應(yīng)實測。當(dāng)多種線路在同一桿架上時，只表示主要的。電力線、電信線可不連線，但應(yīng)在桿架上準(zhǔn)確繪出線路方向；地形圖上高程注記應(yīng)分布均勻，一般每方格應(yīng)有10個以上高程注記點．在街道交叉中心、道路面、橋面、廣場、地下檢修井口，較大窀地等位置適當(dāng)加注高程，高程注記到分米；河流、溝渠應(yīng)按測圖時的水位測定，并按圖式符號表示。溝渠底、水田面應(yīng)測注高程；地形圖編輯時，各種注記字體大小要認(rèn)真按圖式規(guī)定執(zhí)行，不能隨心所欲，以免混亂。

3、土地開發(fā)整理項目中1：2000地形圖測繪的特點：

1）項目區(qū)范圍

測區(qū)范圍以可研報告規(guī)劃圖(1：1萬)為準(zhǔn)．多測50一100米。項目區(qū)線村莊時，村莊以暈線表示。村莊線的建筑物要分戶表示，方便判圖。進(jìn)村道路要測約50米，并注明路面材料結(jié)構(gòu)，以利于后期項日區(qū)內(nèi)道路設(shè)計時便于連接；項目區(qū)流經(jīng)的河流水系，渠道要外延100―200米，以利于項目區(qū)引水和排洪的設(shè)計：如需客土回填，需測量運距，以利于預(yù)算的編制。

2）道路不論寬度均要上圖，標(biāo)示不清的應(yīng)在圖上注明寬度和路面材料結(jié)構(gòu)。

電力設(shè)施(包括高、低壓線路，變壓器)均要注明型號、電壓等；所有水工建筑物(包括井位、斗門、跌水等)均要上圖，并對水井編號，調(diào)查權(quán)屬，深度、水量，項目區(qū)內(nèi)的斗、農(nóng)渠要測渠底高程，繪制縱斷面圖，并注明U型渠或T型渠，標(biāo)出上口、下口和深度(斷面尺寸)，襯砌位置和形式，高分支渠和低分支渠每隔300米測橫斷面，特殊部位加測，并測量斗門等渠系建筑物的位置和底部高程，對渠道質(zhì)量進(jìn)行標(biāo)注．分為好、需維修、重修三種，注明長度。

3、土地權(quán)屬的調(diào)查測繪

對項目區(qū)的縣、鄉(xiāng)、村(行政村)界標(biāo)示清楚，圖上注明權(quán)屬名稱。根據(jù)參加竣工圖測繪項目了解到，田問路和生產(chǎn)路難以調(diào)整和拓寬的原因是小組(自然村)利益不均衡的原因，所以小組界也需標(biāo)示清楚。注明路中、路邊、坎上、坎下等，以便道路調(diào)整和田塊歸并。同時，在考慮農(nóng)田灌溉面積和范圍時，也要考慮水利設(shè)施所處土地權(quán)屬與今后使用者土地權(quán)屬統(tǒng)一問題。

4）土地質(zhì)量調(diào)查

組織項目測量人員學(xué)習(xí)項目可研階段規(guī)劃設(shè)計報告，充分了解設(shè)計意圖，使測量人員能提高到設(shè)計人員的高度。對需要整理的田塊的上層厚度進(jìn)行測量，對需要覆土的田塊碎部高程點加密觀測，對需要移遷的土石方測好方量，對大于2米的石塊需爆破的，要特別表明。如有地下管道需調(diào)查管道材質(zhì)、用途、表示在圖上。

5）地形地貌測繪

由于土地開發(fā)整理項目的特殊性，要求高程注記點密度大，大于30cm的田坎均要上圖，坎上坎下均注高程點，分清地類，調(diào)查分清旱地、水澆地，對果園要注明幼苗、成林、掛果等詳細(xì)信息，以便設(shè)計分析考慮。

6）現(xiàn)場調(diào)查研究

測繪資料是基礎(chǔ)資料。在保證準(zhǔn)確性、及時性和現(xiàn)勢性的同時，更要增加實用性。測繪工作是先行軍，離不開項目區(qū)干部群眾的配合幫助。在測繪過程中，不僅要充分了解設(shè)計意圖，更要了解現(xiàn)實的可行性，了解當(dāng)?shù)赝寥?、氣候、農(nóng)業(yè)狀況，和當(dāng)?shù)厝罕姷母髁?xí)慣。如設(shè)計的確和現(xiàn)實沖突．應(yīng)及時和設(shè)計人員溝通，進(jìn)行調(diào)整。

4、地形圖測繪在土地開發(fā)整理項目中發(fā)展趨勢：

隨著第二次全國土地調(diào)查的完成，查清了農(nóng)村每塊土地的地類、位置、范圍、面積分布和權(quán)屬等情況。將基本農(nóng)田保護(hù)地塊(區(qū)塊)落實到土地利用現(xiàn)狀圖上，并登記上證、造冊；建立土地利用數(shù)據(jù)庫和地籍信息系統(tǒng)，實現(xiàn)調(diào)查信息的互聯(lián)共享。這也為士地開發(fā)整理項目可研階段提供了比較切實的底圖。同時隨著GPS技術(shù)的迅速發(fā)展，可研階段外業(yè)踏勘調(diào)查配備了手持亞米級GPS?？裳泻统醪皆O(shè)計越來越切近，使今后的測繪工作方向、任務(wù)更加明確。測繪技術(shù)隨著測繪儀器的發(fā)展，正在突飛猛進(jìn)。近年來GPS-RTK的日趨成熟，使測繪工作上了一個大臺階。GPS―RTK在土地開發(fā)整理項目中配合全站儀的應(yīng)用，大大提高測量速度和整體精度。隨著土地開發(fā)整理項目的推進(jìn)，設(shè)計、測繪的不斷結(jié)合、提高，在今后的土地開發(fā)整理項目中，測繪工作會越做越好，測繪成果會最大化的滿足設(shè)計需要。

結(jié)束語

實踐表明，項目施工必須嚴(yán)格按照規(guī)劃設(shè)計進(jìn)行。而要做好符合實際、滿足百姓需求、具有發(fā)展和前瞻性的設(shè)計，測繪資料必須詳實準(zhǔn)確。測繪能反映出設(shè)計所需要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，所以土地開發(fā)整理項目的前期測繪是整個項目順利實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

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