當前，我國尚處于社會主義初級階段，財政收入可以說是取之于民，并用之于民。但是，具體到如何取以及取多少、向誰取，那就是十分復雜的問題。財政支出向哪里傾斜，應保持怎么樣的恰當結構，建立什么樣的稅收體制，關系到人民生活的安定與社會的和諧?？梢哉f，與改革開放初期相比，我國的經(jīng)濟社會已經(jīng)有了極大的發(fā)展。那么，面對已經(jīng)變化了的社會現(xiàn)實，固守原來的財政稅收制度當然不足取，唯有科學、理性地分析目前的財政稅收體制問題，在此基礎上求真、務實、創(chuàng)新，勇于解放思想，敢于改革與完善已不適應社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀的財政稅收體制，才能真正維護社會公平與正義，促進構建社會主義和諧社會的進程。

一、我國財稅體制改革所取得的成就

“十一五”以來，我國所推行的財政稅收體制改革，優(yōu)化了社會資源的配置，加強了市場的宏觀調控，維護了經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定，完善社會主義市場經(jīng)濟體制，取得了重大成就，成為建設中國特色社會主義的重要保障。

1.改進了財政支出體制

建立國庫集中支付、政府采購等各項管理制度，實施財政績效管理制度的變革，在陸續(xù)出臺的一系列改革措施當中，以集中采購為基本特征的政府采購制度和政府收支分類改革、財政績效評估等重大措施，有效地提高了財政管理效率。通過優(yōu)化與調整支出結構，逐步完成我國政府向服務型政府進行的轉變。由于財政支出結構實現(xiàn)了調整，加強了政府在公共基礎建設及社會服務、科技創(chuàng)新等方面的財政支出，特別是加大了教育、衛(wèi)生、社保等方面的投入，推進了我國社會公共事業(yè)的不斷發(fā)展。在農(nóng)業(yè)上深化了農(nóng)村稅制改革，加大了農(nóng)村財政投入的力度，推進了農(nóng)村義務教育、縣鄉(xiāng)財政管理等體制改革，從而完善了廣大農(nóng)村的公共服務事業(yè)。

2.完善了預算體制

改造開放，為增強百姓經(jīng)濟科學辦理和國際經(jīng)濟相比的須要，我國對產(chǎn)業(yè)分類和百姓核算制度舉行了龐大的改造，確認以服務為重要內(nèi)容的第三產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)性子，推行包羅第三產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的新百姓經(jīng)濟核算體系。這個改造直接影響了財政出入的經(jīng)濟性子，并對財政理論引發(fā)了一系列新的標題和變革，進一步推動財政理論的生長。下面擬就有關理論標題作一些研究探究，不妥之處，懇請專家學者賜與品評和指正。

財政學史中眾多理論存在源于生產(chǎn)而又輕于生產(chǎn)的不夠

本文傳統(tǒng)財政理論的創(chuàng)立者，公推亞當·斯密。1776年，亞當·斯密在他的名著《百姓產(chǎn)業(yè)的性子和緣故原由的研究》(即《國富論》)中，就國家的付出、賦稅、國債等標題作了敘述，提出了同等、確定、方便和最小用度的稅收四原則。亞當·斯密的財政理論在資產(chǎn)階級財政理論中占據(jù)相當重要的職位地方，被譽為“財政學之父”。

之后，薩伊、李喜圖等經(jīng)濟學家對財政理論都作了深入的研究。19世紀下半葉，德國新歷史學派代表人物瓦格納推出了代表巨著《財政學》，瓦格納為代表的德國財政學在很大程度上為當代財政學奠基了底子，對以后西方的財政理論和當局的財政決策孕育產(chǎn)生了較大影響。

字串5

1928年，福利經(jīng)濟學派首創(chuàng)人庇古，憑據(jù)他的福利經(jīng)濟學原理，以為百姓收入總量愈大愈好，百姓收入分配愈勻稱愈好，他把財政視作實現(xiàn)這兩個目的的重要東西。庇古的福利財政理論把財政學的生長推進了一大步。

一、西方公共財政理論

（一）西方公共財政理論產(chǎn)生與發(fā)展的歷程

公共財政產(chǎn)生的前提是市場經(jīng)濟，它產(chǎn)生與發(fā)展的過程事實上也就是市場經(jīng)濟的產(chǎn)生與發(fā)展的過程，也就是人們對于政府在市場中作用的認識的發(fā)展過程。17世紀中葉至18世紀中葉，西歐從封建社會末期過渡到自由資本主義初期，經(jīng)歷了一個從自然經(jīng)濟向自由市場經(jīng)濟轉化的過程。1776年，英國著名經(jīng)濟學家亞當·斯密所著《國富論》的出版標志著公共財政理論的誕生，亞當·斯密崇尚經(jīng)濟自由主義，把市場經(jīng)濟描述為“看不見的手”調節(jié)的經(jīng)濟，他認為市場能夠有效配置資源，供求雙方在市場競爭的環(huán)境中，每個人各自理性地追求自身的利益，可以帶來整個經(jīng)濟的高效率，因此，反對國家干預，主張自由競爭，極力要求縮小國家活動的范圍，提出“守夜人”、“廉價政府”的口號以及“最好的財政計劃是節(jié)支，最好的賦稅制度是稅額最小”等觀點。因此，這個時期的公共財政主要是為了保證政府作為“守夜者”這一角色能夠正常運轉。此后，約翰·穆勒、威克塞爾、林達爾都進一步發(fā)展了他的理論，公共產(chǎn)品理論的創(chuàng)立和福利經(jīng)濟學的興起使得公共財政理論越來越豐富，職能范圍也有所拓寬。

本世紀30年代初，西方資本主義爆發(fā)了空前嚴重的經(jīng)濟危機，從而宣告了自由放任的古典經(jīng)濟理論的破產(chǎn)，從羅斯?！靶抡焙碗S后應運而生的凱恩斯主義經(jīng)濟學開始，政府必須干預經(jīng)濟逐步獲得了人們的共識，各國政府和財政開始對經(jīng)濟進行大規(guī)模干預，以便彌補市場缺陷，充分利用市場的功能作用，促進經(jīng)濟資源的合理配置、收入和財富的合理分配以及經(jīng)濟的穩(wěn)定運行。

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，政府干預經(jīng)濟在實踐中開始暴露出自身的缺陷，70年代的“滯脹”使得人們重新認識“市場失靈”和政府干預的關系，理性預期學派和供給學派為代表的新自由主義對國家干預提出了責難和質疑，開始主張減少國家干預，恢復自由經(jīng)濟。進入90年代以來，又開始重新重視國家干預政策。在這個過程之中，財政的職能也相應地不斷調整，但是，從大的趨勢來看，在市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和完善過程中，政府干預經(jīng)濟的職能呈現(xiàn)出不斷增強的趨勢，財政的職能也相應地不斷增強。

隨著許多經(jīng)濟學新領域的開拓，特別是隨著宏觀經(jīng)濟學和福利經(jīng)濟學的發(fā)展和成熟，財政學經(jīng)歷了一個從公共財政學到公共經(jīng)濟學的發(fā)展過程，與傳統(tǒng)經(jīng)濟學相比，公共經(jīng)濟學更注重財政收支對整個經(jīng)濟的影響。當然，公共經(jīng)濟學仍然是圍繞著財政而展開的，是對公共財政學的繼承和發(fā)展。

一、從財政的視角看行政機構改革的必要性

只要有國家存在,有關政府行政機構改革的問題,無論是對財政理論研究來說,還是對財政管理實踐來說都是一個永恒的話題。首先,從合理確定政府活動范圍看,政府的活動范圍說到底是一個財政問題。圣經(jīng)上有一段故事,說是古代以色列人沒有國王,他們便請求神給他們派一位國王。神說:“有了國王他就會拿走你們的一部分財富,你們要國王做什么呢?”以色列人說:“即使如此我們也要,因為我們要國王帶領我們?nèi)プ鲬?zhàn),要他為我們的糾紛進行仲裁?！边@個故事說明:人們在一定區(qū)域內(nèi)的社會中生活就離不開具有最高權威的管理機構——政府。有了政府,政府就要同社會成員分享社會產(chǎn)品,要求政府做的事越多,政府的作用就越大,政府拿走的社會產(chǎn)品也越多。因此,人們在多大程度上需要政府,需要政府做些什么?便成為了財政研究的一個最基本的問題。古代以色列人需要政府僅僅是為了帶領他們打仗和進行仲裁,拿今天的話來說就是需要政府承擔國防和治安這兩大基本的職能。然而隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,人們發(fā)現(xiàn)需要政府所做的事遠遠不止這些。政府的職能在不斷擴大,政府的機構在不斷增加。怎樣的政府職能設計才是合理的呢?從亞當•斯密的古典財政理論到現(xiàn)代的財政理論,無不把合理確定政府活動范圍作為財政研究的基礎。斯密根據(jù)市場經(jīng)濟發(fā)展初期的要求,提出了“廉價政府”的理論;主張國家干預的現(xiàn)代財政理論,認為應在堅持市場配置資源的基礎上,針對市場缺陷來確定政府職能;我國的社會主義財政理論則根據(jù)計劃經(jīng)濟由政府直接進行資源配置的要求,提出了政府財政應在再生產(chǎn)的分配(包含收入分配與資源配置兩種含義,即:生產(chǎn)成果的分配和生產(chǎn)條件的分配)環(huán)節(jié)中起主導作用并直接制約著生產(chǎn)、交換和消費的理論。在不同的理論指導下所確定的政府活動范圍和建立起來的政府職能機構是會有明顯不同的。但有一點卻是相同的,那就是:政府活動范圍的確定和相應的行政機構的設置,必須同一定的社會經(jīng)濟條件和社會成員對政府的要求相一致。這便是財政學中關于合理確定政府部門和非政府部門比例關系的理論,比例協(xié)調則有利于經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步,比例不協(xié)調則會阻礙經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步。就我國而言,改革開放以來,經(jīng)濟的市場化已成為不可逆轉的趨勢,然而我國政府的行政機構設置卻還保留著許多計劃經(jīng)濟的痕跡,許多管理部門無論是對國有企業(yè)的機制轉換,還是對市場經(jīng)濟的運行和非公有制經(jīng)濟的發(fā)展都造成了過多的干預。因此我國這次行政機構改革的首要目標就是根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟運行的要求去重新調整和設計政府的各職能部門,以建立起一個與社會主義市場經(jīng)濟運行相協(xié)調的政府行政體系。

雖然,人們可以從理論上去論證政府的活動范圍,政府的行政機構可以根據(jù)社會經(jīng)濟的客觀要求去設置。然而古往今來,人們看到的卻是政府行政機構不斷擴張的事實。無論是中國封建時代的國家政府還是現(xiàn)代西方資本主義的國家政府概莫能外。就連當年的革命根據(jù)地政權也進行過“精兵簡政”。事實上,政府行政機構的膨脹是具有其必然性的。用現(xiàn)代財政理論研究中越來越受到人們重視的公共選擇理論來分析,個中原因就一目了然了。公共選擇理論中的官僚理論認為:政府的行政機構是由大大小小的單位和部門領導所掌握的,他們的利益是通過單位和部門的大小來體現(xiàn)的。機構設置越復雜,越龐大,單位部門可獲得的財政支出越多,單位部門領導的權力也越大。因此官僚的利益與國家政府的利益并不完全一致。政府高層有時出于執(zhí)政的需要會提出壓縮行政機構的要求,但不久,行政機構又會慢慢膨脹起來。因此,如何通過有效的制度和措施來約束行政機構的膨脹,提高政府行政效率就成了現(xiàn)代財政理論研究和財政管理中的長期的課題。一位美國的財政研究人員曾說,本世紀以來,美國的各種管理制度中改革最多的就是關于政府會計和預算管理方面的制度,而改革的目的之一,則正在于通過完善財政預算約束機制來控制行政機構的膨脹,提高政府的行政效率。

經(jīng)濟體制改革以來,我國出現(xiàn)了行政區(qū)劃升級風,縣要升級為市,縣級市要升級為地級市,省直轄市要計劃單列或升級為國家級的直轄市。升級的理由當然是多種多樣的,但這些理由的背后,卻有更為明確的利益動機,行政區(qū)劃的升級必然會有相應的行政機構升級,每一位行政干部的行政級別都會隨著行政區(qū)劃而提高,這種待遇的提高比起靠自己的多年苦干來晉升自然要容易得多。行政區(qū)劃升級和行政機構及干部的行政級別提高后,機構膨脹也就隨之開始,增加辦事機構和人員,增加辦公樓和住房,增加車輛和提高用車標準,各種各樣的利益也就得到了滿足。

然而企業(yè)負擔也因此而加重,財政困難也因此而加深。今天,面對著企業(yè)在資產(chǎn)重組的過程中,大量工人下崗的現(xiàn)狀,我們?nèi)绻倮^續(xù)維持龐大的行政機構,是必然會激化社會矛盾的。因為財富創(chuàng)造者的減少和財富消耗者的增加對任何一個國家來說都是一種災難。我們強調這種行政機構膨脹的必然性,并不是說我們的干部都是典型的利己主義者。我們要說明的是:行政機構膨脹有其利益驅動,無論在哪一個國家或地區(qū)都是如此。特別是隨著市場經(jīng)濟的推進,每一個人對個人利益的追求都是客觀存在的,而政府部門用各種方式來增加自己利益的動力也是很強的。因此,要控制行政機構的膨脹,就必須有十分有效的制度約束,而財政作為一個國家行政機構支出的提供者,應該成為行政機構膨脹制度上和財力上的約束者。然而,我國行政機構的擴張往往不受財政的約束,這主要同財政的權限有關,財政沒有高于行政機構的權力,當然,財政也不可能具有高于同級行政機構的權力。在這種情況下,財政預算對政府或行政機構的約束力就大大減弱了,這就是我們常說的預算約束軟化。反觀發(fā)達國家,如果政府行政部門不顧預算的約束而強行擴張行政機構的話,這等于自己給自己出難題,因為任何人都無權也無法突破預算,總統(tǒng)或總理也不能例外。一旦出現(xiàn)預算經(jīng)費緊張,唯有壓縮支出減少政府開支。在法制比較完善的發(fā)達國家,政府行政部門因經(jīng)費不足而減少活動甚至關門的事時有發(fā)生,這就是硬的預算約束。而我國的情況卻是,半年發(fā)不出工資,也不必裁減一個人,再貧困的地區(qū),行政機構也會膨脹,財政局長到處借錢發(fā)工資,也不能精簡機構。

當然,如果任何渠道都無法為行政機構的膨脹提供資金,機構的膨脹也是難以成為事實的。但是,我國的行政機構膨脹卻可以從非財政渠道籌集到資金,這就為行政機構的擴張創(chuàng)造了條件。作為一個行政機構,自然就有相應的行政權力,只要將這些行政權力加以適當?shù)倪\用,就可以進行創(chuàng)收。事實上,很多地方特別是貧困地區(qū),財政往往只能撥給行政部門所需經(jīng)費的一部分,其余部分則讓行政部門自己通過創(chuàng)收來解決。這種創(chuàng)收的能量實際上是相當大的,據(jù)粗略的統(tǒng)計,我國目前的預算外收支幾乎可以與預算內(nèi)收支并駕齊驅。如此龐大的資金規(guī)模,有相當一部分就進入了行政機構,對行政機構的膨脹產(chǎn)生了促進作用。用這種方式支撐行政機構的擴張,社會經(jīng)濟為此付出的代價就更大了,這種不規(guī)范的資金收支,一來形成了企業(yè)新的負擔,相當于增加了企業(yè)的稅收負擔,加大了企業(yè)成本,對發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟產(chǎn)生了一種阻礙作用;二來由于收支缺乏監(jiān)督,為部分領導干部或人員貪污腐敗提供了方便,預算外收支的膨脹,非但不能使財政的可支配收入增加,還會刺激行政機構的進一步膨脹,給財政造成新的負擔。

當前，提高自主創(chuàng)新能力具有重要地位。黨的十七大明確指出，提高自主創(chuàng)新能力，建設創(chuàng)新型國家，要堅持走中國特色自主創(chuàng)新道路，加大對自主創(chuàng)新投入，著力突破制約經(jīng)濟社會發(fā)展的關鍵技術；要加快建設國家創(chuàng)新體系，支持基礎研究、前沿技術研究、社會公益性技術研究；要加快建立以企業(yè)為主體、市場為導向、產(chǎn)學研相結合的技術創(chuàng)新體系，引導和支持創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚，促進科技成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉化；完善鼓勵技術創(chuàng)新和科技成果產(chǎn)業(yè)化的法制保障、政策體系、激勵機制、市場環(huán)境。目前，我國正處在經(jīng)濟增長方式轉變、產(chǎn)業(yè)結構調整的關鍵時期，區(qū)域經(jīng)濟也正日漸成為一個國家或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要載體，發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟是社會全面進步、實現(xiàn)小康社會的客觀要求。區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展離不開自主創(chuàng)新能力的提高，區(qū)域創(chuàng)新能力也是區(qū)域經(jīng)濟快速、協(xié)調、健康發(fā)展的主要源泉和動力之一。作為政府宏觀調控主要手段之一的財政政策需要為區(qū)域創(chuàng)新提供強大的財力和政策支持，并通過激勵、引導機制促使區(qū)域創(chuàng)新成果轉化為現(xiàn)實的生產(chǎn)力。因此，研究區(qū)域創(chuàng)新能力提升的財政政策選擇具有重要意義。

一、區(qū)域創(chuàng)新能力與財政政策作為

1．區(qū)域創(chuàng)新能力與財政支持

經(jīng)濟學意義上的區(qū)域是指特定時空范圍內(nèi)社會資源、技術資源和自然資源的集合，其范圍既有地理上的特性,又與行政區(qū)域的劃分特點有關。經(jīng)濟區(qū)域是經(jīng)濟基礎的范疇，而行政區(qū)域則是上層建筑的范疇；但它們密切相關，行政區(qū)域的領導者擔負著發(fā)展本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟的重任，而任何經(jīng)濟區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展又離不開其所屬于的行政領導者的管理與協(xié)調。

創(chuàng)新是知識的產(chǎn)生、擴散和使用。一個地區(qū)的區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)是指由參與知識、技術發(fā)展和擴散的企業(yè)、大學和研究機構組成，并由中介機構廣泛介入和政府適當參與的一個為創(chuàng)造、儲備和轉讓知識、技能和新產(chǎn)品相互作用的有機網(wǎng)絡系統(tǒng)。區(qū)域創(chuàng)新能力是以區(qū)域內(nèi)技術能力為基礎的、實施產(chǎn)品創(chuàng)新和工藝創(chuàng)新的能力，其組成結構主要由區(qū)域內(nèi)創(chuàng)新資源投入能力、區(qū)域內(nèi)創(chuàng)新管理能力和區(qū)域內(nèi)研究開發(fā)能力三要素構成。創(chuàng)新主體在這“三種要素能力”中都發(fā)揮著重要的作用，但各有側重：在創(chuàng)新資源投入方面，企業(yè)應發(fā)揮主要作用；在創(chuàng)新管理能力方面，政府有關機構和中介機構起著關鍵作用；在研究開發(fā)能力方面，科研機構和企業(yè)是主要影響因素。

在當今經(jīng)濟全球化程度日益加深的同時，世界經(jīng)濟發(fā)展日益呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域化特征：個別產(chǎn)業(yè)群中企業(yè)間的相互作用開始區(qū)域化；全球性公司所做出的決策，是尋求擁有競爭優(yōu)勢的區(qū)域產(chǎn)業(yè)群的區(qū)域經(jīng)濟；區(qū)域創(chuàng)新能力是區(qū)域經(jīng)濟參與者競爭優(yōu)勢的重要標志，且日益成為地區(qū)經(jīng)濟獲取國際競爭優(yōu)勢的決定性因素，賦予了地區(qū)創(chuàng)新的潛力，并決定著單個企業(yè)的區(qū)位選擇。而區(qū)域創(chuàng)新能力的提升離不開區(qū)域的社會文化環(huán)境、地理資源環(huán)境以及制度創(chuàng)新環(huán)境等等，其中財政政策的選擇與創(chuàng)新發(fā)揮著重要的作用。區(qū)域創(chuàng)新涉及科學、技術、組織、金融、商業(yè)等多個領域，科學研究、理論創(chuàng)新、產(chǎn)品的研究開發(fā)、試制、技術定型、工業(yè)生產(chǎn)和銷售等多個環(huán)節(jié)的復制過程。在這個過程之中需要大量的資金和智力資源的投入，因此，財政政策有必要通過投入配置提供較好的經(jīng)濟基礎和教育、科學文化基礎。區(qū)域的創(chuàng)新活動又面臨著技術開發(fā)失敗、市場對新產(chǎn)品不予接受或市場在一定時期內(nèi)不能形成有效規(guī)模來支撐新技術實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化等風險，這就要求政府通過財政支持以增強區(qū)域創(chuàng)新承受風險的實力?？梢哉f，區(qū)域創(chuàng)新能力決定著一個地區(qū)經(jīng)濟的長期競爭力，而財政政策的調控參與、激勵和引導以及財政政策的自我完善和創(chuàng)新是提升區(qū)域創(chuàng)新能力的重要路徑選擇。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中財政問題的重要性

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是指改變“城市工業(yè)、農(nóng)村農(nóng)業(yè)”的二元思維方式，將城市和農(nóng)村的發(fā)展緊密結合起來，統(tǒng)一協(xié)調，全面考慮，樹立工農(nóng)一體化的經(jīng)濟社會發(fā)展思路，以全面實現(xiàn)小康社會為總目標，以發(fā)展的眼光，統(tǒng)籌的思路，解決城市和農(nóng)村存在的問題。黨的十六大報告指出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，是全面建設小康社會的重大任務”。黨的十六屆三中全會也將“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”放在“五統(tǒng)籌”的第一位，可見統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮全面建設小康社會的重要舉措。

新中國成立之初，我國面臨著鞏固政權、發(fā)展工業(yè)的緊迫任務，需要巨額資本投入，在這一特殊歷史背景下，其結果只能導致計劃經(jīng)濟體制，以高度集中的資源配置制度，強化政權的經(jīng)濟能力，實現(xiàn)經(jīng)濟跳躍。但是，“傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟以人為方式推進工業(yè)化進程，其實質是工業(yè)剝削農(nóng)業(yè)”（何帆，1998），據(jù)測算，僅僅國家通過工業(yè)產(chǎn)業(yè)價格“剪刀差”政策剝奪農(nóng)民的權益每年就有200億元左右。計劃經(jīng)濟體制實現(xiàn)的結果，國家的經(jīng)濟能力僅僅能夠安排少數(shù)人（市民）在城市先進部門就業(yè)，僅僅能夠建立少數(shù)人（市民）的福利保障體系。這便是我國“城鄉(xiāng)分治”治國方略起源的財政根源。

計劃經(jīng)濟體制和“城鄉(xiāng)分治”治國方略一旦起步，農(nóng)村落后于城市便成為必然，城鄉(xiāng)差別不但不會縮小反而逐步擴大。近年來，“城鄉(xiāng)分治”問題雖然受到政府重視，但由于舊的財政體制和政策壁壘的極大慣性，偏向工業(yè)和城市的經(jīng)濟社會政策并沒有得到完全的矯正，國民收入分配再分配仍向工業(yè)和城市傾斜。

我國長期以來的“城鄉(xiāng)分治”局面，其主觀原因在于長期的經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略及社會經(jīng)濟資源人為配置的城市偏好、工業(yè)偏好和市民優(yōu)先。其根本原因是由于國家長期實施“城鄉(xiāng)分治”（不統(tǒng)籌）政策，其深層邏輯又是財政問題。

現(xiàn)行的財政政策已經(jīng)成為一種體制性障礙，城鄉(xiāng)分割的財政體制極大的挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，嚴重影響了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，在很大程度上制約著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的協(xié)調發(fā)展。前財政部長項懷誠曾經(jīng)告誡：“要善于從財政觀察全局，從全局貫徹財政，從經(jīng)濟和社會發(fā)展全局中研究和把握財政問題，發(fā)揮財政的導向和點睛作用”（項懷誠，1999）。因此，只有統(tǒng)一城鄉(xiāng)財政體制才能打破城鄉(xiāng)二元結構，切實保護農(nóng)民的自身利益，保障農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的快速發(fā)展，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展，本文將從財政政策的角度分析探討改革城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的財政體制。

一、問題的提出

政府對經(jīng)濟進行宏觀調控的最重要手段之一的財政政策，其主要政治經(jīng)濟目標就是：社會穩(wěn)定、經(jīng)濟增長、物價平穩(wěn)和充分就業(yè)。長期以來，在政府執(zhí)行的財政政策能不能產(chǎn)生有效的政策效果的問題上，不同的經(jīng)濟流派對此的看法存在很大的分歧。二十世紀九十年代以來，凱恩斯的需求管理財政政策又被很多國家作為增加國內(nèi)總需求、刺激經(jīng)濟增長的最主要的政策工具。我國真正意義上借鑒西方的財政政策來調控宏觀經(jīng)濟，是1998年開始實施的積極財政政策，在我國由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟轉軌的非常時期，為的是拉動經(jīng)濟增長、增加就業(yè)、刺激消費、克服亞洲金融危機。自我國積極財政政策執(zhí)行以來，國內(nèi)理論界對其效應進行了很多分析，歸納起來有三種觀點：效果顯著論、效果一般論、效果無效論。多數(shù)學者的觀點是積極財政政策在拉動經(jīng)濟增長方面作用明顯，實現(xiàn)了國民經(jīng)濟的穩(wěn)定增長（據(jù)統(tǒng)計，到2002年為止，我國共發(fā)行長期建設國債6600億元，帶動投資3.2萬億元，拉動經(jīng)濟平均每年增長1.5-2個百分點），其他如拉動民間投資與消費等方面不盡人意。筆者對其持相近觀點，并認為隨著我國市場經(jīng)濟體制的逐步完善，許多可能影響財政政策效果的舊有制度，包括政治、經(jīng)濟、文化體制，在向新制度變遷過程中，必然會導致政府財政政策傳導機制的梗塞，甚至出現(xiàn)政策的作用機制發(fā)揮失靈。怎樣才能在轉軌時期低成本高效益地運用好西方的財政政策，從而達到國家宏觀調控目標？通過對我國積極財政政策的實施效果分析，尋找出部分目標效果不佳的深層次原因，以便能在目前進行的中性財政政策實施中有所借鑒，便是本文的宗旨。

二、財政政策效應的認識

財政政策作為政府調控宏觀經(jīng)濟的手段，總體來說其政策目標與其他宏觀經(jīng)濟政策目標是一致的，但在不同的經(jīng)濟背景下，財政政策的類型和目標是不同的。財政政策的總體效應則是財政政策實施效果與預期的政策目標的比較，看其結果怎么樣。但在對政策效應具體分析時，必須重視政策成本這一指標，因為財政政策主要是通過財政支出和稅收兩大手段來進行的，政策的實施勢必會影響財政收入和國家債務水平。以日本為例，二十世紀九十年代以來，為克服經(jīng)濟衰退執(zhí)行了以擴大政府公共支出為主要手段的財政政策，盡管政策效應拉動了經(jīng)濟增長，但政府持續(xù)性的擴大公共支出幾乎沒有增加任何產(chǎn)出，對經(jīng)濟穩(wěn)定所起的作用極小，而且還導致公共債務的大幅增長，使政府背上沉重的債務負擔。這一點上，我國許多地方為片面追求所謂的GDP高增長，不惜大量舉債搞市政工程或建設項目，不考慮項目的經(jīng)濟效益，最后形成財政風險，與其頗為相似。事實證明，只有財政政策的凈收益大于成本，才能說財政政策效應良好。

三、影響我國財政政策效應的制度安排

在市場機制成熟的國家，財政政策效應受制度的影響較少，但作為市場經(jīng)濟體制正在逐步完善有著長期計劃經(jīng)濟烙印的中國，財政政策的制度安排背景明顯不同于成熟市場，在這里一些西方理論甚至失靈。如西方經(jīng)濟理論認為實行積極財政政策，大量的發(fā)行國債，會使利率上升，產(chǎn)生投資擠出效應，事實上我國的積極財政政策在利率不斷下降的同時，卻擴大了社會投資需求，引導了企業(yè)投資。以1999年為例，國家用90億的國債資金作為計改貸款貼息，帶動銀行貸款和企業(yè)配套資金1800億，形成20倍的資金規(guī)模。同樣減稅政策，在我國以流轉稅為主體的制度安排下，其政策效應也會大打折扣?？梢姡谥贫茸冞w中的今天，很多過去制定的、且與經(jīng)濟社會不相適應的制度繼續(xù)在發(fā)揮作用，這種滯后，將對財政政策的效果產(chǎn)生重大影響。具體來說，影響財政政策的制度安排有：

在經(jīng)濟社會的發(fā)展中，文化不僅有著鼓舞人、塑造人、服務人的“軟”功能，還有著可生產(chǎn)、可消費、可產(chǎn)生經(jīng)濟效益的“硬”貢獻。以財政經(jīng)濟政策為推手，加快文化體制改革步伐，把文化產(chǎn)業(yè)打造成湖北新的經(jīng)濟增長極是一項現(xiàn)實而緊迫的任務。無論是全國的整體情況還是湖北的區(qū)域發(fā)展，文化產(chǎn)業(yè)組織都比較弱小，需要政府在財政稅收等經(jīng)濟政策上進行扶持。同時我國文化產(chǎn)業(yè)組織大多數(shù)脫胎于事業(yè)單位、脫胎于計劃經(jīng)濟體制，因而轉變過程中更離不開財政的支持。財政稅收是最有效的調節(jié)手段，通過進一步完善財政政策，實施優(yōu)惠的稅收政策，促進文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

一、文化體制改革中財政稅收的政策定位和路徑選擇

（一）文化體制改革中財政稅收的政策定位。

政策定位首先取決于政府定位，就是政府在文化體制改革進程中的地位和作用。政府定位的本質就是理順政府與市場、企業(yè)的關系，明確政府功能和責任。在市場經(jīng)濟條件下，政府實施財政經(jīng)濟政策、推進文化體制改革的根本目的就是促進文化的發(fā)展和繁榮，其中最首要的任務就是要為文化發(fā)展創(chuàng)造一個公平競爭、合理有序、能促進文化企業(yè)健康成長的市場環(huán)境。政府作為市場的監(jiān)管者和合法經(jīng)營企業(yè)的保護人，應當按照“公平、公正、公開”的原則不斷完善對文化市場監(jiān)管的政策法規(guī)，推進市場體系建設，進而形成有效的市場競爭機制。通過各種法律的和行政的手段對侵權、欺詐等破壞市場正常秩序的行為加以限制、禁止和懲戒，保護市場的公正性和公平性，保護企業(yè)的合法經(jīng)營利益和公平競爭的權利。通過政府的監(jiān)管，保證企業(yè)在市場機制條件下公開競爭、公平發(fā)展，為文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展營造良好的市場環(huán)境，使更多的企業(yè)自由經(jīng)營、健康發(fā)展。

政策定位的本身就是政策在文化體制改革進程中所起的導向作用。政策定位在政府定位的框架內(nèi)進行的。文化體制改革的財政經(jīng)濟配套政策，最重要的核心就是幫助、引導、激勵經(jīng)營性文化單位有序轉化為市場主體，建立規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度，走向依法運行、開放競爭的市場體系中去。文化不同于其他產(chǎn)業(yè)，具有人文精神方面的內(nèi)在特征，對公眾心理、社會風俗有著不可忽視的影響，以及國民經(jīng)濟結構的優(yōu)化升級和調整促進作用，政府有義務有責任在市場經(jīng)濟框架內(nèi)通過公共政策調整對其發(fā)展給予必要的引導和扶持，以促進政治、社會、經(jīng)濟、文化“四位一體”協(xié)調發(fā)展。但是這種政策的引導和扶持，必須在市場游戲規(guī)則的范圍內(nèi)進行，在時間上、空間上和內(nèi)容上都應當是有限的和有節(jié)制的。若對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展采用政府主導和介入的方式，直接干預文化產(chǎn)品的生產(chǎn)、服務與銷售，會破壞了市場在文化需求平衡和資源配置方面的調節(jié)機制，對其他相關行業(yè)或產(chǎn)業(yè)造成不公平的競爭環(huán)境。

（二）文化體制改革中財政稅收的路徑選擇。

當前，我國尚處于社會主義初級階段，財政收入可以說是取之于民，并用之于民。但是，具體到如何取以及取多少、向誰取，那就是十分復雜的問題。財政支出向哪里傾斜，應保持怎么樣的恰當結構，建立什么樣的稅收體制，關系到人民生活的安定與社會的和諧?？梢哉f，與改革開放初期相比，我國的經(jīng)濟社會已經(jīng)有了極大的發(fā)展。

那么，面對已經(jīng)變化了的社會現(xiàn)實，固守原來的財政稅收制度當然不足取，唯有科學、理性地分析目前的財政稅收體制問題，在此基礎上求真、務實、創(chuàng)新，勇于解放思想，敢于改革與完善已不適應社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀的財政稅收體制，才能真正維護社會公平與正義，促進構建社會主義和諧社會的進程。

一、我國財稅體制改革所取得的成就

“十一五”以來，我國所推行的財政稅收體制改革，優(yōu)化了社會資源的配置，加強了市場的宏觀調控，維護了經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定，完善社會主義市場經(jīng)濟體制，取得了重大成就，成為建設中國特色社會主義的重要保障。

1.改進了財政支出體制

建立國庫集中支付、政府采購等各項管理制度，實施財政績效管理制度的變革，在陸續(xù)出臺的一系列改革措施當中，以集中采購為基本特征的政府采購制度和政府收支分類改革、財政績效評估等重大措施，有效地提高了財政管理效率。

關鍵詞：地方政府；財政改革；職能轉變

摘要：財政改革不僅是我國地方政府職能轉變的重要內(nèi)容，而且是推進各級地方政府職能轉變的現(xiàn)實途徑。對于我國經(jīng)濟社會發(fā)展而言，地方政府職能轉變是非常急迫卻又極其復雜的任務，對改革路徑的選擇以及各項改革舉措的次序安排都必須慎重對待。財政問題是任何國家處理政治、經(jīng)濟和社會事務過程中都無法回避的問題，政府機構的存在和政治權力的維系離不開財政資源的汲取、管理和運用。

財政對政府的活動范圍、管理權限及運行方式存在根本的制約關系，政府存在及其活動的每一個環(huán)節(jié)必定在財政上有所體現(xiàn)。因此，財政改革不僅是地方政府職能轉變的重要內(nèi)容，更是進一步推動地方政府職能轉變的現(xiàn)實途徑。政府職能轉變是當前我國經(jīng)濟、政治生活中一項重大的實踐命題。地方政府作為整個政府體系的重要組成部分，是推動經(jīng)濟社會發(fā)展、提供公共服務、進行公共管理最直接的部門。因此，地方政府的職能轉變必然構成我國政府職能轉變的重要內(nèi)容。

一

改革的現(xiàn)實進程以及國內(nèi)外學者的研究成果充分表明，政府是當代中國經(jīng)濟社會發(fā)展一個重要的內(nèi)生性變量，只有分析這個變量對改革的性質、速度以及深度等產(chǎn)生的影響，才能夠深切把握當代中國改革的根本性質以及當前改革的關鍵問題。這意味著，必須在當代中國改革的整體進程中分析政府的作用范圍、管理權限、行為方式的變化及其影響，即改革進程中的政府職能轉變及其現(xiàn)實后果問題。在現(xiàn)代社會，即便是最大的政府，都不可能解決它所面臨的所有問題。社會公共事務的發(fā)生總是地域性的，人們在哪里發(fā)生聯(lián)系，在哪里產(chǎn)生公共性需求，就需要政府在哪里出現(xiàn)。

就當代中國改革進程而論，地方政府的重要作用體現(xiàn)在：首先，各級地方政府構成政府部門的主體，也是管理公共事務、提供公共物品最直接、更重要的政府部門。其次，從經(jīng)濟發(fā)展來看，地方政府及其制度創(chuàng)新行為是中國經(jīng)濟改革的最初動力和推動經(jīng)濟發(fā)展的主要力量。最后，從社會服務來看，地方政府已經(jīng)并將繼續(xù)承擔著更加廣闊而重要的社會公共管理和服務職能。