摘要：各國立法歷來都將公用企業(yè)作為反壟斷除外的一項(xiàng)重要內(nèi)容，本文對(duì)此予以質(zhì)疑。作者首先探討公用企業(yè)壟斷正當(dāng)化依據(jù)之理論缺失，然后通過對(duì)西方發(fā)達(dá)國家八、九十年代開展的公用企業(yè)改革之比較，指出公用企業(yè)之合法壟斷地位業(yè)已受到實(shí)踐之嚴(yán)重挑戰(zhàn)。作為論文之主旨，作者最后對(duì)我國公用企業(yè)反壟斷進(jìn)行了分析，并提出了相應(yīng)之立法建議。

關(guān)鍵字：公用企業(yè)自然壟斷競爭

各國立法和學(xué)術(shù)歷來都將公用企業(yè)作為反壟斷除外的一項(xiàng)重要內(nèi)容，但是，伴隨著自然壟斷理論的進(jìn)一步深化以及西方發(fā)達(dá)國家八、九十年代對(duì)公用企業(yè)卓有成效的改革，公用企業(yè)的合法壟斷地位業(yè)已面臨理論和實(shí)踐的雙重挑戰(zhàn)。本文擬對(duì)這一問題予以探討，以求救于方家。

一、公用企業(yè)壟斷正當(dāng)化依據(jù)及其質(zhì)疑

在既往反壟斷的法律規(guī)制中，公用企業(yè)作為重要的反壟斷除外，其正當(dāng)性依據(jù)主要有三：一是經(jīng)濟(jì)上的自然壟斷；二是政治上的公共利益保護(hù)；三是資本實(shí)力上的競爭不可能。

首先，古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，公用企業(yè)是一種典型的自然壟斷，以效率價(jià)值觀之，不宜將其列為壟斷規(guī)制的對(duì)象。所謂自然壟斷，是指這樣一種狀況，即在存在規(guī)模報(bào)酬遞增的行業(yè)，其產(chǎn)品長期成本曲線下降，那么在這種行業(yè)內(nèi)，由大企業(yè)獨(dú)占市場比導(dǎo)入競爭機(jī)制能夠更有效率地利用資源。[1]公用企業(yè)，如郵電通訊、電力、煤氣（天然氣）、自來水等行業(yè)，即為典型的自然壟斷行業(yè)。譬如，煤氣（天然氣）公司的產(chǎn)品是輸送煤氣、天然氣，由此必然要鋪設(shè)管道，其成本是非常高昂的，但一旦鋪設(shè)完畢，向管道泵注入更多的煤氣（天然氣）則不需要更多的資金投入，以至于邊際成本趨向于零。因而，如果在這些行業(yè)允許競爭，新的競爭者必然要對(duì)原有企業(yè)的設(shè)施進(jìn)行重復(fù)投資，而這種投資一旦進(jìn)入市場，便無法退出，由此必然引發(fā)新競爭者與原有企業(yè)進(jìn)行價(jià)格競爭，最終導(dǎo)致整個(gè)行業(yè)企業(yè)都不能取得正常利潤甚至虧損。與其如此，倒不如把煤氣（天然氣）的生產(chǎn)經(jīng)營全部交給一家企業(yè)，開足馬力，社會(huì)需要多少就生產(chǎn)多少，把平均成本降到最低。基于此，古典經(jīng)濟(jì)學(xué)便認(rèn)為，在公用企業(yè)等自然壟斷行業(yè)允許競爭，將提高該行業(yè)產(chǎn)品的社會(huì)平均成本，從社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)效益衡量，必然會(huì)造成資源的浪費(fèi)。因此，在既往的反壟斷立法中，公用企業(yè)均因其自然壟斷屬性而被允許存在，成為合法壟斷之重要界域。一個(gè)極為明顯的例證即為在反壟斷最為得力的美國，70年代以前仍是一直允許美國電話電報(bào)公司占據(jù)美國長途電話市場全部的市場份額以及短途電話市場的80%.[2]

盡管我國相當(dāng)多的公用企業(yè)從形式上已經(jīng)建立起了現(xiàn)代企業(yè)制度,但其各個(gè)職能機(jī)構(gòu)卻并沒有發(fā)揮出應(yīng)有的職能,治理結(jié)構(gòu)與企業(yè)績效之間的關(guān)系并不明晰.本文以公用企業(yè)上市公司為樣本,通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn):董事會(huì)規(guī)模、獨(dú)立董事比例和國有股比重對(duì)公用企業(yè)的績效都沒有明顯的影響,而股權(quán)集中度、債權(quán)比例和經(jīng)理層年薪對(duì)公用企業(yè)的績效呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系,但不是非常明顯.

[關(guān)鍵詞]公用企業(yè)治理機(jī)制績效上市公司

一、引言

公用企業(yè)即通過網(wǎng)絡(luò)或基礎(chǔ)設(shè)施為社會(huì)提供公共性服務(wù)的經(jīng)營性組織,主要涵蓋供水、電力、煤氣、通信、公交、鐵路、航空等行業(yè).由于公用企業(yè)特有的屬性,其產(chǎn)品或服務(wù)與大眾生活息息相關(guān),長期以來各國普遍實(shí)行國家壟斷經(jīng)營.20世紀(jì)80年代,以英國為代表的國家開始對(duì)公用企業(yè)進(jìn)行民營化改革.我國從20世紀(jì)90年代中期開始,對(duì)公用企業(yè)展開了一場漸進(jìn)的變革,內(nèi)容包括:公用企業(yè)的公司制改革、政府管理體制改革和國有資產(chǎn)管理體制改革.而公用企業(yè)的公司制改革作為整個(gè)改革的突破口和切入點(diǎn),具有非常重要的作用.盡管我國相當(dāng)多的公用企業(yè)從形式上已經(jīng)建立起了現(xiàn)代企業(yè)制度,但其各個(gè)職能機(jī)構(gòu)卻并沒有發(fā)揮出應(yīng)有的職能,治理結(jié)構(gòu)與企業(yè)績效之間的關(guān)系并不明晰.因此,本文利用公用企業(yè)上市公司為樣本,從董事會(huì)治理、股權(quán)治理、債權(quán)治理以及經(jīng)理層年薪四個(gè)方面,來考察治理機(jī)制對(duì)績效的影響.

二、文獻(xiàn)回顧和研究假說

(一)有關(guān)董事會(huì)規(guī)模與公司績效的文獻(xiàn)回顧和假說形成

本文從分析公用企業(yè)現(xiàn)有壟斷模式入手，試對(duì)公用企業(yè)改革的法律對(duì)策作一簡約探討。

一、我國公用企業(yè)的壟斷現(xiàn)狀及其非理性成因

公用企業(yè)（publicunility），是指涉及公用事業(yè)的經(jīng)營者，包括供水、供電、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)的經(jīng)營者。從公用企業(yè)涉及的行業(yè)特點(diǎn)我們可以看出公用企業(yè)具有以下特征：（1）運(yùn)營目標(biāo)的公益性。公用企業(yè)是面向全社會(huì)各界、服務(wù)于千家萬戶的企業(yè)，其經(jīng)營狀況的好壞、服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)劣及價(jià)格水平的高低直接關(guān)系到公眾的生活和國民經(jīng)濟(jì)。因此，公用企業(yè)也被稱為公益企業(yè)。

（2）服務(wù)渠道的管網(wǎng)化。公用企業(yè)向社會(huì)提供的產(chǎn)品或服務(wù)一般是通過一定的管網(wǎng)系統(tǒng)來進(jìn)行的，這套管網(wǎng)系統(tǒng)一般按行政區(qū)域來設(shè)置，且有區(qū)域網(wǎng)不斷向國內(nèi)網(wǎng)靠攏的趨勢(shì)。（注：以中國電網(wǎng)為例，在三峽工程竣工之后，中國南北各地的多個(gè)區(qū)域網(wǎng)將可聯(lián)成一個(gè)一體化的國內(nèi)網(wǎng)。）（3）運(yùn)行的高投入與規(guī)?；?。公用企業(yè)主要分布于國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性行業(yè)中，因而其建設(shè)、運(yùn)營通常投資大、周期長、收效慢。

我國的公用企業(yè)目前總體而言仍處于一種壟斷的狀態(tài)下。首先，從壟斷狀態(tài)而言，現(xiàn)有公用行業(yè)往往為一家或幾家企業(yè)所壟斷。某些行業(yè)雖然引入了競爭，但無論從規(guī)模還是從技術(shù)角度都無法與壟斷企業(yè)相抗衡。如中國電信業(yè)95％的業(yè)務(wù)仍為中國電信一家企業(yè)所壟斷，中國聯(lián)通的活動(dòng)范圍極其有限；而中國的電力業(yè)也為國家電力公司一家壟斷，（注：1997年國家電力公司參與投資的大中型項(xiàng)目累計(jì)達(dá)1080億元，占全國大中型電力基本建設(shè)項(xiàng)目總投資的95.58％（見《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》1998年1月20日第一版）。）其他的一些地方集資電廠、合資電廠根本不能對(duì)其構(gòu)成有威脅的競爭。其次，從壟斷行為來看，占有市場優(yōu)勢(shì)地位的公用企業(yè)往往濫用其優(yōu)勢(shì)地位，構(gòu)建行業(yè)壁壘，任意抬高管網(wǎng)租價(jià)，甚至依賴行政權(quán)力設(shè)置法律上的障礙，阻止相關(guān)企業(yè)進(jìn)入本行業(yè)的競爭。值得注意的一點(diǎn)是，目前我國的公用企業(yè)并非均為盈利企業(yè)，有些地區(qū)的自來水公司、鐵路、公交等公用企業(yè)尚處于虧損階段，依靠國家補(bǔ)貼或其他部門的交叉補(bǔ)貼生存。這些企業(yè)的虧損并非全然是因?yàn)閳?zhí)行國家的福利性政策造成的，相反是由于企業(yè)依靠補(bǔ)貼，缺乏競爭，科技落后，機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下，才最終造成其成本的居高不下。公用企業(yè)的這種壟斷模式導(dǎo)致了部分公用企業(yè)服務(wù)態(tài)度低劣、濫用市場優(yōu)勢(shì)，卻又心安理得地享受高額的壟斷利潤；部分公用企業(yè)技術(shù)落后、卻又理所當(dāng)然地享受著政府的交叉補(bǔ)貼。這種狀況嚴(yán)重限制了公用企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大、技術(shù)的革新、市場的拓展，也嚴(yán)重阻礙了相關(guān)產(chǎn)業(yè)成本的降低，與我國正在加緊建設(shè)的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制不相匹配，也與公用企業(yè)自身的發(fā)展要求不相適應(yīng)。隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的加速，公用企業(yè)的全球性開放已成為一個(gè)不可避免的發(fā)展趨勢(shì)，若再不尋求一條發(fā)展的新路子，那么目前絕大多數(shù)的公用企業(yè)在這場國際性競爭中必然會(huì)落伍。

我國公用企業(yè)形成目前的壟斷狀況有著復(fù)雜的原因。從非理性角度分析，（注：公用企業(yè)形成目前的壟斷模式有其理性的原因，如自然壟斷理論、建國后發(fā)展經(jīng)濟(jì)的客觀需要等，本文因篇幅所限，僅對(duì)其非理性因素作一分析。）首先是政企不分的慣性運(yùn)動(dòng)。從文化角度來看，中國是一個(gè)具有對(duì)“特種”行業(yè)進(jìn)行“官營”經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)的國家，從漢朝的“鹽鐵官營”到清朝的“洋務(wù)運(yùn)動(dòng)”無不透露著官方壟斷的色彩。而到社會(huì)主義公有制的時(shí)代，“一大二公”的思想更是深入人心?！肮小奔词恰肮谩?，“公用”的即是“公共”的，于是乎公共部門理所當(dāng)然地“經(jīng)營”著公用企業(yè)。從體制角度來看，建國以后，我國長期處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下，國有即等于國營，國家直接管理企業(yè)，產(chǎn)、供、銷、人、財(cái)、物都在國家的直接領(lǐng)導(dǎo)之下，企業(yè)既無經(jīng)營自主權(quán)，也無競爭壓力。公用企業(yè)是國營企業(yè)中的一大重頭戲，因而也是深受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響的一大領(lǐng)域。其次是監(jiān)督體系不完整，缺乏統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，往往是各部門管各部門，形成一定的部門利益。而在缺乏統(tǒng)一嚴(yán)格的監(jiān)督體制的情況下，這種部門壟斷利益就會(huì)嚴(yán)重?fù)p害國家和人民的整體利益。再次是缺乏專門性立法。目前公用企業(yè)主要受《反不正當(dāng)競爭法》、《公司法》以及主管部門規(guī)章的調(diào)整，各法律、法規(guī)、規(guī)章之間缺乏統(tǒng)一性，存在一定的沖突，給公用企業(yè)的發(fā)展帶來很大的障礙。另外，盡管企業(yè)立法有統(tǒng)一的趨勢(shì)，但鑒于公用企業(yè)的特殊性，還應(yīng)有其專門性立法。

盡管我國相當(dāng)多的公用企業(yè)從形式上已經(jīng)建立起了現(xiàn)代企業(yè)制度,但其各個(gè)職能機(jī)構(gòu)卻并沒有發(fā)揮出應(yīng)有的職能,治理結(jié)構(gòu)與企業(yè)績效之間的關(guān)系并不明晰.本文以公用企業(yè)上市公司為樣本,通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn):董事會(huì)規(guī)模、獨(dú)立董事比例和國有股比重對(duì)公用企業(yè)的績效都沒有明顯的影響,而股權(quán)集中度、債權(quán)比例和經(jīng)理層年薪對(duì)公用企業(yè)的績效呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系,但不是非常明顯.

[關(guān)鍵詞]公用企業(yè)治理機(jī)制績效上市公司

一、引言

公用企業(yè)即通過網(wǎng)絡(luò)或基礎(chǔ)設(shè)施為社會(huì)提供公共性服務(wù)的經(jīng)營性組織,主要涵蓋供水、電力、煤氣、通信、公交、鐵路、航空等行業(yè).由于公用企業(yè)特有的屬性,其產(chǎn)品或服務(wù)與大眾生活息息相關(guān),長期以來各國普遍實(shí)行國家壟斷經(jīng)營.20世紀(jì)80年代,以英國為代表的國家開始對(duì)公用企業(yè)進(jìn)行民營化改革.我國從20世紀(jì)90年代中期開始,對(duì)公用企業(yè)展開了一場漸進(jìn)的變革,內(nèi)容包括:公用企業(yè)的公司制改革、政府管理體制改革和國有資產(chǎn)管理體制改革.而公用企業(yè)的公司制改革作為整個(gè)改革的突破口和切入點(diǎn),具有非常重要的作用.盡管我國相當(dāng)多的公用企業(yè)從形式上已經(jīng)建立起了現(xiàn)代企業(yè)制度,但其各個(gè)職能機(jī)構(gòu)卻并沒有發(fā)揮出應(yīng)有的職能,治理結(jié)構(gòu)與企業(yè)績效之間的關(guān)系并不明晰.因此,本文利用公用企業(yè)上市公司為樣本,從董事會(huì)治理、股權(quán)治理、債權(quán)治理以及經(jīng)理層年薪四個(gè)方面,來考察治理機(jī)制對(duì)績效的影響.

二、文獻(xiàn)回顧和研究假說

(一)有關(guān)董事會(huì)規(guī)模與公司績效的文獻(xiàn)回顧和假說形成

摘要：本文分析了我國公用企業(yè)壟斷法律規(guī)制的幾大實(shí)施障礙，進(jìn)而提出排除障礙的相關(guān)法律措施。

關(guān)鍵詞：公用企業(yè)壟斷法律規(guī)制實(shí)施障礙法律措施

一、我國公用企業(yè)壟斷法律規(guī)制的實(shí)施障礙

中國公用企業(yè)壟斷的法律規(guī)制已經(jīng)啟動(dòng)，然而，實(shí)施成效卻不盡如人意，這主要是因?yàn)榇嬖谌缦聨追矫娴姆磯艛喾蓪?shí)施的障礙：

（一）公用企業(yè)壟斷法律規(guī)制的制度基礎(chǔ)不完善

反壟斷必須有良好的制度基礎(chǔ)，包括法律和政策。首先，市場經(jīng)濟(jì)國家在反壟斷時(shí)，都有與時(shí)俱進(jìn)的反壟斷法律制度作為行為依據(jù)。如前所述，我國至今尚未出臺(tái)《反壟斷法》，其他專門性立法也很不成氣候，可謂無法可依。反壟斷依然停留在政府官員和學(xué)者的不見得有價(jià)值的“價(jià)值理念”中，難以制度化。若非有《反不正當(dāng)競爭法》中兩個(gè)未中壟斷要害的條款，中國的公用企業(yè)反壟斷法律規(guī)制根本無從談起。其次，在對(duì)公用企業(yè)壟斷性環(huán)節(jié)實(shí)施反壟斷控制，建立管制制度（如市場準(zhǔn)入、價(jià)格確定以及普遍服務(wù)等）時(shí)，還必須在競爭性環(huán)節(jié)充分引入競爭。在反壟斷制度不健全的情況下，管制制度還具有過渡性質(zhì)的反壟斷功能，如網(wǎng)絡(luò)間的互聯(lián)互通。但按照現(xiàn)代管制制度的最基本的獨(dú)立性原則，我國的公用企業(yè)改革一直沒有對(duì)管制制度的建設(shè)給予足夠的重視，管制的功能往往與政府的宏觀調(diào)控、國企產(chǎn)權(quán)管理的功能混雜一體。如獨(dú)立性、專業(yè)化的管制機(jī)構(gòu)至今沒有落實(shí)，管制體系的不健全，可能造成引入競爭后的市場秩序的混亂。

我國市場經(jīng)濟(jì)脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，公用企業(yè)得益于體制優(yōu)勢(shì)，在維護(hù)國民經(jīng)濟(jì)命脈、保護(hù)國家安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了重大作用。然而，由于市場主體天然的逐利性，公用企業(yè)憑借其市場支配地位限制競爭、牟取不當(dāng)利益的行為也不少見，各地工商部門均有適用《反不正當(dāng)競爭法》進(jìn)行查處的案例。2010年以來，《人民日?qǐng)?bào)》多次選登讀者來信曝光公用企業(yè)濫用市場支配地位實(shí)施違法行為，并評(píng)論其行為蠶食了中國改革開放三十年的成果。那么，在當(dāng)前《反壟斷法》已經(jīng)頒布實(shí)施的情況下，公用企業(yè)的性質(zhì)、地位如何界定，其濫用市場支配地位實(shí)施的限制競爭行為如何規(guī)制，值得深入探討。

一、公用企業(yè)的定義及特性

公用企業(yè)，主要是指涉及公用事業(yè)的經(jīng)營者，包括供水、供電、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)的經(jīng)營者。在我國現(xiàn)階段，公用企業(yè)主要具有以下特性：

(一)準(zhǔn)入管制

一般而言，公共產(chǎn)品領(lǐng)域的市場準(zhǔn)入受法律法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策管制，國家對(duì)其準(zhǔn)人條件、產(chǎn)業(yè)布局、地區(qū)分布等有明確的限制，公用企業(yè)在其相關(guān)地域的主營市場一般占有天然壟斷的獨(dú)占地位。同時(shí)。公用企業(yè)主要分布于國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性行業(yè)中，其初期投資大、運(yùn)營周期長、利益收效慢，需要龐大的政策支持和資金后盾，使得公用企業(yè)在其主營領(lǐng)域維持了一種長期的、穩(wěn)定的競爭優(yōu)勢(shì)或者獨(dú)占優(yōu)勢(shì)。因此，一般其他經(jīng)營者并不具備進(jìn)入該市場進(jìn)行競爭的資格條件和經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

(二)產(chǎn)品不具替代性

摘要：本文分析了我國公用企業(yè)壟斷法律規(guī)制的幾大實(shí)施障礙，進(jìn)而提出排除障礙的相關(guān)法律措施。

關(guān)鍵詞：公用企業(yè)壟斷法律規(guī)制實(shí)施障礙法律措施

一、我國公用企業(yè)壟斷法律規(guī)制的實(shí)施障礙

中國公用企業(yè)壟斷的法律規(guī)制已經(jīng)啟動(dòng)，然而，實(shí)施成效卻不盡如人意，這主要是因?yàn)榇嬖谌缦聨追矫娴姆磯艛喾蓪?shí)施的障礙：

（一）公用企業(yè)壟斷法律規(guī)制的制度基礎(chǔ)不完善

反壟斷必須有良好的制度基礎(chǔ)，包括法律和政策。首先，市場經(jīng)濟(jì)國家在反壟斷時(shí)，都有與時(shí)俱進(jìn)的反壟斷法律制度作為行為依據(jù)。如前所述，我國至今尚未出臺(tái)《反壟斷法》，其他專門性立法也很不成氣候，可謂無法可依。反壟斷依然停留在政府官員和學(xué)者的不見得有價(jià)值的“價(jià)值理念”中，難以制度化。若非有《反不正當(dāng)競爭法》中兩個(gè)未中壟斷要害的條款，中國的公用企業(yè)反壟斷法律規(guī)制根本無從談起。其次，在對(duì)公用企業(yè)壟斷性環(huán)節(jié)實(shí)施反壟斷控制，建立管制制度（如市場準(zhǔn)入、價(jià)格確定以及普遍服務(wù)等）時(shí)，還必須在競爭性環(huán)節(jié)充分引入競爭。在反壟斷制度不健全的情況下，管制制度還具有過渡性質(zhì)的反壟斷功能，如網(wǎng)絡(luò)間的互聯(lián)互通。但按照現(xiàn)代管制制度的最基本的獨(dú)立性原則，我國的公用企業(yè)改革一直沒有對(duì)管制制度的建設(shè)給予足夠的重視，管制的功能往往與政府的宏觀調(diào)控、國企產(chǎn)權(quán)管理的功能混雜一體。如獨(dú)立性、專業(yè)化的管制機(jī)構(gòu)至今沒有落實(shí)，管制體系的不健全，可能造成引入競爭后的市場秩序的混亂。

摘要：中國城市化進(jìn)程的加快對(duì)公用事業(yè)提出了更高的要求，為增加融資渠道，補(bǔ)充政府在公用事業(yè)上投資的不足，民營企業(yè)參與公用事業(yè)已是大勢(shì)所趨。政府應(yīng)加強(qiáng)在公用事業(yè)的市場準(zhǔn)入、公共產(chǎn)品的價(jià)格形成、普遍服務(wù)與適度補(bǔ)償?shù)确矫娴难芯浚蕴峁┕礁偁幁h(huán)境并協(xié)調(diào)公用事業(yè)產(chǎn)品提供中的商業(yè)性和社會(huì)性原則，從而構(gòu)建適合公用事業(yè)民營化的行政規(guī)制體制。

關(guān)鍵詞：公用事業(yè)，民營化，行政規(guī)制，規(guī)制改革

公用事業(yè)是現(xiàn)代社會(huì)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，其價(jià)格水平和服務(wù)方式又與公眾的切身利益直接相關(guān)。因此，公用事業(yè)的改革是十分重要的。在公用事業(yè)發(fā)展的進(jìn)程中，存在著市場失靈的方面，主要表現(xiàn)為公用事業(yè)不能完全通過市場機(jī)制供給，為了彌補(bǔ)市場的不足，政府不得不承擔(dān)較大的公用事業(yè)建設(shè)與運(yùn)營管理責(zé)任。由于政府用于城市公用事業(yè)的財(cái)政支出有限，造成公用事業(yè)的發(fā)展滯后，阻礙了城市建設(shè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。然而，隨著市場功能的不斷強(qiáng)化，私人部門對(duì)公用事業(yè)領(lǐng)域的滲透也越來越強(qiáng)——民營化，這就為公用事業(yè)的發(fā)展開辟了一條新的途徑。目前，公用事業(yè)民營化已成為世界各國政府進(jìn)一步改革公共產(chǎn)品供給體制的主要途徑之一，同時(shí)這也是新時(shí)期中國政府發(fā)展公用事業(yè)的基本取向。

一、公共行政改革與公用事業(yè)的民營化

20世紀(jì)80年代以來，一些國家掀起了聲勢(shì)浩大的公共行政改革運(yùn)動(dòng)，浪潮洶涌，迅即席卷全球。這次公共行政改革的主題在于“體現(xiàn)了政府的退縮和市場價(jià)值的回歸”，[i]于是“更多地依靠私人組織，更少地依靠政府來滿足社會(huì)的需要”[ii]的民營化方式受到了人們的青睞。民營化的優(yōu)勢(shì)在于不僅使政府卸去了過多的不必要的職能，而且充分發(fā)揮了公民、企業(yè)與社會(huì)的力量，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理下的共贏，正如美國學(xué)者薩瓦斯所言的“民營化不僅是一個(gè)管理工具，更是一個(gè)社會(huì)治理的基本戰(zhàn)略。它根植于這樣一些最基本的哲學(xué)或社會(huì)信念，即政府自身和自由健康社會(huì)中政府相對(duì)于其他社會(huì)組織的適當(dāng)角色。民營化是一種手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社會(huì)。”[iii]一般認(rèn)為，民營化源于1979年撒切爾政府基于新自由主義的意識(shí)而雷厲風(fēng)行推行的公營事業(yè)民營化運(yùn)動(dòng)。而此后，有些國家如美國里根政府則竭力要求政府的部分功能實(shí)現(xiàn)民營化。本文的研究重點(diǎn)在于公用事業(yè)的民營化，因?yàn)椤懊駹I化的一種更為專門的形式旨在改善政府作為服務(wù)提供者的績效。這包括打破不必要的政府壟斷，在自來水供應(yīng)、街道清掃、垃圾收集處理、公園和樹木維護(hù)等公共服務(wù)供給中引進(jìn)競爭?！盵iv]

所謂公用事業(yè)（publicutilities），是指郵政、電信、供電、供水、供氣、供熱和公共交通等為公眾提供產(chǎn)品、服務(wù)或由公眾使用的業(yè)務(wù)或行業(yè)。如依美國加利福尼亞州《公用事業(yè)法典》的規(guī)定，公用企業(yè)包括所有為公眾或公眾的一部分提供服務(wù)或商品的電力公司、燃?xì)夤?、自來水公司、電話公司、電?bào)公司、運(yùn)輸公司、石油管道公司、污水處理公司、供熱公司和橋梁通行費(fèi)征收公司等。在我國國家工商行政管理局的《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》中，將公用企業(yè)定義為供水、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運(yùn)輸?shù)裙檬聵I(yè)或行業(yè)的經(jīng)營者。作為從事公用事業(yè)的主要組織，公用企業(yè)既具有企業(yè)的一切特性，是從事某種生產(chǎn)經(jīng)營的商品經(jīng)濟(jì)組織，又有其特殊性：營業(yè)目標(biāo)的公益性；市場地位的壟斷性；服務(wù)渠道的管網(wǎng)化和產(chǎn)品不可貯性；公用事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)與銷售不可分離，因其產(chǎn)品基本上不可貯存，只在存在消費(fèi)需求時(shí)才能進(jìn)行生產(chǎn)；運(yùn)行的規(guī)?；蛧已a(bǔ)貼等等?；谶@些特征，傳統(tǒng)理論認(rèn)為，公用事業(yè)屬于自然壟斷行業(yè)。所謂自然壟斷，是指單位產(chǎn)品或者服務(wù)的平均成本隨著產(chǎn)量的提高而下降，從而要求該行業(yè)從最小有效規(guī)模出發(fā)，只是由一個(gè)企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)。因此，歷史上各國公用事業(yè)大多由國家壟斷經(jīng)營，或者由國家管制下的私人企業(yè)壟斷經(jīng)營，如美國。在公用事業(yè)壟斷經(jīng)營的情況下，從維護(hù)社會(huì)公共利益出發(fā)，為克服市場失靈，防止壟斷企業(yè)濫用市場力量，保護(hù)消費(fèi)者的利益，各國政府對(duì)公用企業(yè)普遍建立了行政規(guī)制制度，即行政機(jī)關(guān)依法通過審批或許可等手段，對(duì)企業(yè)的進(jìn)入和退出、價(jià)格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、投資、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)等有關(guān)行為加以規(guī)制。[v]行政規(guī)制的實(shí)質(zhì)，是國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)，以彌補(bǔ)市場調(diào)節(jié)的缺陷和不足?！皩?shí)際上管制過程的目的在于創(chuàng)造一種人為的市場力量，而不是約束自然壟斷?！盵vi]公用事業(yè)壟斷經(jīng)營導(dǎo)致該領(lǐng)域產(chǎn)生了企業(yè)內(nèi)部無效率、商品及服務(wù)價(jià)格偏高而消費(fèi)者選擇偏少，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，企業(yè)不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化等一系列弊端。為此，20世紀(jì)80年代以美、英等國為先導(dǎo)，全球范圍內(nèi)掀起了公用企業(yè)“放松規(guī)制，引入競爭”的改革浪潮。在此意義上，公用事業(yè)民營化屬于公共行政改革的一部分，所謂的公用事業(yè)民營化是指將國有、公營的公用事業(yè)的所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移到民間，引入真正的市場機(jī)制。

摘要：中國城市化進(jìn)程的加快對(duì)公用事業(yè)提出了更高的要求，為增加融資渠道，補(bǔ)充政府在公用事業(yè)上投資的不足，民營企業(yè)參與公用事業(yè)已是大勢(shì)所趨。政府應(yīng)加強(qiáng)在公用事業(yè)的市場準(zhǔn)入、公共產(chǎn)品的價(jià)格形成、普遍服務(wù)與適度補(bǔ)償?shù)确矫娴难芯?，以提供公平競爭環(huán)境并協(xié)調(diào)公用事業(yè)產(chǎn)品提供中的商業(yè)性和社會(huì)性原則，從而構(gòu)建適合公用事業(yè)民營化的行政規(guī)制體制。

關(guān)鍵詞：公用事業(yè)，民營化，行政規(guī)制，規(guī)制改革

公用事業(yè)是現(xiàn)代社會(huì)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，其價(jià)格水平和服務(wù)方式又與公眾的切身利益直接相關(guān)。因此，公用事業(yè)的改革是十分重要的。在公用事業(yè)發(fā)展的進(jìn)程中，存在著市場失靈的方面，主要表現(xiàn)為公用事業(yè)不能完全通過市場機(jī)制供給，為了彌補(bǔ)市場的不足，政府不得不承擔(dān)較大的公用事業(yè)建設(shè)與運(yùn)營管理責(zé)任。由于政府用于城市公用事業(yè)的財(cái)政支出有限，造成公用事業(yè)的發(fā)展滯后，阻礙了城市建設(shè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。然而，隨著市場功能的不斷強(qiáng)化，私人部門對(duì)公用事業(yè)領(lǐng)域的滲透也越來越強(qiáng)——民營化，這就為公用事業(yè)的發(fā)展開辟了一條新的途徑。目前，公用事業(yè)民營化已成為世界各國政府進(jìn)一步改革公共產(chǎn)品供給體制的主要途徑之一，同時(shí)這也是新時(shí)期中國政府發(fā)展公用事業(yè)的基本取向。

一、公共行政改革與公用事業(yè)的民營化

20世紀(jì)80年代以來，一些國家掀起了聲勢(shì)浩大的公共行政改革運(yùn)動(dòng)，浪潮洶涌，迅即席卷全球。這次公共行政改革的主題在于“體現(xiàn)了政府的退縮和市場價(jià)值的回歸”，[i]于是“更多地依靠私人組織，更少地依靠政府來滿足社會(huì)的需要”[ii]的民營化方式受到了人們的青睞。民營化的優(yōu)勢(shì)在于不僅使政府卸去了過多的不必要的職能，而且充分發(fā)揮了公民、企業(yè)與社會(huì)的力量，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理下的共贏，正如美國學(xué)者薩瓦斯所言的“民營化不僅是一個(gè)管理工具，更是一個(gè)社會(huì)治理的基本戰(zhàn)略。它根植于這樣一些最基本的哲學(xué)或社會(huì)信念，即政府自身和自由健康社會(huì)中政府相對(duì)于其他社會(huì)組織的適當(dāng)角色。民營化是一種手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社會(huì)?！盵iii]一般認(rèn)為，民營化源于1979年撒切爾政府基于新自由主義的意識(shí)而雷厲風(fēng)行推行的公營事業(yè)民營化運(yùn)動(dòng)。而此后，有些國家如美國里根政府則竭力要求政府的部分功能實(shí)現(xiàn)民營化。本文的研究重點(diǎn)在于公用事業(yè)的民營化，因?yàn)椤懊駹I化的一種更為專門的形式旨在改善政府作為服務(wù)提供者的績效。這包括打破不必要的政府壟斷，在自來水供應(yīng)、街道清掃、垃圾收集處理、公園和樹木維護(hù)等公共服務(wù)供給中引進(jìn)競爭?！盵iv]

所謂公用事業(yè)（publicutilities），是指郵政、電信、供電、供水、供氣、供熱和公共交通等為公眾提供產(chǎn)品、服務(wù)或由公眾使用的業(yè)務(wù)或行業(yè)。如依美國加利福尼亞州《公用事業(yè)法典》的規(guī)定，公用企業(yè)包括所有為公眾或公眾的一部分提供服務(wù)或商品的電力公司、燃?xì)夤?、自來水公司、電話公司、電?bào)公司、運(yùn)輸公司、石油管道公司、污水處理公司、供熱公司和橋梁通行費(fèi)征收公司等。在我國國家工商行政管理局的《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》中，將公用企業(yè)定義為供水、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運(yùn)輸?shù)裙檬聵I(yè)或行業(yè)的經(jīng)營者。作為從事公用事業(yè)的主要組織，公用企業(yè)既具有企業(yè)的一切特性，是從事某種生產(chǎn)經(jīng)營的商品經(jīng)濟(jì)組織，又有其特殊性：營業(yè)目標(biāo)的公益性；市場地位的壟斷性；服務(wù)渠道的管網(wǎng)化和產(chǎn)品不可貯性；公用事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)與銷售不可分離，因其產(chǎn)品基本上不可貯存，只在存在消費(fèi)需求時(shí)才能進(jìn)行生產(chǎn)；運(yùn)行的規(guī)?；蛧已a(bǔ)貼等等。基于這些特征，傳統(tǒng)理論認(rèn)為，公用事業(yè)屬于自然壟斷行業(yè)。所謂自然壟斷，是指單位產(chǎn)品或者服務(wù)的平均成本隨著產(chǎn)量的提高而下降，從而要求該行業(yè)從最小有效規(guī)模出發(fā)，只是由一個(gè)企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)。因此，歷史上各國公用事業(yè)大多由國家壟斷經(jīng)營，或者由國家管制下的私人企業(yè)壟斷經(jīng)營，如美國。在公用事業(yè)壟斷經(jīng)營的情況下，從維護(hù)社會(huì)公共利益出發(fā)，為克服市場失靈，防止壟斷企業(yè)濫用市場力量，保護(hù)消費(fèi)者的利益，各國政府對(duì)公用企業(yè)普遍建立了行政規(guī)制制度，即行政機(jī)關(guān)依法通過審批或許可等手段，對(duì)企業(yè)的進(jìn)入和退出、價(jià)格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、投資、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)等有關(guān)行為加以規(guī)制。[v]行政規(guī)制的實(shí)質(zhì)，是國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)，以彌補(bǔ)市場調(diào)節(jié)的缺陷和不足?！皩?shí)際上管制過程的目的在于創(chuàng)造一種人為的市場力量，而不是約束自然壟斷?！盵vi]公用事業(yè)壟斷經(jīng)營導(dǎo)致該領(lǐng)域產(chǎn)生了企業(yè)內(nèi)部無效率、商品及服務(wù)價(jià)格偏高而消費(fèi)者選擇偏少，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，企業(yè)不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化等一系列弊端。為此，20世紀(jì)80年代以美、英等國為先導(dǎo)，全球范圍內(nèi)掀起了公用企業(yè)“放松規(guī)制，引入競爭”的改革浪潮。在此意義上，公用事業(yè)民營化屬于公共行政改革的一部分，所謂的公用事業(yè)民營化是指將國有、公營的公用事業(yè)的所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移到民間，引入真正的市場機(jī)制。

第一章總則

第一條根據(jù)《中華人民共和國郵政法》和有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本省實(shí)際，制定本條例。

第二條在本省行政區(qū)域內(nèi)從事郵政建設(shè)、管理、服務(wù)、經(jīng)營等活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵守本條例。

第三條省郵政主管部門管理全省的郵政工作。設(shè)區(qū)的市、自治州郵政機(jī)構(gòu)根據(jù)省郵政主管部門的授權(quán)，管理本行政區(qū)域內(nèi)的郵政工作。

規(guī)劃、建設(shè)、國土資源、工商、公安、民政、交通、海關(guān)、鐵路、民航等有關(guān)部門和單位按照各自職責(zé)，做好有關(guān)郵政工作。

第四條郵政是社會(huì)公用事業(yè)。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將郵政事業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，保障郵政事業(yè)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)國家郵政普遍服務(wù)和特殊服務(wù)依法給予支持和扶持；對(duì)農(nóng)村邊遠(yuǎn)、貧困地區(qū)和少數(shù)民族地方，在政策、資金、物資等方面給予重點(diǎn)扶持。