導(dǎo)語(yǔ)：公用企業(yè)壟斷形式立法探究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文從分析公用企業(yè)現(xiàn)有壟斷模式入手，試對(duì)公用企業(yè)改革的法律對(duì)策作一簡(jiǎn)約探討。

一、我國(guó)公用企業(yè)的壟斷現(xiàn)狀及其非理性成因

公用企業(yè)（publicunility），是指涉及公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)者，包括供水、供電、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)的經(jīng)營(yíng)者。從公用企業(yè)涉及的行業(yè)特點(diǎn)我們可以看出公用企業(yè)具有以下特征：（1）運(yùn)營(yíng)目標(biāo)的公益性。公用企業(yè)是面向全社會(huì)各界、服務(wù)于千家萬(wàn)戶的企業(yè)，其經(jīng)營(yíng)狀況的好壞、服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)劣及價(jià)格水平的高低直接關(guān)系到公眾的生活和國(guó)民經(jīng)濟(jì)。因此，公用企業(yè)也被稱為公益企業(yè)。

（2）服務(wù)渠道的管網(wǎng)化。公用企業(yè)向社會(huì)提供的產(chǎn)品或服務(wù)一般是通過(guò)一定的管網(wǎng)系統(tǒng)來(lái)進(jìn)行的，這套管網(wǎng)系統(tǒng)一般按行政區(qū)域來(lái)設(shè)置，且有區(qū)域網(wǎng)不斷向國(guó)內(nèi)網(wǎng)靠攏的趨勢(shì)。（注：以中國(guó)電網(wǎng)為例，在三峽工程竣工之后，中國(guó)南北各地的多個(gè)區(qū)域網(wǎng)將可聯(lián)成一個(gè)一體化的國(guó)內(nèi)網(wǎng)。）（3）運(yùn)行的高投入與規(guī)?；?。公用企業(yè)主要分布于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性行業(yè)中，因而其建設(shè)、運(yùn)營(yíng)通常投資大、周期長(zhǎng)、收效慢。

我國(guó)的公用企業(yè)目前總體而言仍處于一種壟斷的狀態(tài)下。首先，從壟斷狀態(tài)而言，現(xiàn)有公用行業(yè)往往為一家或幾家企業(yè)所壟斷。某些行業(yè)雖然引入了競(jìng)爭(zhēng)，但無(wú)論從規(guī)模還是從技術(shù)角度都無(wú)法與壟斷企業(yè)相抗衡。如中國(guó)電信業(yè)95％的業(yè)務(wù)仍為中國(guó)電信一家企業(yè)所壟斷，中國(guó)聯(lián)通的活動(dòng)范圍極其有限；而中國(guó)的電力業(yè)也為國(guó)家電力公司一家壟斷，（注：1997年國(guó)家電力公司參與投資的大中型項(xiàng)目累計(jì)達(dá)1080億元，占全國(guó)大中型電力基本建設(shè)項(xiàng)目總投資的95.58％（見(jiàn)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》1998年1月20日第一版）。）其他的一些地方集資電廠、合資電廠根本不能對(duì)其構(gòu)成有威脅的競(jìng)爭(zhēng)。其次，從壟斷行為來(lái)看，占有市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位的公用企業(yè)往往濫用其優(yōu)勢(shì)地位，構(gòu)建行業(yè)壁壘，任意抬高管網(wǎng)租價(jià)，甚至依賴行政權(quán)力設(shè)置法律上的障礙，阻止相關(guān)企業(yè)進(jìn)入本行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)。值得注意的一點(diǎn)是，目前我國(guó)的公用企業(yè)并非均為盈利企業(yè)，有些地區(qū)的自來(lái)水公司、鐵路、公交等公用企業(yè)尚處于虧損階段，依靠國(guó)家補(bǔ)貼或其他部門(mén)的交叉補(bǔ)貼生存。這些企業(yè)的虧損并非全然是因?yàn)閳?zhí)行國(guó)家的福利性政策造成的，相反是由于企業(yè)依靠補(bǔ)貼，缺乏競(jìng)爭(zhēng)，科技落后，機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下，才最終造成其成本的居高不下。公用企業(yè)的這種壟斷模式導(dǎo)致了部分公用企業(yè)服務(wù)態(tài)度低劣、濫用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，卻又心安理得地享受高額的壟斷利潤(rùn)；部分公用企業(yè)技術(shù)落后、卻又理所當(dāng)然地享受著政府的交叉補(bǔ)貼。這種狀況嚴(yán)重限制了公用企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大、技術(shù)的革新、市場(chǎng)的拓展，也嚴(yán)重阻礙了相關(guān)產(chǎn)業(yè)成本的降低，與我國(guó)正在加緊建設(shè)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相匹配，也與公用企業(yè)自身的發(fā)展要求不相適應(yīng)。隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的加速，公用企業(yè)的全球性開(kāi)放已成為一個(gè)不可避免的發(fā)展趨勢(shì)，若再不尋求一條發(fā)展的新路子，那么目前絕大多數(shù)的公用企業(yè)在這場(chǎng)國(guó)際性競(jìng)爭(zhēng)中必然會(huì)落伍。

我國(guó)公用企業(yè)形成目前的壟斷狀況有著復(fù)雜的原因。從非理性角度分析，（注：公用企業(yè)形成目前的壟斷模式有其理性的原因，如自然壟斷理論、建國(guó)后發(fā)展經(jīng)濟(jì)的客觀需要等，本文因篇幅所限，僅對(duì)其非理性因素作一分析。）首先是政企不分的慣性運(yùn)動(dòng)。從文化角度來(lái)看，中國(guó)是一個(gè)具有對(duì)“特種”行業(yè)進(jìn)行“官營(yíng)”經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)的國(guó)家，從漢朝的“鹽鐵官營(yíng)”到清朝的“洋務(wù)運(yùn)動(dòng)”無(wú)不透露著官方壟斷的色彩。而到社會(huì)主義公有制的時(shí)代，“一大二公”的思想更是深入人心?！肮小奔词恰肮谩?，“公用”的即是“公共”的，于是乎公共部門(mén)理所當(dāng)然地“經(jīng)營(yíng)”著公用企業(yè)。從體制角度來(lái)看，建國(guó)以后，我國(guó)長(zhǎng)期處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下，國(guó)有即等于國(guó)營(yíng)，國(guó)家直接管理企業(yè)，產(chǎn)、供、銷(xiāo)、人、財(cái)、物都在國(guó)家的直接領(lǐng)導(dǎo)之下，企業(yè)既無(wú)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，也無(wú)競(jìng)爭(zhēng)壓力。公用企業(yè)是國(guó)營(yíng)企業(yè)中的一大重頭戲，因而也是深受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響的一大領(lǐng)域。其次是監(jiān)督體系不完整，缺乏統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，往往是各部門(mén)管各部門(mén)，形成一定的部門(mén)利益。而在缺乏統(tǒng)一嚴(yán)格的監(jiān)督體制的情況下，這種部門(mén)壟斷利益就會(huì)嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家和人民的整體利益。再次是缺乏專門(mén)性立法。目前公用企業(yè)主要受《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《公司法》以及主管部門(mén)規(guī)章的調(diào)整，各法律、法規(guī)、規(guī)章之間缺乏統(tǒng)一性，存在一定的沖突，給公用企業(yè)的發(fā)展帶來(lái)很大的障礙。另外，盡管企業(yè)立法有統(tǒng)一的趨勢(shì)，但鑒于公用企業(yè)的特殊性，還應(yīng)有其專門(mén)性立法。

二、公用企業(yè)壟斷模式的立法研究

（一）政府與公用企業(yè)之間的關(guān)系定性

政企分開(kāi)是公用企業(yè)改革的基本思路，也是公用企業(yè)改革的體制保障。但由于公用企業(yè)的特殊性，政府又不得不對(duì)其進(jìn)行一定程度的管制（發(fā)達(dá)國(guó)家都承認(rèn)其公用企業(yè)存著管制制度，只是寬松程度不同），而確定這種管制的法律關(guān)系亦成為必要，手段的不恰當(dāng)會(huì)導(dǎo)致政府行政權(quán)力膨脹，這樣就形成了政府與公用企業(yè)之間行政指導(dǎo)與行政契約并存的法律關(guān)系。

1.政府應(yīng)對(duì)公用企業(yè)實(shí)施行業(yè)性的行政指導(dǎo)。行政指導(dǎo)是指行政機(jī)關(guān)通過(guò)制定誘導(dǎo)性法規(guī)、政策及采用建議性質(zhì)的非強(qiáng)制方式促使行政相對(duì)人采取或不采取某種行為，以實(shí)現(xiàn)其行政目的的一類(lèi)行政行為。它是基于二戰(zhàn)以來(lái)福利國(guó)家和社會(huì)國(guó)家觀念的確立而提出的一種行政方式，也是成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)事務(wù)的一項(xiàng)重要手段。在行政機(jī)關(guān)面臨問(wèn)題愈來(lái)愈多、任務(wù)越來(lái)越重的今天，過(guò)去那種以強(qiáng)制性為特征的行政手段已無(wú)法保證行政達(dá)到其預(yù)定的目標(biāo)，因而在世界各發(fā)達(dá)國(guó)家，行政指導(dǎo)已成為一種廣泛使用的手段并作為一項(xiàng)制度確定下來(lái)。在對(duì)公用企業(yè)運(yùn)營(yíng)模式的管制中，政府應(yīng)從整個(gè)行業(yè)角度出發(fā)對(duì)所在行業(yè)的公用企業(yè)（無(wú)論其是否處于壟斷地位）進(jìn)行必要的行政指導(dǎo)，以促使其向預(yù)定目標(biāo)靠攏。這是達(dá)到公用企業(yè)終極目標(biāo)的需要，也是政企分開(kāi)后，政府對(duì)公用企業(yè)進(jìn)行管理的一種角色定位的需要。具體來(lái)說(shuō)，第一，政府可以通過(guò)指導(dǎo)性立法來(lái)規(guī)范行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，預(yù)先阻卻處于壟斷地位公用企業(yè)的濫用行為；第二，政府可以通過(guò)指導(dǎo)性政策、計(jì)劃，來(lái)引導(dǎo)整個(gè)行業(yè)的發(fā)展方向；第三，政府可以通過(guò)信息指導(dǎo)，引導(dǎo)民間投資的流向，啟發(fā)產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)；第四，政府也可以運(yùn)用輿論工具，對(duì)公用企業(yè)進(jìn)行彈性監(jiān)督。

由于過(guò)去公用企業(yè)中政府權(quán)力的過(guò)多介入，因而目前政府對(duì)公用企業(yè)的行政指導(dǎo)尚處于一種調(diào)整期，首先是政府權(quán)力的退出，將政府公共部門(mén)與公用企業(yè)完全脫鉤；其次是出臺(tái)一定的產(chǎn)業(yè)政策，以促進(jìn)“短線”基礎(chǔ)行業(yè)發(fā)展，糾正公用企業(yè)投資偏向發(fā)達(dá)地區(qū)的不良傾向。在我國(guó)公用企業(yè)壟斷機(jī)制被打破、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制被階段性引入并逐步定型之后，行政指導(dǎo)就要步入一個(gè)發(fā)展期。在這一時(shí)期，行政指導(dǎo)要真正以社會(huì)福利最大化為原則和標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)公用企業(yè)的行為；同時(shí)，公用企業(yè)也將面臨國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的壓力，行政指導(dǎo)的范圍及水平也需向國(guó)際化發(fā)展。

2.建立政府與個(gè)體公用企業(yè)之間的行政契約關(guān)系。所謂行政契約，是指行政主體之間，或行政主體與相對(duì)人之間，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政管理的某些目標(biāo)，而依法簽訂的協(xié)議。（注：胡建森：《行政法學(xué)》，法律出版社1998年版，第421頁(yè)。）由于公用企業(yè)所提供的是社會(huì)公眾所需要的基本產(chǎn)品和服務(wù)，因而保證服務(wù)的穩(wěn)定性、質(zhì)量的可靠性和可信賴性就顯得至關(guān)重要；又因公用企業(yè)與國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施密切相關(guān)，其運(yùn)營(yíng)好壞影響到生產(chǎn)要素的流動(dòng)進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；此外我國(guó)地區(qū)性的差異，也會(huì)引發(fā)公用企業(yè)傾向性投資行為。針對(duì)上述因素，政府往往需要與公用企業(yè)個(gè)體之間進(jìn)行直接交涉，以達(dá)到其基本管理目標(biāo)。在現(xiàn)階段，政府與個(gè)體公用企業(yè)之間訂立行政契約是較為合適的方法。在政府對(duì)公用企業(yè)的管理過(guò)程中，為達(dá)到社會(huì)福利最大化目標(biāo)指引下的具體行政管理目標(biāo)，就需要與公用企業(yè)訂立行政契約，對(duì)某些具體事務(wù)作出權(quán)利、義務(wù)方面的規(guī)定。這是政企分開(kāi)后，政府達(dá)到其公共目標(biāo)的有效手段。

與公用企業(yè)訂立行政契約可以達(dá)到以下功效：第一，以規(guī)模性條款保持公用企業(yè)投資規(guī)模在地區(qū)間的平衡，以促使公用企業(yè)在低利潤(rùn)甚至無(wú)利潤(rùn)的地區(qū)也要保持正常的投資，以維持基礎(chǔ)設(shè)施的地區(qū)平衡發(fā)展。第二，維持公用企業(yè)的利潤(rùn)率在社會(huì)平均利潤(rùn)線上下浮動(dòng)，即經(jīng)濟(jì)學(xué)上所稱的“零利潤(rùn)”狀態(tài)（即達(dá)到社會(huì)平均利潤(rùn)）。這樣，在整體社會(huì)的“微利”趨勢(shì)下，不會(huì)因公用企業(yè)利潤(rùn)偏高而消耗過(guò)多的社會(huì)成本；同時(shí)，對(duì)于仍采取政府補(bǔ)貼、虧本銷(xiāo)售的公用企業(yè)，政府應(yīng)在契約中明確補(bǔ)貼的取消期限，督促公用企業(yè)提高效率，并確定其制定適當(dāng)價(jià)格的時(shí)間表。第三，通過(guò)基本條款的一致來(lái)達(dá)到公用企業(yè)之間的平等，這樣有利于打破現(xiàn)有的公用企業(yè)的壟斷地位，必要時(shí)法律可以授權(quán)一定機(jī)構(gòu)對(duì)過(guò)于龐大公用企業(yè)進(jìn)行縱向或橫向分割，打破其壟斷地位，給新的公用企業(yè)以平等資格。此外，政府還可以通過(guò)行政契約達(dá)到整體行業(yè)性目標(biāo)，促使整個(gè)行業(yè)的公用企業(yè)沿著既定的國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃順利發(fā)展。而從公用企業(yè)角度來(lái)說(shuō)，由于“行政契約是在雙方當(dāng)事人互為相反意思表示而達(dá)成的合意，且雙方意思表示對(duì)于契約法律效力的產(chǎn)生均具有‘同值性’”，（注：余凌云：《行政契約論》，《行政法論從》第一卷，法律出版社1998年版，第207頁(yè)。）公用企業(yè)對(duì)于契約的內(nèi)容可以在自己能力允許的范圍內(nèi)與政府協(xié)商，這就與原來(lái)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制性的行政命令不同，公用企業(yè)可有自己的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，在協(xié)商基礎(chǔ)上可自主決策，經(jīng)營(yíng)行為可以基于市場(chǎng)而作出。

（二）公用企業(yè)立法模式的相應(yīng)調(diào)整

1.立法級(jí)別的相應(yīng)調(diào)整。現(xiàn)在有關(guān)公用企業(yè)的立法機(jī)構(gòu)繁多、重疊，從人民代表大會(huì)一直到具體管理部門(mén)-甚至某些公用企業(yè)也制定所謂的行業(yè)規(guī)范。由于公用企業(yè)的分類(lèi)角度關(guān)系，不同行業(yè)的公用企業(yè)的確存在較大的行業(yè)特色，所以相應(yīng)的行業(yè)或部門(mén)規(guī)范有其存在的必要性。但就公用企業(yè)整體而言，其立法機(jī)構(gòu)只能是人民代表大會(huì)或其授權(quán)之下的國(guó)務(wù)院，而不能是具體的行政管理部門(mén)。只有這樣，才能確保公用企業(yè)整體立法的獨(dú)立性、完整性，削弱部門(mén)立法帶來(lái)的壟斷色彩。公務(wù)員之家

2.立法方針的相應(yīng)調(diào)整。針對(duì)非理性因素引發(fā)的公用企業(yè)壟斷模式弊端，公用企業(yè)整體立法方針也應(yīng)作相應(yīng)調(diào)整。其一，政府扶持與自由競(jìng)爭(zhēng)并舉。我國(guó)東西部地區(qū)的自然條件存在著較大的差異，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較不平衡，城市與農(nóng)村之間亦是如此。因而對(duì)待公用企業(yè)來(lái)說(shuō)，其投資存在著一個(gè)成本差異，為平衡這些差異，政府應(yīng)提供一定的地方性政策扶持。但出臺(tái)此類(lèi)扶持性政策只能限于貧困地區(qū)和較貧困地區(qū)，并報(bào)中央有關(guān)部門(mén)審核批準(zhǔn)。同時(shí)，政府要促使商業(yè)化程度高的公用企業(yè)積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，出臺(tái)《反壟斷法》等競(jìng)爭(zhēng)法來(lái)規(guī)范公用企業(yè)的市場(chǎng)行為，防止其利用已有優(yōu)勢(shì)，形成壟斷地位。必要時(shí)法律可以授權(quán)一定機(jī)構(gòu)對(duì)過(guò)于龐大公用企業(yè)進(jìn)行縱向或橫向分割，打破其壟斷地位，使其成為具有競(jìng)爭(zhēng)特征的市場(chǎng)主體。其二，行業(yè)立法與專門(mén)立法并舉。為形成一定的公用企業(yè)行業(yè)規(guī)范，政府可以出臺(tái)相應(yīng)的公用企業(yè)行業(yè)法，例如《電信法》和《電力法》，以行業(yè)立法來(lái)約束公用企業(yè)的行為。行業(yè)立法對(duì)公用企業(yè)的規(guī)范運(yùn)營(yíng)有以下幾點(diǎn)好處：（1）可以針對(duì)各行業(yè)的特點(diǎn)有側(cè)重地制訂措施；（2）可以以立法形式明確公用企業(yè)與相應(yīng)公共部門(mén)之間關(guān)系，真正實(shí)現(xiàn)政企公開(kāi)；（3）可以確定相應(yīng)的行業(yè)目標(biāo)。政府及其公共部門(mén)對(duì)公用企業(yè)市場(chǎng)行為的規(guī)范也需遵循上述行業(yè)立法。對(duì)行政權(quán)進(jìn)行規(guī)范、限制除了前述行政契約一種解決方案外，通過(guò)嚴(yán)格的行政程序立法，亦可起到控權(quán)作用。另一方面，制定諸如《公用企業(yè)法》之類(lèi)專門(mén)性法律也是相當(dāng)必要的。公用企業(yè)范圍界定、運(yùn)作機(jī)制、監(jiān)督程序、定價(jià)程序等事項(xiàng)單靠行業(yè)立法是不能完成的，必須有一部專門(mén)的法律提供原則性規(guī)定。其三，部門(mén)監(jiān)督與專門(mén)性機(jī)構(gòu)監(jiān)督并舉。公用企業(yè)的專業(yè)色彩使得部門(mén)監(jiān)督必不可少，主管部門(mén)從工作角度來(lái)說(shuō)能更有效的管理、監(jiān)督所轄企業(yè)，但又不可避免地帶有一定的部門(mén)利益傾向，所以需要專門(mén)性機(jī)構(gòu)監(jiān)督。美國(guó)和德國(guó)都有專門(mén)的機(jī)構(gòu)-聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)或反托拉斯局來(lái)監(jiān)督公用企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為，對(duì)公用企業(yè)的規(guī)范運(yùn)作起到了巨大的作用。我國(guó)也應(yīng)成立相應(yīng)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)-如公用事業(yè)管理委員會(huì)來(lái)實(shí)施對(duì)公用企業(yè)的監(jiān)督權(quán)。