導語：公用企業(yè)壟斷形式立法探究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文從分析公用企業(yè)現(xiàn)有壟斷模式入手，試對公用企業(yè)改革的法律對策作一簡約探討。

一、我國公用企業(yè)的壟斷現(xiàn)狀及其非理性成因

公用企業(yè)（publicunility），是指涉及公用事業(yè)的經(jīng)營者，包括供水、供電、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運輸?shù)刃袠I(yè)的經(jīng)營者。從公用企業(yè)涉及的行業(yè)特點我們可以看出公用企業(yè)具有以下特征：（1）運營目標的公益性。公用企業(yè)是面向全社會各界、服務于千家萬戶的企業(yè)，其經(jīng)營狀況的好壞、服務質(zhì)量的優(yōu)劣及價格水平的高低直接關(guān)系到公眾的生活和國民經(jīng)濟。因此，公用企業(yè)也被稱為公益企業(yè)。

（2）服務渠道的管網(wǎng)化。公用企業(yè)向社會提供的產(chǎn)品或服務一般是通過一定的管網(wǎng)系統(tǒng)來進行的，這套管網(wǎng)系統(tǒng)一般按行政區(qū)域來設置，且有區(qū)域網(wǎng)不斷向國內(nèi)網(wǎng)靠攏的趨勢。（注：以中國電網(wǎng)為例，在三峽工程竣工之后，中國南北各地的多個區(qū)域網(wǎng)將可聯(lián)成一個一體化的國內(nèi)網(wǎng)。）（3）運行的高投入與規(guī)?；９闷髽I(yè)主要分布于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎性行業(yè)中，因而其建設、運營通常投資大、周期長、收效慢。

我國的公用企業(yè)目前總體而言仍處于一種壟斷的狀態(tài)下。首先，從壟斷狀態(tài)而言，現(xiàn)有公用行業(yè)往往為一家或幾家企業(yè)所壟斷。某些行業(yè)雖然引入了競爭，但無論從規(guī)模還是從技術(shù)角度都無法與壟斷企業(yè)相抗衡。如中國電信業(yè)95％的業(yè)務仍為中國電信一家企業(yè)所壟斷，中國聯(lián)通的活動范圍極其有限；而中國的電力業(yè)也為國家電力公司一家壟斷，（注：1997年國家電力公司參與投資的大中型項目累計達1080億元，占全國大中型電力基本建設項目總投資的95.58％（見《經(jīng)濟參考報》1998年1月20日第一版）。）其他的一些地方集資電廠、合資電廠根本不能對其構(gòu)成有威脅的競爭。其次，從壟斷行為來看，占有市場優(yōu)勢地位的公用企業(yè)往往濫用其優(yōu)勢地位，構(gòu)建行業(yè)壁壘，任意抬高管網(wǎng)租價，甚至依賴行政權(quán)力設置法律上的障礙，阻止相關(guān)企業(yè)進入本行業(yè)的競爭。值得注意的一點是，目前我國的公用企業(yè)并非均為盈利企業(yè)，有些地區(qū)的自來水公司、鐵路、公交等公用企業(yè)尚處于虧損階段，依靠國家補貼或其他部門的交叉補貼生存。這些企業(yè)的虧損并非全然是因為執(zhí)行國家的福利性政策造成的，相反是由于企業(yè)依靠補貼，缺乏競爭，科技落后，機構(gòu)臃腫，效率低下，才最終造成其成本的居高不下。公用企業(yè)的這種壟斷模式導致了部分公用企業(yè)服務態(tài)度低劣、濫用市場優(yōu)勢，卻又心安理得地享受高額的壟斷利潤；部分公用企業(yè)技術(shù)落后、卻又理所當然地享受著政府的交叉補貼。這種狀況嚴重限制了公用企業(yè)規(guī)模的擴大、技術(shù)的革新、市場的拓展，也嚴重阻礙了相關(guān)產(chǎn)業(yè)成本的降低，與我國正在加緊建設的社會主義市場經(jīng)濟體制不相匹配，也與公用企業(yè)自身的發(fā)展要求不相適應。隨著全球經(jīng)濟一體化的加速，公用企業(yè)的全球性開放已成為一個不可避免的發(fā)展趨勢，若再不尋求一條發(fā)展的新路子，那么目前絕大多數(shù)的公用企業(yè)在這場國際性競爭中必然會落伍。

我國公用企業(yè)形成目前的壟斷狀況有著復雜的原因。從非理性角度分析，（注：公用企業(yè)形成目前的壟斷模式有其理性的原因，如自然壟斷理論、建國后發(fā)展經(jīng)濟的客觀需要等，本文因篇幅所限，僅對其非理性因素作一分析。）首先是政企不分的慣性運動。從文化角度來看，中國是一個具有對“特種”行業(yè)進行“官營”經(jīng)濟傳統(tǒng)的國家，從漢朝的“鹽鐵官營”到清朝的“洋務運動”無不透露著官方壟斷的色彩。而到社會主義公有制的時代，“一大二公”的思想更是深入人心?！肮小奔词恰肮谩保肮谩钡募词恰肮病钡?，于是乎公共部門理所當然地“經(jīng)營”著公用企業(yè)。從體制角度來看，建國以后，我國長期處于計劃經(jīng)濟體制之下，國有即等于國營，國家直接管理企業(yè)，產(chǎn)、供、銷、人、財、物都在國家的直接領導之下，企業(yè)既無經(jīng)營自主權(quán)，也無競爭壓力。公用企業(yè)是國營企業(yè)中的一大重頭戲，因而也是深受計劃經(jīng)濟體制影響的一大領域。其次是監(jiān)督體系不完整，缺乏統(tǒng)一的監(jiān)督機構(gòu)，往往是各部門管各部門，形成一定的部門利益。而在缺乏統(tǒng)一嚴格的監(jiān)督體制的情況下，這種部門壟斷利益就會嚴重損害國家和人民的整體利益。再次是缺乏專門性立法。目前公用企業(yè)主要受《反不正當競爭法》、《公司法》以及主管部門規(guī)章的調(diào)整，各法律、法規(guī)、規(guī)章之間缺乏統(tǒng)一性，存在一定的沖突，給公用企業(yè)的發(fā)展帶來很大的障礙。另外，盡管企業(yè)立法有統(tǒng)一的趨勢，但鑒于公用企業(yè)的特殊性，還應有其專門性立法。

二、公用企業(yè)壟斷模式的立法研究

（一）政府與公用企業(yè)之間的關(guān)系定性

政企分開是公用企業(yè)改革的基本思路，也是公用企業(yè)改革的體制保障。但由于公用企業(yè)的特殊性，政府又不得不對其進行一定程度的管制（發(fā)達國家都承認其公用企業(yè)存著管制制度，只是寬松程度不同），而確定這種管制的法律關(guān)系亦成為必要，手段的不恰當會導致政府行政權(quán)力膨脹，這樣就形成了政府與公用企業(yè)之間行政指導與行政契約并存的法律關(guān)系。

1.政府應對公用企業(yè)實施行業(yè)性的行政指導。行政指導是指行政機關(guān)通過制定誘導性法規(guī)、政策及采用建議性質(zhì)的非強制方式促使行政相對人采取或不采取某種行為，以實現(xiàn)其行政目的的一類行政行為。它是基于二戰(zhàn)以來福利國家和社會國家觀念的確立而提出的一種行政方式，也是成熟市場經(jīng)濟國家政府調(diào)控經(jīng)濟事務的一項重要手段。在行政機關(guān)面臨問題愈來愈多、任務越來越重的今天，過去那種以強制性為特征的行政手段已無法保證行政達到其預定的目標，因而在世界各發(fā)達國家，行政指導已成為一種廣泛使用的手段并作為一項制度確定下來。在對公用企業(yè)運營模式的管制中，政府應從整個行業(yè)角度出發(fā)對所在行業(yè)的公用企業(yè)（無論其是否處于壟斷地位）進行必要的行政指導，以促使其向預定目標靠攏。這是達到公用企業(yè)終極目標的需要，也是政企分開后，政府對公用企業(yè)進行管理的一種角色定位的需要。具體來說，第一，政府可以通過指導性立法來規(guī)范行業(yè)競爭，預先阻卻處于壟斷地位公用企業(yè)的濫用行為；第二，政府可以通過指導性政策、計劃，來引導整個行業(yè)的發(fā)展方向；第三，政府可以通過信息指導，引導民間投資的流向，啟發(fā)產(chǎn)品的開發(fā)；第四，政府也可以運用輿論工具，對公用企業(yè)進行彈性監(jiān)督。

由于過去公用企業(yè)中政府權(quán)力的過多介入，因而目前政府對公用企業(yè)的行政指導尚處于一種調(diào)整期，首先是政府權(quán)力的退出，將政府公共部門與公用企業(yè)完全脫鉤；其次是出臺一定的產(chǎn)業(yè)政策，以促進“短線”基礎行業(yè)發(fā)展，糾正公用企業(yè)投資偏向發(fā)達地區(qū)的不良傾向。在我國公用企業(yè)壟斷機制被打破、競爭機制被階段性引入并逐步定型之后，行政指導就要步入一個發(fā)展期。在這一時期，行政指導要真正以社會福利最大化為原則和標準指導公用企業(yè)的行為；同時，公用企業(yè)也將面臨國際競爭的壓力，行政指導的范圍及水平也需向國際化發(fā)展。

2.建立政府與個體公用企業(yè)之間的行政契約關(guān)系。所謂行政契約，是指行政主體之間，或行政主體與相對人之間，為實現(xiàn)國家行政管理的某些目標，而依法簽訂的協(xié)議。（注：胡建森：《行政法學》，法律出版社1998年版，第421頁。）由于公用企業(yè)所提供的是社會公眾所需要的基本產(chǎn)品和服務，因而保證服務的穩(wěn)定性、質(zhì)量的可靠性和可信賴性就顯得至關(guān)重要；又因公用企業(yè)與國家基礎設施密切相關(guān)，其運營好壞影響到生產(chǎn)要素的流動進而影響經(jīng)濟增長；此外我國地區(qū)性的差異，也會引發(fā)公用企業(yè)傾向性投資行為。針對上述因素，政府往往需要與公用企業(yè)個體之間進行直接交涉，以達到其基本管理目標。在現(xiàn)階段，政府與個體公用企業(yè)之間訂立行政契約是較為合適的方法。在政府對公用企業(yè)的管理過程中，為達到社會福利最大化目標指引下的具體行政管理目標，就需要與公用企業(yè)訂立行政契約，對某些具體事務作出權(quán)利、義務方面的規(guī)定。這是政企分開后，政府達到其公共目標的有效手段。

與公用企業(yè)訂立行政契約可以達到以下功效：第一，以規(guī)模性條款保持公用企業(yè)投資規(guī)模在地區(qū)間的平衡，以促使公用企業(yè)在低利潤甚至無利潤的地區(qū)也要保持正常的投資，以維持基礎設施的地區(qū)平衡發(fā)展。第二，維持公用企業(yè)的利潤率在社會平均利潤線上下浮動，即經(jīng)濟學上所稱的“零利潤”狀態(tài)（即達到社會平均利潤）。這樣，在整體社會的“微利”趨勢下，不會因公用企業(yè)利潤偏高而消耗過多的社會成本；同時，對于仍采取政府補貼、虧本銷售的公用企業(yè)，政府應在契約中明確補貼的取消期限，督促公用企業(yè)提高效率，并確定其制定適當價格的時間表。第三，通過基本條款的一致來達到公用企業(yè)之間的平等，這樣有利于打破現(xiàn)有的公用企業(yè)的壟斷地位，必要時法律可以授權(quán)一定機構(gòu)對過于龐大公用企業(yè)進行縱向或橫向分割，打破其壟斷地位，給新的公用企業(yè)以平等資格。此外，政府還可以通過行政契約達到整體行業(yè)性目標，促使整個行業(yè)的公用企業(yè)沿著既定的國民經(jīng)濟計劃順利發(fā)展。而從公用企業(yè)角度來說，由于“行政契約是在雙方當事人互為相反意思表示而達成的合意，且雙方意思表示對于契約法律效力的產(chǎn)生均具有‘同值性’”，（注：余凌云：《行政契約論》，《行政法論從》第一卷，法律出版社1998年版，第207頁。）公用企業(yè)對于契約的內(nèi)容可以在自己能力允許的范圍內(nèi)與政府協(xié)商，這就與原來行政機關(guān)強制性的行政命令不同，公用企業(yè)可有自己的經(jīng)營目標，在協(xié)商基礎上可自主決策，經(jīng)營行為可以基于市場而作出。

（二）公用企業(yè)立法模式的相應調(diào)整

1.立法級別的相應調(diào)整?，F(xiàn)在有關(guān)公用企業(yè)的立法機構(gòu)繁多、重疊，從人民代表大會一直到具體管理部門-甚至某些公用企業(yè)也制定所謂的行業(yè)規(guī)范。由于公用企業(yè)的分類角度關(guān)系，不同行業(yè)的公用企業(yè)的確存在較大的行業(yè)特色，所以相應的行業(yè)或部門規(guī)范有其存在的必要性。但就公用企業(yè)整體而言，其立法機構(gòu)只能是人民代表大會或其授權(quán)之下的國務院，而不能是具體的行政管理部門。只有這樣，才能確保公用企業(yè)整體立法的獨立性、完整性，削弱部門立法帶來的壟斷色彩。公務員之家

2.立法方針的相應調(diào)整。針對非理性因素引發(fā)的公用企業(yè)壟斷模式弊端，公用企業(yè)整體立法方針也應作相應調(diào)整。其一，政府扶持與自由競爭并舉。我國東西部地區(qū)的自然條件存在著較大的差異，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較不平衡，城市與農(nóng)村之間亦是如此。因而對待公用企業(yè)來說，其投資存在著一個成本差異，為平衡這些差異，政府應提供一定的地方性政策扶持。但出臺此類扶持性政策只能限于貧困地區(qū)和較貧困地區(qū)，并報中央有關(guān)部門審核批準。同時，政府要促使商業(yè)化程度高的公用企業(yè)積極參與市場競爭，出臺《反壟斷法》等競爭法來規(guī)范公用企業(yè)的市場行為，防止其利用已有優(yōu)勢，形成壟斷地位。必要時法律可以授權(quán)一定機構(gòu)對過于龐大公用企業(yè)進行縱向或橫向分割，打破其壟斷地位，使其成為具有競爭特征的市場主體。其二，行業(yè)立法與專門立法并舉。為形成一定的公用企業(yè)行業(yè)規(guī)范，政府可以出臺相應的公用企業(yè)行業(yè)法，例如《電信法》和《電力法》，以行業(yè)立法來約束公用企業(yè)的行為。行業(yè)立法對公用企業(yè)的規(guī)范運營有以下幾點好處：（1）可以針對各行業(yè)的特點有側(cè)重地制訂措施；（2）可以以立法形式明確公用企業(yè)與相應公共部門之間關(guān)系，真正實現(xiàn)政企公開；（3）可以確定相應的行業(yè)目標。政府及其公共部門對公用企業(yè)市場行為的規(guī)范也需遵循上述行業(yè)立法。對行政權(quán)進行規(guī)范、限制除了前述行政契約一種解決方案外，通過嚴格的行政程序立法，亦可起到控權(quán)作用。另一方面，制定諸如《公用企業(yè)法》之類專門性法律也是相當必要的。公用企業(yè)范圍界定、運作機制、監(jiān)督程序、定價程序等事項單靠行業(yè)立法是不能完成的，必須有一部專門的法律提供原則性規(guī)定。其三，部門監(jiān)督與專門性機構(gòu)監(jiān)督并舉。公用企業(yè)的專業(yè)色彩使得部門監(jiān)督必不可少，主管部門從工作角度來說能更有效的管理、監(jiān)督所轄企業(yè)，但又不可避免地帶有一定的部門利益傾向，所以需要專門性機構(gòu)監(jiān)督。美國和德國都有專門的機構(gòu)-聯(lián)邦貿(mào)易委員會或反托拉斯局來監(jiān)督公用企業(yè)的經(jīng)營行為，對公用企業(yè)的規(guī)范運作起到了巨大的作用。我國也應成立相應的獨立機構(gòu)-如公用事業(yè)管理委員會來實施對公用企業(yè)的監(jiān)督權(quán)。