摘要:農(nóng)村宅基地調(diào)查是關(guān)乎廣大農(nóng)民切身利益的重要工作，但由于其范圍廣、任務(wù)重、參與單位眾多、技術(shù)情況復(fù)雜等原因，可以稱之為是一項系統(tǒng)而艱巨的任務(wù)。本文從GPS控制測量、數(shù)據(jù)源空間框架的統(tǒng)一、無縫平面投影以及宅基地信息管理系統(tǒng)等方面闡述了農(nóng)村宅基地調(diào)查中的關(guān)鍵技術(shù)，希望能夠為推動農(nóng)村宅基地調(diào)查工作順利進(jìn)行，確保調(diào)查成效和結(jié)果提供一定的借鑒和幫助。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村宅基地;關(guān)鍵技術(shù);測量;確權(quán)

為了明確農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，實現(xiàn)農(nóng)村宅基地規(guī)范化管理，需要展開農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作，以依法保護(hù)村民的合法權(quán)益，而農(nóng)村宅基地調(diào)查作為其中一項基礎(chǔ)性工作，發(fā)揮著十分重要的作用。

一、農(nóng)村宅基地調(diào)查的現(xiàn)狀

農(nóng)村宅基地調(diào)查與城鎮(zhèn)的地籍調(diào)查不同，其涉及的地域比較分散，而分布范圍也十分廣泛。在地籍測量上，部分地區(qū)尚未建立高等級控制點，或者十分稀少，導(dǎo)致傳統(tǒng)的控制測量無法實現(xiàn)。在這種情況下，就算構(gòu)建GPS控制網(wǎng)仍存在難點，只有重新布設(shè)高等級的控制網(wǎng)，然而，這種做法并不現(xiàn)實。在這種情況下就需要探求一些新的控制測量方法，以解決農(nóng)村宅基地的調(diào)查問題?？刂茰y量和GIS信息管理需要考慮到地圖的投影與坐標(biāo)系問題。具體來說，我國相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)中存在著跨帶現(xiàn)象，即落在兩個投影帶當(dāng)中的部分地區(qū)坐標(biāo)在平面地圖中會顯示出“裂縫”，特別是一些東西跨度較大的地區(qū)，其“裂縫”現(xiàn)象更是無法避免。為此，有必要開展無縫平面投影技術(shù)的研究。農(nóng)村宅基地權(quán)屬調(diào)查工作的技術(shù)性相對較強，但其政策性則更強，因為該工作在技術(shù)處理方面必須符合相關(guān)的國家政策。

二、農(nóng)村宅基地調(diào)查工作的特征

摘要：農(nóng)村宅基地閑置已成為一種較普遍的現(xiàn)象，而農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)雖有利于土地利用效率的提高，卻與現(xiàn)有的法律相抵觸。針對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)所處的兩難境地，在現(xiàn)有的土地制度和法律框架下，提出了建立農(nóng)村宅基地儲備制度的構(gòu)想，對農(nóng)村宅基地儲備制度的目標(biāo)、宗旨進(jìn)行了定位，并對其組織機構(gòu)、組織職能和運作機制進(jìn)行了設(shè)計，尤其是對其資金運作機制做了深入的探討。在實際中，農(nóng)村宅基地儲備制度應(yīng)該根據(jù)地方特點，通過實踐逐步改進(jìn)和完善。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；宅基地儲備；運行機制；資金運作；流轉(zhuǎn)

一、研究背景

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民的安身立命之本，與農(nóng)民的生活保障息息相關(guān)。近30年來，隨著我國社會、經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市和農(nóng)村正經(jīng)歷著巨大變革。尤其20世紀(jì)90年代以來，大量農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口流動性加大［1］，農(nóng)宅閑置在許多地方成為相當(dāng)普遍的現(xiàn)象，進(jìn)而，農(nóng)宅出租和買賣市場也應(yīng)運而生。近些年，農(nóng)村宅基地的交易越發(fā)頻繁，尤其在一些經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，已經(jīng)形成了初具規(guī)模的隱形交易市場。［2］可以說，目前農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)處在一個兩難的境地：從利用效率角度來看，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)有助于提高土地的利用效率；而按照我國現(xiàn)行的土地管理法律制度，我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)是不允許流轉(zhuǎn)的。

目前，我國農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)主要有出租和買賣兩種形式。（1）宅基地出租，是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的最普遍的方式。宅基地出租是在集體所有權(quán)人主體不變的情況下，改變宅基地使用權(quán)人的行為。出租多發(fā)生在城鄉(xiāng)結(jié)合部等經(jīng)濟活動較為活躍的地區(qū)，滿足外來人口和生產(chǎn)經(jīng)營的需要。其主要表現(xiàn)形式有直接出租宅基地、隨房租地等，其中隨房租地更為普遍，用途也是多元化的，用于居住用地、生產(chǎn)加工、商業(yè)服務(wù)、倉儲等。（2）宅基地買賣。一是單純的宅基地買賣，二是隨房買賣。前者交易的數(shù)量不多，且通常是在宅基地區(qū)位比較好的情況下發(fā)生。后者伴隨著房屋買賣引發(fā)了宅基地流轉(zhuǎn)，主要是多余、閑置房屋的買賣，包括進(jìn)城務(wù)工人員在取得一定的經(jīng)濟收入后在城市購買房屋而將原農(nóng)村住宅出售給他人；或者是一戶多宅的農(nóng)戶，將多余的房屋進(jìn)行出售等。

農(nóng)村宅基地對于農(nóng)民來說具有生活保障性和福利性的屬性，而農(nóng)民在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下對宅基地進(jìn)行交易買賣行為的自發(fā)性和盲目性，將對農(nóng)民自身的生活和農(nóng)村社會的穩(wěn)定造成潛在的危害。據(jù)有關(guān)資料顯示，目前全國1600萬公頃村莊建設(shè)用地中，“空心村”內(nèi)宅基地閑置面積約占10%-15%。［3］農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)已是既定的事實，由于缺乏土地制度和配套法律，宅基地流轉(zhuǎn)多為隱形流轉(zhuǎn)、隨意定價。這種相當(dāng)活躍卻不規(guī)范的宅基地流轉(zhuǎn)行為，不僅造成了耕地資源的浪費，也給農(nóng)村社會的穩(wěn)定埋下了很大的隱患。首先，宅基地不斷擴大不利于耕地的保護(hù)。在市場利益的誘惑下，農(nóng)民會想盡辦法多占用土地。在已有的宅基地基礎(chǔ)上，農(nóng)村宅基地總量要擴大，只能通過農(nóng)地轉(zhuǎn)用，必定導(dǎo)致耕地資源的浪費。其次，宅基地的隱形流轉(zhuǎn)不利于集體和農(nóng)民利益的保護(hù)。因為農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)不受法律保護(hù)，一旦出現(xiàn)法律糾紛，農(nóng)民的權(quán)益得不到法律保護(hù)。并且，農(nóng)民一旦賣掉宅基地，也就失去了宅基地所能提供的保障。對于集體經(jīng)濟組織，宅基地出租或買賣的所有收益都?xì)w農(nóng)民個人所有，村集體對于宅基地的所有權(quán)得不到體現(xiàn)。

摘要:隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)民生活水平有了大幅度的提高，這也使當(dāng)前農(nóng)村住宅重建現(xiàn)象增多，農(nóng)村宅基地使用管理情況越發(fā)復(fù)雜。針對于這種情況下，需要做好農(nóng)村宅基地管理工作，更好的推動農(nóng)村的健康有序發(fā)展。文中分析了農(nóng)村宅基地管理的現(xiàn)狀，并進(jìn)一步對作好農(nóng)村宅基地管理工作的措施進(jìn)行了具體闡述。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村宅基地;管理;現(xiàn)狀;措施

近年來我國農(nóng)村違法用地建房現(xiàn)象越來越多，農(nóng)村宅基地問題十分突出，這不僅對當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)及城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來了較大的阻礙，而且不利于農(nóng)村社會和經(jīng)濟的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展，因此需要重視當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理工作，合理規(guī)劃，貫徹一戶一宅，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村宅基地的使用和管理。

1農(nóng)村宅基地管理的現(xiàn)狀

當(dāng)前我國農(nóng)村居民點分布十分分散，農(nóng)村房屋建設(shè)缺乏規(guī)劃性，農(nóng)民建房存在較強的隨意性，農(nóng)村居民點呈現(xiàn)出無規(guī)劃和無循序性。隨著農(nóng)村宅基地問題越來越突出，相關(guān)方面的法律法規(guī)及政策急待完善。當(dāng)前農(nóng)村宅基地糾紛發(fā)生后，由于缺乏直接有效的法律規(guī)范來解決，多數(shù)情況是糾紛雙方多次進(jìn)行黑市，最終解決效果并不明顯，容易造成糾紛再次發(fā)生。當(dāng)前農(nóng)村宅基地政策無法與當(dāng)前發(fā)展情況相適應(yīng)，因此導(dǎo)致宅基地相關(guān)問題長久的拖延，得不到有效的解決。雖然農(nóng)村宅基地在劃分和使用上都較為明確，但在實際執(zhí)行過程中，農(nóng)民存在“占而不用”的現(xiàn)象，從而造成宅基地權(quán)責(zé)不明朗，導(dǎo)致一些問題難以解決。

2做好農(nóng)村宅基地管理工作的措施

關(guān)于農(nóng)村宅基地的討論，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出農(nóng)村發(fā)展與改革的范疇，成為一個牽動城鄉(xiāng)居民廣泛關(guān)注的熱點問題，在很大程度上影響到社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。啟動農(nóng)村宅基地的市場化改革，可以在較小范圍內(nèi)探索解決土地承包制深入發(fā)展后出現(xiàn)的新問題新矛盾，又不觸動土地基本面（大田耕地）的現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度，改革探索穩(wěn)步推進(jìn)，改

革收益和改革成本比較劃算。

一、對我國農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度變遷的考察表明，現(xiàn)有制度安排同我們對農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)行社會主義改造的認(rèn)識過程和實踐過程緊密相關(guān)

建國以后，隨著農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的變革和上層建筑領(lǐng)域里發(fā)生的種種變革，我國農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了六次比較重要的變遷過程。

1．1950年頒布的《法》，明確規(guī)定我國實行農(nóng)民的土地所有制。建國后，在1950年6月28日頒布的《中華人民共和國法》提出“實行農(nóng)民的土地所有制”。這里當(dāng)然就包括了宅基地的農(nóng)民個人所有。

2．合作化時期，土地所有制關(guān)系進(jìn)行了重大變革，但沒有對農(nóng)民宅基地和房屋的私人產(chǎn)權(quán)屬性提出改變。合作化的核心是農(nóng)村土地集體所有制關(guān)系的建立，這個時期在生產(chǎn)用地的農(nóng)民所有制向集體所有制轉(zhuǎn)變的時候，并沒有對農(nóng)民宅基地和房屋的私人產(chǎn)權(quán)屬性提出改變。

為加強和規(guī)范區(qū)農(nóng)村宅基地（房屋）管理，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村村民建房用地，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《省〈中華人民共和國土地管理法〉實施辦法》、《市人民政府關(guān)于城區(qū)農(nóng)村村民建房標(biāo)準(zhǔn)的通知》（府函〔〕26號）、《市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強農(nóng)村住宅建房、拆房安全管理的通知》（辦發(fā)〔〕65號）等有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，結(jié)合我區(qū)農(nóng)村宅基地（房屋）管理工作實際，制定本辦法。

一、農(nóng)村房屋宅基地，是指農(nóng)村村民取得合法用地手續(xù)，用以修建住宅的集體土地。農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)村村民對宅基地只享有使用權(quán)。

二、戶口在本區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)人口適用本辦法。

三、區(qū)建設(shè)局負(fù)責(zé)全區(qū)農(nóng)村宅基地（房屋）的規(guī)劃、定點、建設(shè)管理以及建筑面積的審批和驗收。

區(qū)國土資源分局負(fù)責(zé)全區(qū)農(nóng)村宅基地的審批、驗收以及宅基地（房屋）的登記、發(fā)證。

四、農(nóng)村村民新、改、擴建住宅，需使用集體土地的，必須符合城市規(guī)劃要求集中統(tǒng)一建設(shè)，嚴(yán)禁在規(guī)劃居住區(qū)外零星用地建房。

[摘要]采用調(diào)查及實證分析法，研究海南省作為全國農(nóng)村試點，在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)方面進(jìn)行的改革創(chuàng)新。分析認(rèn)為：（1）三亞力村土地出讓模式，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場和“同地、同權(quán)、同價”，是今后改革的主要方向和終極目標(biāo)；（2）保亭什進(jìn)村土地入股模式，農(nóng)民的參與性較高，且能獲得長久持續(xù)的收益，是改革的另一重要方向；（3）陵水港尾村土地發(fā)展權(quán)置換模式，建立了土地發(fā)展權(quán)補償機制，意義深遠(yuǎn)；（4）?？谔镄拇逭赝顺鲅a償模式，為偏遠(yuǎn)落后地區(qū)盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地提供了一個可行的途徑。海南省的實踐完成了農(nóng)村宅基地向集體經(jīng)營性建設(shè)用地的轉(zhuǎn)變，徹底打開了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的市場機制，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場的目標(biāo)，并且根據(jù)不同情況因地制宜地進(jìn)行多種模式的探索，積累了寶貴的基層實踐經(jīng)驗。

[關(guān)鍵詞]土地制度；集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；農(nóng)村土地制度改革；海南?。徽?/p>

2015年1月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，提出要“建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度和改革完善農(nóng)村宅基地制度”。要實現(xiàn)上述改革的目標(biāo)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地從哪里來？占農(nóng)村建設(shè)用地絕大比重的宅基地，能不能實現(xiàn)向集體經(jīng)營性建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換，并順利入市？這些是值得研究的問題。當(dāng)前，集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村辦企業(yè)用地，量非常有限，如果農(nóng)村宅基地不能完成向集體經(jīng)營性建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換，那么農(nóng)村集體建設(shè)用地閑置浪費的現(xiàn)象仍然得不到解決，農(nóng)村土地的資產(chǎn)屬性仍不能被喚醒。近些年，我國多個省市進(jìn)行了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的實踐，取得了一定的成效，相關(guān)學(xué)者在這方面也取得了豐富的研究成果。劉衛(wèi)柏（2012）認(rèn)為要實行無償與有償并存的農(nóng)村宅基地使用制度和建立農(nóng)村宅基地有限流轉(zhuǎn)制度。盧艷霞（2013）認(rèn)為農(nóng)村宅基地退出要逐步推進(jìn)，不能一步到位，收益要全部返還農(nóng)村。張義博（2014）通過對“宅基地?fù)Q房”、“聯(lián)建”和“地票交易”三種典型模式研究認(rèn)為，除了成都聯(lián)建模式中農(nóng)民主導(dǎo)地位較強外，其他宅基地流轉(zhuǎn)模式大多以政府為主導(dǎo)，農(nóng)民的話語權(quán)和知情權(quán)不夠，往往導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益受到侵犯。張夢琳（2014）認(rèn)為市場力量主導(dǎo)、宅基地跨區(qū)域流轉(zhuǎn)更有利于資源優(yōu)化配置和農(nóng)民利益維護(hù)，但目前尚沒有一種模式已經(jīng)完全具備上述特征。馬智利認(rèn)為在宅基地流轉(zhuǎn)中找到市場與政府之間的利益平衡點，實現(xiàn)企業(yè)和個人之間利益的最優(yōu)化配置是今后努力的方向。胡方芳（2014）認(rèn)為，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)取決于宅基地的資產(chǎn)實現(xiàn)程度和社會保障替代程度之間的“理性”權(quán)衡。楊雪鋒（2015）認(rèn)為不同代際農(nóng)民工退出宅基地意愿不同，應(yīng)分步進(jìn)行引導(dǎo)?？傮w看來，其他地區(qū)關(guān)于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的模式多以政府為主導(dǎo)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤模式為基礎(chǔ)，改革的深度不夠，城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)的桎梏仍未解決，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的市場機制尚未打開。自2009年以來，為了支持海南國際旅游島建設(shè)，國務(wù)院和國土資源部相繼批準(zhǔn)海南省作為全國農(nóng)村土地制度改革試點，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民利用集體建設(shè)用地自主開發(fā)旅游項目試點，自此，海南省在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)方面進(jìn)行了積極探索，逐漸形成了三亞力村土地出讓模式、保亭什進(jìn)村土地入股模式、陵水港尾村土地發(fā)展權(quán)置換模式和?？谔镄拇逭赝顺鲅a償模式。每種模式特點各異，適用條件不同，但都順利實現(xiàn)了農(nóng)村宅基地向集體經(jīng)營性建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換，打開了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的市場機制，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場和“同地、同權(quán)、同價”的目標(biāo)。

1三亞市力村土地出讓模式

力村位于三亞市天涯鎮(zhèn)，距離三亞市區(qū)30km，共有村民54戶，297人，是海南典型的少數(shù)民族村。全村土地總面積62.27hm2，農(nóng)用地58.00hm2，其中耕地16.32hm2，農(nóng)村宅基地4.27hm2。1.1主要做法。1.1.1以規(guī)劃為先導(dǎo)，進(jìn)行宅基地整治。力村原有農(nóng)村宅基地4.27hm2，共有村民54戶，戶均宅基地面積0.079hm2，遠(yuǎn)高于每戶0.015hm2的占地標(biāo)準(zhǔn)。為了節(jié)約集約用地，力村編制了《三亞天涯力村綜合示范區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》，根據(jù)規(guī)劃，1.72hm2集體建設(shè)用地用作村民宅基地，0.88hm2用于集體所有的產(chǎn)權(quán)酒店，其余1.67hm2作為經(jīng)營性建設(shè)用地用于旅游開發(fā)建設(shè)使用。同時，為了支持力村的發(fā)展，使土地開發(fā)形成規(guī)模效益，在符合規(guī)劃的前提下，三亞市政府將力村范圍內(nèi)20.00hm2新增建設(shè)用地直接安排給村集體使用，新增的20.00hm2建設(shè)用地，不改變集體所有權(quán)性質(zhì)，不辦理土地征收，直接辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)。連同通過宅基地整治結(jié)余的1.67hm2，力村共有21.67hm2農(nóng)村集體建設(shè)用地可以用于旅游開發(fā)建設(shè)使用。1.1.2實施集體建設(shè)用地價格評估。為了充分維護(hù)農(nóng)村集體土地權(quán)益，確保農(nóng)民的集體土地出讓過程中利益不受損，防止企業(yè)侵占農(nóng)民利益，三亞市建立了農(nóng)村集體建設(shè)用地評估集體決策機制，并規(guī)定評估地價不得低于同區(qū)域、同時點、同類別國有土地使用權(quán)土地評估價格的70%。2013年5月，受托的土地評估公司對力村擬出讓的21.67hm2集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行了評估，最終土地評估總價為2.49億元，合1149.05萬元/hm2。達(dá)到了當(dāng)?shù)赝恋卣魇昭a償價格124.50萬元/hm2的9倍多，集體建設(shè)用地的市場價值得到充分顯現(xiàn)。1.1.3探索集體建設(shè)用地出讓。按照集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地“同地、同權(quán)、同價”、建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場的改革路線設(shè)計，力村進(jìn)行了集體建設(shè)用地出讓的探索。在市政府相關(guān)部門的監(jiān)督指導(dǎo)下，力村將21.67hm2集體建設(shè)用地參照國有建設(shè)用地進(jìn)行了出讓，并簽訂了《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同》。1.1.4合理分配土地增值收益。力村集體建設(shè)用地出讓收益采取以下方式進(jìn)行分配：先扣除農(nóng)戶新建安置住房費用、各類拆遷補償、青苗補償、村民產(chǎn)權(quán)酒店建設(shè)等各類村集體經(jīng)營性物業(yè)與設(shè)施的投資、新增用地農(nóng)轉(zhuǎn)用費用及相關(guān)稅費等成本后，剩余土地流轉(zhuǎn)凈收益的20%上繳市政府，其余80%歸集體經(jīng)濟組織所有并納入集體財產(chǎn)，主要用于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)。1.2創(chuàng)新亮點。1.2.1建立了集體土地評估制度，顯化了集體土地資產(chǎn)價值。力村集體建設(shè)用地評估的實踐，在參照國有土地評估的過程中，使集體土地的資產(chǎn)價值得到充分挖掘和顯現(xiàn)，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同權(quán)、同地、同價”，顯化了集體建設(shè)用地的市場價值，為集體建設(shè)用地入市、平等地享有國有土地同等權(quán)益打下了堅實的基礎(chǔ)。1.2.2實行集體建設(shè)用地出讓，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。力村將農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行出讓，并簽訂了《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同》，完成了集體建設(shè)用地同國有建設(shè)用地平等入市的轉(zhuǎn)變，使農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體地位得到充分發(fā)揮，充分維護(hù)了農(nóng)民的土地權(quán)益，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場的制度改革變遷。從根本上打破了城鄉(xiāng)兩元結(jié)構(gòu)（土地、戶籍）中土地方面的桎梏，有力地釋放了農(nóng)村大量的存量土地資源，為農(nóng)村的發(fā)展、農(nóng)民的致富、農(nóng)村面貌的改善等方面提供資本化的保障，更能夠吸引社會資本廣泛地參與到中國新農(nóng)村的發(fā)展建設(shè)中。1.2.3合理分配土地收益，實現(xiàn)了村民、政府和企業(yè)的共贏。在力村的實踐中，實現(xiàn)了農(nóng)民、政府和企業(yè)之間的共贏。首先，村民獲得了80%的土地增值收益，土地權(quán)益得到最大化的實現(xiàn)和保障；政府通過收取一定的稅費和土地流轉(zhuǎn)收益，即能解決支持農(nóng)村發(fā)展的配套資金，又能獲得項目開發(fā)所帶來的就業(yè)、稅收、產(chǎn)值增加等其他經(jīng)濟和社會效益；企業(yè)的社會資本參與不僅極大地改善了農(nóng)村的生活面貌、帶動了農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展、減少了政府對農(nóng)村投入的壓力等問題，也讓企業(yè)獲得了發(fā)展的機會。

2保亭縣什進(jìn)村土地入股模式

為切實落實《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔20**〕28號），進(jìn)一步加強農(nóng)村宅基地管理，正確引導(dǎo)農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理、節(jié)約使用土地，切實保護(hù)耕地，現(xiàn)提出以下意見：

一、嚴(yán)格實施規(guī)劃，從嚴(yán)控制村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模

（一）抓緊完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃。各地要結(jié)合土地利用總體規(guī)劃修編工作，抓緊編制完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，按照統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地的總要求和控制增量、合理布局、集約用地、保護(hù)耕地的總原則，合理確定小城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點的數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模。經(jīng)批準(zhǔn)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)予以公告。

國土資源管理部門要積極配合有關(guān)部門，在已確定的村鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，做好村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。

（二）按規(guī)劃從嚴(yán)控制村鎮(zhèn)建設(shè)用地。各地要采取有效措施，引導(dǎo)農(nóng)村村民住宅建設(shè)按規(guī)劃、有計劃地逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中。對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村村民住宅建設(shè)，應(yīng)當(dāng)集中興建農(nóng)民住宅小區(qū)，防止在城市建設(shè)中形成新的“城中村”，避免“二次拆遷”。對城市規(guī)劃區(qū)范圍外的農(nóng)村村民住宅建設(shè)，按照城鎮(zhèn)化和集約用地的要求，鼓勵集中建設(shè)農(nóng)民新村。在規(guī)劃撤并的村莊范圍內(nèi)，除危房改造外，停止審批新建、重建、改建住宅。

（三）加強農(nóng)村宅基地用地計劃管理。農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地應(yīng)納入年度計劃。省（區(qū)、市）在下達(dá)給各縣（市）用于城鄉(xiāng)建設(shè)占用農(nóng)用地的年度計劃指標(biāo)中,可增設(shè)農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的計劃指標(biāo)。農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的計劃指標(biāo)應(yīng)和農(nóng)村建設(shè)用地整理新增加的耕地面積掛鉤。縣（市）國土資源管理部門對新增耕地面積檢查、核定后，應(yīng)在總的年度計劃指標(biāo)中優(yōu)先分配等量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)用于農(nóng)民住宅建設(shè)。

農(nóng)村宅基地制度改革的主要做法

根據(jù)中央改革要求，義烏市在相關(guān)法律法規(guī)和政策制度方面強化頂層設(shè)計，平衡各方利益，結(jié)合各項國家級改革，逐步探索出農(nóng)民住房保障的多種實現(xiàn)形式。多形式完善宅基地取得及置換方式。義烏市在改革地區(qū)探索出了不同區(qū)域農(nóng)民住房保障多種實現(xiàn)形式，即在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地紅線范圍內(nèi)實行新社區(qū)集聚建設(shè)，在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地紅線范圍外實行“空心村”改造，遠(yuǎn)郊區(qū)實行“異地奔小康”工程。1.城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍內(nèi)，實施城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)。新社區(qū)集聚建設(shè)政策的核心內(nèi)容是滿足農(nóng)民基本居住需求前提下，允許集聚建設(shè)對象以戶為單位申請宅基地取得及置換。村集體經(jīng)濟組織成員可以宅基地上合法的住宅建筑占地面積為基數(shù)，按1∶5或每人175平方米建筑面積置換具有完全產(chǎn)權(quán)，可以直接入市交易的高層公寓，同時剩余可置換權(quán)益面積還可以在相應(yīng)地段繼續(xù)選擇產(chǎn)業(yè)用房、商業(yè)用房、商務(wù)樓宇、貨幣等一種或多種方式置換。該模式實現(xiàn)了土地利用由粗放型向節(jié)約集約利用型的轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)了人口產(chǎn)業(yè)有序集聚，優(yōu)化了城市品質(zhì)。目前，全市在建7個集聚高層公寓項目，配套7個產(chǎn)業(yè)項目，預(yù)計安置農(nóng)民1.44萬余人。2.城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍外，實施“空心村”改造。義烏市相關(guān)政策規(guī)定城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外除“宅基地?fù)Q住房、異地奔小康”工程以外的村莊，都可以實施“空心村”改造。改造以拆除村內(nèi)危舊房、盤活閑置宅基地、暢通村內(nèi)道路、改善人居環(huán)境為目的，實行“零增地”改造，義烏市對“空心村”改造中安置基數(shù)予以明確，原則上不得實施“全拆全建”。實施改造的村莊，采用聯(lián)立式住宅安置，對建筑密度、容積率、房屋檐口高度進(jìn)行嚴(yán)格控制，且不再規(guī)劃建設(shè)多層、高層公寓。3.對遠(yuǎn)郊山區(qū)村莊實施“異地奔小康”工程。義烏市對地處偏遠(yuǎn)、人口稀少、自然承載力弱的遠(yuǎn)郊山區(qū)村莊，根據(jù)群眾意愿，實施“異地奔小康”工程。異地奔小康工程分為集中安置、貨幣補償安置、就近行政村安置三種類型。其中，集中安置是在山區(qū)村比較集中的鎮(zhèn)街單獨選址，規(guī)劃安居社區(qū)；貨幣補償安置是村級組織成員或配偶在本市其他區(qū)域有合法房產(chǎn)的，可放棄房屋安置，拆除山區(qū)房屋后，享受貨幣補償安置補助及舊房殘值補償；就近行政村安置是采取整村拆建，以大中小戶確定本集體經(jīng)濟組織成員的房屋補償面積。目前，義烏市共有5個“異地奔小康”工程在建項目，可安置下山脫貧對象1.1萬人。多舉措探索宅基地自愿有償退出機制。義烏市在確保農(nóng)民宅基地權(quán)益不受損和保障“戶有所居”的前提下，探索宅基地有償退出的不同方式，真正實現(xiàn)宅基地減量化管理。一方面，退出宅基地復(fù)墾形成“集地券”。結(jié)合浙江實際，義烏市打造城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤升級版和新形態(tài)，實行“集地券”管理制度。將宅基地使用權(quán)人自愿退出的宅基地以及參加城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)、“空心村”改造和“異地奔小康”退出的宅基地等建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，驗收合格折算成建設(shè)用地指標(biāo)，即“集地券”?！凹厝睂嵭信_賬登記，建設(shè)項目需要時再掛鉤在市域范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用，從而達(dá)到零星的建設(shè)指標(biāo)集中統(tǒng)籌利用。義烏市通過“集地券”有效打通了新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)村現(xiàn)代化之間的“任督二脈”，破解了發(fā)展空間不足的難題?！凹厝笨梢赃M(jìn)行交易，政府設(shè)立最低保護(hù)價40萬元/畝，初次交易獲得的收益在扣除村級集體經(jīng)濟組織計提純收益的10%之外歸宅基地使用權(quán)人所有。“集地券”可進(jìn)行銀行質(zhì)押貸款，拓展金融功能。目前，義烏市建立了“集地券”后備資源庫，預(yù)計可盤活全市農(nóng)村存量建設(shè)用地2000畝以上，統(tǒng)籌用于民生項目，破解了城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌利用難題?，F(xiàn)在全市56個村實施了“集地券”政策，政府回購收益已達(dá)7960萬元，平均每村142.14萬元。另一方面，退出宅基地用于再分配。義烏市規(guī)定對于自愿退出農(nóng)村宅基地的農(nóng)民，可以根據(jù)土地級差有序參加城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)，或進(jìn)行純貨幣化安置補償，保證農(nóng)民宅基地權(quán)益不受損。騰退的宅基地用于集體經(jīng)濟組織內(nèi)部宅基地再分配的，回購價格由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織參照宅基地基準(zhǔn)地價與宅基地使用權(quán)人協(xié)商確定，政府給予每平方米1000元的補助，全市已累計退出農(nóng)村宅基地3.3萬平方米。與此同時，全面開展城市有機更新。義烏市大力實施了5.78平方公里老城區(qū)更新改造，通過貨幣補償、產(chǎn)權(quán)調(diào)換、貨幣化安置憑證三種補償方式退出“城中村”宅基地。首批啟動的3個區(qū)塊改造，占地567畝，房屋建筑面積共計約32萬平方米，涉及1954戶，目前已拆除到位。多渠道完善宅基地權(quán)益保障方式。加快農(nóng)村住房歷史遺留問題處理，全面實施農(nóng)村宅基地房地一體的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，完善宅基地抵押流轉(zhuǎn)等用益物權(quán)，實現(xiàn)由單一居住功能向多功能轉(zhuǎn)變。1.有序處理農(nóng)村住房歷史遺留問題。義烏市將農(nóng)村住房歷史遺留問題區(qū)分為嚴(yán)重違法和輕微違法，其中宅基地超過批準(zhǔn)面積或按戶控面積少于一間36平方米、住房超建少于一層，至今未依法處理，視為輕微違法列入歷史遺留問題處理范圍。義烏市對輕微違法的納入有償使用范圍，有償使用費參照宅基地樓面基準(zhǔn)地價，以宗地為單位，由村集體經(jīng)濟組織按20年使用期限向農(nóng)戶一次性收取，并根據(jù)超占建筑面積大小，采取累進(jìn)制收費辦法。嚴(yán)重違法的按照土地管理和規(guī)劃法律法規(guī)予以拆除。2.建立城鄉(xiāng)置換權(quán)益交易制度。義烏市出臺相-6-關(guān)政策文件，規(guī)定城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)對象退出宅基地或放棄宅基地分配資格權(quán)的，折算成置換權(quán)益，該權(quán)益可以交易，且政府設(shè)定最低保護(hù)回購價，確保農(nóng)民權(quán)益不受損。目前，全市置換權(quán)益已成交1729宗，成交面積17.62萬平方米。3.全面開展宅基地抵押及嘗試宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。2015年12月，義烏市依法辦理了全國首宗農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押登記，發(fā)放全國農(nóng)村宅基地抵押貸款第一單。目前全市24家金融機構(gòu)均可開展業(yè)務(wù)辦理，累計辦理宅基地抵押登記125宗，抵押金額達(dá)2.24億元，貸款金額1.64億元。同時，在保障基本居住條件的前提下，允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)人自愿將依法取得的客票宅基地使用權(quán)連同地上建（構(gòu)）筑物，通過買賣、互換或其他合法方式轉(zhuǎn)讓給本市特定受讓人，使用年限最高為70年。多途徑探索宅基地使用制度。義烏市充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，實現(xiàn)宅基地從永久無償使用向分類有償使用轉(zhuǎn)變，提高節(jié)約集約利用水平，促進(jìn)農(nóng)村宅基地高效配置。一是允許宅基地有償調(diào)劑。允許宅基地分配權(quán)進(jìn)行調(diào)劑，農(nóng)民無償分配取得的宅基地在落地前，如權(quán)利人自愿放棄落地權(quán)退出宅基地的，在確?！皯粲兴印钡那疤嵯拢裱栽赣袃?shù)脑瓌t，可由村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一回購，再通過市場公開配置方式有償調(diào)劑給本村集體經(jīng)濟組織成員。日前，義烏市的赤岸鎮(zhèn)蔣坑村通過“空心村”改造取得的宅基地分配權(quán)，首次通過拍賣會實施公開拍賣，共成交40平方米，每平方米均價3350元，蔣坑村也因此成為全市農(nóng)村宅基地制度改革以來實行有償調(diào)劑的第一村。二是完善宅基地有償選位。宅基地有償選位是義烏市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自發(fā)的基層創(chuàng)新，開展農(nóng)村土地制度改革后，義烏市將群眾首創(chuàng)之舉上升為制度設(shè)計，鼓勵以公開競爭方式進(jìn)行有償選位，實現(xiàn)宅基地市場化配置。據(jù)初步統(tǒng)計，全市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織累積收取有償選位費約110億元，其中大部分費用用于更新改造區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施配套和經(jīng)濟困難戶建房補助，有效解決了公建設(shè)施資金和經(jīng)濟困難家庭建房資金問題。

改革中遇到的“硬骨頭”

宅基地制度改革為義烏市經(jīng)濟社會發(fā)展注入了新的動能，但改革已進(jìn)入深水區(qū)，碰到的都是難啃的硬“骨頭”，主要體現(xiàn)在以下4個方面：宅基地規(guī)?？偭靠刂戚^難。按目前實行的宅基地取得及置換標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村宅基地一般都不足以拆后新建，農(nóng)民建房基本涉及宅基地規(guī)模增加，至少是先增后減，一般意義上的村莊綜合整治成效不明顯，規(guī)模控制任務(wù)十分艱巨。村莊建設(shè)資金籌措較難。在農(nóng)村宅基地取得及置換等過程中，從拆舊建新，到村莊基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，都需要投入大量資金。在一些偏遠(yuǎn)地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟比較薄弱，籌措村莊基礎(chǔ)設(shè)施配套資金難度還是比較大。宅基地遺留問題處置較難。雖然相關(guān)法律法規(guī)對農(nóng)村宅基地的面積及其他權(quán)利進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定，但從實際來看，農(nóng)村宅基地在管理上仍存在著諸多不易解決的問題。如存在少批多建、未批新建、規(guī)劃不符、“一戶多宅”等各類宅基地歷史遺留問題，如果實際操作中稍有不慎，就容易引起群眾不滿，造成矛盾糾紛。宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓權(quán)能體現(xiàn)較難。宅基地僅允許在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，宅基地權(quán)利和權(quán)能不夠完整，抵押權(quán)也難以實現(xiàn)，市場價值也難以真實體現(xiàn)。如何為金融機構(gòu)分擔(dān)放貸風(fēng)險，并對承貸農(nóng)民予以一定風(fēng)險補償?shù)葐栴}，也還需作深入思考和研究。

完善農(nóng)村宅基地制度的政策建議

明確宅基地取得及置換的對象和程序?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！焙螢檗r(nóng)村村民？一般理解為是指居住在農(nóng)村的村民，包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員；經(jīng)主管部門批準(zhǔn)由外地遷入的農(nóng)業(yè)戶口農(nóng)民；離休、退休及退職的干部、職工、復(fù)員軍人和華僑、僑眷、港澳臺同胞持合法證明回原籍定居的居民；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織招聘的技術(shù)人員在當(dāng)?shù)芈鋺羟覒艨谝堰w入當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的人員等。但在實踐中，對服兵役前本村集體經(jīng)濟組織成員的現(xiàn)役義務(wù)兵和士官、入學(xué)前屬本村集體經(jīng)濟組織成員的全日制大中專院校在校學(xué)生、在服刑前本村集體經(jīng)濟組織成員的正在改造人員等特殊人員，是否屬于農(nóng)村村民的范疇，現(xiàn)行法律法規(guī)和地方政策都沒有明確的界定。特別是對原本村集體經(jīng)濟組織成員在審批宅基地后因招工等原因戶口已遷出、或因繼承擁有合法產(chǎn)權(quán)房屋的非本村集體經(jīng)濟組織成員，在界定其是否屬于宅基地取得及置換對象時，還須地方政府作進(jìn)一步明確，以免出現(xiàn)利益糾紛。在取得及置換程序上，《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府審批?！被谡憬∞r(nóng)村宅基地行政審批權(quán)限已經(jīng)委托下放至鎮(zhèn)政府（街道辦事處），農(nóng)村宅基地取得及置換可以采用由農(nóng)戶向村集體經(jīng)濟組織提出申請，報所在鎮(zhèn)政府（街道辦事處）審批、市政府備案；對涉及使用新增建設(shè)用地的，須報市政府辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后，再由所在鎮(zhèn)政府（街道辦事處）審批、市政府備案。宅基地取得及置換可采取多種模式。模式一：實施城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)。在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地紅線范圍內(nèi)的村莊，按照價值相當(dāng)原則，用宅基地取得及置換集中統(tǒng)建的高層公寓和產(chǎn)業(yè)用房，實行生產(chǎn)用房和生活用房相分離，這既保護(hù)了民眾的合法權(quán)益，又促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。模式二：實施農(nóng)村有機更新改造。在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地紅線范圍外的農(nóng)村，以落實“一戶一宅”為重點，推行農(nóng)村有機更新改造，在政府核定的村莊建設(shè)用地規(guī)模內(nèi)，充分發(fā)揮村集體經(jīng)濟組織作用，依據(jù)村莊發(fā)展一體化規(guī)劃，鼓勵突出地域特征，建設(shè)坡地村鎮(zhèn)，通過有效盤活存量建設(shè)用地和閑置宅基地，優(yōu)化和調(diào)整村莊用地布局，科學(xué)合理安排農(nóng)民建房，積極有序推進(jìn)農(nóng)房更新改造。模式三：繼續(xù)完善“空心村”改造和“異地奔小康”工程。對已經(jīng)批準(zhǔn)并正在實施“空心村”改造的村莊，嚴(yán)格執(zhí)行“零增地”模式開展新農(nóng)村建設(shè)；對地處偏遠(yuǎn)、人口稀少、自然承載力弱的遠(yuǎn)郊山區(qū)村莊，在村民自愿的基礎(chǔ)上，允許參加新社區(qū)集聚建設(shè)或繼續(xù)實行“異地奔小康”工程政策，讓農(nóng)民有更多的選擇權(quán)。宅基地歷史遺留問題分類處理。當(dāng)前，農(nóng)村許多宅基地因存在歷史遺留問題導(dǎo)致不能辦理不動產(chǎn)權(quán)證書，進(jìn)而無法實現(xiàn)宅基地的抵押擔(dān)保、入市流轉(zhuǎn)等權(quán)能，宅基地的價值也無法有效體現(xiàn)。義烏市根據(jù)前期調(diào)查分析，將農(nóng)村住房歷史遺留問題分為兩類：一類是違反宅基地審批程序和面積控制標(biāo)準(zhǔn)的未批先建、少批多建；另一類是違反規(guī)劃控制標(biāo)準(zhǔn)的房屋建筑面積超標(biāo)和房屋高度超限。義烏市按照“尊重事實、一戶一宅、面積法定”的原則，采取“輕微違法優(yōu)先處理、確權(quán)登記同步跟進(jìn)”的總體思路，妥善處理歷史遺留土地和規(guī)劃問題。但按照目前《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村村民非法占用土地建住宅的，須責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除新建房屋。這與當(dāng)前宅基地管理實際和經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)實需要已經(jīng)不完全相適應(yīng)。筆者認(rèn)為，從義烏市的試點經(jīng)驗看，農(nóng)村住房歷史遺留問題可具體分為3類情況進(jìn)行處置：第一類，對符合土地利用總體規(guī)劃且符合宅基地使用條件非法占用土地建住宅的行為，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責(zé)令改正、補辦手續(xù)或處以罰款，同時予以確權(quán)登記；第二類，對不符合土地利用總體規(guī)劃的，由國土資源行政主管部門責(zé)令退還土地，限期自行拆除地上建筑物；第三類，對符合土地利用總體規(guī)劃但不符合宅基地使用條件的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責(zé)令退還土地，地上建筑物交由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織公開處置。上述不同類型的處置方式，更加符合當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展以及宅基地管理的現(xiàn)實需要，更好地保障了宅基地完整權(quán)能的實現(xiàn)。

農(nóng)村住房是農(nóng)民的個人財產(chǎn)，同時也是農(nóng)民居住權(quán)重要的物質(zhì)載體。由于宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，導(dǎo)致農(nóng)民的個人資產(chǎn)沉睡現(xiàn)象突出，同時也造成了農(nóng)民維權(quán)困難。這在農(nóng)村引發(fā)了大量糾紛，影響到農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定且制約了農(nóng)村經(jīng)濟社會的良性發(fā)展。對于這些問題，實踐中一般予以回避。中共中央、國務(wù)院在2017年的中央一號文件《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》（以下簡稱《意見》）中提出：“要加快房地一體的農(nóng)村宅基地確權(quán)登記頒證工作，在充分保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)、防止外部資本侵占控制的前提下，落實宅基地集體所有權(quán)，維護(hù)農(nóng)戶依法取得的宅基地占有和使用權(quán)，探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入?！保?］該《意見》明確了農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)的基本屬性，并從方向上奠定了對農(nóng)民用益物權(quán)的政策保障。但由于該《意見》提出的對策還處于探索階段，因此具體的實踐路徑并未予以釋明。

一、宅基地用益物權(quán)制度的立法演化

宅基地用益物權(quán)的提法之所以為大眾所知，可能更多的是由于2007年第十屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）。在其第三編“用益物權(quán)”內(nèi)以專章的形式確立了宅基地的用益物權(quán)制度。但該法只是宣示了宅基地使用權(quán)人對宅基地的占有權(quán)和使用權(quán)，其他并無多少新意。作為他物權(quán)，沒有對宅基地所有權(quán)人及其權(quán)利行使方式等作出規(guī)定，這不能不說是一個遺憾。在《物權(quán)法》未頒行之前，不管是“宅基地使用權(quán)”還是“宅基地用益物權(quán)制度”的概念，并未出現(xiàn)?！敖▏笞钤缟婕罢匾?guī)定的是《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第16條，不過使用的是地基概念而非宅基地?！保?］隨著化運動的持續(xù)，在1962年的《農(nóng)村工作條例修正案》中將自留地、自留山和宅基地放在了一起并強調(diào)不能出租和買賣。可以看出農(nóng)村宅基地術(shù)語出現(xiàn)在化運動之時，同時也對現(xiàn)有宅基地法律制度的形成打下了深深的歷史印記。改革開放以后，國家加快了涉及宅基地使用及管理方面的立法，包括1982年的《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》，1986年的《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱《通則》），1986年的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》），1995年的《中華人民共和國擔(dān)保法》（以下簡稱《擔(dān)保法》），以及前述的《物權(quán)法》。這些條例及法律的頒行，在客觀上將農(nóng)村宅基地的管理及利用納入了法治軌道，但在立（修）法上依然缺少對實踐的關(guān)注。在這期間，不少學(xué)者開始討論宅基地使用權(quán)的問題，特別是針對宅基地使用權(quán)能否轉(zhuǎn)讓的爭論讓現(xiàn)行宅基地用益物權(quán)制度飽受爭議。對于宅基地使用權(quán)能否流轉(zhuǎn)國內(nèi)學(xué)界的觀點可大致分為三種，一是孟勤國［3］、陳柏峰［4］等學(xué)者主張禁止流轉(zhuǎn)，其主要理由在于宅基地使用權(quán)是農(nóng)民生存權(quán)的保障，允許其自由流轉(zhuǎn)可能導(dǎo)致城市居民大規(guī)模剝奪農(nóng)民的土地權(quán)利、致使農(nóng)民流離失所并危及糧食安全。二是王崇敏［5］、郭明瑞［6］等主張宅基地使用權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)，認(rèn)為應(yīng)逐步剝離宅基地的社會保障功能，允許宅基地自由流轉(zhuǎn)以實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和實現(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)收益。三是朱巖［7］等認(rèn)為從發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟出發(fā)，且考慮到宅基地使用權(quán)具有一定的身份性質(zhì)，在維持農(nóng)村穩(wěn)定的前提下可以規(guī)定有限制的宅基地流轉(zhuǎn)政策和有償收費制度。從立法活動的歷史演化脈絡(luò)來看，現(xiàn)有宅基地法律制度是與社會主義公有制相適應(yīng)的。正如有學(xué)者提到的那樣，“以保障農(nóng)民基本居住需要為價值目標(biāo)的農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度必然體現(xiàn)出身份性、以戶為單位行使宅基地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)具有從屬性、宅基地使用權(quán)具有無償性、宅基地使用權(quán)具有平等性”［8］等五個突出的法律特點，這也在一定程度上契合了歷史發(fā)展的需要。從學(xué)界的爭論來看，目前多數(shù)學(xué)者對自由流轉(zhuǎn)持開放態(tài)度。即希望賦予宅基地使用權(quán)更多的權(quán)能以實現(xiàn)其用益物權(quán)制度下的收益權(quán)，而不僅僅是《物權(quán)法》第153條所規(guī)定的占有和使用兩項權(quán)能。在目前加速城鎮(zhèn)化的大背景下，如何在現(xiàn)有法律制度的基礎(chǔ)上完善和創(chuàng)新宅基地用益物權(quán)制度，不僅僅關(guān)系到學(xué)界爭議的法律理論問題，也是立法者和實踐者應(yīng)審慎考慮的社會問題。

二、宅基地用益物權(quán)制度的立法現(xiàn)狀分析及實踐悖離

（1）宅基地用益物權(quán)的立法現(xiàn)狀分析宅基地用益物權(quán)制度是在《物權(quán)法》上所確立的一項他物權(quán)制度。除了《物權(quán)法》以外，還有《土地管理法》《擔(dān)保法》等法律法規(guī)以及通過轉(zhuǎn)介條款賦予法律效力的國家規(guī)定共同構(gòu)成了我國宅基地用益物權(quán)制度。對我國現(xiàn)有的宅基地用益物權(quán)制度的立法現(xiàn)狀分析，可以從權(quán)利主體、權(quán)利內(nèi)容及權(quán)利行使三個方面為切入點，剖析現(xiàn)有宅基地用益物權(quán)制度存在的立法缺陷，從而為宅基地用益物權(quán)制度的實現(xiàn)提供立（修）法回應(yīng)。一是從所有權(quán)主體來看，宅基地所有權(quán)主體地位及權(quán)利如何行使并未在《物權(quán)法》上予以明確界定?！稇椃ā返?0條及《土地管理法》第10條第2款規(guī)定了農(nóng)村宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體所有，《物權(quán)法》第60條第1款規(guī)定了村集體經(jīng)濟組織或村委會代表集體行使所有權(quán)以及《土地管理法》第10條規(guī)定了其經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)。除上述法條中有對所有權(quán)主體及權(quán)利行使的粗略規(guī)定以外，很難再找出與宅基地所有權(quán)行使相關(guān)的具體法律規(guī)定，即使有也體現(xiàn)出儀式性的特點。因此，對《意見》中提出要落實宅基地集體所有權(quán)的要求，在法律中并沒有得到相應(yīng)的體現(xiàn)，這也造成了現(xiàn)有宅基地用益物權(quán)制度產(chǎn)權(quán)的模糊。從宅基地使用權(quán)主體來看，《物權(quán)法》第152條僅有宅基地使用權(quán)人的提法，而《物權(quán)法》第153條作為轉(zhuǎn)介條款將宅基地使用權(quán)取得、行使、轉(zhuǎn)讓的權(quán)利主體界定給了《土地管理法》及國家規(guī)定。在《土地管理法》中界定宅基地使用權(quán)主體的依據(jù)主要是第43條及第62條，其中第62條是關(guān)于村民住宅用地的規(guī)定，這也是學(xué)界［9］普遍認(rèn)為宅基地使用權(quán)主體具有身份性的法律依據(jù)。有學(xué)者認(rèn)為：“即使宅基地分配具有身份性（基于宅基地的福利性），也僅僅表明宅基地使用權(quán)初始取得時具有身份性，并不表明宅基地使用權(quán)不能由他人轉(zhuǎn)移取得?！保?0］可見，如何處理宅基地使用權(quán)主體的身份性問題，是關(guān)系到宅基地用益物權(quán)制度能否實現(xiàn)的關(guān)鍵問題之一。二是從宅基地使用權(quán)內(nèi)容來看，《物權(quán)法》第152條賦予了宅基地使用權(quán)人對集體所有土地享有占有和使用兩項權(quán)能。同時在《土地管理法》第62條第3款中對村民出賣、出租住房行為進(jìn)行法律規(guī)制，其主要目的是通過限制其再次申請阻遏其流轉(zhuǎn)行為。但也有學(xué)者認(rèn)為：“其未禁止宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和出租，只是轉(zhuǎn)讓、出租后不能再申請宅基地?！保?1］還有《擔(dān)保法》第37條第2款規(guī)定宅基地使用權(quán)不能抵押。通過立法梳理發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行宅基地使用權(quán)內(nèi)容是非常有限的，其主要是強調(diào)使用權(quán)和占有權(quán)。三是從宅基地所有權(quán)及宅基地使用權(quán)行使來看，《物權(quán)法》第152條規(guī)定了宅基地使用權(quán)人依法利用該土地建造住宅及附屬設(shè)施的權(quán)利。此外，除了《土地管理法》第62條粗略地規(guī)定了宅基地使用權(quán)人義務(wù)以及行政機關(guān)在宅基地申請的權(quán)限劃分以外，再無其他法律條款對權(quán)利主體如何分別行使所有權(quán)及用益物權(quán)予以規(guī)定?，F(xiàn)行宅基地用益物權(quán)制度側(cè)重于對靜態(tài)權(quán)利的規(guī)定，而對同樣重要的動態(tài)權(quán)利采取回避態(tài)度，導(dǎo)致在實踐中易出現(xiàn)無權(quán)可依、無責(zé)可擔(dān)的窘境。（2）宅基地用益物權(quán)的實踐悖離一是社會經(jīng)濟環(huán)境的變化。改革開放以來我國經(jīng)歷了高速的經(jīng)濟發(fā)展，城鄉(xiāng)流動造成了大量的空閑農(nóng)房及宅基地，說明現(xiàn)行宅基地用益物權(quán)法律制度設(shè)計已與社會實踐之間出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象。有學(xué)者提出隱形市場［12］的概念，認(rèn)為現(xiàn)行法律禁止流轉(zhuǎn)而交易卻客觀存在，造成交易不受法律保護(hù)的尷尬局面。客觀上，農(nóng)民有通過流轉(zhuǎn)房屋獲得收益的期望。有學(xué)者通過問卷調(diào)查得出“限制宅基地流轉(zhuǎn)的政策并不能得到農(nóng)民的廣泛贊同，也不能適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展”［13］的結(jié)論。此外對于進(jìn)城定居的農(nóng)民來說也很無奈，正如學(xué)者指出的那樣：“很難找到處置其農(nóng)村房屋和宅基地（使用權(quán)）的合理方案，閑置往往成為不是辦法的辦法?！保?4］這些因素的存在造成了土地資源的巨大浪費，有違我國《物權(quán)法》強調(diào)“發(fā)揮物效用”的立法宗旨。二是司法實踐的對立。筆者于2017年2月12號在中國裁判文書網(wǎng)上以“房屋買賣”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，檢索時間選擇“2008年1月1日至2009年12月31日”，案件類型選擇“民事判決書”，共收集到7份推薦典型案例。在初步閱讀后選取了兩個典型案例作為樣本分析，以期說明現(xiàn)有宅基地用益物權(quán)制度衍生出的問題在司法實踐中造成的混亂。李某某與鄭某某農(nóng)村房屋買賣合同糾紛一案（參見浙江省高級人民法院（2009）浙民再字第129號民事判決書）。首先，一審法院根據(jù)《土地管理法》第63條的規(guī)定，認(rèn)為房屋轉(zhuǎn)讓勢必引起宅基地使用權(quán)主體的變更，而宅基地本就是建設(shè)用地，其主體變更并不導(dǎo)致農(nóng)用地的減少。且《土地管理法》第62條的規(guī)定是禁止農(nóng)村集體土地使用權(quán)單獨轉(zhuǎn)讓，在并未禁止農(nóng)村房屋所有權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)的情況下，其宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，只是出賣后不可再申請宅基地，故不存在法定無效事由。其次，爭議宅基地的使用權(quán)由村委會同意變更，但所有權(quán)仍屬村委會，即在權(quán)利屬性上沒有動搖農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)。再次，就是鄭某某是農(nóng)村戶籍且沒有在本村（或其他地方）申請宅基地建造住房，受讓主體是合格的。即原始取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)時有身份限制，但轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地不再涉及身份限制。二審主要是從受讓主體資格是否適格以及村委會出具同意轉(zhuǎn)讓的書面證明是否合法有效兩個方面進(jìn)行論辯，二審法院在受讓主體資格的說理同一審并無二致。在同意轉(zhuǎn)讓證明的合法性上，二審法院認(rèn)為村委會的證明是否經(jīng)過民主議定程序及是否侵犯村民的知情權(quán)屬村內(nèi)部事務(wù)，與鄭某某無涉，且該房屋與款項已實際交付，至今未有其他村民提出異議，故此維持一審判決。再審中檢察院提出了兩點抗訴意見。一是兩審法院判決未將房屋和宅基地作為兩個不同的物來作出評價，應(yīng)堅持房地分離原則，認(rèn)為《城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于房地一體原則的規(guī)定不適用于農(nóng)村住房，因此農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓有效不能得出宅基地轉(zhuǎn)讓有效的結(jié)論。二是村委會無權(quán)同意李某某與鄭某某轉(zhuǎn)讓房屋的行為。但浙江省高院卻回避了房地一體原則，而是認(rèn)為在適用法律方面原判僅僅引用了《合同法》，卻并未直接適用《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定。村委會同意轉(zhuǎn)讓不是必須經(jīng)過村民代表大會同意的事項，故認(rèn)為原協(xié)議有效。與上述案件情形大致相同的是周某某與曹某某房屋買賣合同糾紛一案（參見浙江省嘉興市中級人民法院（2008）嘉民一再字第2號民事判決書）。法院認(rèn)為土地管理法規(guī)定宅基地屬于農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟組織或者村委會經(jīng)營、管理?？梢?，宅基地使用權(quán)是集體經(jīng)濟組織成員享有的權(quán)利，與特定的身份關(guān)系相聯(lián)系，不允許轉(zhuǎn)讓，除非買賣雙方都是同一集體經(jīng)濟組織的成員，且經(jīng)過了宅基地審批手續(xù)。故雙方所簽協(xié)議已違反法律的禁止性規(guī)定，因此無效。通過上述同一省兩個類似案件的司法判決可以看出，即使判決所引用的法條幾乎一樣，但判決結(jié)果卻不一樣。正如有學(xué)者對司法實踐的實證研究之后，得出“現(xiàn)行法律規(guī)范和政策文件無法形成邏輯自洽的解釋框架來禁止宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓”［15］的結(jié)論一樣，不得不反思現(xiàn)行用益物權(quán)制度能否實現(xiàn)《意義》所提出的愿景，即充分保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)的愿景。

三、宅基地用益物權(quán)制度的實現(xiàn)路徑

一、現(xiàn)狀與問題

調(diào)查發(fā)現(xiàn)遵化鄉(xiāng)村，有在原宅基地上擴建的；有在承包土地上新建的；有將承包地?fù)Q給他人建房的；有給已出嫁女兒建房的；有給戶口已遷到城鎮(zhèn)就業(yè)者建房的；有在本村購房的居住。造成目前農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀，原因是多方面的，既有政策制度上的，也有工作方法上的。從現(xiàn)狀看主要有以下幾種：

（一）大宅院現(xiàn)象。農(nóng)宅逐步擴大，占地面積已是批準(zhǔn)使用面積的2-3倍，并有難以控制的態(tài)勢，尤其是遠(yuǎn)離市區(qū)的劉備寨、平安城等鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村，戶均占地0.6畝左右，高的近0.9畝。據(jù)了解，*市出臺了“超出農(nóng)宅批準(zhǔn)面積部分抵頂承包地或口糧地”的減負(fù)政策。從此，承包地和口糧地逐步的進(jìn)入了宅院，宅院從最初的3分變成了現(xiàn)在的6－9分。部分居村邊的農(nóng)戶干脆把所有的口糧地全部圈入院內(nèi)，是方便了群眾生產(chǎn)生活，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但大面積的耕地被占，超批準(zhǔn)面積建住宅等違法占地行為逐步的合法化，形成了難以控制的圈占風(fēng)，給土地管理工作帶來了無窮無盡的后患和惡果。

（二)未經(jīng)批準(zhǔn)建住宅、未批先建、批一建二、超批準(zhǔn)面積等違法建住宅問題嚴(yán)重。部分由于指標(biāo)問題未批先建；部分由于建房戶與村委會關(guān)系緊張，不予通過和上報，最后未批先建；部分仰仗與上級政府、村委會等關(guān)系超批準(zhǔn)面積建住宅，甚至批一建二，尤其是村兩委換屆選舉期間，部分想當(dāng)村主任、村書記的人，以宅基地許愿、承諾，私批私放宅基地，造成大量違法建住宅現(xiàn)象。

（三）無規(guī)劃建住宅現(xiàn)象。走進(jìn)村鎮(zhèn)不是整齊劃一的新村，而是與文明生態(tài)相勃的無規(guī)劃農(nóng)雜大院。鄉(xiāng)鎮(zhèn)村規(guī)劃嚴(yán)重滯后，部分村是前20年的規(guī)劃，相當(dāng)村沒有規(guī)劃。建住宅只需建房戶自己選址，自行放線建設(shè)，那里有地、那里好就在那里。農(nóng)村宅基地管理弱化，相關(guān)部門職責(zé)不清，村兩委失職或亂放，是造成私搭亂建農(nóng)房現(xiàn)象嚴(yán)重、宅基地混亂的又一個重要原因。

（四）建住宅安置問題嚴(yán)重。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實行后，為鼓勵農(nóng)民加強農(nóng)田經(jīng)營管理，國家推出經(jīng)營使用權(quán)30年不變政策。決大多數(shù)村當(dāng)時將全部土地按現(xiàn)有人口予以了分包（沒有預(yù)留地），并簽定了30年不變的經(jīng)營合同。雖著村民生老病死、遷出遷入，二十余年后農(nóng)村人口變化發(fā)生了根本性變化，過去十余口的家庭現(xiàn)存5人左右，原來的三口之家現(xiàn)已子孫滿堂。按照宅基地審批條件，宅基地是雖批了，但無處安置建房已是司空見慣。合適的地方是別人的承包地，被圈入了他人宅院。據(jù)手持批文無地建房群眾反映：“兌換地塊太難了，遠(yuǎn)處村外1畝也換不出村邊的2分地，甚至要花大價錢去買，每處高達(dá)6-9萬元。去自己的承包地吧，離村太遠(yuǎn)，聽說還違反土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，我們真是走投無路了，批了2年了就是沒地方，找了政府幾次了，至今也沒有解決”。