內(nèi)容提要：

本文深入闡釋了政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正與公共政策的關(guān)系，論述了為了體現(xiàn)社會(huì)公正公共政策要遵循的原則，以及這些原則如何具體的滲透到政策制定與執(zhí)行的每個(gè)環(huán)節(jié)。作者較有創(chuàng)意地提出了社會(huì)公正的概念，指出，發(fā)展元政策，定性問(wèn)題定量化研究技術(shù)，灰色評(píng)估等技術(shù)是提高公共政策質(zhì)量，從而使政府更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的有效途徑。

社會(huì)公正是一種關(guān)于社會(huì)價(jià)值取向的理想狀態(tài)，在這種狀態(tài)里，社會(huì)的不同利益主體（包括個(gè)人）遵照同一規(guī)則行動(dòng)，在此規(guī)則下，他們保護(hù)與追逐各自應(yīng)得的利益，最終實(shí)現(xiàn)彼此動(dòng)態(tài)的利益均衡。那時(shí)，每個(gè)個(gè)人的生存空間都是不斷擴(kuò)展的。

社會(huì)公正包含三個(gè)方面的含義：第一，它是一種理想狀態(tài)（目標(biāo)狀態(tài)）。從歷史上講，社會(huì)公正是從未真正實(shí)現(xiàn)過(guò)的。人們倡導(dǎo)生而平等，向往自由博愛，正是由于他們長(zhǎng)期處于受歧視，受欺詐的情境中。人們生來(lái)存在生理、身份、地位的差別，因而造成擁有利益的差別，最終利益相近或相似的個(gè)體分屬于相差懸殊的利益集團(tuán)。已形成的利益格局不易打破，加上公正本身的概念的復(fù)雜，社會(huì)公正未真正實(shí)現(xiàn)過(guò)。但人是有理性的，隨著人類文明（物質(zhì)文明與精神文明）的發(fā)展，人們認(rèn)識(shí)到：不規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)造成無(wú)謂的損失，越來(lái)越多的人希望有彼此接受的規(guī)則，這一規(guī)則能保證人們得到應(yīng)得的利益，他們的這種愿望就稱為社會(huì)公正。它應(yīng)該是不同利益主體行為的底線。但它到目前為止只能是一種目標(biāo)狀態(tài)或理想狀態(tài)。第二，它的實(shí)質(zhì)是一種社會(huì)權(quán)益的正當(dāng)劃分。沒有權(quán)力就沒有利益，正是因?yàn)樯鐣?huì)中的個(gè)人或集團(tuán)要維護(hù)和追求自己的權(quán)力與利益，他們之間才互相爭(zhēng)奪，造成出現(xiàn)不公和不正義的情況，因此主張社會(huì)正義就是主張權(quán)益的合理劃分。第三，社會(huì)公正最終是個(gè)人追求自我空間的擴(kuò)展。個(gè)人是社會(huì)的最小單位，社會(huì)公正的最終目的是為個(gè)人的。人類從茹毛飲血到今天的文明人，經(jīng)歷了無(wú)數(shù)的斗爭(zhēng)，其文明的最重要的標(biāo)志是個(gè)人逐步獨(dú)立，個(gè)人價(jià)值受到尊重，個(gè)人的生存空間得到的擴(kuò)展。

維護(hù)社會(huì)公正是政府應(yīng)有的職能。首先，在歷史形成的利益格局中，政府是最為強(qiáng)大，最處于優(yōu)勢(shì)地位的權(quán)威性的集團(tuán)。它擁有足夠的權(quán)力與強(qiáng)有力的工具維護(hù)社會(huì)的秩序。達(dá)到社會(huì)公正最關(guān)鍵的問(wèn)題是一套符合社會(huì)公正的規(guī)則，并且，這一套規(guī)則是多數(shù)公眾愿意且能夠遵從的。政府正是擁有這一權(quán)力的主體。其次，維護(hù)社會(huì)公正是政府與公眾之間達(dá)成的一種契約。公眾賦予政府以公共權(quán)力，委以政府處理公共事務(wù)的責(zé)任，讓其保證社會(huì)運(yùn)行的秩序；同時(shí)政府從公眾中索要人才，收取財(cái)款及各種資源，以維護(hù)自身的生存、壯大與發(fā)展。最后，社會(huì)公正是一種價(jià)值取向，它要求有其產(chǎn)生的環(huán)境?！罢x是由社會(huì)創(chuàng)造的環(huán)境培養(yǎng)與維護(hù)下來(lái)的?！蓖瑯?，社會(huì)公正要靠社會(huì)創(chuàng)造環(huán)境，此環(huán)境的培養(yǎng)與維護(hù)主要是靠政府。

由上可知，政府維護(hù)社會(huì)公正是責(zé)無(wú)旁貸的。那麼，政府如何維護(hù)社會(huì)公正呢？無(wú)疑，就現(xiàn)代而言，公共政策是政府管理社會(huì)事務(wù)的主要方式之一。政府是處于社會(huì)這個(gè)大環(huán)境中的一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，公共政策則是它的主要產(chǎn)品。產(chǎn)品的性能反映了政府的職能。因此維護(hù)社會(huì)公正是政府制定與執(zhí)行公共政策時(shí)必定要考慮的。也就是說(shuō)公共政策要體現(xiàn)社會(huì)公正。

社會(huì)公正是一種關(guān)于社會(huì)價(jià)值取向的理想狀態(tài)，在這種狀態(tài)里，社會(huì)的不同利益主體（包括個(gè)人）遵照同一規(guī)則行動(dòng)，在此規(guī)則下，他們保護(hù)與追逐各自應(yīng)得的利益，最終實(shí)現(xiàn)彼此動(dòng)態(tài)的利益均衡。那時(shí)，每個(gè)個(gè)人的生存空間都是不斷擴(kuò)展的。

社會(huì)公正包含三個(gè)方面的含義：第一，它是一種理想狀態(tài)（目標(biāo)狀態(tài)）。從歷史上講，社會(huì)公正是從未真正實(shí)現(xiàn)過(guò)的。人們倡導(dǎo)生而平等，向往自由博愛，正是由于他們長(zhǎng)期處于受歧視，受欺詐的情境中。人們生來(lái)存在生理、身份、地位的差別，因而造成擁有利益的差別，最終利益相近或相似的個(gè)體分屬于相差懸殊的利益集團(tuán)。已形成的利益格局不易打破，加上公正本身的概念的復(fù)雜，社會(huì)公正未真正實(shí)現(xiàn)過(guò)。但人是有理性的，隨著人類文明（物質(zhì)文明與精神文明）的發(fā)展，人們認(rèn)識(shí)到：不規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)造成無(wú)謂的損失，越來(lái)越多的人希望有彼此接受的規(guī)則，這一規(guī)則能保證人們得到應(yīng)得的利益，他們的這種愿望就稱為社會(huì)公正。它應(yīng)該是不同利益主體行為的底線。但它到目前為止只能是一種目標(biāo)狀態(tài)或理想狀態(tài)。第二，它的實(shí)質(zhì)是一種社會(huì)權(quán)益的正當(dāng)劃分。沒有權(quán)力就沒有利益，正是因?yàn)樯鐣?huì)中的個(gè)人或集團(tuán)要維護(hù)和追求自己的權(quán)力與利益，他們之間才互相爭(zhēng)奪，造成出現(xiàn)不公和不正義的情況，因此主張社會(huì)正義就是主張權(quán)益的合理劃分。第三，社會(huì)公正最終是個(gè)人追求自我空間的擴(kuò)展。個(gè)人是社會(huì)的最小單位，社會(huì)公正的最終目的是為個(gè)人的。人類從茹毛飲血到今天的文明人，經(jīng)歷了無(wú)數(shù)的斗爭(zhēng)，其文明的最重要的標(biāo)志是個(gè)人逐步獨(dú)立，個(gè)人價(jià)值受到尊重，個(gè)人的生存空間得到的擴(kuò)展。

維護(hù)社會(huì)公正是政府應(yīng)有的職能。首先，在歷史形成的利益格局中，政府是最為強(qiáng)大，最處于優(yōu)勢(shì)地位的權(quán)威性的集團(tuán)。它擁有足夠的權(quán)力與強(qiáng)有力的工具維護(hù)社會(huì)的秩序。達(dá)到社會(huì)公正最關(guān)鍵的問(wèn)題是一套符合社會(huì)公正的規(guī)則，并且，這一套規(guī)則是多數(shù)公眾愿意且能夠遵從的。政府正是擁有這一權(quán)力的主體。其次，維護(hù)社會(huì)公正是政府與公眾之間達(dá)成的一種契約。公眾賦予政府以公共權(quán)力，委以政府處理公共事務(wù)的責(zé)任，讓其保證社會(huì)運(yùn)行的秩序；同時(shí)政府從公眾中索要人才，收取財(cái)款及各種資源，以維護(hù)自身的生存、壯大與發(fā)展。最后，社會(huì)公正是一種價(jià)值取向，它要求有其產(chǎn)生的環(huán)境?！罢x是由社會(huì)創(chuàng)造的環(huán)境培養(yǎng)與維護(hù)下來(lái)的?！蓖瑯?，社會(huì)公正要靠社會(huì)創(chuàng)造環(huán)境，此環(huán)境的培養(yǎng)與維護(hù)主要是靠政府。

由上可知，政府維護(hù)社會(huì)公正是責(zé)無(wú)旁貸的。那麼，政府如何維護(hù)社會(huì)公正呢？無(wú)疑，就現(xiàn)代而言，公共政策是政府管理社會(huì)事務(wù)的主要方式之一。政府是處于社會(huì)這個(gè)大環(huán)境中的一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，公共政策則是它的主要產(chǎn)品。產(chǎn)品的性能反映了政府的職能。因此維護(hù)社會(huì)公正是政府制定與執(zhí)行公共政策時(shí)必定要考慮的。也就是說(shuō)公共政策要體現(xiàn)社會(huì)公正。

公共政策的制定與執(zhí)行首先要有一套價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，其價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)最直接地反映社會(huì)公正。制定價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)要考慮到如下因素：

1利益的表達(dá)形式。實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的實(shí)質(zhì)是利益的劃分，這就要求政策的制定與執(zhí)行者認(rèn)清什麼是利益。利益有多種表達(dá)形式。依表現(xiàn)形式：它可以是實(shí)物，地位，心理激勵(lì)；依時(shí)間；它可以是眼前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益；等。

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)的急劇轉(zhuǎn)型，社會(huì)弱勢(shì)群體及其問(wèn)題日益凸顯，構(gòu)成了影響社會(huì)穩(wěn)定與社會(huì)發(fā)展的重要風(fēng)險(xiǎn)因素之一，并且引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。朱róng＠②基總理在今年的《政府工作報(bào)告》中也特別提到了弱勢(shì)群體問(wèn)題，指出要對(duì)弱勢(shì)群體給予特殊的就業(yè)援助。實(shí)際上，弱勢(shì)群體成為國(guó)際通行的一個(gè)詞匯，是在近幾十年。（注：楊團(tuán)：《弱勢(shì)群體及其保護(hù)性社會(huì)政策》，《前線》2001年第5期。）然而，弱勢(shì)群體的存在，則是一種普遍的社會(huì)現(xiàn)象。無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家，都存在著一定規(guī)模的社會(huì)弱勢(shì)群體。現(xiàn)階段中國(guó)社會(huì)弱勢(shì)群體的構(gòu)成狀況復(fù)雜、存在問(wèn)題多樣，弱勢(shì)群體的規(guī)模有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，并且已經(jīng)構(gòu)成了影響社會(huì)穩(wěn)定與社會(huì)發(fā)展的重要風(fēng)險(xiǎn)因素之一。因此，深入研究新時(shí)期中國(guó)的弱勢(shì)群體問(wèn)題，構(gòu)建弱勢(shì)群體的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，是具有重大現(xiàn)實(shí)意義的研究課題。

社會(huì)弱勢(shì)群體的界定及其基本特征

目前，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)于“弱勢(shì)群體”這一概念有不同的稱法，如：脆弱群體、社會(huì)弱者群體等。學(xué)者們根據(jù)自己的研究、從不同的角度對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行了各自的界定。如有的學(xué)者將社會(huì)弱者作為社會(huì)工作的對(duì)象，認(rèn)為“弱勢(shì)群體是在遇到社會(huì)問(wèn)題的沖擊時(shí)自身缺乏應(yīng)變能力而易于遭受挫折的群體”。（注：王思斌：《社會(huì)工作導(dǎo)論》，北京大學(xué)出版社1998年版。）有的學(xué)者從經(jīng)濟(jì)的角度，將弱勢(shì)群體看作是貧困群體或者是貧困群體的一部分，認(rèn)為“脆弱群體指的是這樣一些人口群體：由于各種外在和內(nèi)在原因，他們抵御自然災(zāi)害和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力受到很大限制，在生產(chǎn)和生活上有困難。脆弱群體一部分已經(jīng)是貧困者，另一部分是潛在的貧困者?！保ㄗⅲ荷蚣t：《中國(guó)貧困狀況與貧困形勢(shì)分析》，汝信、陸學(xué)藝、單天倫1998年：《中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1998年版。）有的學(xué)者則從政治和法律的角度，將弱勢(shì)群體界定為在社會(huì)中處于不利地位的群體，認(rèn)為“弱勢(shì)群體是一個(gè)相對(duì)的概念，在具有可比性的前提下，一部分人群（通常是少數(shù)）比另一部分人群（通常是多數(shù)）在經(jīng)濟(jì)、文化、體能、智能、處境等方面處于一種相對(duì)不利的地位?！辈⑶艺J(rèn)為法治社會(huì)應(yīng)該從法治的公正性出發(fā)，對(duì)弱勢(shì)群體予以公平的對(duì)待，對(duì)弱勢(shì)群體的人權(quán)保障要給予例外對(duì)待和特別保護(hù)，最大限度地縮小弱勢(shì)群體與強(qiáng)勢(shì)群體的差距。（注：李林：《法治社會(huì)與弱勢(shì)群體的人權(quán)保障》，《前線》2001年第5期。）

本文認(rèn)為，如果籠統(tǒng)地說(shuō)，弱勢(shì)群體就是社會(huì)生活中的困難人群。在社會(huì)學(xué)的視域中，這些社會(huì)困難人群的出現(xiàn)是社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系失調(diào)的表現(xiàn)。所以，從社會(huì)學(xué)的角度看，弱勢(shì)群體是由于社會(huì)結(jié)構(gòu)急劇轉(zhuǎn)型和社會(huì)關(guān)系失調(diào)或由于一部分社會(huì)成員自身的某種原因（競(jìng)爭(zhēng)失敗、失業(yè)、年老體弱、殘疾等）而造成對(duì)于現(xiàn)實(shí)社會(huì)的不適應(yīng)，并且出現(xiàn)了生活障礙和生活困難的人群共同體。在社會(huì)學(xué)看來(lái)，弱勢(shì)群體所存在的問(wèn)題也必然就是社會(huì)的問(wèn)題。弱勢(shì)群體問(wèn)題得到有效地解決或緩解，有利于社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系的調(diào)適，從而有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。反之，則勢(shì)必會(huì)損害社會(huì)公平，增加社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而損害社會(huì)效率，妨礙社會(huì)發(fā)展。

從群體的基本特征上來(lái)看，弱勢(shì)群體具有經(jīng)濟(jì)上的低收入性、生活上的貧困性、政治上的低影響力和心理上的高度敏感性。

首先，經(jīng)濟(jì)上的低收入性是弱勢(shì)群體的首要特征。社會(huì)弱勢(shì)群體通常都是經(jīng)濟(jì)上的低收入者，其經(jīng)濟(jì)收入低于社會(huì)人均收入水平，甚至徘徊于貧困線邊緣。造成一部分社會(huì)成員在經(jīng)濟(jì)上的低收入性的原因是多方面的。其中，既有自身的原因，也有社會(huì)的原因，如：在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中失敗，下崗失業(yè)，身體殘疾，年老退休，等等，都會(huì)造成經(jīng)濟(jì)上的低收入。經(jīng)濟(jì)上的低收入也造成了弱勢(shì)群體的生活脆弱性，一旦遭遇疾病或遭遇到其他災(zāi)害，他們很難具有足夠的承受能力。

摘要：城鄉(xiāng)社會(huì)斷裂在很大程度上與政府財(cái)政城鄉(xiāng)差別化支出政策有關(guān)。政府財(cái)政的差別化支出，造成城鄉(xiāng)居民收入斷裂、社會(huì)保障斷裂、科學(xué)文化素質(zhì)斷裂、生活環(huán)境斷裂等。這與國(guó)家城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略、縣鄉(xiāng)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱、財(cái)政支出政策決策過(guò)程中農(nóng)民利益訴求難以有效表達(dá)等有關(guān)。因此，要以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為指導(dǎo)，按權(quán)責(zé)匹配原則改革縣鄉(xiāng)事權(quán)、財(cái)權(quán)，保障農(nóng)民在城鄉(xiāng)財(cái)政分配中的話語(yǔ)權(quán)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)社會(huì)斷裂；財(cái)政支出；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

一、引言及文獻(xiàn)回顧

城鄉(xiāng)社會(huì)斷裂，指轉(zhuǎn)型期城鄉(xiāng)兩極分化嚴(yán)重，城市社會(huì)發(fā)展水平不斷提高，而鄉(xiāng)村社會(huì)與之差距不斷擴(kuò)大，甚至在社會(huì)發(fā)展中處于邊緣化狀態(tài)。中國(guó)現(xiàn)階段城鄉(xiāng)社會(huì)斷裂主要表現(xiàn)在以下方面：一是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的斷裂，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民收入方面；二是城鄉(xiāng)制度方面的斷裂，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度方面；三是城鄉(xiāng)居民公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)水平的斷裂；四是城鄉(xiāng)居民科學(xué)文化素質(zhì)的斷裂，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民教育方面；五是城鄉(xiāng)生活環(huán)境的斷裂，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于城鄉(xiāng)社會(huì)斷裂的研究較多集中于成因方面。孫立平(2003)認(rèn)為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是造成城鄉(xiāng)社會(huì)斷裂的根本原因。郭強(qiáng)(2004)認(rèn)為，城鄉(xiāng)社會(huì)斷裂主要是由工業(yè)化轉(zhuǎn)型、城市化轉(zhuǎn)型、市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型中不合理、不公平的制度和政策所導(dǎo)致的。李長(zhǎng)江(2004)認(rèn)為，城鄉(xiāng)差距的出現(xiàn)具有歷史、制度和政策層面上的原因，最根本的是中國(guó)長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)不公平發(fā)展理念和政策沒有改變。王德文(2005)認(rèn)為，城鄉(xiāng)差距的本質(zhì)是資源配置扭曲、收入分配傾斜與部門間技術(shù)進(jìn)步不平衡三者共同作用的結(jié)果。白雪瑞(2006)認(rèn)為，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距的根源在于城鄉(xiāng)分割管理體制下的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不均衡。鞏前文(2007)通過(guò)實(shí)證分析認(rèn)為農(nóng)業(yè)稅收、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差、支農(nóng)財(cái)政支出、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)財(cái)政支出、農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)財(cái)政支出和農(nóng)村存貸款差額等六個(gè)因素對(duì)城鄉(xiāng)收入差距的影響較為顯著，因此，在“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的實(shí)施過(guò)程中必須注意這些因素的影響，調(diào)整支農(nóng)財(cái)政支出的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。湯玉權(quán)(2007)認(rèn)為，城鄉(xiāng)財(cái)政的二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致中國(guó)城鄉(xiāng)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展極不平衡，呈現(xiàn)為一種“斷裂”狀態(tài)。汪鋒(2007)通過(guò)對(duì)中國(guó)各省市的面板數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革與城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大沒有聯(lián)系，而財(cái)政和金融等領(lǐng)域的城市化偏向是現(xiàn)階段城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的主要原因。唐堯(2008)認(rèn)為，公共產(chǎn)品供給規(guī)模不足導(dǎo)致的“擁擠效應(yīng)”和農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制缺陷造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足。曾國(guó)安(2009)從城市偏向的財(cái)政制度方面深入分析，指出要縮小城鄉(xiāng)差距必須建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的財(cái)政制度。另外，也有學(xué)者不同意中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)已出現(xiàn)斷裂的說(shuō)法，權(quán)小娟(2007)認(rèn)為，“城中村”是斷裂社會(huì)連接帶，城鄉(xiāng)社會(huì)斷裂提法過(guò)于嚴(yán)重。

城鄉(xiāng)社會(huì)斷裂，從財(cái)政學(xué)的角度看，實(shí)際上是城鄉(xiāng)公共服務(wù)的非均等。中國(guó)是以政府為主導(dǎo)進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)的，政府財(cái)政支出政策是最能反映政府政策和政府投資的“指向針”。為了能更深刻地揭示城鄉(xiāng)社會(huì)斷裂的財(cái)政政策因素，本文通過(guò)對(duì)中國(guó)政府財(cái)政城鄉(xiāng)差別化支出政策的表現(xiàn)及成因進(jìn)行分析，尋求政府財(cái)政城鄉(xiāng)相對(duì)均衡支出的對(duì)策，以消除城鄉(xiāng)社會(huì)斷裂。

摘要：我國(guó)召開過(guò)有關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，主要指出要對(duì)事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)制度進(jìn)行試點(diǎn)。并且積極討論同時(shí)制定了相關(guān)的執(zhí)行方案，決定先在廣東、浙江省、山西省、重慶市和上海市這幾個(gè)地方先進(jìn)行改革。本文主要是淺析我國(guó)事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)改革的主要政策以及其獨(dú)特之處。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；社保改革；特點(diǎn)

全國(guó)的事業(yè)單位在2005年的時(shí)候就在逐年增加，導(dǎo)致財(cái)政壓力加大，且事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老金和企業(yè)員工之間存在較大差異，造成員工不滿情緒增加，所以保險(xiǎn)改革勢(shì)在必行。文章探討了當(dāng)前我國(guó)事業(yè)單位社保的發(fā)展現(xiàn)狀及改革特點(diǎn)。

一、我國(guó)事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀和問(wèn)題

（1）參與保險(xiǎn)的人員有限制，從調(diào)查的具體情況來(lái)看，參與事業(yè)單位保險(xiǎn)的只有機(jī)關(guān)單位的正式編制人員，還有就是財(cái)政給予一定補(bǔ)貼以及自收自支的部分人員，根本就沒有考慮到其他特殊人員。（2）參與社會(huì)保險(xiǎn)的基金不夠，保險(xiǎn)改革滯后問(wèn)題以及舊制度導(dǎo)致一部分工作人員的養(yǎng)老金根本沒有累計(jì)計(jì)算，有一定的基金缺口問(wèn)題。（3）事業(yè)單位員工對(duì)參加社會(huì)保險(xiǎn)的意識(shí)并不是很強(qiáng)烈，大多數(shù)單位的員工少數(shù)參保，他們主要是經(jīng)濟(jì)收益比較好。大部分員工害怕自己參保繳納的錢被別人占到便宜，因此不愿意參保。（4）事業(yè)單位保險(xiǎn)統(tǒng)籌的層次很低，國(guó)家并沒有在全局范圍內(nèi)建立完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度去為事業(yè)單位的參保人員提供一個(gè)保障，所以保險(xiǎn)基本都是各個(gè)省市自己規(guī)劃，在保險(xiǎn)一些統(tǒng)一問(wèn)題上也都是根據(jù)自己省市現(xiàn)狀來(lái)規(guī)定具體方案政策，這就妨礙了樣保險(xiǎn)的日常管理，另外就是不同的標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致人們對(duì)它的信任度大打折扣。（5）在職時(shí)繳納保險(xiǎn)金額和退休后享受待遇的實(shí)際情況不符。

二、我國(guó)事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)改革政策內(nèi)容

“摘要”：目前弱勢(shì)群體已成為一個(gè)規(guī)模較大，具有自身特征的復(fù)雜群體，在社會(huì)中處于極低的地位，已成為構(gòu)建和諧社會(huì)的不和諧，完善社會(huì)保障體系是解決弱勢(shì)群體問(wèn)題的關(guān)鍵，應(yīng)通過(guò)擴(kuò)大最低生活保障范圍、完善醫(yī)療保險(xiǎn)制度，健全社會(huì)救助制度等措施完善弱勢(shì)群體社會(huì)保障體系。

“關(guān)鍵詞”：弱勢(shì)群體；最低生活保障；醫(yī)療保險(xiǎn)；社會(huì)救助

龐大的社會(huì)弱勢(shì)群體的存在是我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)面臨的一個(gè)必須解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，弱勢(shì)群體已成為影響我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要因素之一，成為建設(shè)和諧社會(huì)的不和諧音。

一、弱勢(shì)群體的界定及其現(xiàn)狀

社會(huì)弱勢(shì)群體是任何時(shí)代任何社會(huì)都存在的。目前我國(guó)弱勢(shì)群體是一個(gè)規(guī)模較大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、分布廣泛的群體，“弱勢(shì)群體”之弱，一是弱勢(shì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；二是弱勢(shì)的社會(huì)政治地位及各種公民權(quán)利；三是弱勢(shì)的競(jìng)爭(zhēng)力。主要包括以下幾部分人：一是下崗失業(yè)人員，即城市中以下崗失業(yè)者為主體的貧困階層。20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)失業(yè)下崗的問(wèn)題日益嚴(yán)重化，不少企事業(yè)單位的工人和干部下崗。二是“體制外”的人及其他特殊人員，指那些從來(lái)沒有在國(guó)有單位工作過(guò)，靠打零工、擺小攤養(yǎng)家糊口的人，以及殘疾人和孤寡老人。三是缺乏利益保障的農(nóng)民工。農(nóng)民工是指具有農(nóng)村戶口卻在城鎮(zhèn)務(wù)工的勞動(dòng)者，是中國(guó)傳統(tǒng)戶籍制度下的一種特殊身份標(biāo)識(shí)，是中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程加快和傳統(tǒng)戶籍制度嚴(yán)重沖突所產(chǎn)生的客觀結(jié)果，他們雖然為城市的發(fā)展繁榮做出了巨大貢獻(xiàn)，但勞動(dòng)權(quán)益得不到保護(hù)。四是較早退休的“體制內(nèi)”人員。這部分人中許多人原來(lái)的單位無(wú)能力給這些退休職工增加工資，交納社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)等，需要政府拿出錢來(lái)援助。五是久病、重病而無(wú)錢醫(yī)治的人及其家屬，以及天災(zāi)人禍中的困難者。中國(guó)每年有大量因病致貧、因病返貧、因病失學(xué)失業(yè)的人員。全國(guó)每年需要國(guó)家和社會(huì)給予不同程度的援助才能擺脫災(zāi)難困境的城鄉(xiāng)居民約有4000-5000萬(wàn)人①。

弱勢(shì)群體的生活具有以下幾個(gè)特征：

本文深入闡釋了政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正與公共政策的關(guān)系，論述了為了體現(xiàn)社會(huì)公正公共政策要遵循的原則，以及這些原則如何具體的滲透到政策制定與執(zhí)行的每個(gè)環(huán)節(jié)。作者較有創(chuàng)意地提出了社會(huì)公正的概念，指出，發(fā)展元政策，定性問(wèn)題定量化研究技術(shù)，灰色評(píng)估等技術(shù)是提高公共政策質(zhì)量，從而使政府更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的有效途徑。

社會(huì)公正是一種關(guān)于社會(huì)價(jià)值取向的理想狀態(tài)，在這種狀態(tài)里，社會(huì)的不同利益主體（包括個(gè)人）遵照同一規(guī)則行動(dòng)，在此規(guī)則下，他們保護(hù)與追逐各自應(yīng)得的利益，最終實(shí)現(xiàn)彼此動(dòng)態(tài)的利益均衡。那時(shí)，每個(gè)個(gè)人的生存空間都是不斷擴(kuò)展的。

社會(huì)公正包含三個(gè)方面的含義：第一，它是一種理想狀態(tài)（目標(biāo)狀態(tài)）。從歷史上講，社會(huì)公正是從未真正實(shí)現(xiàn)過(guò)的。人們倡導(dǎo)生而平等，向往自由博愛，正是由于他們長(zhǎng)期處于受歧視，受欺詐的情境中。人們生來(lái)存在生理、身份、地位的差別，因而造成擁有利益的差別，最終利益相近或相似的個(gè)體分屬于相差懸殊的利益集團(tuán)。已形成的利益格局不易打破，加上公正本身的概念的復(fù)雜，社會(huì)公正未真正實(shí)現(xiàn)過(guò)。但人是有理性的，隨著人類文明（物質(zhì)文明與精神文明）的發(fā)展，人們認(rèn)識(shí)到：不規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)造成無(wú)謂的損失，越來(lái)越多的人希望有彼此接受的規(guī)則，這一規(guī)則能保證人們得到應(yīng)得的利益，他們的這種愿望就稱為社會(huì)公正。它應(yīng)該是不同利益主體行為的底線。但它到目前為止只能是一種目標(biāo)狀態(tài)或理想狀態(tài)。第二，它的實(shí)質(zhì)是一種社會(huì)權(quán)益的正當(dāng)劃分。沒有權(quán)力就沒有利益，正是因?yàn)樯鐣?huì)中的個(gè)人或集團(tuán)要維護(hù)和追求自己的權(quán)力與利益，他們之間才互相爭(zhēng)奪，造成出現(xiàn)不公和不正義的情況，因此主張社會(huì)正義就是主張權(quán)益的合理劃分。第三，社會(huì)公正最終是個(gè)人追求自我空間的擴(kuò)展。個(gè)人是社會(huì)的最小單位，社會(huì)公正的最終目的是為個(gè)人的。人類從茹毛飲血到今天的文明人，經(jīng)歷了無(wú)數(shù)的斗爭(zhēng)，其文明的最重要的標(biāo)志是個(gè)人逐步獨(dú)立，個(gè)人價(jià)值受到尊重，個(gè)人的生存空間得到的擴(kuò)展。

維護(hù)社會(huì)公正是政府應(yīng)有的職能。首先，在歷史形成的利益格局中，政府是最為強(qiáng)大，最處于優(yōu)勢(shì)地位的權(quán)威性的集團(tuán)。它擁有足夠的權(quán)力與強(qiáng)有力的工具維護(hù)社會(huì)的秩序。達(dá)到社會(huì)公正最關(guān)鍵的問(wèn)題是一套符合社會(huì)公正的規(guī)則，并且，這一套規(guī)則是多數(shù)公眾愿意且能夠遵從的。政府正是擁有這一權(quán)力的主體。其次，維護(hù)社會(huì)公正是政府與公眾之間達(dá)成的一種契約。公眾賦予政府以公共權(quán)力，委以政府處理公共事務(wù)的責(zé)任，讓其保證社會(huì)運(yùn)行的秩序；同時(shí)政府從公眾中索要人才，收取財(cái)款及各種資源，以維護(hù)自身的生存、壯大與發(fā)展。最后，社會(huì)公正是一種價(jià)值取向，它要求有其產(chǎn)生的環(huán)境?！罢x是由社會(huì)創(chuàng)造的環(huán)境培養(yǎng)與維護(hù)下來(lái)的。”同樣，社會(huì)公正要靠社會(huì)創(chuàng)造環(huán)境，此環(huán)境的培養(yǎng)與維護(hù)主要是靠政府。

由上可知，政府維護(hù)社會(huì)公正是責(zé)無(wú)旁貸的。那麼，政府如何維護(hù)社會(huì)公正呢？無(wú)疑，就現(xiàn)代而言，公共政策是政府管理社會(huì)事務(wù)的主要方式之一。政府是處于社會(huì)這個(gè)大環(huán)境中的一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，公共政策則是它的主要產(chǎn)品。產(chǎn)品的性能反映了政府的職能。因此維護(hù)社會(huì)公正是政府制定與執(zhí)行公共政策時(shí)必定要考慮的。也就是說(shuō)公共政策要體現(xiàn)社會(huì)公正。

公共政策的制定與執(zhí)行首先要有一套價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，其價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)最直接地反映社會(huì)公正。制定價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)要考慮到如下因素：

摘要：從家庭發(fā)展需求看，我國(guó)當(dāng)前社會(huì)保障政策不適應(yīng)家庭流動(dòng)性，不利于家庭履行生育功能，特殊家庭保障缺位，社會(huì)養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老銜接不暢。為完善我國(guó)社會(huì)保障政策的家庭支持功能，應(yīng)加快推動(dòng)社會(huì)保障制度整合，擴(kuò)大生育保險(xiǎn)的保障范圍和保障時(shí)限，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)人群和結(jié)構(gòu)缺損家庭的修復(fù)，推動(dòng)社會(huì)保障與家庭發(fā)展協(xié)調(diào)共進(jìn)。

關(guān)鍵詞：家庭發(fā)展趨勢(shì);社會(huì)保障;應(yīng)對(duì)策略

一、家庭發(fā)展新趨勢(shì)對(duì)社會(huì)保障政策提出新要求

（一）家庭發(fā)展呈現(xiàn)新變化和新趨勢(shì)

家庭是社會(huì)基本單元。隨著新型城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，人口老齡化程度深化，我國(guó)家庭形態(tài)、結(jié)構(gòu)、規(guī)模、關(guān)系、功能等也發(fā)生了重要改變。

1．家庭流動(dòng)性增加，流動(dòng)就業(yè)家庭成員分離現(xiàn)象突出。截至2014年底，我國(guó)流動(dòng)人口總數(shù)達(dá)到2.53億人，超過(guò)總?cè)丝跀?shù)的1/6。流動(dòng)人口家庭中，超過(guò)40%處于居住分離狀態(tài)。有超過(guò)1/3的已婚流動(dòng)人口家庭子女與父母居住分離，有約1/10的家庭夫妻居住分離。

一、社會(huì)福利及其價(jià)值基礎(chǔ)──有關(guān)社會(huì)福利理論與社會(huì)政策討論的核心議題

社會(huì)福利與其價(jià)值基礎(chǔ)的關(guān)系是歐美福利理論與社會(huì)政策爭(zhēng)論的核心議題。長(zhǎng)期以來(lái)，人們主要關(guān)注福利制度的資源基礎(chǔ)、政策設(shè)計(jì)、組織結(jié)構(gòu)與政策影響，但關(guān)于福利制度、政策模式及其文化價(jià)值基礎(chǔ)的探討卻不多。

這種狀況在“福利國(guó)家”日趨成熟和社會(huì)政策爭(zhēng)論日趨“政治化”的背景下發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變。隨著1970年代“福利國(guó)家財(cái)政危機(jī)”的出現(xiàn)和新右派上臺(tái)執(zhí)政，意識(shí)形態(tài)、價(jià)值理念和社會(huì)認(rèn)知議題受到各界前所未有的廣泛關(guān)注和高度重視，這些議題也成為福利理論、政策爭(zhēng)論的中心，成為政治學(xué)、社會(huì)學(xué)理論和知識(shí)社會(huì)學(xué)探討的主題。

1971年英國(guó)著名學(xué)者平克的《社會(huì)理論與社會(huì)政策》一書首次從歷史角度分析了意識(shí)形態(tài)和規(guī)范理論對(duì)社會(huì)政策的影響[1].1972年，英國(guó)的權(quán)威性社會(huì)政策雜志設(shè)置了“社會(huì)政策中的價(jià)值”專欄，揭開了社會(huì)價(jià)值與社會(huì)福利關(guān)系的大辯論之序幕。英國(guó)的社會(huì)政策大師馬歇爾率先發(fā)表了“福利─資本主義的價(jià)值問(wèn)題”。他認(rèn)為，資本主義社會(huì)的性質(zhì)已發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，現(xiàn)在的資本主義社會(huì)實(shí)際上變成了“民主─福利─資本主義”，民主、福利已經(jīng)成為資本主義體制的價(jià)值基礎(chǔ)[2].同年，兩位英國(guó)著名學(xué)者發(fā)表了“社會(huì)價(jià)值、社會(huì)階級(jí)與社會(huì)政策”一文，從社會(huì)價(jià)值、階級(jí)沖突與社會(huì)秩序的角度，明確地提出了階級(jí)利益沖突和統(tǒng)治階級(jí)價(jià)值觀念在福利政策形成中所扮演的舉足輕重角色的觀點(diǎn)[3].

這些文章和討論標(biāo)志著對(duì)歐美國(guó)家影響深遠(yuǎn)的“福利的意識(shí)形態(tài)大戰(zhàn)突然爆發(fā)”。權(quán)力、權(quán)威與合法性的價(jià)值基礎(chǔ)及其工具性角色，意識(shí)形態(tài)、價(jià)值沖突與社會(huì)福利研究的關(guān)系等熱點(diǎn)議題，成了社會(huì)政策、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、心理學(xué)和知識(shí)社會(huì)學(xué)探討的理論主題。意識(shí)形態(tài)和社會(huì)價(jià)值觀成了最時(shí)髦的概念。

社會(huì)價(jià)值與社會(huì)福利的相互關(guān)系這一議題的核心地位是由多種原因決定的，因?yàn)樗哂兄卮蟮默F(xiàn)實(shí)意義、政策意義與理論意義。社會(huì)福利與社會(huì)政策研究涉及諸多本質(zhì)上充滿爭(zhēng)議的基本概念，如需要、權(quán)利、社區(qū)、民主、自由、平等和公正等[4].這些概念既構(gòu)成福利政策的價(jià)值基礎(chǔ)，又決定政策目標(biāo)、資源分配原則、服務(wù)對(duì)象和組織體系等關(guān)鍵性制度安排和政策模式。所以，意識(shí)形態(tài)和社會(huì)價(jià)值研究已成為理解福利制度特征的思想基礎(chǔ)，也是分析福利政策模式的最佳視角。更為重要的是，社會(huì)福利制度、理論與政策演變的脈絡(luò)，也就是意識(shí)形態(tài)和社會(huì)價(jià)值變遷的過(guò)程。

［摘要］在精準(zhǔn)扶貧的政策背景下，扶貧工作要求對(duì)貧困戶建檔立卡，充分了解我國(guó)貧困戶的狀況、分布及貧困原因，從而對(duì)癥下藥。有勞動(dòng)能力、可以通過(guò)社會(huì)的幫助和自我的努力脫貧的，各扶貧單位應(yīng)當(dāng)給予及時(shí)、準(zhǔn)確的幫助，社會(huì)救助制度應(yīng)當(dāng)對(duì)喪失勞動(dòng)能力和生活來(lái)源以及無(wú)法通過(guò)自我努力脫離貧困的群體發(fā)揮兜底作用。社會(huì)救助制度的兜底作用主要體現(xiàn)在哪些方面？其最主要的兜底作用具體又是指什么？在具體的實(shí)踐中又有哪些問(wèn)題？對(duì)這些問(wèn)題的探究有助于更好地發(fā)揮社會(huì)救助制度的作用，更好地促進(jìn)社會(huì)救助制度與扶貧制度相銜接，從而促進(jìn)我國(guó)貧困人口的全面脫貧和在2020年之前實(shí)現(xiàn)全面小康。

［關(guān)鍵詞］扶貧；社會(huì)救助制度；兜底

2013年，主席在視察湘西時(shí)提出了精準(zhǔn)扶貧的重要思想，此后，精準(zhǔn)扶貧被確立了其在我國(guó)扶貧體系中的重要地位，并進(jìn)入本屆政府施政的重要議程。2014年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》并組織實(shí)施。精準(zhǔn)扶貧目前已經(jīng)成為我國(guó)目前主要的扶貧政策，并成為我國(guó)扶貧的重要政策背景。

扶貧工作要求對(duì)貧困戶建檔立卡，充分了解我國(guó)貧困戶的狀況、分布及貧困原因，從而對(duì)癥下藥。對(duì)于有勞動(dòng)能力、可以通過(guò)社會(huì)的幫助和自我的努力脫貧的，各扶貧單位應(yīng)當(dāng)給予及時(shí)、準(zhǔn)確的幫助，而對(duì)于喪失勞動(dòng)能力和生活來(lái)源，無(wú)法通過(guò)自我努力脫離貧困的，社會(huì)救助制度應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其兜底作用。兜底在現(xiàn)代漢語(yǔ)中主要是指全部承受，在學(xué)術(shù)語(yǔ)境中是指社會(huì)救助制度應(yīng)當(dāng)對(duì)生活在社會(huì)底層的無(wú)法通過(guò)自我努力獲得生活來(lái)源的公民提供最低的生活保障，即無(wú)償?shù)厝娉袚?dān)最底層人民的生活。政策實(shí)踐中，那些因年老或疾病喪失勞動(dòng)能力而無(wú)法獲得生活來(lái)源的人群是兜底的主要對(duì)象。社會(huì)救助制度的兜底作用主要體現(xiàn)在哪些方面？其最主要的兜底作用具體又是指什么？在具體的實(shí)踐中又有哪些問(wèn)題？學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)這些問(wèn)題的認(rèn)識(shí)尚不清晰，對(duì)社會(huì)救助制度兜底作用的研究更是較少。縱觀現(xiàn)有文獻(xiàn)，目前主要有王延中和王俊霞（2015）對(duì)發(fā)揮社會(huì)救助制度的反貧困兜底作用進(jìn)行了研究。文中將社會(huì)救助比喻為社會(huì)保障安全網(wǎng)的“網(wǎng)底”，認(rèn)為其在保障貧困人口和遭受意外事件者等弱勢(shì)群體的生活中發(fā)揮著極其重要的兜底作用。同時(shí)，他們也清楚地認(rèn)識(shí)到目前我國(guó)社會(huì)救助體系不統(tǒng)籌、不協(xié)調(diào)的問(wèn)題十分突出，在很大程度上制約和降低了社會(huì)救助體系的效果，認(rèn)為目前的社會(huì)救助制度亟須改革，并提出了諸如打破戶籍、省份限制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助制度的區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展等的具體建議。該文在宏觀的層面論述了如何更好地發(fā)揮社會(huì)救助制度的兜底作用，但并未明確兜底作用的具體內(nèi)容。另外學(xué)術(shù)界的研究中還有大鵬（2016）列述了諸多省份在扶貧攻堅(jiān)中發(fā)揮兜底作用的具體做法，卻也沒有就兜底作用的具體內(nèi)容和問(wèn)題提出看法。寧夏民政廳長(zhǎng)杜文彬在接受張文攀（2016）采訪時(shí)提到了民政兜底的五個(gè)作用，倒是從民政各項(xiàng)目的角度提出了兜底的具體內(nèi)容。只是其界定是從民政的角度，并未全盤考慮到社會(huì)救助制度的整體。

學(xué)術(shù)界將精準(zhǔn)扶貧的概念界定為粗放扶貧的對(duì)稱，是指針對(duì)分塊貧困區(qū)域的環(huán)境和農(nóng)戶狀況因地制宜因時(shí)制宜，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。扶貧是生產(chǎn)性脫貧，即要充分利用各種個(gè)人及社會(huì)資源通過(guò)價(jià)值創(chuàng)造來(lái)實(shí)現(xiàn)收入的增加而脫貧。精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施后，各地紛紛對(duì)貧困戶和貧困個(gè)人進(jìn)行建檔立卡統(tǒng)計(jì)貧困信息，并且加強(qiáng)城鄉(xiāng)互助實(shí)現(xiàn)對(duì)口幫扶。各政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等紛紛與貧困地區(qū)進(jìn)行對(duì)口支援，組建扶貧工作隊(duì)駐村幫助貧困人口脫貧。在這個(gè)過(guò)程中，社會(huì)救助制度的兜底作用根據(jù)針對(duì)的人群不同和項(xiàng)目的不同主要分為如下方面：一是為部分居民提供生活保障資金兜底。這方面的對(duì)象主要分為兩類，一類是低保覆蓋人群，第二類是五保覆蓋人群。第一類主要是指最低生活保障制度，按照戶籍和地區(qū)又可以分為城市和農(nóng)村最低生活保障制度。我國(guó)2014年出臺(tái)的《社會(huì)救助暫行辦法》規(guī)定，國(guó)家對(duì)共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，且符合當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ?cái)產(chǎn)狀況規(guī)定的家庭，給予最低生活保障。這是低保制度的主要法律依據(jù)，也是我國(guó)社會(huì)救助制度的重要基石。其實(shí)施方法是，家庭年收入與保障標(biāo)準(zhǔn)相比，差多少補(bǔ)多少，即實(shí)行補(bǔ)差額的方法。據(jù)稱，2016年，河北省按家庭實(shí)際人口每人每年最高可補(bǔ)到2808元，保障金按月通過(guò)金融機(jī)構(gòu)直接撥付到個(gè)人賬戶。而根據(jù)民政部《2016年5月全國(guó)縣以上農(nóng)村低保統(tǒng)計(jì)》的數(shù)字，目前全國(guó)農(nóng)村低保保障人口46936631人，保障家庭數(shù)27519509，財(cái)政累計(jì)支出3740128.8萬(wàn)元，最低生活保障支出水平151.22元。第二類為五保制度覆蓋人群，主要是為無(wú)兒無(wú)女、勞動(dòng)力弱，沒有其他經(jīng)濟(jì)來(lái)源的人群提供特困救助兜底。根據(jù)國(guó)務(wù)院2006年頒發(fā)的農(nóng)村《五保供養(yǎng)工作條例》，五保戶主要是指老年、殘疾或者未滿16周歲的村民，以及無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源又無(wú)法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無(wú)贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的。根據(jù)五保戶的不同實(shí)際情況，他們可自愿選擇供養(yǎng)形式，愿意入住敬老院的一律入住當(dāng)?shù)鼐蠢显?，愿意同親人一塊住的全額發(fā)放供養(yǎng)金。《2015年民政工作報(bào)告》顯示，截至2015年11月底，全國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象人數(shù)為519.3萬(wàn)，其中集中供養(yǎng)163.3萬(wàn)人，集中供養(yǎng)率為31.5%。全國(guó)農(nóng)村五保集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)年人均標(biāo)準(zhǔn)分別達(dá)到5883元、4388元，較上年同比增長(zhǎng)14%、14.1%；1~11月累計(jì)支出五保供養(yǎng)資金183.6億元，同比增長(zhǎng)11.3%?；诠B(yǎng)成本的考慮，政府鼓勵(lì)五保戶參加集中供養(yǎng)。二是為農(nóng)村低保和農(nóng)村五保對(duì)象給予醫(yī)療救助兜底。醫(yī)療救助是國(guó)家實(shí)施的為那些因?yàn)樨毨Ф鴽]有經(jīng)濟(jì)能力進(jìn)行治病的公民提供的專門的幫助和支持。它通常是在衛(wèi)計(jì)委和民政部的主導(dǎo)下，社會(huì)力量廣泛參與，以補(bǔ)貼或財(cái)政全額撥付的形式通過(guò)醫(yī)療機(jī)構(gòu)針對(duì)貧困患病者實(shí)施的恢復(fù)健康、維持基本生存能力的救治行為。

根據(jù)國(guó)務(wù)院在2003年下發(fā)的《民政部衛(wèi)生部財(cái)政部關(guān)于實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見》和相關(guān)規(guī)定，醫(yī)療兜底的主要內(nèi)容是，農(nóng)村低保和農(nóng)村五保對(duì)象參加新農(nóng)合后，新農(nóng)合首先報(bào)銷住院產(chǎn)生的醫(yī)療費(fèi)用，剩余部分再按比例給予醫(yī)療救助。事實(shí)上，五保和低保戶參與新農(nóng)合保險(xiǎn)的費(fèi)用也會(huì)由政府承擔(dān)，因?yàn)樗麄円矡o(wú)法承擔(dān)新農(nóng)合的個(gè)人費(fèi)用部分。醫(yī)療救助對(duì)象包括農(nóng)村五保戶、農(nóng)村貧困戶家庭成員和地方政府規(guī)定的其他符合條件的農(nóng)村貧困農(nóng)民。具體的救助制度是由各個(gè)地方政府制定。醫(yī)療費(fèi)減免是醫(yī)療救助的基本形式或常規(guī)形式，另外還包括大病醫(yī)療救助和專項(xiàng)醫(yī)療救助。根據(jù)扶貧的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，有相當(dāng)一部分的貧困家庭都是因病致貧和因病返貧。醫(yī)療救助的建立和完善是醫(yī)療保險(xiǎn)的有益補(bǔ)充，對(duì)扶貧工作的成效有重要意義。三是對(duì)低保家庭接受義務(wù)教育的給予教育救助兜底。教育在中國(guó)傳統(tǒng)文化價(jià)值觀中占有重要地位，在貧困理論中也是走出貧困惡性循環(huán)和擺脫貧困文化的重要工具，教育救助的意義不言而喻。國(guó)家或社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人為保障適齡人口獲得接受教育的機(jī)會(huì)，在不同階段向需要幫助的學(xué)生提供物質(zhì)和資金援助的制度被稱為教育救助。其特點(diǎn)是通過(guò)減免、資助等方式幫助貧困人口完成相關(guān)階段的學(xué)業(yè)，以提高其文化技能，最終解決他們的生計(jì)問(wèn)題。我國(guó)《義務(wù)教育法》和教育部關(guān)于教育救助的相關(guān)規(guī)章規(guī)定，在農(nóng)村扶貧過(guò)程中對(duì)中小學(xué)生實(shí)行兩免一補(bǔ)（免書本費(fèi)、雜費(fèi)，補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)），對(duì)考上大學(xué)的通過(guò)福彩資金給予資助。目前全國(guó)大學(xué)生普遍受益的國(guó)家助學(xué)金就屬于此類，另外還存在各種社會(huì)性質(zhì)的助學(xué)項(xiàng)目。社會(huì)救助制度作為社會(huì)保障制度的重要組成部分，在人民生活的各方面都起到了良好的保障作用。兜底在邏輯上可以與最低保障有著同一內(nèi)涵，其不僅指保障人群區(qū)分的弱勢(shì)程度和緊迫程度，也是指保障水平的低度和窄度。在精準(zhǔn)扶貧的工作中，社會(huì)救助制度提供了強(qiáng)有力的兜底脫貧和兜底保障作用；一方面，社會(huì)救助制度為那些無(wú)法通過(guò)自我努力辛勤勞動(dòng)獲得生活來(lái)源的人群提供了兜底性保障，隨著兜底的水平的不斷提高，這些群體逐漸實(shí)現(xiàn)了兜底脫貧。另一方面，社會(huì)救助制度也為接受產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧和就業(yè)扶貧人群提供了臨時(shí)保障，保證他們不會(huì)因?yàn)樯a(chǎn)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)而沒有尊嚴(yán)的生活，為生產(chǎn)性扶貧的人群解決了后顧之憂，增強(qiáng)了脫貧的信心和希望。當(dāng)然，在精準(zhǔn)扶貧制度與社會(huì)救助制度相銜接的過(guò)程中，也存在著一些問(wèn)題將會(huì)使社會(huì)救助制度的兜底作用嚴(yán)重削弱。這些問(wèn)題主要是在社會(huì)救助制度的實(shí)施方面和兩種制度的銜接方面。