導(dǎo)語：社會(huì)保障政策“缺口”與對(duì)策一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：從家庭發(fā)展需求看，我國(guó)當(dāng)前社會(huì)保障政策不適應(yīng)家庭流動(dòng)性，不利于家庭履行生育功能，特殊家庭保障缺位，社會(huì)養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老銜接不暢。為完善我國(guó)社會(huì)保障政策的家庭支持功能，應(yīng)加快推動(dòng)社會(huì)保障制度整合，擴(kuò)大生育保險(xiǎn)的保障范圍和保障時(shí)限，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)人群和結(jié)構(gòu)缺損家庭的修復(fù)，推動(dòng)社會(huì)保障與家庭發(fā)展協(xié)調(diào)共進(jìn)。

關(guān)鍵詞：家庭發(fā)展趨勢(shì);社會(huì)保障;應(yīng)對(duì)策略

一、家庭發(fā)展新趨勢(shì)對(duì)社會(huì)保障政策提出新要求

（一）家庭發(fā)展呈現(xiàn)新變化和新趨勢(shì)

家庭是社會(huì)基本單元。隨著新型城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，人口老齡化程度深化，我國(guó)家庭形態(tài)、結(jié)構(gòu)、規(guī)模、關(guān)系、功能等也發(fā)生了重要改變。

1．家庭流動(dòng)性增加，流動(dòng)就業(yè)家庭成員分離現(xiàn)象突出。截至2014年底，我國(guó)流動(dòng)人口總數(shù)達(dá)到2.53億人，超過總?cè)丝跀?shù)的1/6。流動(dòng)人口家庭中，超過40%處于居住分離狀態(tài)。有超過1/3的已婚流動(dòng)人口家庭子女與父母居住分離，有約1/10的家庭夫妻居住分離。

2．生育年齡推遲，生育意愿下降?！傲铡保ǖ诹稳丝谄詹椋┱{(diào)查顯示，城市平均初婚年齡延遲至24.85歲，較“四普”推遲2.06年。其中，男性25.86歲，延遲2.29年，女性23.89歲，延遲1.87年。在大城市，晚婚現(xiàn)象更加普遍。伴隨著晚婚比例的上升，生育年齡也顯著推后。近10年來，城市平均初育年齡提高到28.83歲，較“四普”推遲2.89年。“單獨(dú)二孩”政策效果不明顯，2014年我國(guó)人口出生率為12.37‰，比2013年增加0.29個(gè)千分點(diǎn)。

3．家庭規(guī)模進(jìn)一步縮小，內(nèi)部年齡結(jié)構(gòu)持續(xù)老化。家庭戶均人口數(shù)已經(jīng)由“五普”時(shí)期的3.46人降至“六普”時(shí)期的3.09人，上海、杭州、天津等大城市戶均人口數(shù)降至2.80人以下，與日本、韓國(guó)等周邊發(fā)達(dá)國(guó)家情況持平。家庭結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)出持續(xù)老化趨勢(shì)，“421”倒金字塔結(jié)構(gòu)家庭越來越普遍，兩代老人家庭增多。

（二）家庭新趨勢(shì)對(duì)社會(huì)保障政策形成新需求

1．要求建立適應(yīng)家庭流動(dòng)的社會(huì)保障政策。由于家庭成員生活分離，主要成員長(zhǎng)期外出，導(dǎo)致流動(dòng)人口家庭更容易發(fā)生家庭功能失衡，情感支持、子女撫育、養(yǎng)老等功能行為不能持續(xù)、順利的實(shí)現(xiàn)。這就要求社會(huì)保障政策在設(shè)計(jì)上應(yīng)充分考慮人口流動(dòng)所產(chǎn)生的影響和沖擊，建立更加靈活的保障供給機(jī)制，為流動(dòng)、異地分離家庭提供可靠安全網(wǎng)。

2．要求提升生育支持和計(jì)劃生育家庭扶助水平。為克服我國(guó)當(dāng)前育齡人口生育意愿不足的問題，要求社保政策提供更加充分的生育期支持，對(duì)孕期和哺乳期的家庭提供具有替代性和競(jìng)爭(zhēng)性的經(jīng)濟(jì)津貼及服務(wù)保障，確保家庭能夠順利進(jìn)入和完成生育階段。

3．要求加強(qiáng)社會(huì)保障對(duì)家庭功能支持和修復(fù)作用。家庭規(guī)模小型化和結(jié)構(gòu)老化的直接后果是抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱化。這就要求積極運(yùn)用社會(huì)保障手段替代家庭缺損的經(jīng)濟(jì)收入和服務(wù)照料，使家庭能夠正常履行基本社會(huì)職能，抵御經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)沖擊。同時(shí)，應(yīng)考慮對(duì)失獨(dú)家庭和獨(dú)生子女傷殘家庭的父母提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和服務(wù)替代，采用保險(xiǎn)機(jī)制分擔(dān)獨(dú)生子女家庭的失獨(dú)和子女傷殘風(fēng)險(xiǎn)。4．要求解決好老年家庭成員養(yǎng)老保障問題。面對(duì)“421”家庭養(yǎng)老能力不充分，以及失能、半失能老人增多的情況，要求創(chuàng)新社會(huì)保障的保障手段和方式，既支持家庭繼續(xù)發(fā)揮好養(yǎng)老照護(hù)作用，又由社保制度承接家庭“外溢”的養(yǎng)老需求。

二、當(dāng)前社會(huì)保障在家庭支持方面的政策“缺口”

（一）社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)矛盾繼續(xù)存在，未能有效適應(yīng)家庭流動(dòng)性加大的趨勢(shì)

1．跨地區(qū)社保接續(xù)機(jī)制仍不順暢。出于利益考慮，一些地方對(duì)參保職工正常的待遇轉(zhuǎn)出設(shè)置諸多限制條件，普遍存在政策落實(shí)不到位情況。養(yǎng)老保險(xiǎn)既得權(quán)益確定機(jī)制不完善，不同地區(qū)的參保時(shí)間之間如何進(jìn)行年限認(rèn)定尚無統(tǒng)一規(guī)定，也為關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)工作造成了障礙。同時(shí)，城鄉(xiāng)社會(huì)保障銜接機(jī)制不健全，城鄉(xiāng)流動(dòng)家庭基本醫(yī)療保險(xiǎn)“重復(fù)參?！眴栴}普遍存在，進(jìn)而導(dǎo)致面臨雙重保費(fèi)負(fù)擔(dān)壓力。

2．異地享受社保待遇困難較多。醫(yī)保制度結(jié)構(gòu)碎片化問題突出，基金管理分散，地方在基本藥物、臨床診療目錄等方面存在一定的自主權(quán)，基本醫(yī)療保險(xiǎn)的報(bào)銷項(xiàng)目和比例普遍不統(tǒng)一。各地醫(yī)保信息尚不能做到互聯(lián)互通，也缺乏統(tǒng)一的財(cái)務(wù)結(jié)算平臺(tái)，導(dǎo)致異地就醫(yī)結(jié)算存在較多困難，農(nóng)民工等流動(dòng)人口家庭享有正當(dāng)社會(huì)保障權(quán)益受到較大影響。

（二）生育保險(xiǎn)的生育激勵(lì)作用不足，不合理的產(chǎn)假規(guī)定限制了正當(dāng)哺育行為

1．生育保險(xiǎn)覆蓋人群狹窄。截至2014年底，我國(guó)生育保險(xiǎn)的實(shí)際覆蓋人數(shù)為1.7億人，僅覆蓋了43.3%的城鎮(zhèn)就業(yè)人員，機(jī)關(guān)事業(yè)單位和靈活就業(yè)群體普遍處于生育保險(xiǎn)空白狀態(tài)。因政策的不合理限制，即使生育保險(xiǎn)已覆蓋人群也不能完全享有相應(yīng)的保障權(quán)利。同時(shí)，農(nóng)村居民的生育報(bào)銷水平偏低，孕產(chǎn)期經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策缺失。

2．法定帶薪產(chǎn)假期過短。我國(guó)規(guī)定的帶薪產(chǎn)假為98天，在晚育、難產(chǎn)、多胞等情況下略有延長(zhǎng)，僅滿足國(guó)際勞工組織《生育保障公約》的最低標(biāo)準(zhǔn)。受產(chǎn)假時(shí)間偏短影響，在崗女職工無法順利履行正常哺乳責(zé)任。據(jù)世界衛(wèi)生組織統(tǒng)計(jì)，我國(guó)6個(gè)月以下嬰兒母乳喂養(yǎng)率為28%，低于世界平均水平10個(gè)百分點(diǎn)。

（三）對(duì)遺屬、失獨(dú)家庭等政策扶持不足，家庭功能不能得到有效替代和修復(fù)

1．遺屬家庭的社會(huì)保障權(quán)益未能得到充分尊重。為了確保家庭喪偶者及其家庭成員的基本生活，緩解老年喪偶女性和遺屬子女生活貧困問題，各國(guó)都專門建立遺屬養(yǎng)老金制度（見表1）。我國(guó)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》僅規(guī)定了職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中個(gè)人賬戶積累部分遺屬可以繼承。對(duì)于基礎(chǔ)養(yǎng)老金形成的既得權(quán)益部分，尚未明確的規(guī)定，顯然有失公平。

2．計(jì)劃生育家庭特殊扶助政策保障能力不強(qiáng)。計(jì)劃生育政策在有效控制人口同時(shí)，也使家庭代際風(fēng)險(xiǎn)過分集聚，失獨(dú)父母處于老無所依的困境。目前，我國(guó)計(jì)劃生育困難家庭特殊扶助政策受益條件苛刻，僅針對(duì)年滿50歲、喪失生育能力的失獨(dú)家庭和獨(dú)生子女傷殘家庭父母，且扶助水平不高，無法實(shí)現(xiàn)代際經(jīng)濟(jì)贍養(yǎng)替代，在醫(yī)療保健、服務(wù)照料和精神慰藉方面的保障也嚴(yán)重缺位，政策象征意義大于有效保障供給能力（見表2）。

（四）老年失能風(fēng)險(xiǎn)保障缺位，社會(huì)養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老的銜接不暢

1．老年長(zhǎng)期護(hù)理保障幾近空白。為應(yīng)對(duì)家庭老齡化后產(chǎn)生的“老年護(hù)理危機(jī)”問題，發(fā)達(dá)國(guó)家自上個(gè)世紀(jì)60年代開始建立長(zhǎng)期護(hù)理保障制度。目前，我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保障整體上還處于空缺狀態(tài)。其中，長(zhǎng)期護(hù)理醫(yī)療保險(xiǎn)僅在青島、東營(yíng)等地開展試點(diǎn)，受益人群有限，報(bào)銷項(xiàng)目局限在醫(yī)保“三大目錄”范圍內(nèi)。部分地方在老年福利政策下建立針對(duì)高齡困難失能老人提供護(hù)理服務(wù)補(bǔ)貼制度，待遇水平一般每月在60~100元左右，和失能老人每月1500~3000元左右的新增護(hù)理支出相比，不能起到費(fèi)用補(bǔ)償作用。

2．老年福利與家庭養(yǎng)老之間缺少有效的銜接機(jī)制。從我國(guó)9073養(yǎng)老體系的整體定位看，家庭養(yǎng)老仍是未來老年人獲得養(yǎng)老服務(wù)和精神慰藉的主渠道。但是，目前老年福利政策仍強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和福利設(shè)施建設(shè)，對(duì)提升家庭養(yǎng)老能力的系統(tǒng)性包容和支持不足，在促進(jìn)家庭內(nèi)部自覺保障、主動(dòng)保障方面，也缺乏有效的制度安排。

三、對(duì)策建議

（一）加快推動(dòng)社會(huì)保障制度整合，打通家庭流動(dòng)的制度壁壘

1．推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度統(tǒng)籌發(fā)展。適時(shí)推動(dòng)制度結(jié)構(gòu)相同、籌資機(jī)制相似、待遇水平相差不大的城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和新農(nóng)合并軌運(yùn)行。通過統(tǒng)一籌資渠道、統(tǒng)一基金管理、統(tǒng)一機(jī)構(gòu)管理、明晰權(quán)益辦法，減少制度碎片化和人為割裂，為勞動(dòng)者和家庭的自由流動(dòng)提供有彈性的制度空間。

2．不斷提高社保制度的統(tǒng)籌層次。加快推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國(guó)統(tǒng)籌。對(duì)醫(yī)療、工傷、生育等保險(xiǎn)制度，建議在省級(jí)或者地市級(jí)范圍內(nèi)合理確定統(tǒng)籌層次。同時(shí)，在省范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)社?；?、業(yè)務(wù)經(jīng)辦統(tǒng)一管理，并在統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一各類社會(huì)保險(xiǎn)待遇計(jì)算方式，縮小因地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平而產(chǎn)生的社會(huì)保險(xiǎn)待遇差距，強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)制度的互助共濟(jì)作用。

3．健全社會(huì)保險(xiǎn)待遇轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制。進(jìn)一步完善《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接辦法》，保障農(nóng)民工等流動(dòng)人群的合理權(quán)益。探索建立失業(yè)、生育保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。由衛(wèi)生、社會(huì)保險(xiǎn)管理部門牽頭，在全國(guó)范圍內(nèi)建立居民醫(yī)療保險(xiǎn)異地就醫(yī)結(jié)算平臺(tái)，盡快實(shí)現(xiàn)各類基本醫(yī)療保險(xiǎn)跨省就醫(yī)實(shí)時(shí)結(jié)算。

（二）進(jìn)一步完善生育保險(xiǎn)政策，提高家庭生育水平

1．?dāng)U大生育保險(xiǎn)的保障范圍。規(guī)定只要初次生育前或者兩次生育期間累計(jì)繳費(fèi)年限滿3年的女性勞動(dòng)者，無論其生育期是否在職都可以享有生育費(fèi)用報(bào)銷及生育津貼待遇。要求所有機(jī)關(guān)事業(yè)單位須按規(guī)定參加生育保險(xiǎn)制度，繳費(fèi)根據(jù)屬地政策確定，所需資金按財(cái)政補(bǔ)助性質(zhì)由各級(jí)財(cái)政和單位分別解決。鼓勵(lì)滿足加入職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度條件的靈活就業(yè)人員參加生育保險(xiǎn)。以新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度為載體，根據(jù)財(cái)政補(bǔ)助水平適度提高生育費(fèi)用報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)，并增加生育津貼項(xiàng)目。

2．延長(zhǎng)法定產(chǎn)假時(shí)間。參考世界衛(wèi)生組織建議的母乳喂養(yǎng)時(shí)間不少于6個(gè)月的建議和其他國(guó)家產(chǎn)假標(biāo)準(zhǔn)，明確產(chǎn)后產(chǎn)假為不少于26周。對(duì)于生育第二胎、生育雙胞胎、因生育罹患婦科疾病的婦女，可再延長(zhǎng)產(chǎn)假3個(gè)月。同時(shí)，規(guī)定帶薪產(chǎn)前產(chǎn)假15個(gè)工作日并強(qiáng)制執(zhí)行，確保女性勞動(dòng)者有足夠的時(shí)間進(jìn)行常規(guī)生育檢查和產(chǎn)前的生理、心理準(zhǔn)備。調(diào)整生育津貼計(jì)發(fā)辦法，產(chǎn)假前4個(gè)月全額支付生育津貼，從第5個(gè)月開始，每月支付額降低10%。

（三）加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)人群的政策扶持，修復(fù)結(jié)構(gòu)缺損家庭的功能

1．建立遺屬家庭老年津貼機(jī)制。在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的框架下，建立遺屬家庭老年津貼機(jī)制。對(duì)因意外、疾病等原因未達(dá)到退休年齡就身故死亡的職工，根據(jù)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)算辦法，已積累的養(yǎng)老金既得權(quán)益，按比例支付給遺屬家庭成員。

2．保護(hù)從事家庭照料勞動(dòng)的女性的社會(huì)保障權(quán)益。給予家庭女性的非市場(chǎng)勞動(dòng)和在職女性市場(chǎng)勞動(dòng)同等的價(jià)值認(rèn)同，尊重家庭女性享有平等的社會(huì)保障權(quán)利。降低職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的參加門檻，建立家庭參保機(jī)制，允許職工家庭中從事家庭照料勞動(dòng)的女性以職工家屬身份參保，所需繳費(fèi)由職工代繳，職工家屬可享有各項(xiàng)法定社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益。

3．加大對(duì)失獨(dú)家庭和獨(dú)生子女傷殘家庭的政策幫扶力度。大幅提高保障水平，對(duì)于失獨(dú)和獨(dú)生子女重度傷殘父母，要按照本地在崗職工社會(huì)平均工資水平的25%確定獨(dú)生死亡和傷殘的月補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。建立更加人性化的準(zhǔn)入政策，將政策補(bǔ)償范圍放寬至特殊家庭中母親年滿45歲或者已經(jīng)醫(yī)學(xué)證明父母一方確實(shí)喪失生育能力即可享有補(bǔ)助。加強(qiáng)政策間的銜接整合，依托養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)公益服務(wù)政策，為特殊家庭提供服務(wù)幫扶和精神撫慰，更使他們能充分感受到社會(huì)的關(guān)心與關(guān)懷。

（四）推進(jìn)社會(huì)保障與家庭保障的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)老有所依

1．建立兼容家庭互助功能的失能風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。根據(jù)我國(guó)國(guó)情和家庭發(fā)展要求，借鑒國(guó)際有益經(jīng)驗(yàn)，建立多方負(fù)擔(dān)社會(huì)基本長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度。堅(jiān)持“護(hù)理保險(xiǎn)跟隨醫(yī)療保險(xiǎn)”原則，循序漸進(jìn)擴(kuò)大護(hù)理保險(xiǎn)覆蓋范圍。在繳費(fèi)方式上，以家庭為單位并提供護(hù)理補(bǔ)償，鼓勵(lì)家庭成員以醫(yī)保個(gè)人賬戶資金支付護(hù)理費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)家庭儲(chǔ)蓄微循環(huán)和社會(huì)保障大共濟(jì)之間激勵(lì)相容，更充分體現(xiàn)社會(huì)保障對(duì)家庭的支持作用。在護(hù)理資金使用方面，除向養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)購買服務(wù)外，對(duì)于由家庭成員提供失能老人護(hù)理服務(wù)的，建立起直接對(duì)個(gè)人的補(bǔ)助機(jī)制，鼓勵(lì)發(fā)揮傳統(tǒng)家庭照料作用。

2．推動(dòng)家庭養(yǎng)老與老年福利合理分工。加大家庭養(yǎng)老和老年福利政策的銜接力度，豐富服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)形式，為家庭提供更加全面、更加充分和更高質(zhì)量服務(wù)替代，適應(yīng)家庭少子化的趨勢(shì)。對(duì)承擔(dān)家庭養(yǎng)老責(zé)任的家庭成員給予社會(huì)保障資格認(rèn)同，折算為一定的社會(huì)保障視同繳費(fèi)年限，鼓勵(lì)家庭成員與老年人共同生活或者就近生活，照顧老年人的生活起居。

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作者:關(guān)博 單位:宏觀經(jīng)濟(jì)研究院社會(huì)所