就業(yè)是民生之本，社會保障是社會發(fā)展穩(wěn)定的“減震器”和“安全網(wǎng)”。根據(jù)市委安排，今年6月至8月筆者赴美國進行了為期3個月的學習考察，此次走出國門，到經(jīng)濟發(fā)展最強的美國進行培訓與學習考察，了解了美國就業(yè)和社會保障制度運行情況，其中有很多方面值得我們學習和借鑒。特作此文，談談對美國就業(yè)與社會保障制度的一些思考。

一、就業(yè)和社會保障是政府的首要職能之一

減少失業(yè)，力爭勞動力的充分就業(yè)，是經(jīng)濟增長和社會穩(wěn)定的需要，而社會保障是社會公平的具體實施，是社會穩(wěn)定的“安全網(wǎng)”，各國都將就業(yè)與社會保障工作當作政府的首要職能之一，在發(fā)展過程中不斷完善。

（一）美國就業(yè)與社會保障現(xiàn)狀和演變過程

美國政府一直把充分就業(yè)視為經(jīng)濟發(fā)展的目標之一。為了實現(xiàn)這一目標，政府除了通過經(jīng)濟手段增加就業(yè)機會外，還通過立法手段保障在業(yè)人員的就業(yè)。根據(jù)統(tǒng)計，美國全國人口近3億，勞動力總數(shù)為1.7億左右。**年國內(nèi)生產(chǎn)總值為12萬億美元，人均為37610美元。**年中等收入家庭的平均年收入為46326美元，貧困線（9973美元）以下人口有3700萬。據(jù)不完全統(tǒng)計，美國已連續(xù)五年將失業(yè)率控制在5%之內(nèi)，適齡勞動力就業(yè)較為充分，就業(yè)率達95%以上?？偟膩砜矗绹?jīng)濟在過去十年中保持穩(wěn)定增長，以強大的經(jīng)濟和科技實力為基礎，以不斷提高勞動生產(chǎn)率為目標，大力推動國家經(jīng)濟的市場化發(fā)展，積極促進風險投資，實現(xiàn)了消滅政府赤字和保持低通貨膨脹率的目標，為創(chuàng)造更多工作崗位，促進就業(yè)問題的解決提供了基礎條件。

相對于其他西方老牌資本主義國家，美國建立社會保障制度的時間較晚。從**年羅斯?？偨y(tǒng)上臺實施新政，參眾兩院通過了《社會保險法》，當時僅限于老年保險，**年增加了遺屬保險，**年又增加了殘疾保險，**年建立了老年醫(yī)療保險，通過60多年的發(fā)展，逐步形成了以老年、遺屬、殘疾保險和老年醫(yī)療幫助為內(nèi)容的社會保障制度。

近年來，雨花臺區(qū)始終堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹落實黨的十六大和十六屆三中全會精神，根據(jù)中央“大教育、大培訓”的要求，充分發(fā)揮區(qū)干部教育培訓工作領導小組的宏觀管理作用，不斷提高干部教育培訓工作的組織化程度；以干部教育培訓質(zhì)量評估制度的實施為動力，有效整合全區(qū)教育教學資源，不斷創(chuàng)新干部教育培訓工作形式，豐富干部教育培訓工作的內(nèi)涵，推進了全區(qū)干部教育培訓工作的有序開展，為實現(xiàn)區(qū)委全面建設小康社會的奮斗目標提供了強有力的人才支持和組織保證。

一、以完善制度為抓手，不斷增強干部教育培訓工作的規(guī)范性。

一是深入調(diào)研，建立巡查抽查制度。為深入了解全區(qū)干部教育培訓工作的現(xiàn)狀，及時掌握各基層單位干部教育培訓工作的動態(tài)，干部教育培訓工作領導小組成員采取聽匯報、查臺賬、問情況、看成果等形式，定期、不定期地對各街道、系統(tǒng)的干部教育培訓工作進行巡查、抽查。2003年以來，區(qū)干部教育培訓工作領導小組共巡查、抽查14人次，抽查了20個街道、系統(tǒng)的干部教育培訓工作，提出建設性意見15條次。

二是加強調(diào)控，完善干部教育培訓申報制度。進一步加大區(qū)干部教育培訓領導小組辦公室對全區(qū)培訓工作綜合情況的調(diào)控力度，每年年初，對基層申報培訓班次的籌備情況進行認真研究，及時對其培訓內(nèi)容、師資力量等情況進行調(diào)整和完善。2003年以來，共受理街道、系統(tǒng)辦班申報手續(xù)26件次，調(diào)整充實相關培訓內(nèi)容7批次。

三是科學管理，開發(fā)干部教育培訓微觀管理系統(tǒng)。與軟件公司共同研制開發(fā)了干部教育培訓微觀管理系統(tǒng)，為全區(qū)科級以上干部開設學習“戶口”，建立了學習檔案，通過計算機對干部參訓的學習時間、學習內(nèi)容、出勤情況、遵守紀律情況、學習成績、考評鑒定等情況進行電子檔案登記，并做到跟蹤管理。在年終時，根據(jù)微觀系統(tǒng)掌握的情況，評選出干部教育培訓積極份子，從而進一步完善干部教育培訓評價激勵機制。

二、以質(zhì)量評估為動力，不斷增強干部參加培訓的積極性。

第一條為了加強和規(guī)范社會保險稽查工作，維護勞動者的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國勞動法》和國務院《社會保險費征繳暫行條例》等有關法律、法規(guī)的規(guī)定，制定本辦法。

第二條本辦法所稱社會保險稽查,是指勞動和社會保障部門依法對參加社會保險的單位或者個人遵守社會保險法律、法規(guī)，依法繳納社會保險費和領取社會保險待遇情況，以及對社會保險基金籌集、支付、管理、運營等情況進行檢查，并對違反社會保險法律、法規(guī)的行為依法作出處理的行政執(zhí)法活動。

第三條凡在本省行政區(qū)域內(nèi)對養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育等各種社會保險進行稽查，均適用本辦法。

第四條社會保險稽查應當遵循公開、公正和教育與處罰相結(jié)合的原則。

第五條縣級以上人民政府勞動和社會保障行政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的社會保險稽查工作。

勞動和社會保障行政部門可以委托社會保險經(jīng)辦機構(gòu)具體承辦本統(tǒng)籌范圍內(nèi)的社會保險稽查工作。

一、醫(yī)療保障制度設計應當體現(xiàn)公平優(yōu)先原則

我國社會主義初級階段的分配原則是效率優(yōu)先、兼顧公平，這一分配原則已經(jīng)得到社會公眾的普遍認同和接受。社會保障屬于社會再分配的范疇，因此，引入市場化機制，通過提高效率來緩解日益增大的社會保障壓力，成為推進社會保障制度改革的重要舉措，而醫(yī)療保障制度改革的市場化取向力度更大，從各地正在推進的醫(yī)療保障改革方案來看，盡管改革的方式不盡相同，但有一點是共同的，與過去相比個人的醫(yī)療保障責任在擴大，政府責任在縮小，更多的社會資本進入醫(yī)療行業(yè)。醫(yī)療保障改革的市場化取向，雖然在一定程度上激勵了醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，提高了醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的服務效率，但是其負面效應也是顯而易見的。

其一，醫(yī)療機構(gòu)市場化運作，優(yōu)勝劣汰，導致城市大醫(yī)院的技術水平、設備條件越來越好，而城市社區(qū)醫(yī)院，尤其是農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院維系艱難，逐步萎縮，甚至到了無法生存的地步。政府衛(wèi)生投入也越來越向大醫(yī)院傾斜，加劇了這種分化的程度。目前，全國80%的醫(yī)療資源集中在大城市，其中30%又集中在大醫(yī)院。結(jié)果是城市人往大醫(yī)院跑，農(nóng)村人往城市跑，大醫(yī)院人滿為患，小醫(yī)院門可羅雀。

其二，我國連年對醫(yī)療機構(gòu)投入減少和藥品漲價的補償機制缺乏，迫使醫(yī)療機構(gòu)出現(xiàn)較強烈的逐利傾向，追求利潤的最大化逐步成為其主要的功能。由于醫(yī)療市場是一個特殊市場，醫(yī)患信息不對稱，市場競爭往往使價格升高。例如醫(yī)療機構(gòu)為了在競爭中取得有利地位，往往競相購買高精尖設備，使我國本來就不足的醫(yī)療資源重復配置而浪費，設備購入后為盡快收回成本并獲得利潤，往往過度提供醫(yī)療服務。醫(yī)療行業(yè)作為一種特殊行業(yè)，很容易形成市場壟斷的地位，市場壟斷條件下醫(yī)療費用持續(xù)上漲將不可避免。醫(yī)療保障費用與日俱增，政府、個人、企業(yè)都承受了巨大壓力，占我國人口70%以上沒有醫(yī)療保障的農(nóng)村人口更是難以承受高昂的醫(yī)療費用。

因此，筆者認為，醫(yī)療事業(yè)改革的市場化取向，雖然有其積極作用的一面，但是卻背離了醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的基本規(guī)律。與一般消費品不同，大部分的醫(yī)療衛(wèi)生服務具有公共品或準公共品性質(zhì)。具有公共品性質(zhì)的服務是營利性市場主體干不了、干不好或不愿干的，也是個人力量所無法左右的。必須而且只能由政府來發(fā)揮主導作用，否則就一定要出問題。政府的責任應主要體現(xiàn)在兩個方面：一是在公平優(yōu)先的理念下，全面干預醫(yī)療衛(wèi)生服務體系的建設和發(fā)展。二是強化政府的籌資和分配功能，滿足所有人的基本醫(yī)療需求。從以上兩個方面的政府責任來看，中國的醫(yī)療保障所存在的問題，根源主要不在于缺少公共資金，而在于缺少公平優(yōu)先的價值理念和有效的政府管理。

政府如何在醫(yī)療保障方面發(fā)揮主導作用，貫徹公平優(yōu)先的價值理念，構(gòu)建公共保障體系，為全體社會成員提供最基本的醫(yī)療保障呢？筆者認為，改革開放以來，我國的綜合國力有了很大的增強，但人口多、人均經(jīng)濟水平低、社會保障能力差的基本國情并沒有改變，中國還將長期處于社會主義初級階段。醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展水平與中國經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，基本醫(yī)療保障水平與生活水平相適應[2].因此，在基本醫(yī)療保障方面，要以政府投入為主，針對絕大部分的常見病、多發(fā)病，為全民提供所需藥品和診療手段的基本醫(yī)療服務包，以滿足全體公民的基本健康需要。具體實施方式是，政府確定可以保障公眾基本健康的藥品和診療項目目錄，政府統(tǒng)一組織、采購，并以盡可能低的統(tǒng)一價格提供給所有疾病患者。其中所用的大部分成本由政府財政承擔。為控制浪費，個人需少量付費。對于一些特殊困難群體，自付部分可進行減免。

失業(yè)是經(jīng)濟運行過程中的必然產(chǎn)物，它既有支持經(jīng)濟效率的意義，又有浪費資源、損失國民收入的弊端。如何使失業(yè)的這種雙重效應最終體現(xiàn)為對經(jīng)濟運行的積極意義，關鍵的因素在于建立一個有效的失業(yè)保障制度。然而，我國現(xiàn)實的失業(yè)保障制度呈現(xiàn)嚴重失衡。

一、失業(yè)保障制度的需求分析

在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，一種稱為“單位福利社會主義”不僅保證單位雇員終身就業(yè)，而且還提供了包括住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育和兒童福利等所有的保障。然而，隨著經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，社會主義市場經(jīng)濟被確立并要求不斷完善，因而，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下的“單位”在新的市場經(jīng)濟環(huán)境下再繼續(xù)推行“單位福利社會主義”已力不從心，因而過去的充分就業(yè)被一種轉(zhuǎn)型期的失業(yè)增長所代替。在這樣的背景下，失業(yè)現(xiàn)實很自然地提出對失業(yè)保障制度的需求。

1.國有企業(yè)改革對失業(yè)保障制度的需求。

改革開放以來，搞活國有企業(yè)一直被作為改革的核心問題，然而，時至今日，國有企業(yè)的改革仍步履維艱。其中，一個最大的障礙是國有企業(yè)內(nèi)部大量的富余人員無法釋放，嚴重地制約了國有企業(yè)改革的進程。因此，一個自然的邏輯是，要想繼續(xù)推進國有企業(yè)改革，就必須設法解決國有企業(yè)的富余人員。從理論上來講，解決富余人員一方面可以堰過擴大企業(yè)規(guī)模，提高勞動邊際生產(chǎn)力來內(nèi)部精化；月一方面就是把窗余人員排斥到市場中去。表面看來，第一種方案似乎最憂，但是，它對資金和技術的要求，使其實現(xiàn)的成本很高，實施比較困難，如此，靠企業(yè)自身消化富余勞動力已缺乏現(xiàn)實性。所以，要想減輕國有企業(yè)的冗員負擔，只有選擇釋放這條路。然而，它將引發(fā)的問題足以為實施者所顧慮。諸如，人們對社會主義主人感的認同，要求在被釋放的同時，必須得到某種補償。因此，建立失業(yè)保障制度是國有企業(yè)深化改革的重要條件。

2.社會主義市場經(jīng)濟體制建設對失業(yè)保障制度的需求。

“摘要”：目前弱勢群體已成為一個規(guī)模較大，具有自身特征的復雜群體，在社會中處于極低的地位，已成為構(gòu)建和諧社會的不和諧，完善社會保障體系是解決弱勢群體問題的關鍵，應通過擴大最低生活保障范圍、完善醫(yī)療保險制度，健全社會救助制度等措施完善弱勢群體社會保障體系。

“關鍵詞”：弱勢群體；最低生活保障；醫(yī)療保險；社會救助

龐大的社會弱勢群體的存在是我國構(gòu)建和諧社會面臨的一個必須解決的現(xiàn)實問題，弱勢群體已成為影響我國社會穩(wěn)定和經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的重要因素之一，成為建設和諧社會的不和諧音。

一、弱勢群體的界定及其現(xiàn)狀

社會弱勢群體是任何時代任何社會都存在的。目前我國弱勢群體是一個規(guī)模較大、結(jié)構(gòu)復雜、分布廣泛的群體，“弱勢群體”之弱，一是弱勢的經(jīng)濟基礎；二是弱勢的社會政治地位及各種公民權(quán)利；三是弱勢的競爭力。主要包括以下幾部分人：一是下崗失業(yè)人員，即城市中以下崗失業(yè)者為主體的貧困階層。20世紀90年代以來，我國失業(yè)下崗的問題日益嚴重化，不少企事業(yè)單位的工人和干部下崗。二是“體制外”的人及其他特殊人員，指那些從來沒有在國有單位工作過，靠打零工、擺小攤養(yǎng)家糊口的人，以及殘疾人和孤寡老人。三是缺乏利益保障的農(nóng)民工。農(nóng)民工是指具有農(nóng)村戶口卻在城鎮(zhèn)務工的勞動者，是中國傳統(tǒng)戶籍制度下的一種特殊身份標識，是中國工業(yè)化進程加快和傳統(tǒng)戶籍制度嚴重沖突所產(chǎn)生的客觀結(jié)果，他們雖然為城市的發(fā)展繁榮做出了巨大貢獻，但勞動權(quán)益得不到保護。四是較早退休的“體制內(nèi)”人員。這部分人中許多人原來的單位無能力給這些退休職工增加工資，交納社會醫(yī)療保險等，需要政府拿出錢來援助。五是久病、重病而無錢醫(yī)治的人及其家屬，以及天災人禍中的困難者。中國每年有大量因病致貧、因病返貧、因病失學失業(yè)的人員。全國每年需要國家和社會給予不同程度的援助才能擺脫災難困境的城鄉(xiāng)居民約有4000-5000萬人①。

弱勢群體的生活具有以下幾個特征：

安全費用投入保障制度為了確保公司安全，本著“安全第一，預防為主”的方針，使公司安全費用投入得到保障，特制訂本制度。

一、安全費用類別本公司安全費用包括安全培訓費用、安全檢查費用、安全設施購置及維護費用、安全防護用品購置費用等，由財務部統(tǒng)一統(tǒng)籌安排。

二、安全費用的提取和保障措施企業(yè)的安全費用由安全部統(tǒng)一安排，經(jīng)總經(jīng)理審批后，各單位自行提取，由公司財務部應保障費用的落實。

三、投入年度計劃和檢查落實各單位在年初應對本單位的安全費用投入作出全年計劃，報總經(jīng)理審批后實施，并由公司安全部負責檢查落實。

一、制度說明

(一)為全面反映全省勞動保障服務業(yè)發(fā)展規(guī)模、水平和行業(yè)結(jié)構(gòu)等基本情況，為各級政府制定政策和規(guī)劃，實行宏觀調(diào)控和管理提供依據(jù)，特制定本制度。

（二）本制度所指的勞動保障服務業(yè)統(tǒng)計對象為我省行政區(qū)劃范圍內(nèi)所有從事勞動保障服務業(yè)行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營或業(yè)務活動的全部法人單位及所屬的產(chǎn)業(yè)活動單位，以及其他行業(yè)中從事勞動保障服務業(yè)行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營或業(yè)務活動的產(chǎn)業(yè)活動單位。

（三）勞動保障服務業(yè)行業(yè)包括4個小類：

1、社會保障業(yè)

2、職業(yè)中介服務業(yè)（指除人才市場以外的職業(yè)中介服務）

醫(yī)療保障制度一般包括免費醫(yī)療服務、醫(yī)療保險、醫(yī)療救助等內(nèi)容，在世界許多國家已成為一項基本的社會經(jīng)濟制度。從1883年德國俾斯麥政府頒布《疾病社會保險法》開始，在醫(yī)療保險制度誕生的100多年里，醫(yī)療保障制度的變遷經(jīng)歷了萌芽、建立、發(fā)展和改革幾個階段。特別是從20世紀70年代開始的全球范圍的制度改革，與各國的政治、經(jīng)濟體制改革高度融合，持久而深入地展開。

發(fā)展淵源

各國的國情不同，各自制度不斷演變，但是在醫(yī)療保障制度發(fā)展史上卻呈現(xiàn)出來一些典型模式。英國是最早進行工業(yè)化的國家，在福利經(jīng)濟學、社會公平思潮影響下，確定了以貝弗里奇報告為藍本的福利制度框架，形成了全民醫(yī)療保健服務的福利模式，這種模式在北歐和一些盎格魯—撒克遜國家有了傳承和借鑒。

德國在新歷史學派、社會改良思潮影響下，在社會矛盾和工人力量的驅(qū)動下，建立了繳費和待遇相掛鉤的醫(yī)療保險模式，亞洲和南美洲一些國家選擇了這種模式。

美國受凱恩斯理論和自由主義的影響，作為羅斯福新政的重要內(nèi)容，建立了以市場運作為主，政府僅為老人和窮人提供基本醫(yī)療保障的市場保險模式。雖然完全借鑒美國模式的國家很少見，但是通過市場運作的商業(yè)補充醫(yī)療保險在很多國家都存在。

新加坡作為擺脫殖民統(tǒng)治的高度市場化國家，采取了獨樹一幟的完全個人賬戶的強制公積金模式，印度尼西亞、中國等一些實行完全賬戶和部分賬戶的國家借鑒了這種模式。

第一條為進一步加強社會保障體系建設，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度，更好地維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，促進社會和諧穩(wěn)定，根據(jù)《遼寧省被征地農(nóng)民社會保障暫行辦法》，結(jié)合我市實際，制定本辦法。

第二條本辦法適用于我市行政區(qū)劃內(nèi)土地全部被征用的在籍農(nóng)業(yè)人口。

第三條符合條件的農(nóng)民男45周歲、女40周歲以上的，必須加入被征地農(nóng)民社會保障體系，其余人員可自愿參加。對不符合條件的農(nóng)民，可采取其他方式進行補償和安置。因被征地而轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的人員，可按照靈活就業(yè)人員政策參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。

第四條被征地農(nóng)民參加社會養(yǎng)老保障，由被征地農(nóng)民所在村（居）委會出具名單，所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道辦事處）進行審核，經(jīng)國土資源部門核準后，報市（縣）區(qū)勞動保障部門核定。

第五條被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障資金由政府、集體和個人三方共擔，實行個人專戶與統(tǒng)籌賬戶、專項調(diào)劑相結(jié)合的制度。參保人員按市（縣）區(qū)確定的養(yǎng)老保障標準繳費。

第六條養(yǎng)老保障標準按照高于當?shù)爻擎?zhèn)居民的最低生活保障標準，低于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險水平的標準，由各市（縣）區(qū)政府根據(jù)本地實際情況參照領取標準與躉繳總額對照表確定。