導(dǎo)語(yǔ)：我國(guó)社會(huì)保障制度研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

我國(guó)社會(huì)保障制度面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)主要是：人口老齡化高峰對(duì)社會(huì)保障造成巨大壓力，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金不能滿足人口老齡化的要求；經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌伴隨的高失業(yè)、兩極分化等問(wèn)題對(duì)社會(huì)保障提出了更高的要求；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特有的宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)現(xiàn)行社會(huì)保障制度難以適應(yīng)。

我國(guó)社會(huì)保障制度改革取得了一些突破性進(jìn)展，但面臨的形勢(shì)仍然十分嚴(yán)峻。概括地說(shuō)，我國(guó)社會(huì)保障制度面臨三個(gè)重大挑戰(zhàn)：從長(zhǎng)期看，要解決人口老齡化造成的一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題；從中期看，要減輕計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的巨大社會(huì)震動(dòng)；在近期，則要考慮如何根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)波動(dòng)適時(shí)調(diào)整各有關(guān)項(xiàng)目的收支水平，以保障經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。這三個(gè)問(wèn)題往往交織在一起，如何妥善安排其中的輕重緩急，既解決好當(dāng)前的緊迫問(wèn)題，又完善制度和機(jī)制，以利于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，是決策的難點(diǎn)與關(guān)鍵。

一、現(xiàn)行社會(huì)保障制度難以渡過(guò)人口老齡化高峰

1．我國(guó)人口老齡化的特點(diǎn)

新中國(guó)成立后，我國(guó)走出百年戰(zhàn)亂，人民得以安居樂(lè)業(yè)。多子多福的傳統(tǒng)觀念加上醫(yī)療保健的改善，使20世紀(jì)50年代出生率提高而嬰兒死亡率大幅度降低，出現(xiàn)了一個(gè)生育高峰，導(dǎo)致人口爆炸。后來(lái)意識(shí)到人口問(wèn)題的嚴(yán)重性，采取嚴(yán)厲的計(jì)劃生育政策，取得了一定效果，但50年代的人口激增和80年代以來(lái)的節(jié)制生育必然造成人口老齡化的迅速到來(lái)，給我國(guó)社會(huì)保障制度造成巨大壓力。與其他國(guó)家相比，我國(guó)老齡化具有兩個(gè)顯著特點(diǎn)：一是基數(shù)大、速度快。據(jù)聯(lián)合國(guó)預(yù)測(cè)，1950～2000年期間世界老年人口增長(zhǎng)176％，我國(guó)增長(zhǎng)217％；2000～2025年期間世界增長(zhǎng)90％，我國(guó)增長(zhǎng)111％。另?yè)?jù)美國(guó)人口普查局的統(tǒng)計(jì)和預(yù)測(cè)，65歲以上老年人比重從7％升到14％所經(jīng)歷的時(shí)間，法國(guó)115年，瑞典85年，美國(guó)66年，英國(guó)45年，日本30年，而我國(guó)大約只要25年。二是底子薄、負(fù)擔(dān)重。發(fā)達(dá)國(guó)家的人口老齡化是在人均國(guó)民收入較高水平情況下出現(xiàn)的，而且建立了較健全的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。例如，美國(guó)1935年建立社會(huì)保障體系，當(dāng)時(shí)還沒(méi)有進(jìn)入老齡化社會(huì)；日本進(jìn)入老齡化社會(huì)時(shí)人均國(guó)民收入已經(jīng)達(dá)到1689美元，有較充裕的財(cái)力建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。我國(guó)的老齡化是在人均國(guó)民收入較低的情況下出現(xiàn)的，到2000年，65歲人口占總?cè)丝诘?％以上，步入老齡化社會(huì)，人均GDP也不過(guò)800美元，這迫使我國(guó)在經(jīng)濟(jì)還不夠發(fā)達(dá)的時(shí)期解決比發(fā)達(dá)國(guó)家還嚴(yán)重的老齡化問(wèn)題。

2．人口老齡化對(duì)社會(huì)保障的壓力

人口老齡化對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度造成的壓力已經(jīng)有比較充分的研究成果，正因?yàn)槿绱耍覈?guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度才決定從現(xiàn)收現(xiàn)付模式轉(zhuǎn)向社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累模式。這里再提人口老齡化，是想強(qiáng)調(diào)人口老齡化對(duì)社會(huì)保障制度的壓力是全面的，并不僅限于養(yǎng)老保險(xiǎn)方面。醫(yī)療保險(xiǎn)也直接受到人口老齡化的影響。國(guó)內(nèi)外的有關(guān)資料證明，人均醫(yī)療費(fèi)用和年齡密切相關(guān)，一般情況下，60歲以上年齡組的醫(yī)療費(fèi)用是60歲以下年齡組醫(yī)療費(fèi)用的3～5倍。美國(guó)、日本以及歐洲一些國(guó)家醫(yī)療費(fèi)用大幅度增長(zhǎng)的原因，除了醫(yī)療技術(shù)發(fā)展造成的費(fèi)用增加，主要是人口老齡化。1998年，我國(guó)29個(gè)省市的公費(fèi)醫(yī)療統(tǒng)計(jì)表明，人均醫(yī)療費(fèi)支出，在職人員為477元，退休人員為1247元。衛(wèi)生部衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)信息中心關(guān)于《中國(guó)健康模式轉(zhuǎn)軌和服務(wù)需求變化及其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響》報(bào)告提出，即便是按1998年的醫(yī)療實(shí)際費(fèi)用支出計(jì)算，人口老齡化帶來(lái)的醫(yī)療需求量負(fù)擔(dān)到2025年將增加47％；如果考慮到各年齡組的醫(yī)療費(fèi)用按GDP年增長(zhǎng)率同比增長(zhǎng)，我國(guó)醫(yī)療需求量費(fèi)用到2025年將達(dá)到6萬(wàn)億元以上，占當(dāng)年GDP的12％左右。再有，人口老齡化還直接帶來(lái)勞動(dòng)力市場(chǎng)供求關(guān)系的變化，從而影響到失業(yè)保險(xiǎn)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處在產(chǎn)業(yè)和技術(shù)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要時(shí)期，必然要求對(duì)勞動(dòng)力的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)結(jié)構(gòu)相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整。而老年職工在這樣的調(diào)整過(guò)程中處于相對(duì)不利地位，大量中老年職工過(guò)早退出就業(yè)的趨勢(shì)和老齡化所要求的推遲退休年齡形成了尖銳的矛盾，不論政策導(dǎo)向偏重于哪一方，最終都是對(duì)整體社會(huì)保障制度的壓力。此外，人口年齡結(jié)構(gòu)的變化對(duì)社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)以及優(yōu)撫安置等社會(huì)保障項(xiàng)目都將產(chǎn)生不同程度的影響，而這些問(wèn)題目前研究得還很不夠。

3．養(yǎng)老保險(xiǎn)基金不能滿足人口老齡化的要求

90年代中期，在設(shè)計(jì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金模式時(shí)，曾反復(fù)測(cè)算過(guò)人口老齡化對(duì)養(yǎng)老基金的壓力，選擇了社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累基金制。當(dāng)時(shí)認(rèn)為采用企業(yè)約20％的統(tǒng)籌繳費(fèi)率與個(gè)人8％左右的繳費(fèi)率比較適中。做出這一測(cè)算的假設(shè)條件是在50年左右時(shí)期九工資增長(zhǎng)與儲(chǔ)蓄利率基本同步增長(zhǎng)，且積累基金的回報(bào)率比儲(chǔ)蓄利率高2％。按這一方案，企業(yè)平均繳費(fèi)率在20％左右就可以渡過(guò)我國(guó)的人口高峰，而且到2050年還可以有6％的部分積累?？紤]到老職工和新制度實(shí)施前參加工作的職工過(guò)去沒(méi)有個(gè)人賬戶積累，為了避免新制度啟動(dòng)時(shí)企業(yè)既要為老職工繳納養(yǎng)老金，又要為在職職工積累養(yǎng)老基金的“雙重負(fù)擔(dān)”過(guò)重的問(wèn)題，曾設(shè)想個(gè)人賬戶中企業(yè)交納的部分先作為“空賬”，通過(guò)保持較高的企業(yè)交費(fèi)率今后逐步填實(shí)。但實(shí)際情況是不僅個(gè)人賬戶中企業(yè)繳納的部分沒(méi)有填實(shí)，連職工個(gè)人繳納的部分也被挪用發(fā)放養(yǎng)老金。一些地方的交費(fèi)率高達(dá)29％，仍然入不敷出；不僅個(gè)人賬戶全被透支，就連過(guò)去實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付時(shí)略有結(jié)余的積累基金也都花光了。從全國(guó)看，1998年全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入1459億元，比上年增長(zhǎng)9．1％；支出1511．6億元，比上年增長(zhǎng)20．8％；期末滾存結(jié)余611．6億元，比上年減少10．4％，首次出現(xiàn)當(dāng)年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收支赤字。到1999年個(gè)人賬戶空賬已近上千億元。預(yù)計(jì)今后一段時(shí)間個(gè)人賬戶還將以每年名義積累500億元左右的速度增加，實(shí)際積累卻在減少，個(gè)人賬戶“空賬”規(guī)模在迅速擴(kuò)大。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，個(gè)人賬產(chǎn)基金“空賬”將導(dǎo)致改革的初衷落空。在目前情況下，如要做到個(gè)人賬戶實(shí)積累，勢(shì)必大幅度提高企業(yè)繳費(fèi)率，這將給國(guó)有企業(yè)雪上加霜，并影響非公有制企業(yè)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。如個(gè)人賬戶長(zhǎng)期“空賬”運(yùn)行，社會(huì)統(tǒng)籌基金將繼續(xù)向個(gè)人賬戶基金大量透支，最終使統(tǒng)賬結(jié)合蛻變?yōu)轲B(yǎng)老金的一種計(jì)發(fā)辦法，部分積累制將名存實(shí)亡。1998年，國(guó)務(wù)院加快了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的省級(jí)統(tǒng)籌和屬地管理改革的步伐，這對(duì)于擴(kuò)大基金的共濟(jì)性，解決一些地方養(yǎng)老金發(fā)放困難起了積極作用。但是，在現(xiàn)制度范圍內(nèi)，通過(guò)省級(jí)統(tǒng)籌或?qū)俚毓芾淼确绞?，以一些地區(qū)或行業(yè)歷年滾存結(jié)余基金來(lái)緩解當(dāng)前養(yǎng)老金拖欠問(wèn)題，從整體和從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，仍是向個(gè)人賬戶透支，動(dòng)用本來(lái)已經(jīng)積累不足的個(gè)人賬戶。如不盡快做實(shí)個(gè)人賬戶積累基金，進(jìn)一步完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，勢(shì)必引起基金支付風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)法渡過(guò)老齡化高峰。從我國(guó)人口金字塔所顯示的發(fā)展趨勢(shì)看，至少到2030年之前，人口老化的壓力都不會(huì)減弱。應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)人口老齡化始終是我國(guó)社會(huì)保障制度改革和社會(huì)保障事業(yè)建設(shè)的一個(gè)客觀背景，把當(dāng)前的緊迫問(wèn)題和長(zhǎng)遠(yuǎn)的重大問(wèn)題結(jié)合起來(lái)統(tǒng)籌解決。

二、現(xiàn)行社會(huì)保障制度難以滿足經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的要求

一是國(guó)有企業(yè)改革的任務(wù)還遠(yuǎn)沒(méi)有完成，行政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位的改革起步不久，改革初期要求國(guó)有單位在內(nèi)部消化冗員的政策已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橄聧彿至鳎M快將隱形失業(yè)轉(zhuǎn)化為社會(huì)失業(yè)；二是非公有制經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，要求盡快把長(zhǎng)期只適用于國(guó)有單位和部分集體企業(yè)的社會(huì)保險(xiǎn)制度擴(kuò)大覆蓋范圍；三是居民收入分配格局發(fā)生了巨大的變化，解決平均主義已經(jīng)逐步被防止或克服兩極分化所代替。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌進(jìn)入攻堅(jiān)階段，以上三個(gè)問(wèn)題對(duì)社會(huì)保障制度的建設(shè)提出了新的要求。

1．轉(zhuǎn)型期間的高失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)

國(guó)有企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的改革將進(jìn)一步向社會(huì)釋放大量冗員。如果我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌能夠在21世紀(jì)前10年基本完成，以1998年為起點(diǎn)，這期間國(guó)有企業(yè)應(yīng)完成戰(zhàn)略性改組和下崗分流任務(wù)，預(yù)計(jì)將向社會(huì)釋放1／3以上的冗員，大致在3000萬(wàn)到3500萬(wàn)人。同期國(guó)家行政機(jī)關(guān)的改革要分流約400萬(wàn)人，事業(yè)單位的冗員按1／3估算，也有近1000萬(wàn)人?？紤]到下崗分流人員中約有20％因年齡可以提前退出勞動(dòng)力市場(chǎng)，還有約3000多萬(wàn)需要社會(huì)為他們提供新的就業(yè)崗位。此外，據(jù)國(guó)家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)部的測(cè)算，“十五”期間仍是勞動(dòng)年齡人口增長(zhǎng)高峰期，每年將凈增1000多萬(wàn)人。如果“十五”期間我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值平均每年增長(zhǎng)7％，按“八五”時(shí)期每增長(zhǎng)一個(gè)百分點(diǎn)可新增75萬(wàn)就業(yè)人員估算，5年只能容納2600多萬(wàn)人。這樣，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌所造成的體制性失業(yè)和人口自然增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整造成的就業(yè)壓力，有可能使我國(guó)的失業(yè)率在近5年內(nèi)實(shí)際達(dá)到12％左右。目前，我國(guó)的登記失業(yè)率不到4％，這是以企業(yè)內(nèi)部容納上千萬(wàn)下崗職工和大量提前退休為背景的。按一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)，4％是“自然失業(yè)率”，說(shuō)明就業(yè)形勢(shì)非常好了。近年來(lái)，美國(guó)由于技術(shù)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整加快，結(jié)構(gòu)性失業(yè)增加，把“自然失業(yè)率”調(diào)高到6％。而我國(guó)承認(rèn)面臨嚴(yán)重的就業(yè)問(wèn)題，失業(yè)率卻一直保持在3％左右，一些城市的登記失業(yè)率在2％以下，還提出壓低失業(yè)率的目標(biāo)，結(jié)果造成大量冗員仍然滯留在國(guó)有企業(yè)內(nèi)部，大量應(yīng)當(dāng)進(jìn)入失業(yè)行列的人員錯(cuò)位進(jìn)入了養(yǎng)老隊(duì)伍。據(jù)勞動(dòng)部門的典型調(diào)查，一些城市領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)的人員平均年齡僅51．4歲。這說(shuō)明有大量人員在40歲或更小的年齡就過(guò)早退休了。這是把失業(yè)保險(xiǎn)對(duì)社會(huì)的近中期壓力扭曲為養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)社會(huì)的長(zhǎng)期壓力。實(shí)際上，40多歲的人退休了也不會(huì)真的退出勞動(dòng)力市場(chǎng)，他們拿著養(yǎng)老金再去求職，反而把勞動(dòng)力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)秩序搞亂了。這是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期間必須盡快認(rèn)真解決的重要問(wèn)題。

2．轉(zhuǎn)型期間的社會(huì)保障覆蓋面

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面問(wèn)題主要表現(xiàn)在社會(huì)保險(xiǎn)方面。近年來(lái)，城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面有所擴(kuò)大。但除了養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)，其他保險(xiǎn)的實(shí)際覆蓋面都過(guò)小，醫(yī)療保險(xiǎn)連國(guó)有企業(yè)職工的覆蓋面都不大。即使覆蓋范圍最大的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，集體企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)類型企業(yè)職工的覆蓋面也不大。這不符合經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，既不利于不同所有制企業(yè)之間平等競(jìng)爭(zhēng)，也不利于保護(hù)非國(guó)有企業(yè)職工的應(yīng)有的權(quán)益。但要擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面，又遇到許多具體困難。

（1）基本保險(xiǎn)制度改革不到位，擴(kuò)大覆蓋面可能產(chǎn)生“高福利、廣覆蓋”的問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面越廣，互濟(jì)功能越強(qiáng)。但是，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立起來(lái)的，其特點(diǎn)是“高福利、窄覆蓋”，即低工資高福利，主要覆蓋全民單位。在這樣的條件下，如果社會(huì)保險(xiǎn)制度改革不到位，“高福利”沒(méi)有降下來(lái)就急于擴(kuò)大覆蓋面，可能出現(xiàn)“高福利、廣覆蓋”的局面，國(guó)家財(cái)政將不堪重負(fù)。我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)只能保基本。改革的目標(biāo)之一是把國(guó)家單一保障模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄬哟伪Ｕ夏Ｊ剑瑫r(shí)把原來(lái)國(guó)家過(guò)高的保障水平降到基本保障線。在這樣的前提下，才能擴(kuò)大覆蓋面，達(dá)到“低水平、廣覆蓋”。例如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)交費(fèi)率在一些地區(qū)高達(dá)29％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)際上一般15％～20％的水平。外商投資企業(yè)、私營(yíng)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織自然不愿被這樣高的交費(fèi)率覆蓋過(guò)來(lái)。因此，擴(kuò)大城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面方向是正確的，但具體實(shí)施要根據(jù)不同項(xiàng)目的改革進(jìn)度加以確定。

（2）勞動(dòng)力市場(chǎng)不健全，隱形就業(yè)、退休人員再就業(yè)現(xiàn)象大量存在，使許多地方擴(kuò)面工作嚴(yán)重受挫。據(jù)蘇省徐州市1999年的一次“拉網(wǎng)式”調(diào)查，在15000多個(gè)私營(yíng)、個(gè)體從業(yè)人員中，約有國(guó)有企業(yè)下崗職工6400人、退休人員2700人、停薪留職1300人、從事第二職業(yè)的180人、體病假的100人，占私營(yíng)、個(gè)體從業(yè)人員的70％。余下的，還有1380多領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的“失業(yè)人員”和2000多農(nóng)民工。這個(gè)典型調(diào)查證明了一些經(jīng)濟(jì)學(xué)者的推測(cè)，即有相當(dāng)數(shù)量的國(guó)有單位職工享受著國(guó)有單位的社會(huì)保險(xiǎn)和住房等福利，卻通過(guò)各種途徑在為私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體工商業(yè)者打工。這在一定程度上減輕了國(guó)有企業(yè)下崗職工對(duì)社會(huì)的壓力，但也應(yīng)看到，這種情況將導(dǎo)致許多國(guó)有企業(yè)變相成為私營(yíng)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，使其在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于極為不利的地位，也使擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面的工作處于尷尬局面。

（3）社會(huì)保障立法滯后，現(xiàn)有的法規(guī)立法層次不高，擴(kuò)大覆蓋面的法律約束力不強(qiáng)。1979年以來(lái)，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)審議通過(guò)了幾百部法律，沒(méi)有一部屬于專門調(diào)整社會(huì)保障關(guān)系的基本法律。社會(huì)保障制度改革多是以部門行政規(guī)定出臺(tái)，有的以改革指導(dǎo)意見(jiàn)出臺(tái)，對(duì)企業(yè)的約束力有限。已經(jīng)頒布的一些部門行政規(guī)定，在實(shí)施過(guò)程中也存在缺乏法律責(zé)任制度的問(wèn)題。一些企業(yè)不參加社會(huì)保障，靠社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的工作人員“說(shuō)破嘴皮、跑破鞋底、撕破臉面”去做工作，這與一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通過(guò)立法強(qiáng)制推行社會(huì)保障的力度相差甚遠(yuǎn)。近年來(lái)，我國(guó)在擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面方面加大了行政力度，特別是1999年提出全覆蓋的目標(biāo)，下達(dá)“擴(kuò)面指標(biāo)”?！皵U(kuò)面指標(biāo)”根據(jù)城鎮(zhèn)就業(yè)人員與已經(jīng)覆蓋人員的差額計(jì)算，結(jié)果各地難以完成“擴(kuò)面指標(biāo)”，多數(shù)只能完成指標(biāo)的20％左右。這其中既有立法滯后、執(zhí)法力度不夠的問(wèn)題，也有行政指標(biāo)過(guò)高的問(wèn)題。實(shí)際上，即使是在發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，也不是都要求基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全部覆蓋所有就業(yè)人員的。例如，國(guó)際勞動(dòng)組織1967年通過(guò)的《殘疾、老年和遺屬津貼公約》第37條規(guī)定，“凡立法保護(hù)雇員的國(guó)家，下列人員可不包括在覆蓋范圍之內(nèi)：a．臨時(shí)工作人員；b．居住在雇主家并為雇主工作的雇主的家庭成員；c．其他類別的雇員，其人數(shù)不超過(guò)全體雇員的10％?！?/p>

3．轉(zhuǎn)型期間的公平與效率問(wèn)題

改革初期，收入分配方面的主要問(wèn)題是平均主義。要打破長(zhǎng)期形成的平均主義并非易事，我們不僅在一次分配中大力貫徹按勞分配原則，改變過(guò)去企業(yè)吃國(guó)家的大鍋飯、職工吃企業(yè)的大鍋飯的局面，允許一部分人先富起來(lái)；還提出在二次分配領(lǐng)域也要堅(jiān)持效率優(yōu)先，公平與效率相結(jié)合的方針。經(jīng)過(guò)20多年的努力，我國(guó)的收入分配格局發(fā)生了巨大的變化，城鎮(zhèn)居民收入普遍提高，越來(lái)越多的家庭擺脫了貧窮，實(shí)現(xiàn)了小康。盡管在一些行業(yè)和部門內(nèi)部依然存在一定的平均主義，但從全社會(huì)看，近年來(lái)，城鎮(zhèn)居民收入增長(zhǎng)趨緩，特別是低收入戶收入增幅較小、減收面較大，貧富差距呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)，貧富懸殊問(wèn)題日益突出。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，按五等分組分析，我國(guó)20％高收入戶與20％低收入戶人均年收入之比，1990年為4．2倍，1993年為6．9倍，1998年擴(kuò)大到9．6倍；而美國(guó)90年代末20％高收入組與20％低收入組的分配差距是10倍。中國(guó)社科院中國(guó)居民收入分配課題組的一項(xiàng)研究成果表明，1988年到1995年全國(guó)的基尼系數(shù)由0．382上升到0．452，已經(jīng)超過(guò)美國(guó)0．4左右的分配不公程度。十等分組的分析結(jié)果同樣表明這樣一種趨勢(shì)。1988年最高收入組所占的收人比例相當(dāng)于最低收入組的13．5倍，而1995年這一比例高達(dá)17．7倍。其中城鎮(zhèn)內(nèi)部的個(gè)人可支配收入差距基尼系數(shù)1995年比1988年提高了44％，收入差距擴(kuò)大速度超過(guò)了農(nóng)村。此外金融資產(chǎn)在城鎮(zhèn)居民之間的分布也很不平衡。有資料顯示，1997年，我國(guó)城鄉(xiāng)共有家庭戶33963．2萬(wàn)戶，大體可劃分為四個(gè)階層：第一階層占總戶數(shù)的1．3％，卻擁有31．5％的金融資產(chǎn)；第二階層占總戶數(shù)的7．4％，擁有28．5％的金融資產(chǎn)；第三階層占總戶數(shù)的47．6％，擁有37．0％的金融資產(chǎn)；第四階層占總戶數(shù)的43．7％，只擁有3％的金融資產(chǎn)。從1997年我國(guó)居民擁有金融資產(chǎn)戶間分布結(jié)構(gòu)看，城鄉(xiāng)居民的貧富差距是很大的。第一階層無(wú)疑屬于最富有的，其戶均金融資產(chǎn)是第三階層的31．2倍、第四階層的360．2倍。根據(jù)現(xiàn)有資料推算，處于第四階層的居民大都分布在農(nóng)村貧困地區(qū)，即使扣除這一因素，城鎮(zhèn)居民之間擁有金融資產(chǎn)的差距也不小，保守估計(jì)也在30倍左右。加上房產(chǎn)、汽車和高檔耐用消費(fèi)品擁有的差距，我國(guó)出現(xiàn)了“有錢的無(wú)消費(fèi)意愿，有消費(fèi)意愿的無(wú)錢購(gòu)買”的局面，成為近年來(lái)居民消費(fèi)需求不足的重要原因之一，已經(jīng)影響到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這意味著當(dāng)前我國(guó)貧富差距程度不僅違背了公平原則，也損害了效率原則。這種狀況本來(lái)是自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都曾經(jīng)歷過(guò)的，也是他們建立社會(huì)保障制度，以期通過(guò)社會(huì)共濟(jì)適當(dāng)縮小收入差距的出發(fā)點(diǎn)。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，平均主義不能調(diào)動(dòng)廣大職工的積極性，貧富懸殊同樣不利于全社會(huì)提高經(jīng)濟(jì)效率，不利于國(guó)家的長(zhǎng)治久安。當(dāng)前，加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)居民貧富差距的調(diào)節(jié)，防止兩極分化，已成為全局性的大事。本來(lái)社會(huì)保障制度應(yīng)當(dāng)具有縮小貧富差距的功能，例如，加拿大通過(guò)稅收和社會(huì)保障轉(zhuǎn)移，不僅在不同收入群體間實(shí)行一定的共濟(jì)，也在富省和窮省之間調(diào)節(jié)基本保障和福利水平，使收入最高的1／5家庭與收入最低的1/5家庭的收入之比由21：1縮小為扣稅和轉(zhuǎn)移支付后的5：1。面對(duì)日益擴(kuò)大的收入分配差距，我國(guó)社會(huì)保障制度改革的著力點(diǎn)沒(méi)有及時(shí)得到相應(yīng)調(diào)整，在總的原則上，還停留在改革啟動(dòng)時(shí)期，強(qiáng)調(diào)效率高于公平，注意向低收入者傾斜不夠，在某種程度上還有加大分配差距的問(wèn)題。例如，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局1995年對(duì)2．5萬(wàn)戶的調(diào)查，城鎮(zhèn)居民從國(guó)家和單位得到的各種保障和福利收入有逆向轉(zhuǎn)移傾向，富裕戶比貧困戶多得87％，其中養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇高低兩組相差4．2倍，醫(yī)療保險(xiǎn)相差62％。再加上住房補(bǔ)助和其他福利，經(jīng)過(guò)二次分配，我國(guó)居民收入差距，包括地區(qū)差距和國(guó)有經(jīng)濟(jì)內(nèi)不合理的行業(yè)差距、部門差距反而進(jìn)一步擴(kuò)大了。如何通過(guò)保障和福利的轉(zhuǎn)移支付縮小一次分配差距，同時(shí)避免重蹈“大鍋飯”或陷入“福利病”，是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌新階段中社會(huì)保障制度面臨的又一嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

三、現(xiàn)行社會(huì)保障制度難以適應(yīng)宏觀經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)

建立社會(huì)保障制度的初衷主要是實(shí)行社會(huì)共濟(jì)，保護(hù)社會(huì)困難群體，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。同時(shí)，這項(xiàng)制度一旦建立起來(lái)，就有大量的基金可以使用，而如何恰當(dāng)?shù)卣{(diào)整用人單位和職工的交費(fèi)率，調(diào)整不同項(xiàng)目、不同群體的社會(huì)保障費(fèi)用支付比例，又會(huì)對(duì)積累和消費(fèi)產(chǎn)生巨大作用，影響宏觀經(jīng)濟(jì)。二次世界大戰(zhàn)后，發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家一直沒(méi)有發(fā)生像20年代末大蕭條那樣的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，國(guó)外許多學(xué)者認(rèn)為社會(huì)保險(xiǎn)制度起了重要作用。典型的例證是美國(guó)在經(jīng)濟(jì)大蕭條期間研究社會(huì)保障問(wèn)題，于1935年頒布《社會(huì)保障法》，開(kāi)始對(duì)社會(huì)困難群體和低收入者實(shí)施各種社會(huì)保障補(bǔ)貼。最新的例子是1998年亞洲金融危機(jī)中，新加坡在經(jīng)濟(jì)下滑時(shí)，各減少企業(yè)與職工5％的公積金交費(fèi)率，使公積金總交費(fèi)率從工資總額的40％大幅度減少到30％，從而降低勞動(dòng)力成本，刺激企業(yè)投資，以利于國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)社會(huì)保障制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下建立起來(lái)的，那時(shí)根本不可能考慮如何適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)問(wèn)題，改革以來(lái)，又長(zhǎng)期處于通貨膨脹的壓力下，只是近兩年才遇到通貨緊縮形勢(shì)。如何建立一整套正常的調(diào)整機(jī)制，靈活調(diào)節(jié)和運(yùn)用社會(huì)保障資金，在經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)促使其降溫，在經(jīng)濟(jì)下滑時(shí)促使其增長(zhǎng)，還十分缺乏經(jīng)驗(yàn)。

1．面臨雙重壓力的社會(huì)保障制度改革

1998年以來(lái)，在分析我國(guó)出現(xiàn)的通貨緊縮趨勢(shì)時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)制度改革受到兩方面的指責(zé)：一些人指責(zé)社會(huì)保障制度改革滯后，致使國(guó)有企事業(yè)單位養(yǎng)老、醫(yī)療以及冗員負(fù)擔(dān)始終難以減輕，而同時(shí)非國(guó)有企業(yè)職工大多數(shù)未被社會(huì)保障制度覆蓋，致使社會(huì)保障的二次分配作用難以發(fā)揮，這是助長(zhǎng)通貨緊縮的原因之一；另一些人則認(rèn)為對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)保障制度改革的力度過(guò)大，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)以及住房等都加大了國(guó)有企業(yè)職工個(gè)人的負(fù)擔(dān)，致使職工收入預(yù)期減少而支出預(yù)期增大，直接影響到居民的當(dāng)期消費(fèi)，從而不利于啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)。國(guó)外的分析也注意到社會(huì)保障制度對(duì)中國(guó)通貨緊縮的影響，如施羅德金融季刊2000年第17或指出，中國(guó)“國(guó)有企業(yè)改革的深入和提供養(yǎng)老金、教育、住房、醫(yī)療等方面的改革改變了大多數(shù)城市居民的傳統(tǒng)的酬勞方式。穩(wěn)定的收入和政府的各種補(bǔ)貼正在成為過(guò)去。需要確定的新的機(jī)構(gòu)設(shè)置一方面給人們的收入以更小的安全性，另一方面又有更高的潛在支出。于是消費(fèi)者花錢更少而存錢更多?！薄跋M(fèi)需求增長(zhǎng)的疲軟和供應(yīng)的增長(zhǎng)導(dǎo)致了大量商品價(jià)格下降。這時(shí)許多公司，特別是國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況惡化，反過(guò)來(lái)又使得國(guó)有企業(yè)改革更加緊迫。但國(guó)有企業(yè)改革的強(qiáng)化意味著更多的人下崗和消費(fèi)者倍心的進(jìn)一步削弱，從而形成了惡性循環(huán)?！辈徽撐覈?guó)社會(huì)保障制度改革是滯后了，還是一些重要項(xiàng)目的改革力度過(guò)大了，中外學(xué)者以及政府有關(guān)部門都注意到我國(guó)的社會(huì)保障制度還不適應(yīng)宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的需要一，也可以說(shuō)，社會(huì)保障制度還沒(méi)有發(fā)揮其在熨子經(jīng)濟(jì)波動(dòng)中的應(yīng)有功能。

2．提高職工個(gè)人繳費(fèi)比率與增加職工支出預(yù)期

一般情況下，建立社會(huì)保障制度可以減少職工的支出預(yù)期，有利于職工把收入投向當(dāng)期消費(fèi)。因?yàn)橛辛嗣鞔_的養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)等，職工消除了“后顧之憂”，就可能多花錢。特別是對(duì)于低收入階層，社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付還將增加他們未來(lái)的實(shí)際收入，對(duì)刺激他們的當(dāng)前消費(fèi)作用更大。一些經(jīng)濟(jì)理論工作者也是這樣分析我國(guó)的社會(huì)保障制度的，認(rèn)為加快這項(xiàng)制度的改革將有利于啟動(dòng)居民消費(fèi)。但我國(guó)社會(huì)保障制度建立和變革的情況與西方國(guó)家典型的社會(huì)保障制度有很大的不同。我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下建立的社會(huì)保障制度，其特點(diǎn)是國(guó)家出資、單位管理、主要覆蓋國(guó)有職工。90年代初中央把社會(huì)保障制度改革提到重要議事日程，提出資金來(lái)源多渠道、保障方式多層次、權(quán)力和義務(wù)相對(duì)應(yīng)的改革目標(biāo)，這是符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的。改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，就是改變國(guó)家包攬的供款制度，實(shí)行國(guó)家、企業(yè)、職工三方負(fù)擔(dān)。這樣，我國(guó)社會(huì)保障制度的改革在一定時(shí)期、一定程度上必然要增加職工個(gè)人負(fù)擔(dān)，例如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，職工將從不繳費(fèi)逐步提高到按工資的8％繳費(fèi)，還有醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和住房公積金等，按目前改革方案，職工個(gè)人的總繳費(fèi)率將逐步提高到本人工資的21％。同時(shí)，還明確要減輕政府負(fù)擔(dān)，較大幅度地降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率，設(shè)定基本醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金支付封頂線等。因此，對(duì)于國(guó)有單位職工來(lái)說(shuō)，現(xiàn)階段社會(huì)保障制度改革的具體措施增加了他們的邊際儲(chǔ)蓄傾向，減少了他們的邊際消費(fèi)傾向，再加上住房和教育改革的影響，這種傾向性變化就更加明顯了。90年代初、中期，通貨膨脹嚴(yán)重，職工工資增長(zhǎng)過(guò)快。那時(shí)改革國(guó)家包攬過(guò)多的社會(huì)保障供款辦法，增加職工的社會(huì)保障負(fù)擔(dān)，不僅有利于提高職工的自我保障意識(shí)、減少社會(huì)保障基金的浪費(fèi)，還有利于抑制通貨膨脹。1997年以后，我國(guó)出現(xiàn)了前所未有的通貨緊縮趨勢(shì)，物價(jià)連續(xù)三年下降，職工工資增幅下降，低工資收入階層還出現(xiàn)了收入絕對(duì)下降的情況。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局抽樣調(diào)查，占調(diào)查戶10％的最低收入戶人均年收入1997年下降0．6％，1998年僅比上年增長(zhǎng)1．9％。1997年全國(guó)城鎮(zhèn)居民家庭減收面達(dá)39％，按收入分組，占調(diào)查總體的20％低收入戶減收面達(dá)60％。但社會(huì)保障制度改革中加大職工負(fù)擔(dān)、增加職工支出預(yù)期的一些具體措施及其實(shí)施力度沒(méi)有得到適當(dāng)調(diào)整。在這種背景下，簡(jiǎn)單拿我國(guó)與美國(guó)1935年建立社會(huì)保障制度時(shí)的情況對(duì)比，認(rèn)為社會(huì)保障制度對(duì)穩(wěn)定收入和支出預(yù)期方面有不可替代的重要作用，所以要加大改革力度、盡力擴(kuò)大覆蓋面等，就過(guò)于籠統(tǒng)了。

3．堅(jiān)持長(zhǎng)遠(yuǎn)改革目標(biāo)與調(diào)整具體實(shí)施力度

結(jié)合我國(guó)的具體情況，應(yīng)當(dāng)從兩方面分析社會(huì)保障制度改革對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的影響：

（l）對(duì)于原來(lái)國(guó)家包攬過(guò)多的國(guó)有單位職工，必須堅(jiān)持經(jīng)費(fèi)來(lái)源多渠道、保障方式多層次、權(quán)利和義務(wù)相結(jié)合的改革目標(biāo)，逐步降低國(guó)家的負(fù)擔(dān)，適時(shí)增加職工的繳費(fèi)水平。不能因?yàn)榻陙?lái)出現(xiàn)了通貨緊縮的情況就否定這一目標(biāo)，要看到經(jīng)過(guò)多年的改革實(shí)踐，從過(guò)去完全依靠國(guó)家和單位的保障轉(zhuǎn)到個(gè)人交納一定保障費(fèi)用，不僅是制度的轉(zhuǎn)變，還是廣大國(guó)有單位職工保障觀念的轉(zhuǎn)變，這是難能可貴的改革成果之一。但在通貨緊縮的情況下，應(yīng)當(dāng)考慮增加職工繳費(fèi)對(duì)當(dāng)前消費(fèi)的影響，可以適當(dāng)放慢增加職工繳費(fèi)的實(shí)施力度，如緩提職工個(gè)人的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比率，或者延緩增加職工負(fù)擔(dān)的改革步驟，如緩增基本醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷中的個(gè)人負(fù)擔(dān)比重，等等。在宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)進(jìn)一步好轉(zhuǎn)、通貨緊縮趨勢(shì)得到根本扭轉(zhuǎn)后，再加大這方面的實(shí)施力度。

（2）對(duì)于原來(lái)沒(méi)有被社會(huì)保障制度覆蓋的群體，應(yīng)適時(shí)擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，以利于他們消除后顧之憂，促進(jìn)當(dāng)期消費(fèi)。但擴(kuò)大覆蓋面的重要前提條件是傳統(tǒng)的“高福利”項(xiàng)目應(yīng)基本改革到位。由于社會(huì)保障各項(xiàng)目的改革進(jìn)度快慢不一，擴(kuò)大覆蓋面只能按不同保障項(xiàng)目的改革進(jìn)展情況分別確定?？紤]到社會(huì)保障水平和工資水平一樣，也具有一定的“剛性”，待遇標(biāo)準(zhǔn)高了很難減下來(lái)，所以擴(kuò)大覆蓋面宜謹(jǐn)慎推行，不能只考慮當(dāng)前收費(fèi)多少，更要考慮將來(lái)的支付能力。擴(kuò)大覆蓋面問(wèn)題前面已經(jīng)分析過(guò)，這里要強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)于社會(huì)保障最后的防線——城市居民最低生活保障制度來(lái)說(shuō)，則需盡快把應(yīng)納入的人群覆蓋進(jìn)來(lái)。特別應(yīng)當(dāng)看到，由于改革中出現(xiàn)的復(fù)雜情況，相當(dāng)一些國(guó)有企業(yè)職工及其家屬生活發(fā)生困難，名義上享有的社會(huì)保險(xiǎn)和福利實(shí)際上落空，有的連最低工資都拿不到手，他們成了“有消費(fèi)意愿而無(wú)消費(fèi)能力”群體的重要組成部分。把他們納入最低生活保障，并合理提高保障待遇，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步保障他們的養(yǎng)老金發(fā)放、失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)待遇，對(duì)于促進(jìn)消費(fèi)和穩(wěn)定社會(huì)都具有十分重要的作用。1999年中央提高下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險(xiǎn)和城市居民最低生活保障待遇水平30％，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平約15％，還補(bǔ)發(fā)了過(guò)去欠發(fā)的70多億元養(yǎng)老金，對(duì)促進(jìn)消費(fèi)有積極作用。這方面還有進(jìn)一步提高低收入群體消費(fèi)能力的潛力，據(jù)民政部的調(diào)查：一是一些城市提高了最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，但只限于原保障對(duì)象，沒(méi)有把提高標(biāo)準(zhǔn)后符合最低生活保障條件的新增家庭人員納入保障范圍；二是一些地方因?yàn)樨?cái)政緊張，以附加條件把相當(dāng)一部分低于最低保障標(biāo)準(zhǔn)的人排除在外；三是一些中直企業(yè)的困難職工尚未被納入企業(yè)所在地的最低生活保障范圍；四是一些已經(jīng)享有工資、養(yǎng)老金、失業(yè)保險(xiǎn)待遇的職工，其家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，目前還沒(méi)有得到最低保障的補(bǔ)助。解決這類問(wèn)題，是通過(guò)調(diào)整社會(huì)保障支付水平以促進(jìn)消費(fèi)的有效措施。當(dāng)然，在落實(shí)城市居民最低生活保障制度和提高有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)待遇水平的時(shí)候，還應(yīng)注意各項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)之間的銜接，特別是職工基本生活保障、失業(yè)保險(xiǎn)水平和在職職工工資水平的關(guān)系需要銜接好。