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摘要：近年來，社會保障問題已經受到社會普遍關注。然而，農民工的社會保障問題卻一直無人問津。這不僅嚴重地阻礙了我國工業(yè)化、城市化的進程，而且也給社會的不穩(wěn)定埋下了諸多隱患。因此，建立面向農民工的社會保障制已勢在必行。

關鍵詞：農民工；社會保障；城鄉(xiāng)二元社會結構

一、農民工社會保障權的缺失及其原因

（一）、農民工社會保障權缺失的現(xiàn)狀

農民工是指具有農村戶口身份卻在城鎮(zhèn)務工的勞動者。他們雖然為我國的現(xiàn)代化建設做出了巨大的貢獻，但長期以來卻無情地被社會保障制度拒之于門外。首先，從社會保障最核心的失業(yè)保險方面看：城市居民在失業(yè)期間有失業(yè)補助，但農民工卻沒有，在失業(yè)期間，他們多數(shù)是靠自己過去的積蓄生活，或靠向親友、老鄉(xiāng)借錢生活，也有一小部分人不得不離開城市回家去。據(jù)學者調查，前者占77.2％，后者僅占14.6甲。并且無一例得到勞動單位或地方組織的幫助。其次，從醫(yī)療保險方面看：農民工盡管是以青壯年為主的群體，但生病也是在所難免的。據(jù)前述調查顯示：有36.4％的農民工生過病，甚至多次生病。他們生病以后有59.3％的人沒有花錢看病，而是仗著年輕，體質好，硬挺過來的。當然另有40.7％的人不得不花錢看病，但看病支出絕大部分是自費，用人單位為他們支付的不足實際看病費的1／12.再次，從住房上看：農民工是無緣享受福利分房或在政府提供補貼情況下購買商品房的。他們解決住房的途徑是：或租房，或借住用人單位的住房，或利用廢舊材料搭建簡易住所。最后，從勞動時間上看：農民工的勞動也談不上什么勞動保障體制。農民工一旦有工作，他們的勞動往往是大大超時的。據(jù)前述調查：符合勞動法一天工作8小時的僅占1／4，有3／4的農民工都屬超時勞動。另外，像養(yǎng)老保險，工傷保險等就更不要說了。

（二）、農民工社會保障權缺失的原因

1、體制上的原因

我國計劃經濟時代形成的城鄉(xiāng)二元社會結構是農民工社會保障權缺失的根本原因。由于城鄉(xiāng)二元社會結構使城鄉(xiāng)嚴重分離。“農民”二字便長期被作為一種身份標記成為身份卑微、社會地位低下的代名詞。農民及農民工也就當然地成了城里人眼中的“二等公民”。這樣，城鎮(zhèn)的社會保障制度冷眼農民工也就不足為怪了。但存在未必就是合理的。城鄉(xiāng)二元社會結構的消極作用已顯而易見，它造成了城鄉(xiāng)嚴重不平等，使農業(yè)滯后，農民收入低下，并進一步影響到我國城市化水平的提高。隨著市場經濟的完善，以及傳統(tǒng)戶籍制度的改革，城鄉(xiāng)二元社會結構必將會被一元的居民社會所替代?！稗r民工”這個概念也必將成為歷史的陳跡。當然，也就不會存在農民工的社會保障問題了。

2、立法上的原因

我國（社會保險費征繳暫行條例）規(guī)定養(yǎng)老、失業(yè)保險費的征繳范圍為：國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工。據(jù)此，用人單位只為本部門的“城鎮(zhèn)職工”繳費是不算為過的。因為這是有“法”可依的。但我們也應注意到，我國<憲法）第45條明文規(guī)定：中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物資幫助的權利。國家發(fā)展為公民享有這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。因此，社會保障權，應是全體公民的社會保障權，而不應成為少數(shù)“市民”的專利。前述條例也因其違憲而當然無效。

3、思想觀念上的原因

一種觀點認為：政府承擔城鎮(zhèn)居民特別是下崗職工社會保障的負擔已經是異常沉重了，因而對農民工的社會保障已無力承擔。這種單純從經濟視角來看待農民工社會保障問題的觀點顯然違背了一個基本常識，即中國政府是全民政府而不是“市民”政府。城鎮(zhèn)社會保障負擔沉重并不構成不建立農民工社會保障制度的正當理由。況且，中國經濟已持續(xù)高速增長了20多年，國家的經濟承受能力也在逐漸增強。那種以國家財力不足作為不考慮農民工社會保障的理由已越來越不充分。同時，對農民工的社會保障代價估計過高也是一個誤區(qū)。雖然政府承擔相應的財政責任是必要的，但主要責任卻可以通過制度設計和現(xiàn)實政策的引導來調動雇主和農民工分擔責任的積極性。另外，還可以動員社會資源。另一種觀點認為：農民工雖然從事工人職業(yè)，但他們仍是農民，并且有土地，如果他們在城市里無法生活，還可以回農村去。因此，完全不必將他們納入城鎮(zhèn)社會保障體系。其實，“農民”并不是一種固定不變的身份標記，而只是一種職業(yè)。農民工已逐漸從這種職業(yè)中分化出來，成為非農職業(yè)的勞動者，他們和農村社會的“隔閡”也越來越深。因此，農民工中的絕大多數(shù)并不愿意回到農村隊伍中去。另外，農村土地的生活保障功能也在隨著農村人口的增多、種地成本的不斷上升、農產品的價格逐漸下降而逐漸消弱。因此，該觀點既不符合絕大多數(shù)農民工的意愿及現(xiàn)實選擇，也不符合農村的實際情況，最多只能是一種不切實際的夢想。還有一種觀點認為：中國政府以往并未承諾過解決農民的社會保障問題，農民工仍然是農民身份！因而同樣可以不考慮。然而，現(xiàn)代社會保障已不再是傳統(tǒng)的恩賜式官辦慈善事業(yè)，也不是以契約為基礎，而是建立在社會發(fā)展進步和社會公平的基礎之上，是基于人們對平等、幸福、和諧生活的追求和保障全體國民共享經濟社會發(fā)展成果的正義舉措。就像城市居民一樣，在1951年建立面向城鎮(zhèn)勞動者的勞動保險制度前，也不存在政府事先的承諾或契約責任問題，但它卻成了社會主義中國發(fā)展進步的重要標志。因此，社會保障制度的確立在本質上并非是政府承擔已有的承諾，而是在社會經濟發(fā)展進程中確保每一個國民均能夠免除生存危機的必要舉措，政府有義務根據(jù)國家財力和社會發(fā)展水平來推進社會保障制度建設，卻不能將社會保障視為“包袱”，因為保障民生是政府的當然責任，也是政府賴以存在的基礎。

二、建立面向農民工的社會保障

制度的必要性及其現(xiàn)實意義

1、建立面向農民工的社會保障制度是提高我國城市化水平的需要

城市化是指一國在工業(yè)化進程中，人口、產業(yè)（或資本）不斷從農村向城市集聚，城市數(shù)量越來越多，城市人口越來越多的過程。我國的城市化進程在二元社會結構的影響下，在改革開放前的二十多年時間里一直停滯不前，嚴重滯后于工業(yè)化進程，呈現(xiàn)出“工業(yè)國家，農村社會”的特征。這種局面直至今天仍未得到根本扭轉。據(jù)有關資料分析表明：我國目前的實質城市化水平僅為32％離中等發(fā)達國家49％的比例還相差甚遠。城市化滯后引起或加劇了我國經濟社會發(fā)展中的一些突出問題。如農民收入過低和增長乏力、就業(yè)壓力大等，在很大程度上均與城市化滯后有關。而提高城市化水平最重要的實際措施之一就是建立面向農民工的社會保障制度。改革開放以來，我國已有1億農民進城務工、經商或從事其他職業(yè)，北京、上海、廣州、武漢等大城市的農民工都在數(shù)百萬。農民工已成為推動我國實質城市化水平提高的基本力量。但由于前述種種原因他們至今尚未被納入城市社會保障體系之中，加上其他因素，致使農民工仍然處于流動狀態(tài)，從而嚴重阻礙了我國實質城市化水平的進一步提高。根據(jù)有關專家預測，在“十五”期間我國城市化水平每年將提高近1個百分點，到2005年，城市化水平將達到35％左右，到2010年城市化水平將達到40-42％。筆者認為，如果沒有建立面向農民工的社會保障制度，這些目標是{B難順利實現(xiàn)的。

2、建立面向農民工的社會保障制度是深化農村改革的需要

農村改革問題一直是困擾中國政府的一個難題。正如朱镕基所言：農民問題，是最令他頭疼的問題。那么，為什么中國政府下了這么大力氣，中國農村經濟卻依然增長緩慢，甚至徘徊不前呢？我認為這與農村積壓大量剩余勞動力是不無關系的。顯然，要想解決這些問題，不把這些大量的剩余勞動力合理轉移是不可能的。那么，如何按市場原則合理地轉移這些剩余勞動力呢？筆者認為，建立面向農民工的社會保障制度便是最有效的措施之一。同時這與我國農村深化改革的必然趨勢即：通過土地的相對集中來實現(xiàn)農業(yè)規(guī)模經營與規(guī)模效益也是一致的。

3、建立面向農民工的社會保障制度是社會穩(wěn)定的需要

據(jù)前述調查，農民工是一個主要有年輕人組成的群體，其中30歲以下的人占64％；31歲以上的人僅占36％。這樣一個高活力群體如果失去經濟生活來源，又不被城市社會保障體系所接納，他們對社會穩(wěn)定的威脅是可想而知的。根據(jù)浙江城市外來工犯罪問題的調查，犯罪的外來民工中，有35％的人在經濟上陷于困境的原因是由于失業(yè)、無工作：北京市1995年抓獲的犯罪分子中，外地人占近一半。這一切均給我們敲響了警鐘：農民工的社會保障權不容忽視。

4、將農民工納入農村社會保障體系已不現(xiàn)實

如上所述，農民工中絕大多數(shù)并不愿回到農民隊伍中去，尤其是年輕農民工。據(jù)調查：即使處于失業(yè)狀態(tài)，也只有14.6％的人愿意回家鄉(xiāng)去。并且改革開放以來，相當一部分農民工已實際在城市居住多年，職業(yè)、生活都已有了相當?shù)幕A，和“市民”已無二致。他們實際已和農村脫離了聯(lián)系，再讓他們向家鄉(xiāng)農村社會保障機構繳納社會保險金，顯然已不現(xiàn)實，只會給雙方造成困難與不便。

鑒于以上事實，中國的一些城市，如北京，強調依照進城農民相同背景聚而集之的特點，發(fā)揮社區(qū)與家庭保障功能，實行鄰里互助與開展社區(qū)服務等以解決他們的生活保障問題。這雖可在一定程度上解燃眉之急，但顯然不是長遠之計。

三、建立面向農民工的社會保障制度的構想

農民工是我國社會轉型中出現(xiàn)的新的結構因素，多方面因素的綜合作用使得他們相當一部分人處于流動不居的狀態(tài)，加之其所從事的職業(yè)也各具特色，因此在構建農民工的社會保障制度時，不應采取一刀切的辦法，而應采取分類分層的保障辦法，優(yōu)先解決突出的基本的保障問題。

根據(jù)農民工所從事的職業(yè)特點及流動程度不同，可將農民工主要分為以下三類：第一類為有雇主且職業(yè)穩(wěn)定、有固定收入的農民工。此類農民工絕大多數(shù)已在城市居住多年，與城市居民已無二致；第二類為有雇主但職業(yè)不穩(wěn)定、也無固定收入的農民工。此類農民工一般流動性較強；第三類為無雇主的農民工。對于第一類農民工其社會保障項目的設置，及經費籌集方式均可與城鎮(zhèn)職工相同。對于后兩類農民工，由于其流動性較強，因此，對他們應采取比較靈活的政策。

首先，就有雇主的農民工而言，最迫切的是盡快確立農民工的工傷保險制度。從層出不窮的農民工工傷事故到規(guī)模驚人的農民工職業(yè)病群體，以及由此而導致的數(shù)不清的勞資糾紛，均決定了針對農民工的工傷保險制度應當作為最基本的社會保障項目優(yōu)先得到確立。對農民工的工傷保險，可參照（企業(yè)職工公傷保險試行辦法）的規(guī)定，實行社會統(tǒng)籌，建立工傷保險基金，企業(yè)（雇主）必須按照國家相關規(guī)定，按時定額為農民工繳納工傷保險費。該保障項目成本并不高，但對農民工卻是迫切需要的，而且對企業(yè)（雇主）也是有利的，因此，應盡快建立。

其次，關于農民工醫(yī)療保險制度。上文已述，農民工雖是一個主要由年輕人組成的高活力群體，但“天有不測風云，人有旦夕福禍”。因此，為農民工建立醫(yī)療保險制度是必要的。醫(yī)療保險可分為大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險與一般醫(yī)療保險兩項。對于第一類農民工，應實行與城市職工相同的即社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的制度。其中雇主負擔社會統(tǒng)籌部分，個人及雇主繳費的小部分進人勞動者個人賬戶。個人賬戶用于一般醫(yī)療，不足部分，只要未超過一定比例，仍由個人負擔；醫(yī)療費若超過一定比例，即為大病。由社會統(tǒng)籌醫(yī)療基金負擔費用的絕大部分，其余仍由個人負擔。而對于后兩類的農民工，由于其流動性較強，因而可不參加一般醫(yī)療保險，日常的醫(yī)療開支由個人或家庭承擔。但其應參加大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險，只建立統(tǒng)籌賬戶。但如他們愿意參加一般醫(yī)療保障，可為其建立個人賬戶，并應確保其個人賬戶能在全國范圍內轉移。

再次，關于農民工的最低生活保障制度。最低生活保障制度是國家基于保障人權的需要對特困居民實施的一種無償救助制度。農民工作為我國現(xiàn)代化建設不可缺少的一個群體，當其基本生活難以維持時，國家當然有義務對其救助，但考慮到我國目前實際情況，將農民工完全納入城鎮(zhèn)最低生活保障制度也不現(xiàn)實。對此，筆者建議：對于第一類農民工，若其年齡已滿40周歲，則應將其納入城鎮(zhèn)最低生活保障制度，和城市居民享受同等待遇。但對于不滿40周歲的及后兩類農民工，由于其流動性較強且年紀普遍較輕，因此，對他們的社會救助不應是單純的經濟救助，而應是提供勞動機會。對于他們，可以考慮建立一種特殊的最低生活保障體制，即“公共勞動”形式的最低生活保障體制。對于農民工這一高活力群體來說，他們陷入絕境只是暫時的。他們一旦找到工作，不但可以養(yǎng)活自己，而且還可以養(yǎng)活全家。“公共勞動”機構可以為這些身強力壯的農民工提供暫時的棲身和勞動之地以維持其基本生活。對于政府來說，這樣一種體制比單純的經濟救助更有效、更節(jié)省成本。投入不是很大的一筆經費帶來的卻是更為安全穩(wěn)定的社會，何樂而不為？

最后，關于農民工的養(yǎng)老保險制度。對于第一類農民工而言，應實行與城市職工相同的即社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的制度，并應確保其個人賬戶能在全國范圍內轉移。對于后兩類農民工，可實行按個人儲存額享受養(yǎng)老保險待遇的個人儲存型保險模式，只建立個人賬戶，當然也應保證其個人賬戶能在全國范圍內轉移。農民工如離開用人單位，回居住地，可將其個人賬戶連同基金轉移到居住地縣級勞動保障部門，實行專戶管理。如果到其他地方就業(yè)，即可將個人賬戶轉移到新從業(yè)地管理。到退休時，如繳費年限累計沒有達到一定年限（暫以十年為限），則根據(jù)規(guī)定把個人賬戶儲存額一次性支付給本人。如已滿一定年限，則可按有關規(guī)定享有養(yǎng)老保險待遇。

當然，針對農民工的這些社會保障制度，都只是過渡性的。隨著市場經濟的完善、現(xiàn)代企業(yè)制度在各類企業(yè)的真正確立、以及城鄉(xiāng)二元社會結構的徹底廢止，目前這些針對不同身份的勞動者，實行不同的社會保障制度必然會被包括各類勞動者在內的統(tǒng)一的社會保障制度所代替

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