導(dǎo)語(yǔ)：社會(huì)保障建設(shè)管理論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、社會(huì)保障體系面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

我國(guó)社會(huì)保障制度取得了一些突破性進(jìn)展，但從其所需承擔(dān)的任務(wù)和當(dāng)前存在的問(wèn)題看，面臨的形勢(shì)十分嚴(yán)峻。概括地說(shuō)，我國(guó)社會(huì)保障體系面臨三個(gè)重大挑戰(zhàn)：從長(zhǎng)期看，要解決人口老齡化造成的一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題；從中期看，要減輕計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的巨大社會(huì)震動(dòng)；在近期，則要考慮如何根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)波動(dòng)適時(shí)調(diào)整各有關(guān)項(xiàng)目的收支水平，以保障經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。這三個(gè)問(wèn)題往往交織在一起，如何妥善安排其中的輕重緩急，既解決好當(dāng)前的緊迫問(wèn)題，又完善制度和機(jī)制，以利于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，是決策的難點(diǎn)與關(guān)鍵。

（一）人口老齡化的壓力

50年代的高出生率和80年代以來(lái)的計(jì)劃生育使我國(guó)人口老化與其他國(guó)家相比，具有兩個(gè)顯著特點(diǎn)：一是基數(shù)大、速度快。據(jù)美國(guó)人口普查局的統(tǒng)計(jì)和預(yù)測(cè)，65歲以上老年人口比重從7％升到14％所經(jīng)歷的時(shí)間，法國(guó)115年，瑞典85年，美國(guó)66年，英國(guó)45年，日本30年，而我國(guó)大約只要25年。二是底子薄、負(fù)擔(dān)重。發(fā)達(dá)國(guó)家的人口老齡化是在人均國(guó)民收入較高水平情況下出現(xiàn)的，而且建立了較健全的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。例如，美國(guó)于1935年建立社會(huì)保障體系，當(dāng)時(shí)還沒(méi)有進(jìn)入老齡化社會(huì)；日本進(jìn)入老齡化社會(huì)時(shí)人均國(guó)民收入已經(jīng)達(dá)到1689美元。我國(guó)21300年65歲人口已經(jīng)占總?cè)丝诘?％以上，步入老齡化社會(huì)，人均GDP不過(guò)800美元，這迫使我國(guó)在經(jīng)濟(jì)還不夠發(fā)達(dá)的時(shí)期解決比發(fā)達(dá)國(guó)家還嚴(yán)重的老齡化問(wèn)題。從我國(guó)人口金字塔所顯示的發(fā)展趨勢(shì)看，至少到2030年之前，人口老化對(duì)社會(huì)保障的壓力都不會(huì)減弱。

1、對(duì)養(yǎng)老基金的壓力。為了解決我國(guó)將要在21世紀(jì)中期到來(lái)的老齡化高峰，上世紀(jì)90年代中期我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)變?yōu)椴糠址e累制。當(dāng)時(shí)考慮到老職工和新制度實(shí)施前參加工作的職工過(guò)去沒(méi)有個(gè)人帳戶積累，為了避免新制度啟動(dòng)時(shí)企業(yè)既要為老職工繳納養(yǎng)老金，又要為在職職工積累養(yǎng)老基金的“雙重負(fù)擔(dān)”問(wèn)題，曾設(shè)想個(gè)人帳戶中企業(yè)交納的部分先作為“空帳”，通過(guò)保持較高的企業(yè)交費(fèi)率今后逐步填實(shí)。但實(shí)際情況是，不僅個(gè)人帳戶中企業(yè)繳納的部分沒(méi)有填實(shí)，連職工個(gè)人繳納的部分也被挪用發(fā)放養(yǎng)老金，一些地方的交費(fèi)率高達(dá)29％，仍然入不敷出，不僅個(gè)人帳戶全部被透支，就連過(guò)去實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制時(shí)略有結(jié)余的積累基金也都花光。目前全國(guó)個(gè)人帳戶空帳已經(jīng)達(dá)到2000億元以上。這樣長(zhǎng)期下去，統(tǒng)帳結(jié)合將實(shí)際上蛻變?yōu)楝F(xiàn)收現(xiàn)付。2001年開(kāi)始的遼寧試點(diǎn)已經(jīng)取得了做實(shí)個(gè)人帳戶的經(jīng)驗(yàn)，但要解決全國(guó)個(gè)人帳戶空帳問(wèn)題，特別是解決與此緊密關(guān)聯(lián)的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制成本或政府隱形債務(wù)問(wèn)題，仍然是十分艱巨的任務(wù)。據(jù)世界銀行、原國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)體制改革辦公室、勞動(dòng)和社會(huì)保障部等課題研究提供的數(shù)據(jù)，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)隱形債務(wù)大致在3萬(wàn)到5萬(wàn)億元人民幣。

2、對(duì)其他社會(huì)保障項(xiàng)目的壓力。人口老齡化對(duì)社會(huì)保障體系的壓力是全面的，并不僅限于養(yǎng)老保險(xiǎn)。醫(yī)療保險(xiǎn)也直接受到人口老齡化的影響。據(jù)國(guó)內(nèi)外的有關(guān)資料，人均醫(yī)療費(fèi)用和年齡密切相關(guān)，一般情況下，60歲以上年齡組的醫(yī)療費(fèi)用是60歲以下年齡組醫(yī)療費(fèi)用的3倍——5倍。美國(guó)、日本以及歐洲一些國(guó)家醫(yī)療費(fèi)用大幅度增長(zhǎng)的原因，除了醫(yī)療技術(shù)發(fā)展造成的費(fèi)用增加，主要是人口老齡化。衛(wèi)生部衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)信息中心關(guān)于《中國(guó)健康模式轉(zhuǎn)軌和服務(wù)需求變化及其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響》報(bào)告提出，即便是按1998年的醫(yī)療實(shí)際費(fèi)用支出計(jì)算，人口老化帶來(lái)的醫(yī)療需求量負(fù)擔(dān)到2025年將增加47％，如果考慮到各年齡組的醫(yī)療費(fèi)用按GDP年增長(zhǎng)率同比增長(zhǎng)，我國(guó)醫(yī)療需求量費(fèi)用到2025年將達(dá)到6萬(wàn)億元以上，占當(dāng)年GDP的12％左右。人口老齡化還直接帶來(lái)勞動(dòng)力市場(chǎng)供求關(guān)系的變化，從而影響到失業(yè)保險(xiǎn)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處在產(chǎn)業(yè)和技術(shù)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要時(shí)期，必然要求勞動(dòng)力的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)結(jié)構(gòu)相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，而老年職工在這樣的調(diào)整過(guò)程中處于不利地位，大量中老年職工過(guò)早退出就業(yè)的趨勢(shì)和老齡化所要求的推遲退休年齡形成了尖銳的矛盾，不論政策導(dǎo)向偏重于那一方，最終都是對(duì)整體社會(huì)保障制度的壓力。此外；人口年齡結(jié)構(gòu)的變化對(duì)社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)、以及優(yōu)撫安置等等社會(huì)保障項(xiàng)目都將產(chǎn)生不同程度的影響。

（二）經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的壓力

經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌對(duì)社會(huì)保障體系的壓力是多方面的，突出的是結(jié)構(gòu)性失業(yè)、擴(kuò)大覆蓋面和社會(huì)共濟(jì)三個(gè)問(wèn)題。

1、結(jié)構(gòu)性失業(yè)。國(guó)有企業(yè)改革還沒(méi)有完成，行政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位的改革起步不久，改革初期要求國(guó)有單位在內(nèi)部消化冗員的政策已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橄聧彿至?，盡快將隱形失業(yè)轉(zhuǎn)化為社會(huì)失業(yè)。近年來(lái)，盡管國(guó)有企業(yè)已經(jīng)下崗分流了2600萬(wàn)人，但目前滯留在再就業(yè)服務(wù)中心的還有近400萬(wàn)人，國(guó)有企業(yè)改革還可能向社會(huì)再釋放1000萬(wàn)富余人員。此外，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的改革也將向社會(huì)釋放上百萬(wàn)人員。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌所必然產(chǎn)生的勞動(dòng)力技術(shù)結(jié)構(gòu)、所有制結(jié)構(gòu)的大調(diào)整，加上每年新增1000多萬(wàn)就業(yè)人口和農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，使我國(guó)社會(huì)保障體系面臨著特殊的失業(yè)壓力。

2、擴(kuò)大覆蓋面。非公有制經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，要求盡快把長(zhǎng)期只適用于國(guó)有單位和部分集體企業(yè)的社會(huì)保險(xiǎn)制度擴(kuò)大覆蓋范圍。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面問(wèn)題主要表現(xiàn)在社會(huì)保險(xiǎn)方面。近年來(lái)，城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面有所擴(kuò)大。但除了養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)，其他保險(xiǎn)的實(shí)際覆蓋面都過(guò)小，這不符合經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，既不利于不同所有制企業(yè)之間平等競(jìng)爭(zhēng)，也不利于保護(hù)非國(guó)有企業(yè)職工的應(yīng)有的權(quán)益。但要擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面，又遇到許多具體困難。一是基本保險(xiǎn)制度改革不到位，擴(kuò)大覆蓋面可能產(chǎn)生“高福利、廣覆蓋”的問(wèn)題。二是勞動(dòng)力市場(chǎng)不健全，有相當(dāng)數(shù)量的職工享受著國(guó)有單位的社會(huì)保險(xiǎn)和住房等福利，卻通過(guò)各種途徑在為私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體工商業(yè)者打工。這在一定程度上減輕了國(guó)有企業(yè)富余人員對(duì)社會(huì)的壓力，但也應(yīng)看到，這種情況將導(dǎo)致許多國(guó)有企業(yè)變相成為私營(yíng)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，使其在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于極為不利的地位，也使擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面的工作處于尷尬局面。此外，社會(huì)保障立法滯后，現(xiàn)有的法規(guī)立法層次不高，使得擴(kuò)大覆蓋面的法律約束力不強(qiáng)。

3、社會(huì)共濟(jì)。改革初期，收入分配方面的主要問(wèn)題是平均主義。近年來(lái)，盡管在一些行業(yè)和部門內(nèi)部依然存在一定的平均主義，但從全社會(huì)看，貧富差距呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)，貧富懸殊問(wèn)題日益突出。面對(duì)日益擴(kuò)大的收入分配差距，我國(guó)社會(huì)保障制度改革的著力點(diǎn)應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。改革初期，社會(huì)保障的著力點(diǎn)在總的原則上是強(qiáng)調(diào)引入效率原則，延續(xù)至今，在某種程度上還有加大分配差距的問(wèn)題。經(jīng)過(guò)二次分配，我國(guó)居民收入差距，包括地區(qū)差距和國(guó)有經(jīng)濟(jì)內(nèi)部不合理的行業(yè)差距、部門差距反而進(jìn)一步擴(kuò)大了。特別是城市和農(nóng)村居民收入差距，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局提供的數(shù)據(jù)，2001年為3：1，但如果加上城市居民的社會(huì)保障和福利收入，這一差距反而擴(kuò)大到5倍以上。近年來(lái)國(guó)家加大了對(duì)困難群體的關(guān)注，注意向低收入者傾斜，但通過(guò)稅收和社會(huì)保障轉(zhuǎn)移平抑收入差距的作用還遠(yuǎn)沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。如何通過(guò)稅收和社會(huì)保障福利轉(zhuǎn)移支付縮小一次分配差距，同時(shí)避免重蹈“大鍋飯”或陷入“福利病”，是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌新階段中社會(huì)保障體系建設(shè)面臨的又一嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（三）宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的壓力

建立社會(huì)保障制度的初衷是保護(hù)困難群體，實(shí)行社會(huì)共濟(jì)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。同時(shí)，這項(xiàng)制度一旦建立起來(lái)，就有大量的基金可以使用，而如何恰當(dāng)?shù)卣{(diào)整用人單位和職工的交費(fèi)率，調(diào)整不同項(xiàng)目、不同群體的社會(huì)保障費(fèi)用支付比例，又會(huì)對(duì)積累和消費(fèi)產(chǎn)生巨大作用，影響宏觀經(jīng)濟(jì)。我國(guó)社會(huì)保障制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下建立起來(lái)的，那時(shí)根本不可能考慮如何適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)問(wèn)題，改革以來(lái)，又長(zhǎng)期處于通貨膨脹的壓力下，只是近兩年才遇到通貨緊縮形勢(shì)，如何建立一整套正常的調(diào)整機(jī)制，靈活調(diào)節(jié)和運(yùn)用社會(huì)保障資金，在經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)促使其降溫，在經(jīng)濟(jì)下滑時(shí)促使其增長(zhǎng)，還十分缺乏經(jīng)驗(yàn)。

1998年以來(lái)，在分析我國(guó)出現(xiàn)的通貨緊縮趨勢(shì)時(shí)，社會(huì)保障制度改革受到兩方面的指責(zé)：一些人指責(zé)社會(huì)保障制度改革滯后，致使國(guó)有企事業(yè)單位養(yǎng)老、醫(yī)療以及冗員負(fù)擔(dān)始終難以減輕，而同時(shí)非國(guó)有企業(yè)職工大多數(shù)未被社會(huì)保障制度覆蓋，致使社會(huì)保障的二次分配作用難以發(fā)揮，這是助長(zhǎng)通貨緊縮的原因之一；另一些人則認(rèn)為對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)保障制度改革的力度過(guò)大，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)以及住房等都加大了國(guó)有企業(yè)職工人個(gè)的負(fù)擔(dān)，致使職工收入預(yù)期減少而支出預(yù)期增大，直接影響到居民的當(dāng)期消費(fèi)，從而不利于啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)。不論社會(huì)保障制度改革是滯后了，還是一些重要項(xiàng)目的改革力度過(guò)大了，中外學(xué)者以及政府有關(guān)部門都注意到我國(guó)的社會(huì)保障制度還不適應(yīng)宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的需要，也可以說(shuō)，社會(huì)保障制度還沒(méi)有發(fā)揮其在熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)中的應(yīng)有功能。

二、進(jìn)一步完善社會(huì)保障體系

西方國(guó)家社會(huì)保障制度已有近百年的歷史，還在隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變動(dòng)不斷調(diào)整。我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和人口老化的壓力下，雖然取得了一定突破，框架基本建立，但還遠(yuǎn)談不上完善和健全。從現(xiàn)在起到2020年，要適應(yīng)全面建設(shè)小康社會(huì)的需要，我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)任重道遠(yuǎn)。

（一）建立覆蓋全社會(huì)的多層次保障體系

從體系建設(shè)的角度看，我國(guó)社會(huì)保障制度存在三大問(wèn)題，一是不同社會(huì)群體間的保障水平差異過(guò)大；二是由于農(nóng)村基本沒(méi)有社會(huì)保障，基本社會(huì)保障的覆蓋面??；三是多層次保障體系沒(méi)有建立起來(lái)，國(guó)家強(qiáng)制性基本保障仍然在唱獨(dú)角戲。在未來(lái)的20年內(nèi)，必須加快解決這三個(gè)問(wèn)題。

1、調(diào)整城鎮(zhèn)企業(yè)與機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的社會(huì)保障待遇水平。從1998年起，原來(lái)分別適用于企業(yè)和機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的公費(fèi)醫(yī)療和勞保醫(yī)療保險(xiǎn)已經(jīng)統(tǒng)一為新的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)。目前社會(huì)保障待遇水平差距過(guò)大的問(wèn)題突出表現(xiàn)在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面。由于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分設(shè)，造成機(jī)關(guān)、事業(yè)單位退休人員的待遇水平與企業(yè)退休人員的待遇水平難以銜接。近幾年公務(wù)員調(diào)整工資，事業(yè)單位跟著調(diào)整，這些單位的離退休人員也同樣調(diào)整，而企業(yè)退休人員退休金調(diào)整緩慢，一些同時(shí)參加革命工作的老同志退下來(lái)，在機(jī)關(guān)事業(yè)單位的，養(yǎng)老金比在企業(yè)的高一倍，引發(fā)許多不必要的社會(huì)矛盾。在一定程度上阻礙了職工在企業(yè)與機(jī)關(guān)、事業(yè)單位之間的合理流動(dòng)。

從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，應(yīng)當(dāng)建立適用于城鎮(zhèn)所有勞動(dòng)者的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這方面，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，如美國(guó)在1984年把過(guò)去分設(shè)的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和私營(yíng)企業(yè)雇員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并成統(tǒng)一的聯(lián)邦養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；日本在1986年把過(guò)去分設(shè)的公務(wù)員、私營(yíng)企業(yè)雇員和個(gè)體經(jīng)營(yíng)者養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一設(shè)計(jì)，建立了覆蓋全體勞動(dòng)者及其配偶的國(guó)民年金。我國(guó)國(guó)有企業(yè)職工遠(yuǎn)比美國(guó)、日本等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家國(guó)有企業(yè)的職工多，同時(shí)國(guó)有企業(yè)職工，特別是企業(yè)管理人員和機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的人員相互流動(dòng)較多，有必要在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)覆蓋城鎮(zhèn)所有職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這樣的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可以和現(xiàn)在的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度大致相同，只是企業(yè)繳費(fèi)改為用人單位繳費(fèi)。同時(shí)，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一的前提下，分別設(shè)計(jì)企業(yè)的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的附加養(yǎng)老保險(xiǎn)。企業(yè)的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)水平高低將在很大程度上取決于本企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，而機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的附加養(yǎng)老保險(xiǎn)則不會(huì)受到效益的影響，主要由財(cái)政供款，當(dāng)然個(gè)人也要繳納一定的保費(fèi)。機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的這種附加保險(xiǎn)類似日本在國(guó)民年金之上建立的公務(wù)員共濟(jì)組合年金，或美國(guó)的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)以及州政府機(jī)構(gòu)建立的適用于公務(wù)員的“私人年金”。

2、穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障，擴(kuò)大基本保障覆蓋面。1952年國(guó)際勞工組織制定的社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約提出，養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)至少應(yīng)當(dāng)覆蓋全體居民的20％。我國(guó)社會(huì)保障的原則之一是實(shí)行低水平、廣覆蓋，但截止2002年第三季度，我國(guó)養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面分別只占全體居民的18.3％、10.7％和13％，基本保障的覆蓋面還達(dá)不到國(guó)際最低標(biāo)準(zhǔn)。其主要原因是農(nóng)村缺乏基本社會(huì)保障。在二元經(jīng)濟(jì)狀況下，不可能建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障制度，但也不應(yīng)當(dāng)在城鄉(xiāng)一次分配差距已經(jīng)很不合理的情況下，讓二次分配進(jìn)一步擴(kuò)大這一差距。黨的16大報(bào)告指出，“有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度”，已經(jīng)把農(nóng)村社會(huì)保障提到全面建設(shè)小康社會(huì)的重要議事日程。

農(nóng)村開(kāi)展社會(huì)保障體系建設(shè)要因地制宜，分類指導(dǎo)。一是重點(diǎn)建立農(nóng)村最低生活保障制度。近年來(lái)廣東、浙江等省已在全省推行了農(nóng)村最低生活保障，全國(guó)已有27個(gè)?。ㄊ?、自治區(qū)）的2037個(gè)縣、市、區(qū)開(kāi)展了農(nóng)村低保工作。但據(jù)2002年民政事業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)快報(bào)報(bào)道，截至2002年低，農(nóng)村居民享受最低生活保障的人數(shù)僅有404.7萬(wàn)人，而農(nóng)村的貧困人口有3000多萬(wàn)。如果到2020年左右能形成覆蓋城鄉(xiāng)所有居民的最低生活保障制度，將是我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)的一個(gè)歷史性進(jìn)步。二是加大政府對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生的投入，大力推行以大病統(tǒng)籌為主要內(nèi)容的新型農(nóng)村合作醫(yī)療，開(kāi)展農(nóng)村醫(yī)療救助，解決農(nóng)村因病致貧、因病返貧問(wèn)題。開(kāi)展這一工作，要堅(jiān)持自愿原則，實(shí)行民主管理，采用民辦公助的籌資方式，同時(shí)加強(qiáng)縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)醫(yī)療預(yù)防保健網(wǎng)的建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)加快發(fā)展。三是通過(guò)試點(diǎn)，穩(wěn)步開(kāi)展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。一些省市在20世紀(jì)90年代中期就開(kāi)始探索農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。到2001年底，農(nóng)村參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)達(dá)到5995萬(wàn)人，積累基金216億元。從全國(guó)看，目前大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不高，最需要的是對(duì)低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的貧困老人進(jìn)行救助，全面開(kāi)展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件還不夠成熟。少數(shù)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，可以繼續(xù)探索由政府組織實(shí)施的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)可以在重點(diǎn)開(kāi)展最低生活保障的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)農(nóng)民購(gòu)買商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和人壽保險(xiǎn)。

3、建立多層次社會(huì)保障體系。近年來(lái)，我國(guó)在基本保障制度的改革方面有一些突破性進(jìn)展，相比之下，補(bǔ)充保障層次的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后。目前，實(shí)行企業(yè)年金的職工不到全部職工的5％，積累基金100多億元，與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)覆蓋近1.4億職工和離退休人員，累計(jì)基金上千億元相比，可以說(shuō)，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，至今仍然是國(guó)家基本保障在唱獨(dú)角戲。補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)的發(fā)展也十分緩慢。國(guó)務(wù)院要求各地明確基本醫(yī)療保險(xiǎn)的封頂線，超出封頂線以上的醫(yī)療費(fèi)用要通過(guò)補(bǔ)充保險(xiǎn)來(lái)解決。從全國(guó)看，補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)還處在探索和起步階段。補(bǔ)充保險(xiǎn)發(fā)展緩慢，在一定程度上又制約了基本保險(xiǎn)制度的改革。因?yàn)橐档蛧?guó)家負(fù)擔(dān)的基本保險(xiǎn)待遇水平，必須大力發(fā)展補(bǔ)充保險(xiǎn)，以保證職工保險(xiǎn)待遇總水平不致因基本保險(xiǎn)待遇減少而大幅度下降。此外，補(bǔ)充保險(xiǎn)還可以較好地體現(xiàn)不同地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差別，有利于在社會(huì)保障領(lǐng)域?qū)嵭泄胶托试瓌t相結(jié)合。

政府對(duì)企業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)和職工個(gè)人的儲(chǔ)蓄性保險(xiǎn)應(yīng)給予一定的政策扶持。目前對(duì)企業(yè)補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)已經(jīng)明確給與4％的稅收優(yōu)惠，對(duì)企業(yè)年金的稅收優(yōu)惠還只在遼寧試點(diǎn)和擴(kuò)大試點(diǎn)地區(qū)實(shí)行。發(fā)達(dá)國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，由企業(yè)自愿舉辦的職業(yè)年金或稱為企業(yè)年金有著十分重要的作用。目前發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障制度改革的趨勢(shì)是減少國(guó)家的負(fù)擔(dān)，發(fā)展私人養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)等補(bǔ)充保險(xiǎn)。此外，職工互助合作保障和個(gè)人儲(chǔ)蓄性保障都應(yīng)當(dāng)有較大的發(fā)展。

（二）實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金模式的轉(zhuǎn)型

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)變到部分積累制是應(yīng)對(duì)老齡化高峰的重要措施。但從20世紀(jì)90年代確定轉(zhuǎn)變模式至今近10年了，積累基金仍然沒(méi)有建立起來(lái)。遼寧試點(diǎn)取得了做實(shí)個(gè)人帳戶的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)盡快在全國(guó)按照遼寧試點(diǎn)的方案，調(diào)整個(gè)人帳戶規(guī)模，逐步做實(shí)個(gè)人帳戶，到2020年基本實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金模式的轉(zhuǎn)變。

1、多渠道籌集養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，解決養(yǎng)老保險(xiǎn)隱形債務(wù)。要做實(shí)個(gè)人帳戶，必須逐步解決養(yǎng)老保險(xiǎn)基金模式轉(zhuǎn)型所必然產(chǎn)生的隱形債務(wù)問(wèn)題。國(guó)外一些國(guó)家解決養(yǎng)老保險(xiǎn)隱形債務(wù)的具體辦法，歸納起來(lái)有兩種：一是轉(zhuǎn)制成本完全由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)，如智利1981年由現(xiàn)收現(xiàn)付轉(zhuǎn)到個(gè)人帳戶制產(chǎn)生的隱性債務(wù)，全部由財(cái)政預(yù)算盈余在30多年內(nèi)逐步解決。二是由現(xiàn)收現(xiàn)付的社會(huì)統(tǒng)籌制轉(zhuǎn)到統(tǒng)帳結(jié)合的部分積累制，其轉(zhuǎn)制成本由保留部分現(xiàn)收現(xiàn)付繳費(fèi)和財(cái)政出資等辦法解決。這種辦法減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，但加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)。阿根廷、烏拉圭、秘魯以及東歐波蘭、匈牙利等國(guó)屬于這一類型。從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，應(yīng)當(dāng)采用多種途徑籌資，彌補(bǔ)隱性債務(wù)。

首先是調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。從目前的財(cái)政支出項(xiàng)目來(lái)看，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)也有一定可能性。以往中國(guó)財(cái)政用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比例較高，隨著改革的深化，政府用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出將逐步債務(wù)化，機(jī)構(gòu)改革后用于行政管理費(fèi)用也可以適當(dāng)壓縮，再?gòu)钠渌_(kāi)支中（包括物價(jià)補(bǔ)貼等）騰出一些，約可以拿出7個(gè)百分點(diǎn)——8個(gè)百分點(diǎn)用于養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼支出。如果在未來(lái)20年內(nèi)財(cái)政用于養(yǎng)老保險(xiǎn)隱形債務(wù)的支出逐步提高到10％，就可以基本補(bǔ)足個(gè)人帳戶空帳，并大大降低企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)壓力。即使這樣調(diào)整，社會(huì)保障補(bǔ)貼支出占財(cái)政支出的比例與世界上許多國(guó)家相比，還是屬于中位。

此外，還應(yīng)開(kāi)辟新的稅收來(lái)源?？煽紤]開(kāi)征一些新稅種或附加稅值增加資金來(lái)源。如開(kāi)征特種消費(fèi)行為稅、個(gè)人所得稅附加、遺產(chǎn)稅等。還可以考慮發(fā)行養(yǎng)老保險(xiǎn)福利彩票。變現(xiàn)部分國(guó)有資產(chǎn)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金目前已經(jīng)得到社會(huì)公認(rèn)，如將中小國(guó)有企業(yè)改制部分收入頂?shù)致毠ど鐣?huì)保障欠帳，把國(guó)有土地有償使用收益、出售公有住房等收益部分劃入養(yǎng)老基金等。再有，采取節(jié)省養(yǎng)老金開(kāi)支的辦法，如規(guī)范養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制，控制養(yǎng)老金支出過(guò)快和不規(guī)范增長(zhǎng)，當(dāng)前要嚴(yán)格限制提前退休，2010年前后逐步提高退休年齡，以相應(yīng)減少隱性債務(wù)。

2、實(shí)行個(gè)人帳戶的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)，確保積累基金保值增值。養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金補(bǔ)足之后，如何保值增值就至關(guān)重要。目前個(gè)人帳戶基金還不能市場(chǎng)化運(yùn)作。2000年成立的全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)并不負(fù)責(zé)個(gè)人帳戶基金，它的職能主要是管理通過(guò)國(guó)有股減持所獲資金、中央財(cái)政撥入的資金及其他方式籌集的資金，選擇并委托專業(yè)性資產(chǎn)管理公司對(duì)資金資產(chǎn)進(jìn)行運(yùn)作。截至2002年底，全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)總資產(chǎn)為1241.86億元，累計(jì)實(shí)現(xiàn)收益30.84億元，主要投資方向是國(guó)債和銀行存款。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步研究社會(huì)保障基金理事會(huì)的職能定位?？梢钥紤]借鑒智利、新加坡等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，把基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的個(gè)人帳戶基金交由全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)監(jiān)管。由專門的、相互競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)營(yíng)的基金管理公司管理營(yíng)運(yùn)個(gè)人帳戶。保險(xiǎn)公司、銀行和其他金融機(jī)構(gòu)可以舉辦基金管理公司或直接承辦個(gè)人帳戶基金的運(yùn)作。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資遵從審慎原則，目前可以購(gòu)買國(guó)債為主，僅以少部分進(jìn)行其它方式的嘗試性營(yíng)運(yùn)，隨著金融市場(chǎng)的逐步完善和基金管理公司投資管理經(jīng)驗(yàn)的豐富，可以逐步放寬對(duì)投資比例和投資方向的限制。《全國(guó)社會(huì)保障基金投資管理辦法》規(guī)定基金用于證券投資基金和股票投資的比例不得超過(guò)40％，實(shí)際只有1％，市場(chǎng)化運(yùn)作的空間還很大。政府對(duì)基金管理公司應(yīng)達(dá)到的投資回報(bào)率制訂最低標(biāo)準(zhǔn)，以保證政策設(shè)計(jì)替代率的實(shí)現(xiàn)，確保個(gè)人帳戶基金的保值增值。

（三）同步推進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和藥品生產(chǎn)流通體制“三項(xiàng)改革”

醫(yī)、保、藥“三項(xiàng)改革”同步推進(jìn)，從2001年起至今，已取得階段性成果，基本解決了公費(fèi)醫(yī)療和勞保醫(yī)療長(zhǎng)期存在的單位負(fù)擔(dān)重和拖欠醫(yī)療費(fèi)用等問(wèn)題，20世紀(jì)80年代至90年代中期醫(yī)療費(fèi)用過(guò)快增長(zhǎng)的勢(shì)頭初步得到遏制。但與養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)制度相比“三項(xiàng)改革”還處在起步階段，更需要進(jìn)一步探索和完善。

1、進(jìn)一步探索統(tǒng)帳結(jié)合的醫(yī)療保險(xiǎn)模式。統(tǒng)帳結(jié)合的醫(yī)療保險(xiǎn)制度在世界上也是一種創(chuàng)新。鑒于醫(yī)療保險(xiǎn)制度的復(fù)雜性，我們不宜過(guò)早地對(duì)將其固化。這一制度的實(shí)行取得了一定成果，同時(shí)也存在突出的問(wèn)題。主要是在醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用不足的情況下，基金還存在大量結(jié)余。據(jù)《2002年社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r與展望》提供妁資料，2002年醫(yī)療保險(xiǎn)基金收入608億元，支出410億元，結(jié)余198億元，基金結(jié)存比2001年末增長(zhǎng)66.19％。個(gè)人帳戶必然造成的基金結(jié)余和大量職工抱怨醫(yī)療負(fù)擔(dān)重形成鮮明對(duì)照。再有，按職工本人工資設(shè)立個(gè)人帳戶，單位繳費(fèi)中向個(gè)人帳戶撥款的比例又大于職工個(gè)人交費(fèi)比例，實(shí)際上擴(kuò)大了一次分配的差距。此外，設(shè)立個(gè)人帳戶還使醫(yī)療費(fèi)用的管理大大復(fù)雜化，提高了管理成本?？磥?lái)，對(duì)于醫(yī)療保險(xiǎn)這類即時(shí)支出的保障項(xiàng)目，建立個(gè)人帳戶積累基金的必要性應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)一步探討。是否可以考慮在政府負(fù)責(zé)的基本醫(yī)療保險(xiǎn)中不再設(shè)立個(gè)人帳戶，將個(gè)人帳戶轉(zhuǎn)到補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)，并適當(dāng)調(diào)整個(gè)人帳戶比例。這樣做，有利于提高基本醫(yī)療保險(xiǎn)的社會(huì)共濟(jì)水平，減少醫(yī)療保險(xiǎn)基金管理成本，提高醫(yī)療保險(xiǎn)基金的使用效率。這樣的調(diào)整將使統(tǒng)帳結(jié)合原則在多層次醫(yī)療保險(xiǎn)體系中得到貫徹，當(dāng)然應(yīng)注意對(duì)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的調(diào)整必須保持政策的連續(xù)性，穩(wěn)妥進(jìn)行。

2、進(jìn)一步推進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革。作為醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革的配套措施，醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革起步更晚，需要下大力氣抓緊推行。從這兩年的情況看，要解決以藥養(yǎng)醫(yī)問(wèn)題，必須進(jìn)行醫(yī)療資源的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。按照2000年國(guó)辦轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》的精神，已經(jīng)對(duì)現(xiàn)有醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行了新的分類，目前非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)占醫(yī)療機(jī)構(gòu)的總數(shù)大約為60％，營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)只占大約40％。但非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)基本都是政府辦的大型醫(yī)療機(jī)構(gòu)，在全部醫(yī)療資源中的占有量達(dá)到95％以上。和一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)占有醫(yī)療資源不到30％相比，我國(guó)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的所有制結(jié)構(gòu)需要大幅度調(diào)整。這一結(jié)構(gòu)調(diào)整完成后，政府對(duì)公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的支持才能確保重點(diǎn)，補(bǔ)償?shù)轿唬L(zhǎng)期存在的以藥養(yǎng)醫(yī)問(wèn)題以及由此而產(chǎn)生的一系列弊端就不難解決了。為此，近期必須加快公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的改革，應(yīng)根據(jù)社會(huì)需要和財(cái)政支持力度收縮公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)，形成社會(huì)多方辦醫(yī)的格局，促進(jìn)醫(yī)療服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)仍需要政府出資興辦的，應(yīng)實(shí)行政事分開(kāi)，建立規(guī)范的公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)。同時(shí)要加強(qiáng)藥品行業(yè)的管理和結(jié)構(gòu)調(diào)整，培育一批骨干大型企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)，實(shí)行“產(chǎn)、學(xué)、研”相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，根本改變現(xiàn)在6000多家藥品生產(chǎn)企業(yè)、12000多家藥品批發(fā)企業(yè)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的格局。

（四）完成下崗職工基本生活保障與失業(yè)保險(xiǎn)的并軌

再用3年——5年的時(shí)間，在全國(guó)完成下崗職工與失業(yè)保險(xiǎn)的并軌，建立規(guī)范的勞動(dòng)力市場(chǎng)配置人力資源的模式，將是完善我國(guó)生產(chǎn)要素市場(chǎng)的重大進(jìn)展。我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革從1984年起步，至今20年了，還沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的目的，原因之一是富余人員安置困難。20世紀(jì)80年代強(qiáng)調(diào)在國(guó)有企業(yè)內(nèi)部消化冗員，實(shí)際上讓國(guó)有企業(yè)承擔(dān)了政府或社會(huì)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，與用人靈活的外商、私營(yíng)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織相比，國(guó)有企業(yè)處在不平等的起跑線上。20世紀(jì)90年代中期實(shí)行下崗分流，是為了解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期間特殊的體制性失業(yè)問(wèn)題。但在企業(yè)內(nèi)部建立再就業(yè)服務(wù)中心，盡管實(shí)行了“三三”制，財(cái)政和社會(huì)要負(fù)擔(dān)下崗職工基本生活費(fèi)用的2／3，企業(yè)仍然要負(fù)責(zé)日常的管理工作，還是承擔(dān)了大量的社會(huì)職能。因此，下決心實(shí)行下崗職工和失業(yè)保險(xiǎn)的并軌，是進(jìn)一步深化國(guó)有企業(yè)改革的必要條件。同時(shí)，這一并軌還有利于解決下崗職工中1／3以上隱性就業(yè)造成的種種弊端，規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng)秩序。

下崗職工基本生活保障制度向失業(yè)保險(xiǎn)并軌工作已經(jīng)取得了較大進(jìn)展。2002年第三季度，全國(guó)滯留在企業(yè)再就業(yè)服務(wù)中心的下崗職工比2001年同期減少了28.4％；領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人數(shù)占下崗和失業(yè)總?cè)藬?shù)的比例達(dá)到53％，比2001年同期增加了17％。在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是非國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重較大的地區(qū)，并軌工作難度不大，但在東北、西北一些地區(qū)，特別是老工業(yè)基地和礦產(chǎn)等資源枯竭地區(qū)，并軌工作難度很大。為此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加大對(duì)并軌工作的投入，分類指導(dǎo)，確保對(duì)困難地區(qū)國(guó)有企業(yè)老職工的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并落實(shí)各項(xiàng)促進(jìn)下崗職工和失業(yè)人員再就業(yè)的政策，最大限度地減少并軌工作對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的負(fù)面影響。

并軌工作必然造成登記失業(yè)率的上升，對(duì)此應(yīng)當(dāng)有正確的認(rèn)識(shí)。過(guò)去我國(guó)登記失業(yè)率低，長(zhǎng)期保持在3％左右，2002年也只有4％，這是以大量國(guó)有企業(yè)職工隱性失業(yè)和相當(dāng)數(shù)量職工提前退休為代價(jià)的。并軌工作在全國(guó)實(shí)行，下崗人員并入失業(yè)隊(duì)伍，近5年內(nèi)，失業(yè)率可能上升到7％——10％。各地在加大力度促進(jìn)就業(yè)和再就業(yè)的同時(shí)，要防止以行政手段過(guò)多干預(yù)勞動(dòng)力市場(chǎng)運(yùn)行的傾向。例如政府下軍令狀，保證失業(yè)率低于某一百分比，就難免導(dǎo)致行政干預(yù)過(guò)度。失業(yè)率應(yīng)當(dāng)是宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一個(gè)測(cè)量指標(biāo)，不應(yīng)當(dāng)再作為政府行政職責(zé)的考核指標(biāo)。

（五）適時(shí)調(diào)整社會(huì)保障制度改革的具體實(shí)施力度

社會(huì)保障籌資水平和支付水平影響到職工的收入預(yù)期和支付預(yù)期，從而影響到社會(huì)消費(fèi)需求，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)產(chǎn)生放大或抑制作用。應(yīng)當(dāng)根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，適時(shí)調(diào)整有關(guān)社會(huì)保障項(xiàng)目的改革進(jìn)展力度。近階段，一是對(duì)于原來(lái)國(guó)家包攬過(guò)多的國(guó)有單位職工，必須堅(jiān)持經(jīng)費(fèi)來(lái)源多渠道、保障方式多層次、權(quán)利和義務(wù)相結(jié)合的改革目標(biāo)，逐步降低國(guó)家的負(fù)擔(dān)，適時(shí)增加職工的繳費(fèi)水平。不能因?yàn)榻陙?lái)出現(xiàn)了通貨緊縮的情況就否定這一目標(biāo)，要看到經(jīng)過(guò)多年的改革實(shí)踐，從過(guò)去完全依靠國(guó)家和單位的保障轉(zhuǎn)到個(gè)人交納一定保障費(fèi)用，不僅是制度的轉(zhuǎn)變，還是廣大國(guó)有單位職工保障觀念的轉(zhuǎn)變，這是難能可貴的改革成果之一。但在通貨緊縮的情況下，應(yīng)當(dāng)考慮增加職工繳費(fèi)對(duì)當(dāng)前消費(fèi)的影響，可以適當(dāng)放慢增加職工繳費(fèi)的實(shí)施力度，如緩提職工個(gè)人的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比率，或者延緩增加職工負(fù)擔(dān)的改革步驟，如緩增基本醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷中的個(gè)人負(fù)擔(dān)比重，等等。在宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)進(jìn)一步好轉(zhuǎn)，通貨緊縮趨勢(shì)得到根本扭轉(zhuǎn)后，再加大這方面的實(shí)施力度。二是對(duì)于原來(lái)沒(méi)有被社會(huì)保障制度覆蓋的群體，應(yīng)適時(shí)擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，以利于他們消除后顧之憂，促進(jìn)當(dāng)期消費(fèi)。但擴(kuò)大覆蓋面的重要前提條件是傳統(tǒng)的“高福利”項(xiàng)目應(yīng)基本改革到位。由于社會(huì)保障各項(xiàng)目的改革進(jìn)度快慢不一，擴(kuò)大覆蓋面只能按不同保障項(xiàng)目的改革進(jìn)展情況分別確定?？紤]到社會(huì)保障水平也具有一定的“剛性”，待遇標(biāo)準(zhǔn)高了很難減下來(lái)，所以擴(kuò)大覆蓋面宜謹(jǐn)慎推行，不能只考慮當(dāng)前收費(fèi)多少，更要考慮將來(lái)的支付能力。應(yīng)當(dāng)看到，由于改革中出現(xiàn)的復(fù)雜情況，相當(dāng)一些國(guó)有企業(yè)職二及其家屬生活發(fā)生困難，名義上享有的社會(huì)深險(xiǎn)和福利實(shí)際上落空，有的連最低工資都拿不到手，他們成了“有消費(fèi)意愿而無(wú)消費(fèi)能力”群體的重要組成部分。把他們納入最低生活保障，并合理提高保障待遇，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步保障他們的養(yǎng)老金發(fā)放、失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)待遇，對(duì)于促進(jìn)消費(fèi)和穩(wěn)定社會(huì)都具有十分重要的作用。

（六）建立社會(huì)保障法律體系

通過(guò)立法全面推進(jìn)社會(huì)保障體系建設(shè)，是發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的慣例。單項(xiàng)的社會(huì)保險(xiǎn)立法19世紀(jì)末就在歐洲一些國(guó)家產(chǎn)生了，綜合性的社會(huì)保障立法以美國(guó)1935年頒布的《社會(huì)保障法》為代表。社會(huì)保障方面，不僅有各國(guó)的立法，還有國(guó)際法。最重要的國(guó)際法是國(guó)際勞工組織1952年通過(guò)的102號(hào)《社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》。盡管國(guó)際勞工組織沒(méi)有完全的立法權(quán)，但102號(hào)公約被公認(rèn)為社會(huì)保障立法發(fā)展史上的里程碑。50年代以后建立社會(huì)保障的國(guó)家多數(shù)參考了這一公約的條款。以立法推進(jìn)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展，有利于規(guī)范全社會(huì)不同群體參加社會(huì)保障的行為。

在我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)過(guò)程中，立法同樣是一個(gè)根本性問(wèn)題。只有立法，才能使社會(huì)保障制度規(guī)范化，并覆蓋全社會(huì)。改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)保障制度改革主要是靠部門行政規(guī)章以及地方行政規(guī)章推進(jìn)的。主要原因是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程十分復(fù)雜，如在整個(gè)80年代，改革的目標(biāo)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、是計(jì)劃與市場(chǎng)的板塊結(jié)合、還是計(jì)劃為主市場(chǎng)為輔，一直都在探索和爭(zhēng)論之中。在這樣的大背景下，社會(huì)保障制度的立法條件當(dāng)然不成熟。社會(huì)保障制度改革也是“摸著石頭過(guò)河”，以不同地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)的方式進(jìn)行探索。這必然產(chǎn)生制度不統(tǒng)一，辦法多樣的問(wèn)題，使立法有一定困難。從改革的過(guò)程看，初期采用行政規(guī)章的辦法推行改革或進(jìn)行試點(diǎn)，有利于探索和不斷修正改革方案，逐步搞好制度建設(shè)。隨著各項(xiàng)改革的深化，社會(huì)保障法制建設(shè)滯后的問(wèn)題日益暴露出來(lái)。由于立法滯后，在社會(huì)保障方面發(fā)生的爭(zhēng)議進(jìn)行仲裁或提起訴訟時(shí)，仲裁機(jī)構(gòu)和法院難以根據(jù)權(quán)威性的法律規(guī)定對(duì)這類爭(zhēng)議和糾紛進(jìn)行仲裁或判決，一些問(wèn)題處于無(wú)法可依的狀態(tài)。再有，社會(huì)保障法應(yīng)當(dāng)是法律體系中的一個(gè)獨(dú)立法律，僅由國(guó)務(wù)院有關(guān)部委制定法規(guī)或地方出臺(tái)改革方案，與社會(huì)保障法應(yīng)有的地位不相稱，有時(shí)還產(chǎn)生部門規(guī)章之間不銜接，地方標(biāo)準(zhǔn)差距過(guò)大等問(wèn)題。

經(jīng)過(guò)近20多年的實(shí)踐，社會(huì)保障體系建設(shè)走向法制化軌道的條件已基本具備。具體分析，近年來(lái)社會(huì)保障各項(xiàng)目的進(jìn)展情況有較大差別，有的改革方案比較成熟，有的還處在方案探索階段。因此，可以根據(jù)社會(huì)保障制度中各個(gè)具體項(xiàng)目的難易程度和實(shí)際進(jìn)展情況先分項(xiàng)制定法規(guī)。例如養(yǎng)老保險(xiǎn)，在統(tǒng)一企業(yè)職工基本保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上，可以著手進(jìn)行覆蓋城鎮(zhèn)所有工薪勞動(dòng)者的養(yǎng)老保險(xiǎn)立法；失業(yè)保險(xiǎn)的立法條件也比較成熟，主要是擴(kuò)大覆蓋面的問(wèn)題；社會(huì)救濟(jì)方面，立法的條件基本具備，可以在城市居民最低生活保障制度的基礎(chǔ)上，制定標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施范圍；工傷和生育保險(xiǎn)涉及的基金數(shù)額不大，也有條件立法；醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革長(zhǎng)期處在少數(shù)城市試點(diǎn)階段，雖然1988年底出臺(tái)了全國(guó)統(tǒng)一方案，但目前還缺乏較為具體的制度標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)農(nóng)村開(kāi)展養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題，各方面的意見(jiàn)還很不一致；醫(yī)療保險(xiǎn)和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的立法可以稍晚些著手。這樣，在制定單項(xiàng)法規(guī)的基礎(chǔ)上，再考慮制定社會(huì)保險(xiǎn)法、社會(huì)福利法等，最后形成完整的社會(huì)保障立法。

總之，經(jīng)過(guò)近20多年的努力，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的社會(huì)保障體系框架現(xiàn)在已經(jīng)基本構(gòu)成。在此基礎(chǔ)上，再經(jīng)過(guò)20年的奮斗，建立起統(tǒng)一的覆蓋城鎮(zhèn)全體勞動(dòng)者的基本養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)制度，建立起覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的最低生活保障制度和適合農(nóng)村的新型合作醫(yī)療制度、醫(yī)療救助制度，建立起多層次的社會(huì)保障體系，建立起以《社會(huì)保障法》為主體的社會(huì)保障法律體系，我國(guó)的社會(huì)保障體系建設(shè)就再上了一個(gè)臺(tái)階，對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活將發(fā)揮更大的積極作用。