導(dǎo)語(yǔ)：城鎮(zhèn)失業(yè)保障制度管理論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

目前中國(guó)面臨的城鎮(zhèn)失業(yè)問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)峻，主要表現(xiàn)為兩種形式：一是一般意義上的失業(yè)問(wèn)題，包括因各種原因失去工作的城鎮(zhèn)勞動(dòng)力和無(wú)法獲得就業(yè)機(jī)會(huì)的城鎮(zhèn)新成長(zhǎng)勞動(dòng)力。按照勞動(dòng)與社會(huì)保障部公布的數(shù)據(jù)，1999年末，全國(guó)城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)約580萬(wàn)，登記失業(yè)率為3.1％。二是在中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革特別是企業(yè)改革過(guò)程中發(fā)生的一種特殊形式的失業(yè)——即國(guó)有企業(yè)、城市集體企業(yè)及其他公有經(jīng)濟(jì)部門的職工“下崗”問(wèn)題。據(jù)政府有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，1999年末，全國(guó)城鎮(zhèn)需要重新就業(yè)的國(guó)有企業(yè)、城市集體企業(yè)下崗職工，總數(shù)大約有1050萬(wàn)人。

面對(duì)巨大的失業(yè)及下崗壓力，中國(guó)政府采取了積極的政策措施，形成了具有中國(guó)特色的二元失業(yè)保障制度體系，即針對(duì)失業(yè)人員的失業(yè)保險(xiǎn)制度和針對(duì)下崗職工的特殊形式的失業(yè)保障制度——下崗職工基本生活保障與再就業(yè)制度。這些政策在保障下崗和失業(yè)人員基本生活及促進(jìn)就業(yè)和再就業(yè)等方面發(fā)揮了明顯的作用，成效是顯著的。但由于下崗及失業(yè)人員數(shù)量很大，情況復(fù)雜，下崗及失業(yè)人員的基本生活保障等問(wèn)題并沒(méi)有得到徹底解決，二元失業(yè)保障制度本身的運(yùn)行面臨著越來(lái)越大的壓力，因失業(yè)而引發(fā)的社會(huì)矛盾也有加劇之勢(shì)，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)和社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生了明顯的消極影響。因此，進(jìn)一步改革和完善中國(guó)的失業(yè)保障制度，已經(jīng)成為政府當(dāng)前的緊迫課題。

由于目前存在兩種不同“身份”的失業(yè)人群，以及針對(duì)兩種不同對(duì)象的失業(yè)保障制度，下一步改革必須分步實(shí)施。下崗問(wèn)題是改革過(guò)程中出現(xiàn)的特殊問(wèn)題，本質(zhì)上是個(gè)短期問(wèn)題。政策調(diào)整的核心及主要目標(biāo)，是如何妥善地處理舊體制的遺留責(zé)任。只要這個(gè)問(wèn)題解決好了，下崗職工的“身份”問(wèn)題就不存在了，城鎮(zhèn)失業(yè)保障也就可以完成從二元制度體系向統(tǒng)一制度體系的過(guò)渡。而一般性的失業(yè)問(wèn)題則屬長(zhǎng)期問(wèn)題，幾乎是任何社會(huì)、任何時(shí)期都無(wú)法避免的。因此，改革的目標(biāo)是建立一套符合中國(guó)國(guó)情，制度本身能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行，能夠有效地為失業(yè)人員提供基本生活保障及各種形式的就業(yè)服務(wù)，且有利于中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展的失業(yè)保障體系。

一、有效實(shí)施“下崗”與失業(yè)的并軌

（－）下崗問(wèn)題的實(shí)質(zhì)和特殊失業(yè)保障制度的形成

大量下崗人員的產(chǎn)生，是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度變動(dòng)。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以及企業(yè)制度改革等多種因素共同作用的結(jié)果。問(wèn)題在于：為什么政府選擇了讓這些失去了工作崗位的公有經(jīng)濟(jì)部門職工“下崗”而非直接失業(yè)？理由是：在計(jì)劃體制下，政府、企業(yè)與職工之間，客觀上存在著一種特殊的利益或者“信用”關(guān)系。政府和企業(yè)對(duì)實(shí)行勞動(dòng)合同制以前參加工作的職工，有一種事實(shí)上的終身就業(yè)承諾及相關(guān)的養(yǎng)老、醫(yī)療保障承諾；同時(shí)，也通過(guò)低工資制度對(duì)職工的勞動(dòng)貢獻(xiàn)進(jìn)行了部分的“預(yù)先扣除”，并形成了一部分國(guó)有資產(chǎn)積累。正是基于這種特殊的歷史“遺產(chǎn)”，同時(shí)考慮到涉及人員數(shù)量很大，時(shí)間相對(duì)集中，政府和企業(yè)才沒(méi)有，事實(shí)上也不可能采取讓職工失業(yè)的簡(jiǎn)單處理辦法，而是選擇了讓職工離開工作崗位，但保留與企業(yè)之間勞動(dòng)合同關(guān)系的“下崗”方式。同時(shí)也就形成了專門針對(duì)下崗職工的基本生活保障和再就業(yè)制度。

簡(jiǎn)而言之，下崗的實(shí)質(zhì)在于政府和企業(yè)無(wú)法回避的舊體制遺留責(zé)任。

“下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作”作為特殊政策，出臺(tái)于1993年前后。一直到1997年以前，雖然該項(xiàng)工作已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)普遍展開，但沒(méi)有形成統(tǒng)一的制度。1998年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院召開了全國(guó)國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作會(huì)議，并形成了原則性的統(tǒng)一制度規(guī)定。主要內(nèi)容包括：（1）凡是有下崗職工的企業(yè)都要建立再就業(yè)服務(wù)中心或類似機(jī)構(gòu)，對(duì)下崗職工集中進(jìn)行管理并提供有關(guān)服務(wù)。（2）確保下崗職工基本生活保障和再就業(yè)所需資金，資金來(lái)源采取“三三制”的辦法解決，即原則上由財(cái)政預(yù)算解決1／3，企業(yè)負(fù)擔(dān)1／3，社會(huì)籌集（主要來(lái)源于失業(yè)保險(xiǎn)金）l／3.財(cái)政負(fù)擔(dān)部分，中央企業(yè)由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，地方企業(yè)由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。對(duì)困難地區(qū)，中央財(cái)政予以適當(dāng)補(bǔ)助。（3）明確提出要逐步解除下崗職工與所屬企業(yè)的勞動(dòng)關(guān)系。下崗職工由再就業(yè)服務(wù)中。動(dòng)管理并提供保障的最長(zhǎng)期限為三年。其間能夠?qū)崿F(xiàn)再就業(yè)的，其勞動(dòng)關(guān)系要轉(zhuǎn)到新就業(yè)的單位；不能實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的，三年期滿后也要解除與原企業(yè)的勞動(dòng)關(guān)系，轉(zhuǎn)為正式失業(yè)。

目前中國(guó)各地的下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作，基本是按照上述統(tǒng)一制度規(guī)定進(jìn)行的。最后一條規(guī)定的實(shí)質(zhì)，明確了下崗職工基本生活保障和再就業(yè)制度是一種過(guò)渡性制度，下崗職工保障問(wèn)題最終要與失業(yè)保障問(wèn)題并軌。不過(guò)在舊體制的遺留問(wèn)題解決之前，進(jìn)了再就業(yè)中心的下崗人員法律上仍是原企業(yè)的在冊(cè)職工，保障內(nèi)容及其標(biāo)準(zhǔn)通常也略高于失業(yè)保險(xiǎn)。企業(yè)不僅要為下崗職工發(fā)放基本生活費(fèi)，繳納各種社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，組織下崗人員參加培訓(xùn)，幫助其再就業(yè)，甚至還要為下崗職工提供其他方面的服務(wù)和援助。

（二）改革下崗職工基本生活保障及再就業(yè)制度的必要性

下崗職工基本生活保障及再就業(yè)制度的成績(jī)有目共睹。但存在的問(wèn)題也比較明顯。

一是對(duì)政府的經(jīng)濟(jì)壓力過(guò)大。對(duì)下崗職工的基本生活保障和再就業(yè)服務(wù)，不僅具有一般的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)保障意義，由于政府、企業(yè)與職工之間長(zhǎng)期存在的特殊“信用”關(guān)系以及社會(huì)穩(wěn)定的需要，這種保障還具有明顯的政治意義。正是基于這一點(diǎn)，無(wú)論是政府還是下崗職工，對(duì)有關(guān)政策的要求一直很高。由于下崗職工的數(shù)量巨大，很高的保障要求必然對(duì)政府產(chǎn)生很大的經(jīng)濟(jì)壓力。有關(guān)政策規(guī)定，基本生活保障與再就業(yè)所需資金由政府。企業(yè)及社會(huì)共同負(fù)擔(dān)，已經(jīng)充分考慮到企業(yè)和政府的難處。但職工下崗問(wèn)題通常集中發(fā)生在經(jīng)濟(jì)效益很差的企業(yè)，以及結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)沉重的老工業(yè)基地。在這些企業(yè)和地區(qū)，根據(jù)“三三制”的資金來(lái)源規(guī)定，無(wú)論是應(yīng)由企業(yè)籌集的部分，還是應(yīng)由城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)基金承擔(dān)的部分，一般都做不到準(zhǔn)時(shí)。足額到位，責(zé)任自然集中到地方政府身上。但這些地方政府的財(cái)政也很緊張，難以落實(shí)足夠的資金。其結(jié)果必然是：或者不斷提高對(duì)中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的要求，將壓力向中央財(cái)政傳遞；或者在落實(shí)中央“三個(gè)確?！闭邥r(shí)打折扣，致使不少下崗職工不能按時(shí)、足額，甚至根本領(lǐng)不到基本生活費(fèi)。事實(shí)上兩方面的情況都存在。

二是存在明顯的政策效率低下問(wèn)題。下崗職工基本生活保障與再就業(yè)制度畢竟不是一種規(guī)范的失業(yè)保障制度。過(guò)于原則性的規(guī)定不僅有較強(qiáng)的政治動(dòng)員色彩，實(shí)際執(zhí)行中也難免伴隨一些形式主義的東西，缺少必要的組織手段和運(yùn)行機(jī)制的支持。其直接后果是政策效率不高。例如，促進(jìn)下崗職工再就業(yè)是主要政策目標(biāo)之一，但是根據(jù)各方面的調(diào)查結(jié)果看，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的下崗職工，絕大多數(shù)是通過(guò)親戚、朋友等社會(huì)關(guān)系找到工作的，從再就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)獲得各種服務(wù)的比重很低。又如，對(duì)下崗職工再就業(yè)狀況的監(jiān)控及管理普遍存在盲區(qū)，隱性就業(yè)問(wèn)題十分突出。不但影響了勞動(dòng)關(guān)系的調(diào)整，也大幅度提高了基本生活保障及再就業(yè)的制度成本。此外，有關(guān)下崗職工基本生活保障的一些具體政策存在著明顯的缺陷。例如給下崗職工發(fā)放的生活費(fèi)，究竟是對(duì)過(guò)去勞動(dòng)貢獻(xiàn)的補(bǔ)償，還是對(duì)困難職工的生活救濟(jì)，事實(shí)上一直沒(méi)有明確定位，絕大多數(shù)企業(yè)一直采取平均主義的方式發(fā)放。既沒(méi)有解決“補(bǔ)償”問(wèn)題，也未能有效地救助貧困。

三是與其他保障制度之間存在矛盾。下崗問(wèn)題不僅和勞動(dòng)和社會(huì)保障部門其他方面的工作有密切聯(lián)系，而且和民政部門的社會(huì)救濟(jì)工作互有交叉，難以避免相互推諉的問(wèn)題。目前下崗職工人數(shù)并沒(méi)有被統(tǒng)計(jì)到城鎮(zhèn)登記失業(yè)率中，也容易使勞動(dòng)和社會(huì)保障部門發(fā)生錯(cuò)覺，低估未來(lái)的失業(yè)壓力。更突出的問(wèn)題是，近幾年來(lái)，一些行業(yè)和企業(yè)迫于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整及不景氣條件下的下崗壓力，對(duì)部分接近退休年齡的職工采取了提前退休而非下崗的處理方式。這種做法雖然在一定程度上緩解了下崗的壓力，也有利于保護(hù)部分老職工的利益，但是卻大幅度增加了對(duì)養(yǎng)老保障和醫(yī)療保險(xiǎn)體系的壓力。此外，由原企業(yè)繼續(xù)給進(jìn)入再就業(yè)中心的下崗職工繳納養(yǎng)老、醫(yī)療等保險(xiǎn)費(fèi)用，固然體現(xiàn)了政府對(duì)歷史問(wèn)題的負(fù)責(zé)態(tài)度，有利于穩(wěn)定下崗職工隊(duì)伍。但由于企業(yè)本身經(jīng)濟(jì)上也非常困難，有關(guān)保險(xiǎn)費(fèi)用大都是按照最低繳費(fèi)基數(shù)交納的，也在一定程度上增加了對(duì)養(yǎng)老保障和醫(yī)療保險(xiǎn)體系的壓力。

最后，下崗職工基本生活保障和再就業(yè)制度的突出特點(diǎn)，是眾多政府部門參與組織、管理并提供經(jīng)濟(jì)援助及服務(wù)，但最終都還是以企業(yè)為載體，并通過(guò)企業(yè)具體實(shí)施的。在下崗職工繼續(xù)對(duì)企業(yè)存在依賴的情況下，不僅企業(yè)過(guò)重的負(fù)擔(dān)無(wú)法減輕，企業(yè)的行為也必然是扭曲的，不同企業(yè)之間亦難以實(shí)現(xiàn)平等競(jìng)爭(zhēng)。由此可見，這種特殊的失業(yè)保障制度，并沒(méi)有真正為市場(chǎng)導(dǎo)向的改革掃清前進(jìn)道路上的障礙。只要舊體制的遺留問(wèn)題沒(méi)有找到最終的解決辦法，企業(yè)就必須以各種方式與政府進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，政府和企業(yè)的職能就難以徹底分開。無(wú)論是企業(yè)制度方面的改革還是國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，都無(wú)法順利地實(shí)施。設(shè)立這種特殊的失業(yè)保障制度也就失去了意義。

考慮到上述一系列問(wèn)題，加快改革下崗職工基本生活保障及再就業(yè)制度是非常必要的?；灸繕?biāo)應(yīng)當(dāng)是盡快實(shí)施下崗與失業(yè)的并軌，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)失業(yè)保障制度的統(tǒng)一。這是全面解決各種現(xiàn)實(shí)矛盾和問(wèn)題的需要，也是進(jìn)一步推進(jìn)改革的需要。

（三）下崗與失業(yè)并軌的難點(diǎn)及可供選擇的主要政策措施

實(shí)施下崗與失業(yè)并軌已經(jīng)得到政府和社會(huì)各界的認(rèn)同。根據(jù)國(guó)務(wù)院制定的改革目標(biāo)，從今年開始，要逐步解除已經(jīng)進(jìn)入再就業(yè)服務(wù)中心的下崗職工與企業(yè)的勞動(dòng)關(guān)系，實(shí)施下崗與失業(yè)并軌。這一改革的方向是沒(méi)有問(wèn)題的，問(wèn)題在于如何達(dá)到這一目標(biāo)。

1.影響并軌的主要問(wèn)題

如前所述，之所以選擇讓失去工作崗位的職工“下崗‘”而不是讓其直接失業(yè)，核心問(wèn)題在于舊體制遺留的利益關(guān)系矛盾。換句話說(shuō)，要想使下崗與失業(yè)順利并軌，關(guān)鍵在于解決有關(guān)利益關(guān)系方面的障礙。像很多人所觀察到的那樣，目前的障礙主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是大量下崗職工參加工作時(shí)并沒(méi)有實(shí)行勞動(dòng)合同制，舊體制不僅對(duì)他們有事實(shí)上的終身就業(yè)承諾，還通過(guò)低工資制對(duì)他們的一部分勞動(dòng)貢獻(xiàn)進(jìn)行了“預(yù)先扣除”，這在解除勞動(dòng)關(guān)系時(shí)顯然應(yīng)予以補(bǔ)償；二是很多效益不好的企業(yè)在近些年來(lái)形成了大量的工資、醫(yī)療費(fèi)、集資款等項(xiàng)拖欠，要解除勞動(dòng)關(guān)系，也需明確予以解決；三是下崗職工今后的養(yǎng)老、醫(yī)療問(wèn)題如何與新體制接軌，并得到妥善得到解決，也需要有一個(gè)可行的辦法。

勞動(dòng)貢獻(xiàn)補(bǔ)償問(wèn)題目前已經(jīng)得到廣泛認(rèn)可，一些地方也進(jìn)行了積極探索，并取得了一些經(jīng)驗(yàn)。但迄今為止，國(guó)家一直沒(méi)有出臺(tái)關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等方面的具體規(guī)定，致使對(duì)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問(wèn)題的處理缺乏制度依據(jù)而各行其是。由于已經(jīng)實(shí)施的補(bǔ)償通常是由企業(yè)自行實(shí)施的，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之間的差距很大。少數(shù)經(jīng)濟(jì)狀況較好的企業(yè)能夠充分補(bǔ)償，多數(shù)經(jīng)濟(jì)效益較差的企業(yè)則無(wú)力進(jìn)行補(bǔ)償。這不僅造成了下崗職工群體內(nèi)利益分配的巨大差異，也使多數(shù)下崗職工與企業(yè)的勞動(dòng)關(guān)系難以按時(shí)解除。工資、醫(yī)療費(fèi)、集資款拖欠問(wèn)題主要也集中于困難企業(yè)，僅靠企業(yè)自身能力難以妥善解決。關(guān)于下崗職工今后的養(yǎng)老、醫(yī)療問(wèn)題，雖然目前的政策已經(jīng)明確，下崗職工過(guò)去的工齡視為繳費(fèi)年限，并承諾在他們達(dá)到退休年齡后給予相應(yīng)的養(yǎng)老、醫(yī)療保障待遇。但由于當(dāng)前的社會(huì)保障制度本身還存在很多問(wèn)題，絕大多數(shù)下崗職工一旦解除與原企業(yè)的勞動(dòng)關(guān)系，就很難進(jìn)人制度化的社會(huì)保障體系。撇開那些轉(zhuǎn)為失業(yè)的職工不談，即使已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了再就業(yè)的下崗職工，大多數(shù)也是在非正式部門就業(yè)；即使在正式部門找到了工作，多數(shù)也是臨時(shí)性的。他們通常都被排斥在制度化的保障體系之外，無(wú)法保障未來(lái)的基本養(yǎng)老及醫(yī)療安全。

2.應(yīng)當(dāng)采取的主要政策措施

（1）積極對(duì)下崗職工的勞動(dòng)貢獻(xiàn)實(shí)施補(bǔ)償。首先應(yīng)當(dāng)明確補(bǔ)償?shù)膶?duì)象范圍。勞動(dòng)合同制的實(shí)施是勞動(dòng)就業(yè)新舊體制的分界點(diǎn)，應(yīng)以此為依據(jù)對(duì)下崗職工分類處理。實(shí)施補(bǔ)償?shù)膶?duì)象主要是實(shí)施勞動(dòng)合同制以前參加工作的老職工。對(duì)于實(shí)施勞動(dòng)合同制以后參加工作的下崗職工，由于有明確的法律依據(jù)，且這部分人年齡較輕，再就業(yè)能力較強(qiáng)，可以按照《勞動(dòng)法》及其他有關(guān)勞動(dòng)合同的法規(guī)解除勞動(dòng)關(guān)系。

其次，應(yīng)盡快研究出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的補(bǔ)償辦法，并按企業(yè)所處地區(qū)或行業(yè)，規(guī)定大體上統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。鑒于在統(tǒng)收統(tǒng)支的計(jì)劃體制下，不同企業(yè)與政府之間的利益關(guān)系難以分清，就業(yè)又是由政府勞動(dòng)部門統(tǒng)一安排的，以單個(gè)企業(yè)為基礎(chǔ)對(duì)職工進(jìn)行補(bǔ)償是不公平的，而且事實(shí)上很多企業(yè)也沒(méi)有能力進(jìn)行補(bǔ)償。因此，勞動(dòng)貢獻(xiàn)補(bǔ)償應(yīng)在統(tǒng)一政策、并大致統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的前提下由政府統(tǒng)一組織實(shí)施，至少在特定地區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)一組織實(shí)施。補(bǔ)償資金應(yīng)主要來(lái)源于現(xiàn)有企業(yè)的存量資產(chǎn)，籌資辦法可結(jié)合養(yǎng)老保障制度改革中的過(guò)渡費(fèi)用籌集一起制定。

第三，補(bǔ)償方式可多元化，并給下崗職工以選擇機(jī)會(huì)。既可以以貨幣形式支付補(bǔ)償金，也可以結(jié)合企業(yè)改組、改制，給予下崗職工部分資產(chǎn)所有權(quán)或企業(yè)的股權(quán)。此外，亦可以結(jié)合住房制度改革實(shí)施補(bǔ)償。

（2）以養(yǎng)老等社會(huì)保障制度改革為基礎(chǔ)，保證下崗職工的未來(lái)安全。影響下崗職工未來(lái)養(yǎng)老等安全的主要問(wèn)題是，盡管政府已經(jīng)明確，下崗職工過(guò)去的工齡視為繳費(fèi)年限，并承諾在他們達(dá)到退休年齡后給予相應(yīng)的養(yǎng)老金，但一旦解除與企業(yè)的勞動(dòng)關(guān)系，他們很難進(jìn)入制度化的保障體系。對(duì)大多數(shù)人來(lái)講，必然存在因繳費(fèi)年限過(guò)短，未來(lái)養(yǎng)老金獲得額過(guò)低的問(wèn)題。因此，首先必須加快養(yǎng)老保障制度改革，有效擴(kuò)

大社會(huì)保障覆蓋范圍，盡可能保證下崗職工解除與企業(yè)的勞動(dòng)關(guān)系后，只要能夠再就業(yè)，就基本能夠進(jìn)人制度化的保障體系。

無(wú)法實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的下崗職工未來(lái)的社會(huì)保障問(wèn)題處理可與勞動(dòng)貢獻(xiàn)補(bǔ)償結(jié)合。即不再給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，可以根據(jù)工齡長(zhǎng)短，繼續(xù)繳納一定年份的養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用作為補(bǔ)償。具體選擇何種補(bǔ)償方式，由下崗職工個(gè)人選擇。

在解決下崗職工的養(yǎng)老安全問(wèn)題時(shí)，要嚴(yán)格控制提前退休，規(guī)定合理的繳費(fèi)基數(shù)，盡量避免加劇養(yǎng)老保障體系的收支矛盾。

（3）結(jié)合企業(yè)改革，妥善處理工資、集資款拖欠等問(wèn)題。對(duì)近些年因各種原因形成的涉及下崗職工的工資、醫(yī)療費(fèi)及集資款等拖欠，應(yīng)盡快予以償還。償還可以采取貨幣形式，也可結(jié)合企業(yè)改制給職工以企業(yè)股權(quán)。具體方式應(yīng)根據(jù)企業(yè)狀況及職工意愿協(xié)商決定。

（4）取消“下崗”政策，將下崗與失業(yè)并軌。在妥善解決上述問(wèn)題的基礎(chǔ)上，現(xiàn)有的下崗職工可以盡快解除與原企業(yè)的勞動(dòng)關(guān)系轉(zhuǎn)為失業(yè)并進(jìn)入失業(yè)保障體系。今后企業(yè)改革及結(jié)構(gòu)調(diào)整中的新裁減人員，也可通過(guò)對(duì)有關(guān)問(wèn)題的妥善處理安排，直接進(jìn)入失業(yè)保障體系，而不必在實(shí)施“下崗”。再就業(yè)服務(wù)中心及發(fā)放基本生活費(fèi)的有關(guān)做法可以逐步取消，這樣就自然實(shí)現(xiàn)了下崗與失業(yè)兩套保障制度的并軌。

（5）加強(qiáng)就業(yè)保護(hù)。實(shí)施下崗與失業(yè)并軌后，對(duì)被國(guó)有、集體企業(yè)裁減的失業(yè)人員，尤其是再就業(yè)能力較差的人員以及一些特殊地區(qū)（比如老工業(yè)基地）的人員還應(yīng)實(shí)施積極的就業(yè)保護(hù)政策，盡可能擴(kuò)大再就業(yè)的比重。一是提供扶持政策，鼓勵(lì)自立或合伙企業(yè)二是制定有關(guān)政策，鼓勵(lì)企業(yè)在有新的就業(yè)機(jī)會(huì)時(shí)優(yōu)先錄用這些人員，尤其是鼓勵(lì)優(yōu)先錄用被本企業(yè)裁減的人員；三是結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境治理等，用以工代賑的方式對(duì)部分難以實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的人員實(shí)施保護(hù)性就業(yè)安置。

二、審慎選擇未來(lái)的失業(yè)保障制度

下崗與失業(yè)并軌后，在努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，全面擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì)的同時(shí)，必須建立和完善新的失業(yè)保障制度體系，為失業(yè)人員提供基本生活保障及多種形式的再就業(yè)服務(wù)，緩解因失業(yè)導(dǎo)致的城鎮(zhèn)貧困及與之有關(guān)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)矛盾，保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中我國(guó)社會(huì)的基本穩(wěn)定。這一點(diǎn)已經(jīng)成為社會(huì)各界的共識(shí)。目前的問(wèn)題在于：根據(jù)中國(guó)的政治。經(jīng)濟(jì)和人口的現(xiàn)實(shí)情況，我們應(yīng)該建立一個(gè)什么樣的失業(yè)保障制度？以及如何建立這樣一個(gè)制度？

（一）未來(lái)的失業(yè)保障制度選擇必須充分考慮中國(guó)國(guó)情

首先，中國(guó)是一個(gè)人口眾多，且總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還比較低的發(fā)展中國(guó)家，失業(yè)保障只能是低水平的，只能保障基本生活需要和提供基礎(chǔ)性的就業(yè)服務(wù)。推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提高經(jīng)濟(jì)效率仍是中國(guó)未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的首要發(fā)展目標(biāo)。失業(yè)保障制度設(shè)計(jì)還應(yīng)充分考慮其對(duì)失業(yè)人口勞動(dòng)就業(yè)的激勵(lì)機(jī)制。

第二，中國(guó)地域遼闊，地區(qū)之間、行業(yè)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距很大，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各方面一的情況錯(cuò)綜復(fù)雜。針對(duì)這種現(xiàn)實(shí)，失業(yè)保障制度必須簡(jiǎn)單、明了，便于管理和操作。

第三，考慮到中國(guó)正處于快速城市化的進(jìn)程中，農(nóng)村勞動(dòng)力向城市的轉(zhuǎn)移還要持續(xù)很長(zhǎng)時(shí)間，以及今后多種所有制經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，以城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的失業(yè)保障制度應(yīng)當(dāng)具有體制上的開放性。