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新農(nóng)合初級基本醫(yī)保制度保障待遇的非基本性、局限性，其他多層次農(nóng)村醫(yī)保制度保障待遇的選擇性和多樣性，與受保障農(nóng)村居民患重特大疾病醫(yī)療費用的高額性、健康保障需求的多樣性以及醫(yī)療費用報銷單據(jù)的單一性存在天然的矛盾。特別是我國剛剛進入城市化前中期，農(nóng)村居民的廣泛流動和新貧困群體的出現(xiàn)，不僅需要單個的基本醫(yī)療風險保障項目，和針對某個群體的補充風險保障項目，更需要由多個相對獨立和互相依存的農(nóng)村醫(yī)療保障項目相互銜接形成綜合的、可以提供“一站式”的、解決重特大疾病所需要的較為充分、全面的醫(yī)療保障服務。事實上，由于覆蓋醫(yī)療風險領域的一致性、保障目標的一致性、基金運動規(guī)律的一致性，特別是新農(nóng)合與多層次醫(yī)保制度在保障待遇支付上、保障待遇范圍的動態(tài)性，使得多層次醫(yī)保制度具有高度關聯(lián)性，盡管新農(nóng)合與多層次醫(yī)保制度結(jié)構(gòu)不同，保障對象選擇不同，但是，因保障待遇銜接達至社會保障水平最大化的需求決定了多層次醫(yī)保制度在合理分工的基礎上，制度銜接、相互促進、協(xié)調(diào)發(fā)展是可行的。新農(nóng)合和多層次醫(yī)保制度的性質(zhì)不同，制度結(jié)構(gòu)不同，基金來源、保障對象、保障范圍、保障水平、運營方式、經(jīng)辦方式均不相同，因而，多層次醫(yī)保制度相關當事人法律關系的性質(zhì)，權利、義務、責任的配置均存在差異，在立法上多層次醫(yī)保制度應該分屬不同單行立法調(diào)整。因此，新農(nóng)合與多層次醫(yī)保制度銜接，實際上是不同醫(yī)保法律制度的銜接。因為不同性質(zhì)醫(yī)保法律制度保障待遇的多層次和動態(tài)性，就不可能機械性地在每個醫(yī)保制度上做單項銜接規(guī)范設計，需要對多層次醫(yī)保制度進行統(tǒng)籌規(guī)劃，在界分多層次醫(yī)保制度的性質(zhì)、給付范圍、給付水平基礎上，明晰多層次醫(yī)保制度的關聯(lián)性和銜接的順序，構(gòu)建專項的銜接法律制度。至于多層次醫(yī)保專項銜接法律制度的表現(xiàn)形式，可以單項條例設計，也可以新農(nóng)合初級基本醫(yī)療保險制度為本體，在“新農(nóng)合管理條例”［4］專項立法中設一章予以規(guī)范。

新農(nóng)合與多層次醫(yī)保制度銜接的法律規(guī)范，是指圍繞受保障農(nóng)民保障待遇的最大化目標，設計新農(nóng)合與多層次醫(yī)保銜接的系列操作程序。首先，得明確新農(nóng)合與多層次醫(yī)保制度的“銜接點”是醫(yī)療服務待遇。新農(nóng)合作為覆蓋全體農(nóng)村居民的基本醫(yī)療保險制度，其廣覆蓋和保障全體農(nóng)村居民享受基本醫(yī)療服務的普惠性追求，決定了新農(nóng)合與其他多層次醫(yī)保服務待遇的銜接，應以新農(nóng)合保障待遇為基礎，輻射銜接其他多層次醫(yī)保服務待遇。這也是世界各國的做法，多層次醫(yī)保制度醫(yī)療服務待遇的銜接，都是以基本醫(yī)療保險待遇為基礎和核心，輻射銜接其他多層次醫(yī)療保障待遇［5］。新農(nóng)合與多層次醫(yī)保制度待遇支付的經(jīng)辦機構(gòu)不同，因此，新農(nóng)合與其他多層次醫(yī)保制度醫(yī)療服務待遇的銜接，其操作要求新農(nóng)合與多層次醫(yī)保經(jīng)辦銜接。新農(nóng)合與其他多層次醫(yī)保待遇的銜接，是以新農(nóng)合保障待遇為基礎輻射銜接其他多層次醫(yī)保待遇，這就決定了以新農(nóng)合經(jīng)辦為主體、為“總經(jīng)辦”，以新農(nóng)合經(jīng)辦為操作平臺，輻射銜接多層次醫(yī)保經(jīng)辦。具體操作時，當受保障的農(nóng)村居民患病就醫(yī)時，新農(nóng)合經(jīng)辦機構(gòu)首先為其提供新農(nóng)合基本醫(yī)療服務和基本醫(yī)療保險待遇報銷；遇受保障主體支付新農(nóng)合基本醫(yī)療保險自付部分困難、或者醫(yī)療花費超過新農(nóng)合基本醫(yī)療保險待遇支付最高限額時，由新農(nóng)合經(jīng)辦機構(gòu)通知醫(yī)療救助以及其他多層次醫(yī)保經(jīng)辦機構(gòu)，并由他們分別審查受保障主體的享受資格和享受待遇的范圍，最后交由基本醫(yī)療保險經(jīng)辦機構(gòu)協(xié)調(diào)差異、整合保障待遇，為受保障主體提供“一站式”醫(yī)保服務。新農(nóng)合與多層次醫(yī)保待遇銜接，并統(tǒng)一向受保障主體支付待遇后，還要解決新農(nóng)合與多層次醫(yī)保待遇的結(jié)算順序。新農(nóng)合與多層次醫(yī)保待遇支付結(jié)算的排序，應以國家基本醫(yī)療保險待遇支付結(jié)算為先，銜接兩端，低端為醫(yī)療救助待遇支付結(jié)算，高端為再保險形式的政策性商業(yè)保險、各種補充商業(yè)保險險以及公益慈善醫(yī)療待遇支付結(jié)算。具體結(jié)算順序是：新農(nóng)合保險待遇支付結(jié)算為基礎和第一順序，農(nóng)村醫(yī)療救助為第二結(jié)算順序，第三順序銜接再保險形式的政策性商業(yè)保險待遇的結(jié)算，第四順序銜接自主商業(yè)保險待遇的結(jié)算，第五順序銜接公益慈善待遇結(jié)算。新農(nóng)合與其他多層次醫(yī)保制度因為分割建立，也為此分別建立了信息管理平臺。因此，新農(nóng)合與其他多層次醫(yī)保制度的參保記錄、繳費信息、醫(yī)療待遇支付信息等保障數(shù)據(jù)都分割在不同的信息系統(tǒng)?；ヂ?lián)網(wǎng)的廉價以及迅速獲取和快速傳播信息的能力，為“多層次”醫(yī)保待遇“一站式”提供了可能和技術支持。但是，現(xiàn)代IT技術一旦遇到條塊分割的信息系統(tǒng)，即形成垃圾和高額成本，難以發(fā)揮其優(yōu)勢。因此，新農(nóng)合與多層次醫(yī)保銜接要實現(xiàn)可操作，其基礎條件便是統(tǒng)一多層次醫(yī)保制度的信息平臺。統(tǒng)一新農(nóng)合與多層次醫(yī)保制度的信息管理平臺，并非是讓多層次醫(yī)保信息統(tǒng)一登記，而是指統(tǒng)一信息管理平臺并全國聯(lián)網(wǎng)，統(tǒng)一信息登記口徑，統(tǒng)一信息登記的法律和政策規(guī)范。在統(tǒng)一信息平臺和操作規(guī)范的基礎條件上，新農(nóng)合與多層次醫(yī)保數(shù)據(jù)分賬建立，但是卻能夠在統(tǒng)一的信息平臺上，實現(xiàn)多層次醫(yī)保數(shù)據(jù)的信息共享，形成參保記錄銜接，打通經(jīng)辦服務銜接通道，為多層次醫(yī)療服務待遇的銜接提供基礎信息和操作條件。新農(nóng)合與其他多層次醫(yī)保制度是從一個一個保障項目干起來的，不僅性質(zhì)、制度結(jié)構(gòu)不同，管理機構(gòu)分設也是顯而易見的。新農(nóng)合屬衛(wèi)生部主管，醫(yī)療救助和公益慈善救助屬民政部門主管，再保險式的政策性商業(yè)健康保險屬保監(jiān)會主管等，導致新農(nóng)合與其他多層次醫(yī)保制度法律、政策、管理、服務流程、技術支持、信息系統(tǒng)均不統(tǒng)一。但是，多層次醫(yī)保制度的目標卻具有同一性，即保障受保障主體患病時醫(yī)療費用風險得以分攤。因此，多層次醫(yī)保待遇的銜接，醫(yī)保待遇的“一站式”提供，使得構(gòu)建綜合性、系統(tǒng)性的行政管理體制成了多層次醫(yī)保制度銜接的必要條件。社會保障管理體制統(tǒng)一是各國社會保障管理的基本原則，它是英國完成社保制度碎片化整合，建立統(tǒng)一管理機構(gòu)、統(tǒng)一國民資格、統(tǒng)一待遇比例等“三統(tǒng)一”的社保制度的首要原則［6］?！罢巧鐣Ｕ现贫鹊淖罱K責任承擔者，因此，由政府機構(gòu)對社會保障事務實行統(tǒng)一集中管理既是社會保障理論界公認的一項原則，也是許多國家社會保障發(fā)展實踐所證實的必由之路［7］。”“社會保障管理的意義在于，它能將社會保障法律制度細化并促使其得到貫徹實施［7］?！敝挥行罗r(nóng)合與其他多層次醫(yī)保制度行政管理統(tǒng)一，才能對新農(nóng)合和其他多層次醫(yī)保制度梳理“編輯”、統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一政策、統(tǒng)一法律，統(tǒng)一服務流程和規(guī)范，才能保證新農(nóng)合與多層次醫(yī)療保障待遇銜接、兼容，協(xié)調(diào)多層次的、不同保障范圍和不同保障程度的醫(yī)療服務待遇，為患重特大疾病的農(nóng)村居民支付充分的醫(yī)療保障服務。

本文作者：孫淑云柴志凱工作單位：山西大學法學院