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中國與世界銀行合作研究電力體制改革

中國對世界銀行的窗口是財政部，經(jīng)財政部與世界銀行商談后決定在1993~1994年雙方合作開展中國電力體制改革研究。由財政部牽頭成立了課題研究指導(dǎo)委員會。另外成立了4個專題組———關(guān)于電力體制改革的組織結(jié)構(gòu)選擇；關(guān)于建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的電力法規(guī)體系的建議；商業(yè)化運營、公司化改造；中國電力工業(yè)資金籌措方案。1993年7月召開了“中國電力部門改革戰(zhàn)略選擇國際研討會”，會上電力工業(yè)部部長強調(diào)中國電力改革的“二十字”方針和“因地、因網(wǎng)制宜”應(yīng)作為改革戰(zhàn)略選擇的基本依據(jù)。電力工業(yè)部代表還提出4點建議：①應(yīng)注意經(jīng)驗的條件性；②應(yīng)注意中國國情的復(fù)雜性；③應(yīng)突出改革的重點，強調(diào)政府和企業(yè)的改革，強調(diào)政府職能分開是重要的第一步；④關(guān)于改革的目標(biāo)模式，提出了符合中國國情的混合模式。世界銀行介紹了世界電力體制改革的經(jīng)驗，提出發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家的電力要改革，發(fā)達國家的電力也要改革，全球所有國家的電力都要改革，抹煞了發(fā)展中國家、轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家和發(fā)達國家電力改革的差異，要求發(fā)展中國家、轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家將電力市場化改革的私有化、競爭性改革混為一談，要求他們將兩種改革合并一次完成。國際研討會之后，各課題組的專家、世界銀行官員和世界銀行聘請的咨詢專家共同研究編寫了《中國電力體制改革的戰(zhàn)略選擇總報告》。最后以中國起草的報告為基礎(chǔ)，修改完成了總報告?？倛蟾鎸τ诟母锬Ｊ降倪x擇，同意公司化改組、商業(yè)化運營、法律化管理的改革，未提競爭模式，即電力體制改革分兩步走?？倛蟾嬲J(rèn)為，在中國的環(huán)境條件下，政府所有權(quán)和政府管理的改革，要進行詳細(xì)的設(shè)計，枝蔓很多，當(dāng)前，首要的事情似乎應(yīng)當(dāng)著重于電力企業(yè)的商業(yè)化和公司化試點?？墒鞘澜玢y行還是堅持其改革意見，后來世界銀行單方面以世行文件了《中國電力行業(yè)改革———趨向競爭與改進職能》，其中介紹了4種模式(沒有中方提出的混合模式)，在結(jié)論和建議中主張中國采取躉售模式，即單一購買機制模式。文件說：“目前的行業(yè)結(jié)構(gòu)結(jié)論和建議已演進了10年，對發(fā)電競爭是有利的?！畱?yīng)倡導(dǎo)以‘躉售模式’作為各省電力系統(tǒng)的基本結(jié)構(gòu)，這種模式是鼓勵發(fā)電競爭的最佳模式?！谳^先進的省份，可以嘗試這種模式的更為復(fù)雜而又完善的變革?！?993年下半年，課題組組織專家分3組去英、法、美以及澳大利亞和新西蘭考察?？疾靾蟾嬲J(rèn)為，中國電力體制改革的方向應(yīng)該是政企分開、商業(yè)化和公司化，建立和健全法律法規(guī)。電力工業(yè)管制應(yīng)集中于一個“婆婆”；政企分開應(yīng)盡快實現(xiàn)；合理電價形成機制應(yīng)盡快建立；抓緊電力工業(yè)立法。報告認(rèn)為，英國的競爭性電力市場必須有合理的電價形成機制、較大富裕的電網(wǎng)輸運能力、健全的電力法規(guī)體系等，而中國尚不具備。

1993~2000年電力體制改革

1993~2000年是我國邁進電力體制改革的年代，總趨勢是政企分開、廠網(wǎng)分開、引入競爭機制。①1993年1月，華北、東北、華東、華中、西北五大電力集團公司宣告電力集團公司正式成立。五大集團公司連同華能集團公司,均列為國務(wù)院批準(zhǔn)的第一批試點的55個大集團公司中，這些公司均實行計劃單列和稅利分流辦法。后來隨著廠網(wǎng)分開，五大集團公司成為電網(wǎng)集團公司，后來，五大電力集團公司又陸續(xù)改組為國家電網(wǎng)公司的分公司。②1993年3月，八屆全國人大一次會議通過了國務(wù)院機構(gòu)改革方案，決定撤銷能源部，分別組建電力工業(yè)部和煤炭工業(yè)部。當(dāng)時曾研究過是否成立中國電力公司，最后還是決定成立電力工業(yè)部。③1995年12月28日，八屆全國人大常委會第七次會議通過《中華人民共和國電力法》，1996年4月1日起施行。但這個《電力法》不支持電力體制改革，以后組織《電力法》修改，但到目前為止，新的《電力法》及其配套條例、實施規(guī)范都未出臺。④1996年12月7日國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于組建國家電力公司的通知》?！锻ㄖ访鞔_，該公司由國務(wù)院出資設(shè)立，是國務(wù)院界定的國有資產(chǎn)的出資者和國務(wù)院授權(quán)的投資主體及資產(chǎn)經(jīng)營主體，是經(jīng)營跨區(qū)送電的經(jīng)濟實體和統(tǒng)一管理國家電網(wǎng)的企業(yè)法人。⑤1998年3月九屆全國人大一次會議批準(zhǔn)國務(wù)院機構(gòu)改革方案，電力行業(yè)已組建國家電力公司，電力工業(yè)部撤銷，電力工業(yè)的政府管理職能并入國家經(jīng)貿(mào)委，但電力規(guī)劃、項目審批、電價審批權(quán)還在國家計委。⑥1998年9月3日《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家經(jīng)貿(mào)委、國家計委關(guān)于停止執(zhí)行買用電權(quán)等有關(guān)規(guī)定的意見的通知》，決定停止執(zhí)行若干限制用電的規(guī)定，包括停止執(zhí)行買網(wǎng)電權(quán)的規(guī)定、停止控制非生產(chǎn)用電的規(guī)定、停止超計劃用電加價收費的規(guī)定。以后又陸續(xù)出臺了一些取消價外加價的規(guī)定，最后連建國初期就實施的收取電力工程貼費的規(guī)定也取消了。結(jié)果是合理的電價機制未形成，卻把支持電力發(fā)展的加價取消了。⑦1998年10月4日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家計委《關(guān)于改造農(nóng)村電網(wǎng)、改革家電管理體制、實現(xiàn)同網(wǎng)同價請示的通知》(簡稱為“兩改一同價”)，這個改革與美英進行的電力體制改革來說是一種反向改革，即由原來的政府承擔(dān)農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)，交給電力企業(yè)承擔(dān)；原來輸配分開的農(nóng)電體制，改造為輸配合一的農(nóng)電；城鄉(xiāng)同網(wǎng)價又?jǐn)U大了交叉補貼，增加了電力企業(yè)的負(fù)擔(dān)。⑧1998年12月24日，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《轉(zhuǎn)發(fā)國家經(jīng)貿(mào)委關(guān)于深化電力工業(yè)體制改革有關(guān)問題意見的通知》。通知要求，推進廠網(wǎng)分開，引入競爭機制，建立規(guī)范有序的電力市場；堅持政企分開、省為實體的方針，深化省級電力公司的改革；加快實施全國聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置；加快農(nóng)村電力體制改革，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展等。但電力工業(yè)政企尚未分開、合理的電價機制尚未建立、法律法規(guī)也沒有建立起來，不搞“公司化改組、商業(yè)化運營、法制化管理”，立刻推進廠網(wǎng)分開，引入競爭機制，顯然難以辦到。⑨1999年5月18日，國家經(jīng)貿(mào)委頒發(fā)《關(guān)于做好電力工業(yè)政企分開改革工作的意見》的通知。次年6月，中編辦和國家經(jīng)貿(mào)委又聯(lián)合提出《關(guān)于調(diào)整電力行政管理職能有關(guān)問題的意見》，要求2000年繼續(xù)推進電力工業(yè)政企分開的改革，逐步撤銷大區(qū)電業(yè)管理局和省級電力工業(yè)局。從形式上來看已實現(xiàn)政企分開，但是實際上政府還是牢牢地控制著電力企業(yè)，電力企業(yè)仍然缺乏自主權(quán)，像合理的電價機制并未建立，電價水平、電價結(jié)構(gòu)、電力與其他能源的比價都不盡合理，由政府主觀確定低電價，電力企業(yè)難以自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展。⑩1999年黨中央十五屆四中全會關(guān)于國有經(jīng)濟戰(zhàn)略調(diào)整的《決定》指出：“國有經(jīng)濟需要控制的行業(yè)和領(lǐng)域主要包括：涉及國家安全的行業(yè)、自然壟斷的行業(yè)、提供重要公共產(chǎn)品和為社會服務(wù)的行業(yè)，以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)?！边@個《決定》是對國有經(jīng)濟的一個綱領(lǐng)性文件，是國有企業(yè)改革的指導(dǎo)方針。如果在此《決定》之前，電力工業(yè)是否可私有化，是可以探討的，但在《決定》之后，電力工業(yè)必須由國有企業(yè)來經(jīng)營，就很難按英國電力改革模式開始競爭，對于國有電力企業(yè)來講，充分的、完全的競爭會變?yōu)檫^度競爭，在電力體制改革模式選擇中需要引起注意。這幾年國家在電力體制改革上做了不少工作，但是除了政企分開之外，主要是按照英國電力體制改革模式進行，如廠網(wǎng)分開、引入競爭的試點等，對于公司化改組、商業(yè)化運營、法制化管理沒有做什么工作。黨中央《決定》規(guī)定國有經(jīng)濟要控制的領(lǐng)域之后，在電力工業(yè)以國有企業(yè)為主導(dǎo)的情況下，能否嫁接英國自由化、私有化的電力體制改革模式？能否適應(yīng)？能否成功？這些都缺乏研究，電力體制改革的方向仍在探索之中。

單一購買機制存在的問題

世界電力工業(yè)已有100多年歷史，但是在電力工業(yè)中引入競爭機制是最近二三十年的新事物，原來都認(rèn)為設(shè)想的單一購買機制模式是非常完善的，但是經(jīng)過英國十多年時間的實際運營，證實了確實還有不少問題，而且這些問題不是靠小修小改所能奏效的。在我國實施新的電力體制改革前，《英國新電力交易制度》中譯本問世。2001年3月英國在總結(jié)十多年電力改革經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，開始實行新電力交易制度?！队码娏灰字贫取芬粫?，敘述了英國下一步電力交易如何運作；說明了為什么要用新電力交易制度來代替已經(jīng)運營十多年的單一購買機制模式(書中稱為電力庫或強制電力庫模式)；單一購買機制存在的問題、缺點和不足；指出有的問題已經(jīng)阻礙電力改革的進一步深化。此書分析指出單一購買機制模式(即電力庫)存在以下問題。①電力庫模式是強制成員制。絕大多數(shù)發(fā)電商和售電商都只能在電力庫進行買賣，一方面抑制了市場參與者在電力庫以外創(chuàng)新地進行雙邊交易活動，另一方面又削弱了電力庫提供各項服務(wù)的創(chuàng)新意識和積極性。②電力庫模式在定價過程中缺少用戶和需求側(cè)的參與。電力庫沒有發(fā)揮需求方的作用，售電商是電力價格的接受者，不能討價還價使電價下降。③電力庫模式的價格缺乏有效競爭。雖然在發(fā)電側(cè)存在著競爭，但發(fā)電側(cè)的競爭必須要有一定數(shù)量且相當(dāng)實力的發(fā)電商來共同參與。但英國能夠參與競爭的發(fā)電商不多，結(jié)果使電力庫的價格制定基本上一直被3家主要發(fā)電商所包辦。④電力庫模式價格被人為操縱。在定價由少數(shù)發(fā)電商包辦的情況下，必然導(dǎo)致價格的人為操縱。結(jié)果是，雖然自1990年以來，發(fā)電成本中燃料費用、資本費用和運行費用降低了50%，但電力批發(fā)價只下降20%[1990年為4.5便士/(kW•h)，2000年為4.0便士/(kW•h)]。⑤天然氣交易市場和電力庫交易市場之間不協(xié)調(diào)。燃?xì)怆姀S買到發(fā)電用天然氣之后，發(fā)現(xiàn)直接倒賣天然氣比用于發(fā)電更掙錢時，就會停止天然氣發(fā)電，使得電網(wǎng)公司不得不用更貴的電廠發(fā)電來彌補，從而造成損失。隨著天然氣交易制度的改革，電力市場交易制度也必須相應(yīng)改革。

我們需要認(rèn)識到中國電力改革的艱巨性、復(fù)雜性，這里用世界銀行報告中的兩段話來結(jié)束此文?！咧贫ㄕ邆冇袝r沒有正確地認(rèn)識到建立一個基于競標(biāo)的電力市場比其他能源商品更為困難。原因來自電力生產(chǎn)和消費的自然事實：電力儲存非常昂貴；需求變化非常迅速；具有廣泛的外部效應(yīng)(如某地的物理故障可能引起整個電網(wǎng)的全線崩潰)；電力供求必須時時刻刻都要平衡，并且電力需求(實時的)對價格上漲不能太敏感?！獜母旧险f，如果不首先確定需解決的問題，啟動電力改革是毫無意義的。如果一個國家在建立復(fù)雜的電力批發(fā)市場方面進展過快，就無益于解決現(xiàn)有的問題，這樣做就會導(dǎo)致?lián)p失的風(fēng)險，這種損失可能錯過了對電力行業(yè)進行根本性改革的“千載難逢”的機遇。因此電力行業(yè)改革是一個高度政治化的過程。政策制定者們需保持警惕，如果普通老百姓不能很容易觀察到改革所帶來的某些“早期成果”，那么必要的政治性支持就會迅速消失。

本文作者：朱成章工作單位：原能源部政策法規(guī)司