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【論文關(guān)鍵詞】：公共利益；界定；公共權(quán)力；濫用；制約

【論文摘要】：文章以公共利益為視角，在明晰公共權(quán)力特征的基礎(chǔ)上，探究如何在公共管理中，有效地遏制公共利益視野下的權(quán)力濫用。

公共權(quán)力本應(yīng)為公眾利益服務(wù)，但權(quán)力的擴(kuò)張性及腐敗性使它可能為少數(shù)人甚至個(gè)人利益服務(wù)，正所謂"絕對(duì)的權(quán)力產(chǎn)生絕對(duì)的腐敗"。為了盡可能在公共管理中避免腐敗的發(fā)生，應(yīng)該對(duì)公共利益下的權(quán)力行使進(jìn)行有效規(guī)制。

一、公共利益視野下的公共權(quán)力特征

公共利益是公共權(quán)力產(chǎn)生的基礎(chǔ)。公共權(quán)力產(chǎn)生于公共生活和公共利益的需要，公共利益是社會(huì)凝聚力之所在?？梢哉f(shuō)，離開(kāi)了公共利益，社會(huì)將最終解體，公共權(quán)力也會(huì)因此而失去存在的基礎(chǔ)。公共權(quán)力的本意就是為了公眾的利益服務(wù)的，它具有公共性、腐蝕性和擴(kuò)張性等特征。[1]

首先，公共權(quán)力的目的是保障公民的權(quán)利，這就決定了"公共性"是公共權(quán)力的基本特征。所謂公共權(quán)力的公共性是指公共權(quán)力是一種代表社會(huì)公共利益,以社會(huì)公眾支持為基礎(chǔ),按照公共理性來(lái)運(yùn)作,并以強(qiáng)制力來(lái)保障實(shí)施的管理社會(huì)公共事務(wù)的能力。[2]公共性是公共權(quán)力區(qū)別于私人權(quán)力的最明顯的屬性,也是公共權(quán)力的根本屬性。公共權(quán)力為公眾服務(wù)，是理所當(dāng)然的，而打著"維護(hù)公共利益"的幌子"以權(quán)謀私"，則是公共權(quán)力的異化，即公共權(quán)力本應(yīng)為人民服務(wù)的，卻拿來(lái)滿足一己私欲，違背了人民群眾授予其公權(quán)力之本意。

其次，就權(quán)力的作用來(lái)看，它對(duì)掌握權(quán)力的人具有一定的腐蝕性。換句話說(shuō)，權(quán)力具有極大的誘惑力；掌握和支配權(quán)力者，在行使公共權(quán)力過(guò)程中可能變公共權(quán)力為私有權(quán)力，為掌握權(quán)力者謀取私利。古往今來(lái)的政治家和思想家們始終致力于思考和解決權(quán)力的腐蝕性問(wèn)題，這也是現(xiàn)今中國(guó)共產(chǎn)黨以人為本、依法執(zhí)政的過(guò)程中十分關(guān)注和必須解決的首要問(wèn)題之一。

最后，就權(quán)力的運(yùn)作過(guò)程來(lái)看，權(quán)力具有一定的擴(kuò)張性，即權(quán)力往往被濫用。公共權(quán)力一旦產(chǎn)生，便有了相對(duì)的獨(dú)立性，權(quán)力一旦與掌握權(quán)力的階級(jí)、團(tuán)體、個(gè)人相結(jié)合，就容易形成利益集團(tuán)，而為了自身的利益，就有不斷擴(kuò)張權(quán)力的可能性。歷史發(fā)展的事實(shí)證明，權(quán)力很少有不被濫用的情況，甚至在大多數(shù)情況下，都是被過(guò)分地濫用。這里的"濫用"，是指超越自己的管理職權(quán)，越權(quán)使用權(quán)力；或者聽(tīng)不進(jìn)下級(jí)的批評(píng)建議，獨(dú)斷專行；或者想逃避監(jiān)督，使權(quán)力為私利服務(wù)等等。

二、現(xiàn)狀："公共利益"的概念模糊化

公共利益構(gòu)成了公共權(quán)力行使的道德基礎(chǔ)和倫理基礎(chǔ)，但是對(duì)公共利益概念及范圍的界定至今仍沒(méi)有一個(gè)明確的、權(quán)威的論斷。

現(xiàn)實(shí)生活中，公共利益概念的模糊和不確定性，往往成為政府濫用權(quán)力的一個(gè)借口，當(dāng)政府行使的公共權(quán)力與相對(duì)方的私人利益發(fā)生沖突時(shí)，政府常以公共利益之名強(qiáng)行推行自己的意志。對(duì)私人權(quán)利造成極大傷害。

在我國(guó)，從法律實(shí)踐看，公共利益概念在法領(lǐng)域中都有體現(xiàn)，如：2004年3月通過(guò)的《憲法修正案》第二十條規(guī)定："國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償"?！稇椃ā返谑龡l規(guī)定，"國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償"；《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十二條的規(guī)定："國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)不提前收回。在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，國(guó)家可以依照法律程序提前收回"。我國(guó)《民法通則》第七條規(guī)定：民事活動(dòng)應(yīng)當(dāng)尊重社會(huì)公德，不得損害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益。

上述憲法、法律和法規(guī)中最明顯的詞語(yǔ)就是"公共利益需要"，可是什么才是"公共利益需要"呢？現(xiàn)實(shí)生活中，我們沒(méi)能對(duì)公共利益進(jìn)行界定并對(duì)其具體化，導(dǎo)致一些行政機(jī)關(guān)為謀求自己的私利，打著維護(hù)"公共利益"的幌子，傷害公眾的利益。如嘉禾事件、廣東小谷圍藝術(shù)村事件以及假借興辦大學(xué)城而肆意侵占農(nóng)民耕地的河北廊坊大學(xué)城事件和著名的鐵本事件等。這些事件有一個(gè)共同點(diǎn)，就是假借公共利益之名對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)是基本權(quán)利之一這一事實(shí)肆意踐踏。

公共利益作為一個(gè)高度抽象、易生歧義和弊端的概念，如果不嚴(yán)格限定，極易出現(xiàn)濫用現(xiàn)象，對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利造成損害。如果任由這種行為發(fā)展下去，不僅公眾合法利益得不到保護(hù)，褻瀆了法律的尊嚴(yán)和公正而且還將嚴(yán)重影響政府形象，危及政府的合法性，引起社會(huì)更大的不安定，社會(huì)危害極大。因此，弄清公共利益的涵義，特性，進(jìn)而通過(guò)建立一定的機(jī)制保障、維護(hù)真正的公共利益，是當(dāng)前理論界和實(shí)踐中迫切需要解決的一個(gè)問(wèn)題。為了避免公共權(quán)力的濫用，我們應(yīng)該界定并具體化公共利益，而不應(yīng)該只是將公共利益當(dāng)作一個(gè)很抽象的事物看待。

三、關(guān)于遏制公共利益視野下權(quán)力濫用的若干思考

權(quán)力的腐敗、擴(kuò)張等特性，使我們認(rèn)識(shí)到若不加制約、控制，公共權(quán)力將不再維護(hù)廣大民眾的利益，相反民眾的"公共利益"還會(huì)遭到迫害。公共權(quán)力本來(lái)應(yīng)當(dāng)為公眾利益服務(wù)，但權(quán)力的擴(kuò)張性及腐敗性使它可能為少數(shù)人或個(gè)人的私利服務(wù)。為了解決這一問(wèn)題，人們就想到了權(quán)力的限制或制約問(wèn)題。權(quán)力沒(méi)有限制，就會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的濫用，導(dǎo)致腐敗，造成對(duì)權(quán)利的侵害。人們提出了許多約束權(quán)力的觀點(diǎn)。如道德制約論、權(quán)力制約論、法律制約論等都是制約權(quán)力的不同見(jiàn)解。以上觀點(diǎn)，私以為，各有各的長(zhǎng)處，但是應(yīng)該相互融合一下，單純的德治、法治或權(quán)治等很難在實(shí)踐中避免公共權(quán)力的濫用，我們應(yīng)該做到多方面的協(xié)同制約。

（一）明晰"公共利益"的概念

在現(xiàn)代社會(huì)，公共利益并不缺少主張者，但是主張者作為共同體中大多數(shù)人的代表，其對(duì)公共利益的認(rèn)識(shí)是否可能與大多數(shù)人的認(rèn)識(shí)偏離，或者說(shuō)，主張者可能沒(méi)有盡到代表大多數(shù)人的義務(wù)?，F(xiàn)代社會(huì)對(duì)這個(gè)問(wèn)題的解決方法是，通過(guò)法律將一些普遍性的公共利益確定下來(lái)，作為對(duì)主張者的"誡條"，從而保證主張者主張義務(wù)的履行。因此，在完全信賴主張者的情況下，可以認(rèn)為主張者所主張的公共利益是對(duì)共同體中的大多數(shù)人有意義的，甚至這種意義是共同體中的大多數(shù)人未必已經(jīng)認(rèn)識(shí)到的。于是，與主觀的利益和客觀的利益的分類相仿，也就出現(xiàn)了主觀的公共利益和客觀的公共利益的劃分。如德國(guó)學(xué)者Neumann將公益分為主觀的公益，此種公益是基于文化關(guān)系之下，一個(gè)不確定之多數(shù)(成員)所涉及的利益。另一個(gè)是客觀的公益，這種公益，是基于國(guó)家、社會(huì)所需要的重要之目的及目標(biāo)，因此，這種客觀公益率多以信賴國(guó)家機(jī)關(guān)或地方自治團(tuán)體之方式，藉著彼等機(jī)構(gòu)，以合乎目的性考慮(即本于職權(quán)，斟酌事務(wù)情況而行為)即可達(dá)成公益之需求。沃爾夫也認(rèn)為，事實(shí)性的公共利益是指(國(guó)家)主體的事實(shí)性利益，有時(shí)以決議或者公眾意見(jiàn)的形式直接表達(dá)出來(lái)，但通常由共同體的機(jī)構(gòu)公職人員闡明。客觀的公共利益是指經(jīng)正確認(rèn)識(shí)的共同體利益，例如和平的社會(huì)秩序的維護(hù)，人類尊嚴(yán)和名譽(yù)的保護(hù)，占有權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和從事法律行為的權(quán)利，教育和文化、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的條件和促進(jìn)，建立和維護(hù)與各自具體情況相應(yīng)的實(shí)體法律狀態(tài)等。這種公共利益是作為法律發(fā)現(xiàn)和立法行為基礎(chǔ)的抽象原則。[3]

（二）建立獨(dú)立的司法檢察體制

健全法律監(jiān)督體制，提高腐敗成本，以保護(hù)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和司法獨(dú)立，對(duì)公共權(quán)力的濫用進(jìn)行有效地控制。我們應(yīng)建立一套真正獨(dú)立的司法制度，這是建立現(xiàn)代化法治社會(huì)的基本條件之一。

雖然我們要求黨沒(méi)有自己的特殊利益，黨的利益與人民利益的一致性，要求黨的活動(dòng)也必須在法律的范圍內(nèi)進(jìn)行。黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不能凌駕于法律之上，不能有超越法律的特權(quán)。但是目前，黨的地方領(lǐng)導(dǎo)人干預(yù)司法的現(xiàn)象比較普遍，其結(jié)果必然使法律失去公正性，侵害了公民的權(quán)利。在我國(guó)目前人民代表大會(huì)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督不力的情況下，強(qiáng)調(diào)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的校正和制約更具有現(xiàn)實(shí)意義。我國(guó)目前的司法腐敗也主要是由于司法不能在真正意義上完全獨(dú)立，司法機(jī)關(guān)無(wú)法擺脫行政權(quán)力、金錢和人情關(guān)系的困擾和干涉。因此，要清除司法腐敗就必須建立獨(dú)立的司法制度。為此，我們要真正實(shí)現(xiàn)司法權(quán)的獨(dú)立，要杜絕行政機(jī)關(guān)對(duì)司法機(jī)關(guān)審判具體案件的干擾和使司法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)要從財(cái)政和人事二方面獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，建立起真正獨(dú)立的司法檢察體制，這樣才能真正對(duì)行政機(jī)關(guān)起到監(jiān)督的作用。

（三）建立健全人民群眾、社會(huì)團(tuán)體、輿論"三位一體"的監(jiān)督體系

首先，人民群眾監(jiān)督是公共權(quán)力正常、健康運(yùn)行的保證。必須建立健全權(quán)力運(yùn)行的穩(wěn)定而統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化、程序化的規(guī)則，并把人民群眾對(duì)權(quán)力監(jiān)督的全部?jī)?nèi)容以明確、公開(kāi)的規(guī)范表現(xiàn)出來(lái)。我國(guó)法律承認(rèn)并保護(hù)公民的權(quán)利，例如財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身自由權(quán)和隱私權(quán)等，政府權(quán)力不能逾越它的界限而侵入公民的權(quán)利領(lǐng)域，而當(dāng)政府逾越權(quán)力的法定界限、濫用權(quán)力或有不當(dāng)行為時(shí)，公民有權(quán)通過(guò)行使選舉權(quán)、言論自由權(quán)、參與權(quán)、結(jié)社權(quán)、知情權(quán)、對(duì)政府機(jī)構(gòu)或官員的濫用權(quán)力等不當(dāng)行為進(jìn)行舉報(bào)、檢舉和控告，并享有在遭受來(lái)自公權(quán)力的侵害時(shí)獲得救濟(jì)的權(quán)利，例如申訴、申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟等。做出一些積極的反抗，迫使政府收回它的權(quán)力觸角，改變其不當(dāng)行為，這就是用公民的權(quán)利來(lái)制衡國(guó)家權(quán)力。而要真正實(shí)現(xiàn)這種制衡，必須創(chuàng)造一種民主的政治制度，讓人民群眾有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的意愿，實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利，同時(shí)要不斷地加強(qiáng)公民的權(quán)利意識(shí)。

其次，社會(huì)團(tuán)體對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約，主要通過(guò)工會(huì)、婦聯(lián)、青年團(tuán)體和行業(yè)協(xié)會(huì)等組織，為維護(hù)工人、婦女、青年和某行業(yè)的合法權(quán)益而對(duì)國(guó)家權(quán)力施加影響，使國(guó)家立法機(jī)關(guān)做出維護(hù)他們合法權(quán)益的法律規(guī)范，如工作時(shí)間、最低工資限額和休假等；使國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)施有利于他們的行政管理，如放松對(duì)行業(yè)經(jīng)營(yíng)的限制、對(duì)就業(yè)，尤其是婦女就業(yè)等的保護(hù)；使國(guó)家司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法辦事，切實(shí)貫徹罪刑法定原則，維護(hù)公民的正當(dāng)權(quán)利。經(jīng)濟(jì)組織對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約，主要通過(guò)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的影響，通過(guò)巨大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力對(duì)政府和其他國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)施加影響。在西方國(guó)家，常常是某一個(gè)財(cái)團(tuán)或幾個(gè)財(cái)團(tuán)聯(lián)合對(duì)政府施加壓力，即所謂的"壓力集團(tuán)"，迫使國(guó)家權(quán)力做出有利于他們的決策。在我國(guó)，企業(yè)作為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基石，是國(guó)家權(quán)力進(jìn)行宏觀調(diào)控的微觀基礎(chǔ)。我國(guó)能否建立起完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，關(guān)鍵在于企業(yè)的改革能否成功。因此，企業(yè)行為對(duì)國(guó)家權(quán)力的影響是巨大的。企業(yè)改革的成敗、企業(yè)對(duì)政府的制約，從某種意義上說(shuō)，能夠決定國(guó)家政權(quán)的走向。

最后，輿論制約主要是通過(guò)新聞媒介對(duì)濫用權(quán)力者和腐敗者揭露和曝光，將其錯(cuò)誤和罪惡公布于眾，產(chǎn)生全民公審的威力。中央電視臺(tái)《焦點(diǎn)訪談》節(jié)目就曾報(bào)道過(guò)一些基層權(quán)力機(jī)關(guān)違法違紀(jì)的案例，其中有些在社會(huì)輿論壓力下改正了其違法違紀(jì)的做法。這種制約實(shí)質(zhì)上是以媒體暴光的方式制造輿論來(lái)制約權(quán)力，即通過(guò)譴責(zé)和教育的方法使政府官員感受到輿論的巨大壓力，幫助他們樹立"正確"的權(quán)力觀，培養(yǎng)他們勤政廉政為統(tǒng)治利益或公共利益服務(wù)的意識(shí)和品質(zhì)，使他們能夠自覺(jué)地以內(nèi)心的道德力量抵制外在的不良誘惑，嚴(yán)格要求自己行使好手中的權(quán)力。輿論制約具有時(shí)效性強(qiáng)、輻射面寬、透明度高和震懾力大等特別優(yōu)勢(shì)，在監(jiān)督制約體系中有著獨(dú)特的功能。因此，從這個(gè)意義上說(shuō)，還要加強(qiáng)對(duì)公共權(quán)力行使者人文和道德等各方面素質(zhì)的培養(yǎng)，以達(dá)到從根本上遏制權(quán)力濫用的目的。

參考文獻(xiàn)

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[3]胡錦光,王鍇.論我國(guó)憲法中"公共利益"的界定.中國(guó)法學(xué).2005.1.