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行政訴訟法第五十四條中規(guī)定，行政機關(guān)的具體行政行為違反法定程序的，應當予以撤銷。因此，審查具體行政行為的程序是否合法，是審查具體行政行為合法性的一項不可缺少的內(nèi)容。人民法院應當如何審查具體行政行為是否存在違反法定程序的問題呢？本文將從以下四個方面加以論述。

一、審查依據(jù)

人民法院審查具體行政行為的程序是否違反法定程序，應以行政機關(guān)依職權(quán)并符合制定并公布的符合行政程序基本原則的具有普通約束力的規(guī)范性文件為依據(jù)。具體來講有：

（一）法律、法規(guī)中有關(guān)行政程序方面的規(guī)定?！缎姓幜P法》、《行政復議法》等專門規(guī)定行政程序的法律、法規(guī)的規(guī)定，屬于行政程序法律規(guī)范是毫無疑問的。我國的行政法律、法規(guī)中，絕大多數(shù)主要規(guī)定實體問題，同時還對有關(guān)行政程序問題作出了一些規(guī)定。如《土地管理法》第四章有關(guān)征用土地審批程序的規(guī)定，《治安管理處罰條例》第四章中關(guān)于裁決與執(zhí)行的規(guī)定，《商標法實施細則》第三章關(guān)于商標注冊的審查的規(guī)定等等，這些法律、法規(guī)中有關(guān)行政程序方面的規(guī)定，均屬于行政程序法律規(guī)范的范疇，同時也是人民法院衡量具體行政行為是否違反法定程序的標準。

（二）規(guī)章中的行政程序現(xiàn)象。行政訴訟法第五十三條中規(guī)定人民法院審理行政案件，參照國務院部、委根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令制定，布的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在的市和經(jīng)國務院批準的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)制定、的。因此，規(guī)章中有關(guān)行政程序的規(guī)定亦屬于行政程序法律規(guī)范的范疇。因人民法院審理行政案件是參照規(guī)章，而不是依據(jù)規(guī)章，所以只有經(jīng)人民法院審查認為有關(guān)行政程序的規(guī)定符合行政程序的基本原則的，才能作為法院衡量具體行政行為程序是否違反法定程序的標準，反之則不能。

（三）規(guī)范性文件中有關(guān)行政程序的規(guī)定。由于行政管理涉及社會的方方面面，所管理的行政事務非常復雜，加之我國地域遼闊，各地的政治、文化、經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，因此法律法規(guī)及規(guī)章不可能對所有的行政程序問題一一作出具體的規(guī)定。不具有制定規(guī)章權(quán)的行政機關(guān)對其職權(quán)范圍內(nèi)的行政管理工作，在法律、法規(guī)及規(guī)章有關(guān)行政程序規(guī)定不具體或者沒有規(guī)定的情況下，用所公布的規(guī)范性文件確認和規(guī)范行政管理的方式、步驟、順序和時限，在不違反法律、法規(guī)及規(guī)章和符合行政程序的基本原則的前提下，應視為法定程序，人民法院在審理具體行政案件時，應予以參考。需要注意的是，目前不少行政機關(guān)向社會公布承諾制度中的一些承諾，縮短了法律、法規(guī)及規(guī)章規(guī)定的審批許可證，營業(yè)執(zhí)照等期限，這些規(guī)定可以作為行政機關(guān)對其內(nèi)部工作人員的工作要求，但不能作為判斷具體行政行為是否違反法定程序的標準。人民法院審理具體行政案件時，應以法律、法規(guī)及規(guī)章的規(guī)定作為判斷具體行政行為是否違反法定程序的標準。這里需要特別指出的是，我國對有關(guān)強制執(zhí)行、行政許可、行政征收等行政行為的程序問題還沒有一部專門的法律、法規(guī)，在一些行政管理領域，有關(guān)這類行政行為的程序的法律規(guī)范還很不完善或處于空白。為保證行政相對人的合法權(quán)益不因法律規(guī)范不健全而受到損害，人民法院在審理這類行政案件時，應以行政程序的基本原則為標準，參照行政處罰的有關(guān)規(guī)定，審查判斷具體行政行為是否違反法定程序。

二、審查方式

行政機關(guān)實施具體行政行為是否存在違反法定程序的問題，既是一個事實問題，也是一個法律問題。所謂事實問題就是行政機關(guān)實施具體行政行為的方式、步驟、順序和時限。所謂法律問題，是指行政機關(guān)作出具體行政行為的程序是否違反法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件有關(guān)程序問題的規(guī)定。因此，人民法院在審查具體行政行為是否違反法定程序時，首先要查清被告或者被告的內(nèi)部機構(gòu)，派出機構(gòu)實施被訴具體行政行為有關(guān)程序方面的事實問題，爾后依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)章等規(guī)范性文件對行政機關(guān)作出具體行政行為的程序方面的事實進行衡量，判斷被訴具體行政行為是否存在違反法定程序的問題。

根據(jù)行政訴訟法關(guān)于被告負舉證責任的規(guī)定，法庭應當要求被告說明其作出具體行政行為的程序事實，并向法庭提交證明其事實的證據(jù)，爾后由其他當事人進行質(zhì)證，提供反證。被告提供的證據(jù)不能證明其所說明的程序事實的，不能認定，其他當事人提供或法院調(diào)查收集的證據(jù)否定被告說明的程序事實的，亦不能認定。法院查清事實后，再由被告向法庭提供作出具體行政行為的行政程序的規(guī)范性文件，并宣讀其依據(jù)的條文。其他當事人認為具體行政行為違反某項法律規(guī)范的規(guī)定，可以向法庭提供該文件，并在法庭上宣讀有關(guān)條文。當事人宣讀完某個規(guī)范性文件后，法庭應當審查該文件的效力，不具有法律效力的規(guī)范性文件，不能作為判斷具體行政行為是否違反法定程序的標準。法庭認為被告應當提供而沒有提供的文件或應當宣讀而沒有宣讀的條文，由審判人員當庭出示，宣讀有關(guān)條文。

三、審查的具體內(nèi)容

行政程序是由行政機關(guān)作出具體行政行為的方式、步驟、順序和時限組成的。因此，人民法院審查具體行政行為是否違反法定程序主要有以下五個方面的內(nèi)容：

（一）審查法定方式。行政機關(guān)作出具體行政行為的方式由行政管理活動的形式種類和外在表現(xiàn)形式兩個部分組成。根據(jù)我國現(xiàn)行法律、法規(guī)及規(guī)章的規(guī)定，形式種類主要分為簡易程序、一般程序和聽證程序三種，例如《行政處罰法》第五章明確規(guī)定，行政機關(guān)作出什么樣的行政處罰應當采用簡易程序、一般程序、聽證程序。如果行政機關(guān)未按照行政處罰法的規(guī)定，對應采取一般程序作出處罰決定的卻采取簡易程序，即屬于違反法定程序。外在表現(xiàn)形式通常分為要式和非要式兩種形式。根據(jù)我國法律法規(guī)的規(guī)定，行政機關(guān)作出具體行政行為應當采取要式行為，而不能采取非要式行為。例如，《行政處罰法》中明確規(guī)定，行政機關(guān)對行政相對人作出行政處罰必須采取書面方式，不能采取口頭形式。如果缺少書面決定書，必然違反法定程序。因此，人民法院在審查具體行政行為是否違反法定程序時，首先要審查行政機關(guān)作出具體行政行為的方式是否符合法律、法規(guī)及規(guī)章的要求，凡是不符合的均應予以撤銷。

（二）審查法定步驟。所謂步驟，是指行政管理活動中的若干必經(jīng)階段。它是行政程序的基本要素，任何行政程序作為一個過程均要通過一個個步驟來完成。如果行政機關(guān)在處理具體事務過程中，缺少法律、法規(guī)及規(guī)章中規(guī)定的必須進行的一個或者幾個步驟，所作出的具體行政行為就有可能違反公正原則，侵犯行政相對人的合法權(quán)益，或者可能損害國家利益、集體利益、其他公民的利益。因此，我國不少法律、法規(guī)及規(guī)章中均規(guī)定缺少步驟的具體行政行為屬于違反法定程序的行為。例如：《城市規(guī)劃法》第三十一條規(guī)定：“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建設需要申請用地的，必須持國家批準建設項目的有關(guān)文件，向行政規(guī)劃行政主管部門申請定點，由城市規(guī)劃行政主管部門核定其用地位置和界限，提供規(guī)劃設計條件，核發(fā)建設用地規(guī)劃許可證。建設單位或者個人在取得建設用地規(guī)劃許可證后，方可向縣級以上地方人民政府土地管理部門申請用地，經(jīng)縣級以上人民政府審查批準后，由土地管理部門規(guī)劃土地?！比绻恋毓芾聿块T在城市規(guī)劃部門未核發(fā)用地規(guī)劃許可證或縣級以上人民政府未批準前作出劃拔土地的決定，即屬違反法定程序。需要特別指出的是，這里所講的步驟，是指法律法規(guī)及規(guī)章規(guī)定的行政機關(guān)在作出具體行政行為中必須進行的并影響到?jīng)Q定的正確性的步驟。行政機關(guān)工作人員未按法律、法規(guī)及規(guī)章的要求如檢查中未出示證件等，不可能影響到公正處理的，原則上不應認定為違反法定程序。

（三）審查法定順序。所謂順序，是指步驟的先后次序。法律、法規(guī)及規(guī)章中規(guī)定的行政程序的順序，是立法機關(guān)在總結(jié)行政執(zhí)法的經(jīng)驗和教訓的基礎上，從特殊中抽象出一般，按照符合客觀規(guī)律的要求確定的行政程序的步驟順序。行政機關(guān)在行政執(zhí)法中顛倒順序，不僅有可能影響行政效率，而且也會影響行政質(zhì)量。行政執(zhí)法中顛倒行政程序的順序必然違反了客觀規(guī)律和法律、法規(guī)及規(guī)章的要求，因此人民法院在審查具體行政行為時，發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)在作出具體行政行為過程中顛倒順序的，均應認定為違反法定程序。行政程序中顛倒順序主要有以下三種表現(xiàn)形式：①先裁決后取證。如，原告起訴到人民法院后，行政機關(guān)才進行大量的調(diào)查取證，向法庭提交的證明具體行政行為認定事實的證據(jù)，基本上是原告起訴后收集的。②裁決后告知陳述和申辯的權(quán)利。一些行政機關(guān)在作出具體行政行為的過程中，不告知當事人有陳述和申辯的權(quán)利，作出具體行政行為后才告知。③先執(zhí)行后裁決。有些行政機關(guān)由于受利益驅(qū)動，在未作出裁決前，先將當事人的存款劃在自己的帳號上，或違反規(guī)定將扣押的當事人的物品變賣、拍賣。根據(jù)我國有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，在對案件作出處理決定前，行政機關(guān)只能依法凍結(jié)當事人的存款，扣押當事人的物品，無特殊情況不能劃拔、變賣、拍賣。

（四）審查法定時限。任何一個行政程序都必須在一定時間內(nèi)完成，如果行政機關(guān)可以不受時間限制，那么行政機關(guān)將無工作效率可言。我國許多法律、法規(guī)及規(guī)章中對行政程序中的時間限制作了明確的規(guī)定。因此說，時間限制亦是法定程序的要素之一。法律、法規(guī)及規(guī)章中對有關(guān)行政程序中的時間限制的規(guī)定，就是要求行政機關(guān)必須在規(guī)定的期間內(nèi)完成，反之則屬于違反法定程序的性質(zhì)。由于行政管理涉及面非常廣泛，而且情況復雜多變，所以對一些有關(guān)行政管理程序的期限，法律、法規(guī)及規(guī)章中沒有明確作出規(guī)定，無制定規(guī)章權(quán)的行政機關(guān)制定的規(guī)范性文件中所確定的期限，應視為法定期限，行政機關(guān)亦不能違反。如果無制定規(guī)章權(quán)的行政機關(guān)也沒有規(guī)定的，原則上可以參照行政復議的期限判決是否超出法定期限。這里需要特別指出的是，行政機關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定的復議期限內(nèi)未作出復議裁決，這種情況屬于違反期限規(guī)定的性質(zhì)。但是，根據(jù)《行政訴訟法》第三十八條中“復議機關(guān)逾期不作決定的，申請人可以復議期滿之日起15日內(nèi)向人民法院提起訴訟”和最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行行政訴訟法若干問題的意見（試行）》第十六條“復議機關(guān)在法定期間內(nèi)不作復議決定，當事人對原具體行政行為不服的，向人民法院起訴的，應以作出原具體行政行為的行政機關(guān)為被告”的規(guī)定，申請復議人可以向人民法院提起訴訟，也就是說申請人取得了救濟途徑。法院審理這類案件時，應視為復議機關(guān)維持了原具體行政行為，以原具體行政行為為審查的對象。據(jù)此，法院不應因復議機關(guān)超過了法定復議期限，判決其在一定期限內(nèi)作出復議裁決。公務員之家

審查是否存在應當回避的問題。行政機關(guān)的執(zhí)法人員在應當回避而沒有回避的情況下作出的具體行政行為，有可能造成行政處理不公正。為防止不公正問題的發(fā)生，我國的許多法律、法規(guī)及規(guī)章中都明確規(guī)定這種情況屬于違法行為。因此，人民法院在審查具體行政行為是否存在違反法定程序的問題時，還應查清執(zhí)法人員是否存在應當回避而沒有回避的問題。在審查是否存在這一問題時，主要通過原告、第三人提供證據(jù)，或者法院根據(jù)原告、第三人提供線索取得的證據(jù)，或者法院在審查有關(guān)證據(jù)中發(fā)現(xiàn)這方面的問題。經(jīng)庭審質(zhì)證認定的證據(jù)證實被告的執(zhí)法人員存在應當回避而沒有回避的情況，應當認定具體行政行為程序違法。

四、審查行政監(jiān)督程序的兩個問題

由于行政監(jiān)督程序有一定的特殊性，因此在審查行政機關(guān)按照行政監(jiān)督程序作出的決定時，應當注意以下兩個問題：

（一）審查復議裁決的程序范圍問題。根據(jù)《行政訴訟法》第二十五條第二款“經(jīng)復議案件，復議機關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關(guān)是被告；復議機關(guān)改變原具體行政行為的，復議機關(guān)是被告”的規(guī)定，人民法院審理復議裁決維持原具體行政行為案件，審查的對象應當是原具體行政行為；復議裁決改變原具體行政行為的，審查的對象應當是復議裁決。因此，人民法院審理前一類案件，只需審查原具體行政行為的程序問題，而勿須審查復議裁決的程序。審理后一類案件，因?qū)彶榈膶ο笫菑妥h裁決，一般應當按照《行政復議法》的規(guī)定，審查復議裁決的程序問題，可以不審查原具體行政行為程序合法，因其他理由改變原具體行政行為的，根據(jù)《行政復議法》第二十八條中原具體行政行為“違反法定程序”，決定撤銷變更，并可以責令被申請人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為的規(guī)定，除應審查復議裁決的程序問題外，還應審查原具體行政行為的程序問題。如果發(fā)現(xiàn)原具體行政行為違反法定程序并影響申請人的合法權(quán)益的，復議裁決即屬于違法，應判決撤銷復議裁決，并令復議機關(guān)重新作出復議裁決。

（二）審查行政申訴裁決的程序范圍問題。行政機關(guān)的申訴裁決改變原具體行政行為，當事人不服這類裁決而起訴的案件，也就存在審查行政程序的問題。這類案件經(jīng)過多次處理，一般拖的時間較長，為避免不必要的糾紛，提高行政效力，盡快穩(wěn)定行政法律關(guān)系，人民法院審理這類案件應只審查申訴裁決的程序問題，不審查原具體行政行為的程序問題。

參考文獻

中華人民共和國行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定

行政處罰法的有關(guān)規(guī)定

行政復議法的有關(guān)規(guī)定

土地管理法的有關(guān)規(guī)定

治安管理處罰條例的有關(guān)規(guī)定

商標法實施細則的有關(guān)規(guī)定

城市規(guī)劃法的有關(guān)規(guī)定