導(dǎo)語：濕地保護(hù)與可持續(xù)開發(fā)的法制透析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

濕地與森林、海洋并稱為全球三大生態(tài)系統(tǒng)，因其涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)、蓄洪防旱、調(diào)節(jié)氣候、保護(hù)動(dòng)植物、維護(hù)生物多樣性的獨(dú)特功能，被稱為“地球之腎”、“城市之肺”“生物超市”和“物種基因庫”。

健康的濕地生態(tài)系統(tǒng)，是國家生態(tài)安全體系的重要組成部分和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。如河南黃河濕地國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，屬濕地生態(tài)類型自然保護(hù)區(qū)，劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)。濕地植物有623種，約占該省植物總種數(shù)的15.7％。濕地動(dòng)物940種，占該省已知?jiǎng)游锟偡N數(shù)的26.9％。其中鳥類175種，獸類22種，昆蟲437種，魚類63種，爬行類17種，兩棲類10種，其它動(dòng)物（軟體動(dòng)物、節(jié)肢動(dòng)物等）143種[1]。該保護(hù)區(qū)對(duì)于周邊地區(qū)的生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家的科學(xué)研究工作等方面做出了巨大貢獻(xiàn)，但其旅游價(jià)值的開發(fā)還處于初始的粗放、單一、膚淺的階段。

對(duì)待黃河濕地，與對(duì)待任何自然資源一樣，開發(fā)是為了利用，保護(hù)是為了可持續(xù)利用，開發(fā)和保護(hù)在本質(zhì)上是一致的，兩者雙贏既是理想狀態(tài)、發(fā)展方向，也具備現(xiàn)實(shí)可能性，但是其實(shí)現(xiàn)卻會(huì)經(jīng)歷艱難曲折并需假以時(shí)日，特別是需要具有特殊針對(duì)性的系統(tǒng)全面的法制規(guī)范和全體參與者目標(biāo)明確的不懈努力。

一、黃河濕地保護(hù)與開發(fā)雙贏是時(shí)代的必然

著名地質(zhì)學(xué)家劉東生院士指出，自18世紀(jì)晚期開始，地球已進(jìn)入最新地質(zhì)時(shí)代——“人類世”時(shí)期。人類棲居的現(xiàn)實(shí)的地球，已經(jīng)不是原來的純粹自然的地球，而是由人類活動(dòng)改變了的“人類學(xué)的地球”，或“社會(huì)的地球”。我們不能脫離社會(huì)來看待自然事件，人類文化發(fā)展不斷加速地球從自然性向社會(huì)性轉(zhuǎn)變，這是客觀的歷史進(jìn)程。完全反對(duì)人類干預(yù)自然的觀點(diǎn)是不正確的，保護(hù)應(yīng)該是積極的，而不是消極的。保護(hù)不等于不介入，純粹自然的缺陷需要搶救和彌補(bǔ)，保護(hù)性介入的目的是增值，是不改變?cè)行誀畹脑鲋?。前沿科技背景下的人化自然是智慧的選擇，人類改變自然，不一定要破壞自然，運(yùn)用自己的智慧，按照生態(tài)規(guī)律，可以建設(shè)比自然生態(tài)系統(tǒng)有更高生產(chǎn)力的人工生態(tài)系統(tǒng)，產(chǎn)出更大的生態(tài)效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，既對(duì)人有利，又對(duì)自然有利，達(dá)到保護(hù)與開發(fā)的雙贏。

如果濕地只為單純的保護(hù)，濕地將不能充分發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值和作用。濕地保護(hù)是為濕地更好的發(fā)揮作用從而為社會(huì)服務(wù)，濕地的合理開發(fā)利用也將更好地促進(jìn)濕地系統(tǒng)保護(hù)。自然生態(tài)應(yīng)該在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)。發(fā)揮人類的高度智慧，可以達(dá)到在開發(fā)利用自然資源的同時(shí)保護(hù)自然生命。保護(hù)必須從實(shí)際出發(fā)，規(guī)范好“怎么做”。資源經(jīng)濟(jì)學(xué)的“選擇需求”理論認(rèn)為，自然事物有無限多的屬性，從而為人類提供無限多的利用的可能性，人們可以從不同的方面評(píng)價(jià)和開發(fā)它的價(jià)值。當(dāng)選擇某一項(xiàng)需求時(shí)，意味著對(duì)它的其他需求的喪失或者限制。也就是說，資源具有選擇價(jià)值。選擇價(jià)值又與機(jī)會(huì)成本相聯(lián)系。機(jī)會(huì)成本是指所投入的資金以最有利的方式投資所能帶來的收益。“機(jī)會(huì)成本”用于資源價(jià)值評(píng)價(jià)，它表示一種重要的但數(shù)量有限的資源，它的價(jià)值不能同時(shí)滿足社會(huì)的不同需求，只能在多種可能的用途中選擇其中一項(xiàng)。因此，我們對(duì)重要的、特別是數(shù)量有限的資源的開發(fā)要非常慎重，以保證未來的選擇需求。例如對(duì)于濕地及其野生動(dòng)植物資源，我們的首要選擇是其生態(tài)價(jià)值，那么對(duì)于生態(tài)破壞性較小的科研、教育、旅游觀賞等社會(huì)價(jià)值利用就要加以限制，對(duì)于生態(tài)破壞性較大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值利用就要嚴(yán)格限制或者禁止。在合理開發(fā)利用過程中注重保護(hù)優(yōu)先原則、依法開發(fā)原則、有限開發(fā)原則和分類開發(fā)原則。如劃分重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域，重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)植物等，在不影響濕地功能的條件下實(shí)行差異性開發(fā)利用。

人類與自然的關(guān)系經(jīng)歷了屈服與順從、征服與虐待、和諧可持續(xù)三個(gè)階段，黃河濕地保護(hù)性旅游開發(fā)是時(shí)代的必然選擇和歷史的發(fā)展趨勢(shì)。以自然生態(tài)倫理學(xué)為理論基礎(chǔ)和行動(dòng)指導(dǎo),理性地、科學(xué)地從事旅游資源開發(fā)活動(dòng),才能確保旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的共贏。在保護(hù)性介入的前提下適當(dāng)?shù)亻_發(fā)利用，是保護(hù)與開發(fā)雙贏的基礎(chǔ)，矛盾的焦點(diǎn)在于次序的排列與程度的把握，只要牢記保護(hù)優(yōu)先和開發(fā)適度，就可以出現(xiàn)雙贏的局面。如為生物多樣性保護(hù)帶來收益的旅游是存在于一定條件之下的，或者說是受到諸多限制的。它既保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)和自然地貌的原始狀態(tài)，同時(shí)又為人們提供了解和欣賞大自然神奇景觀、增加自然科學(xué)知識(shí)的場(chǎng)所。濕地生態(tài)旅游是一種解決濕地保護(hù)與開發(fā)之間矛盾的良好途徑，它能為濕地的生態(tài)恢復(fù)提供動(dòng)力，能很好的體現(xiàn)濕地的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)多重價(jià)值。如三門峽對(duì)濕地中白天鵝的保護(hù)竭盡全力，白天鵝也給當(dāng)?shù)貛砹瞬环频幕仞?，觀賞白天鵝使得三門峽的冬天成為旅游旺季。2005年末，三門峽全年接待外國及港澳臺(tái)旅游者17982人次，旅游外匯收入227.8萬美元，接待國內(nèi)旅游者337.84萬人次，實(shí)現(xiàn)國內(nèi)旅游收入5.64億元[2]。但其濕地旅游還只限于初級(jí)的觀賞游，有待進(jìn)一步開發(fā)科普游和參與式生態(tài)游。

二、黃河濕地開發(fā)中保護(hù)不力的主要原因是法制缺失

濕地是一種公共資源，是一旦破壞就永難再生的珍稀資源。但令人痛心的現(xiàn)實(shí)是，濕地正大片走向消亡，質(zhì)地變壞，功能喪失，動(dòng)植物數(shù)量急劇減少，地下水位下降，風(fēng)蝕加劇，土壤沙化，生態(tài)平衡失調(diào)。近年來，灘區(qū)人為活動(dòng)頻繁，各地的破壞行為時(shí)有發(fā)生，除了種植、放牧、工業(yè)污染、別墅群建設(shè)對(duì)濕地的損害之外，沒有經(jīng)過環(huán)評(píng)且管理粗放的旅游項(xiàng)目也成為侵占濕地、破壞濕地環(huán)境的重要原因。然而，由于我國尚未建立濕地保護(hù)專門法和環(huán)境公益訴訟法，一些破壞生態(tài)的商業(yè)開發(fā)一直在“合法”進(jìn)行著。承包者為了不讓牧草籽被濕地鳥類吃掉，在草籽里摻上毒藥，致使大批野生動(dòng)物被毒死。實(shí)踐中的教訓(xùn)表明，保護(hù)與開發(fā)在應(yīng)然層面上的相輔相成的關(guān)系在現(xiàn)實(shí)中往往演變成你死我活的敵對(duì)關(guān)系，保護(hù)性開發(fā)的理性預(yù)設(shè)一落地就變成了破壞性開發(fā)的感性瘋狂，根本的原因就在于缺失他律性、強(qiáng)制性的法制規(guī)范。

法制缺失主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）國家濕地法制體系不完善

1992年中國加入《濕地公約》之后，濕地概念才開始零星出現(xiàn)于個(gè)別法律中，濕地整體作為一種特定資源才真正被納入我國法律的調(diào)整范圍，如《自然保護(hù)區(qū)條例》第10條第3款的規(guī)定以及《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》第2條的規(guī)定。目前我國沒有專門的濕地保護(hù)法律法規(guī)來規(guī)范開發(fā)活動(dòng)和行為，僅有關(guān)于國家級(jí)濕地保護(hù)區(qū)的部門。濕地的保護(hù)與合理利用涉及管理部門多，內(nèi)容繁雜，缺乏有效的綜合調(diào)整機(jī)制和可供共同遵循的戰(zhàn)略規(guī)劃與行為準(zhǔn)則，不能充分滿足濕地保護(hù)的要求。沒有專門的濕地保護(hù)法規(guī)導(dǎo)致許多對(duì)濕地的破壞和利用行為無法可依。由于沒有鼓勵(lì)合理利用的激勵(lì)制度，濕地合理利用工作進(jìn)展緩慢。

濕地保護(hù)亟待專門立法。法制保障是濕地保護(hù)順利有效進(jìn)行的前提。目前的相關(guān)法制資源突出存在兩個(gè)問題：第一、濕地測(cè)評(píng)無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)；第二、濕地管理無權(quán)威協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。目前國家對(duì)于濕地保護(hù)、開發(fā)利用管理體系復(fù)雜，林業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁政、海洋、環(huán)保、水利、建設(shè)、國土資源、交通、衛(wèi)生等部門，對(duì)濕地均有行政管理職能，但缺少協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致各行其事，保護(hù)區(qū)管理局作用有限。如2006年鄭州萬畝濕地自然保護(hù)區(qū)因相關(guān)管理部門和當(dāng)?shù)卣跐竦亓饔虻墓茌牂?quán)問題上發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，使得濕地管理失控，周邊群眾非法圈占濕地開墾種植、建設(shè)魚塘、非法采沙現(xiàn)象屢禁不止。

（二）缺乏資金投入和工作條件保障規(guī)范

國家和地區(qū)對(duì)于濕地保護(hù)專項(xiàng)資金投入缺乏，使得研究人員數(shù)量、層次和深度有限，技術(shù)設(shè)備和水平落后，嚴(yán)重影響濕地資源、結(jié)構(gòu)、演替等研究和日常保護(hù)工作的開展。一些地方省級(jí)濕地保護(hù)區(qū)只有3名工作人員，連工資都無法按時(shí)發(fā)放，更遑論主動(dòng)開展保護(hù)工作。如省級(jí)黃河濕地保護(hù)區(qū)，保護(hù)經(jīng)費(fèi)按屬地原則由當(dāng)?shù)卣畵芨叮恍┱疅o力或者不愿支付這筆開支，導(dǎo)致保護(hù)站沒有經(jīng)費(fèi)。

（三）保護(hù)優(yōu)先的原則無落實(shí)機(jī)制

一些作為濕地管理者的當(dāng)?shù)卣芏唐诮?jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，行政與經(jīng)營(yíng)管理不分，對(duì)破壞性開發(fā)聽之任之，其他管理部門又強(qiáng)龍難壓地頭蛇，無可奈何。比如，根據(jù)建設(shè)部《國家城市濕地公園管理辦法（試行）》第16條規(guī)定，“禁止任何單位和個(gè)人在國家城市濕地公園內(nèi)從事挖湖采沙、圍湖造田、開荒取土等改變地貌和破壞環(huán)境、景觀的活動(dòng)”，另外，濕地開發(fā)過程中所發(fā)生的非法獵捕國家重點(diǎn)保護(hù)的珍貴野生動(dòng)物、非法采伐和毀壞珍貴樹木和國家重點(diǎn)保護(hù)植物的行為，觸犯了《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定。但對(duì)執(zhí)法和司法中的失職與瀆職卻沒有有效的監(jiān)督與追究機(jī)制，導(dǎo)致法律規(guī)定成為紙上空談。再比如生態(tài)旅游區(qū)旅游服務(wù)設(shè)施的景觀相容性問題，包括建筑物的材料、形態(tài)、線條、色彩和質(zhì)感，其中材料要求實(shí)質(zhì)性相容，其他要求形式上相容，但材料的相容往往被忽視而無人追究。

據(jù)一項(xiàng)對(duì)全國100個(gè)省級(jí)以上自然保護(hù)區(qū)的調(diào)查，有22%的自然保護(hù)區(qū)由于開展生態(tài)旅游而使保護(hù)對(duì)象受到損害，11%出現(xiàn)旅游資源退化，一些地區(qū)還大興土木，大造人文景觀，破壞了自然美和生態(tài)環(huán)境。僅有16%定期進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測(cè)工作，有的保護(hù)區(qū)連一臺(tái)必需的測(cè)量?jī)x器也沒有，根據(jù)科學(xué)監(jiān)測(cè)對(duì)游客數(shù)量進(jìn)行控制的保護(hù)區(qū)僅占20%。目前開發(fā)的很多生態(tài)旅游產(chǎn)品，著重強(qiáng)調(diào)了生態(tài)旅游“認(rèn)識(shí)自然、走進(jìn)自然”的一面，而忽略了生態(tài)旅游“保護(hù)自然”的目標(biāo)。因此，在實(shí)踐中產(chǎn)生了生態(tài)旅游標(biāo)簽被亂貼、當(dāng)成招牌的做法，甚至是以生態(tài)的名義破壞生態(tài)。

（四）政府各部門積極協(xié)作的義務(wù)沒有具體規(guī)范

依照《中華人民共和國土地法》，荒山、灘涂應(yīng)該歸縣級(jí)以上人民政府管轄。而根據(jù)其他法律法規(guī)，濕地屬于河流流域范圍，河道的主管部門有權(quán)管轄，到底該歸誰管沒有權(quán)威的說法。濕地上的植被屬于林業(yè)部門管，濕地里的水體歸水利部門管，而濕地植物狀況是否有礙河道屬于河務(wù)部門認(rèn)定。因?yàn)闆]有權(quán)威的制度規(guī)范協(xié)調(diào)這些相關(guān)單位，出現(xiàn)了部分單位越權(quán)行事，有了利益都想拿，而出了問題，都相互推卸責(zé)任。

目前來看，國家級(jí)保護(hù)區(qū)由于有規(guī)章制約，機(jī)構(gòu)、人員、投入、措施等都比較得力，管理相對(duì)較好；省級(jí)保護(hù)區(qū)由于沒有明確的法制規(guī)范，雖然也成立有專門的管理機(jī)構(gòu)，卻不能很好地發(fā)揮作用。如河南黃河濕地國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局，下設(shè)三門峽、洛陽、焦作、濟(jì)源4個(gè)管理分局，各分局下設(shè)有保護(hù)站和保護(hù)點(diǎn)，管理比較到位；而一些省級(jí)黃河濕地自然保護(hù)區(qū)卻不能很好地發(fā)揮作用，對(duì)于那些沒有被劃為保護(hù)區(qū)的黃河濕地，人們更缺少保護(hù)意識(shí)。

（五）對(duì)周邊居民的生產(chǎn)生活補(bǔ)償性安置規(guī)范欠缺

國家尚未建立居民生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，造成保護(hù)區(qū)周邊居民生產(chǎn)生活的實(shí)際困難，他們沒有感覺到保護(hù)區(qū)的好處，卻遭受到現(xiàn)實(shí)的損失，不僅有樹不能砍、有山不能動(dòng)、有水不能用、有藥不能采、有魚不能捕,還被保護(hù)區(qū)的動(dòng)物和鳥禽破壞了自己的生產(chǎn)，義務(wù)多權(quán)利少，且保護(hù)義務(wù)往往超出了自身的承受能力，從而導(dǎo)致破壞的情緒與行為。長(zhǎng)期以來,濕地保護(hù)在解決與周邊村民矛盾時(shí)主要依靠拘束性行政命令和義務(wù)性法律法規(guī),忽視當(dāng)?shù)鼐用裆姘l(fā)展需要,使當(dāng)?shù)鼐用衽c管理部門、被保護(hù)動(dòng)物矛盾激化。

（六）開發(fā)利用過程中的具體保護(hù)制度不完善

商戰(zhàn)中講究贏在細(xì)節(jié)，認(rèn)為細(xì)節(jié)是魔鬼，濕地的保護(hù)性開發(fā)也不例外。如對(duì)各相關(guān)主體的規(guī)范、對(duì)各相關(guān)行為的規(guī)范、對(duì)各相關(guān)事項(xiàng)的規(guī)范，鼓勵(lì)什么、限制什么、禁止什么，如何監(jiān)督、如何處罰，等等，都需要明晰具體。

（七）監(jiān)督與懲治規(guī)范不力導(dǎo)致法制執(zhí)行疲軟

如早在2004年9月，河南省政府辦公廳就下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)濕地保護(hù)管理的通知》，要求對(duì)濕地進(jìn)行搶救性保護(hù)。而2007年，對(duì)濕地的大規(guī)模破壞行為仍然在明目張膽地進(jìn)行，職能部門在為監(jiān)管權(quán)爭(zhēng)吵，公眾在為不可恢復(fù)的生態(tài)心疼，媒體在為生態(tài)公益吶喊，卻聽不到權(quán)威的聲音出現(xiàn)，看不到權(quán)威人士的介入。實(shí)踐證明，沒有環(huán)境公益訴訟制度做最終保障，就無法對(duì)人為破壞和行政不作為有效制約。

三、黃河濕地可持續(xù)開發(fā)的法制保障

保護(hù)是可持續(xù)開發(fā)的基礎(chǔ)，法制是保護(hù)的基本保障，好的管理模式是法制的落實(shí)途徑。沒有強(qiáng)有力的法制，保護(hù)必將是不穩(wěn)定、不牢固的。2006年初，全國濕地保護(hù)工程正式啟動(dòng)實(shí)施。由國家林業(yè)局、科技部等8個(gè)部門共同編制的《全國濕地保護(hù)工程實(shí)施規(guī)劃（2005－2010年）》，將全國濕地保護(hù)按地域劃分為8個(gè)濕地保護(hù)類型區(qū)域，國家將投資90億元優(yōu)先啟動(dòng)濕地保護(hù)、濕地恢復(fù)、可持續(xù)利用示范工程、濕地資源調(diào)查監(jiān)測(cè)和宣教培訓(xùn)能力建設(shè)工程等4項(xiàng)重點(diǎn)建設(shè)工程，計(jì)劃從現(xiàn)有的473個(gè)濕地自然保護(hù)區(qū)中選擇222個(gè)投資建設(shè)。該規(guī)劃的實(shí)施是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，全國濕地保護(hù)尤其是河南地區(qū)濕地保護(hù)目前仍處于起步階段，還沒有系統(tǒng)完善的管理法制體系和經(jīng)驗(yàn)。

濕地保護(hù)是如此地重要，濕地開發(fā)又是現(xiàn)實(shí)的需求，這就需要相關(guān)決策者具有主動(dòng)性和緊迫感，不依賴不坐等，勇敢地進(jìn)行立法建制的探索。必須加快立法步伐，盡快建立拘束性、授權(quán)性、給付性規(guī)范類別齊全，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章與規(guī)范性文件位階完整，生態(tài)保護(hù)、生態(tài)補(bǔ)償、開發(fā)限制、責(zé)任追究等內(nèi)容飽滿的法制體系。

濕地保護(hù)與開發(fā)法制建設(shè)的重點(diǎn)是：

（一）建立科學(xué)有效的地方性法制體系

鑒于國家層面法制的滯后性與普適性對(duì)地方特色濕地保護(hù)的不利影響，很有必要重視地方立法先行，以便填補(bǔ)空白并且更加具有針對(duì)性。應(yīng)該注意地方性法規(guī)、政策、規(guī)章、規(guī)定等不同層次規(guī)范的協(xié)調(diào)配合，縝密順暢。

應(yīng)該定義地方性“濕地”概念和指標(biāo)體系；嚴(yán)格開發(fā)利用審批程序，注重過程監(jiān)管，明確保護(hù)的責(zé)任主體和監(jiān)督途徑，規(guī)范保護(hù)的責(zé)任制和責(zé)任追究制，建立對(duì)真正做到開發(fā)與保護(hù)雙贏的保護(hù)區(qū)進(jìn)行推介和獎(jiǎng)勵(lì)的制度等。

如陜西省人大常委會(huì)2006年4月2日通過了《陜西省濕地保護(hù)條例》?！稐l例》規(guī)定，開發(fā)利用天然濕地資源應(yīng)當(dāng)按照濕地保護(hù)規(guī)劃進(jìn)行，不得破壞濕地生態(tài)系統(tǒng)的基本功能，不得破壞野生動(dòng)植物棲息和生長(zhǎng)環(huán)境。被禁止的行為包括：擅自排放濕地蓄水；破壞魚類等水生生物洄游通道或者野生動(dòng)物棲息地；擅自砍伐林木、采集野生植物，獵捕野生動(dòng)物、撿拾鳥卵或者采用滅絕性方式捕撈魚類及其他水生生物；向天然濕地內(nèi)排放超標(biāo)污水或者有毒有害氣體，投放可能危害水體、水生生物的化學(xué)物品；擅自向天然濕地引入外來物種。還對(duì)違反條例應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任做了具體的規(guī)定。再如河南黃河濕地保護(hù)總體規(guī)劃（2004年～2010年）分兩期實(shí)施，主要目標(biāo)為：在保護(hù)區(qū)內(nèi)封灘育林、封灘育草，增加野生植被面積和覆蓋率，最大限度地保護(hù)濕地生態(tài)環(huán)境和景觀，吸引更多的水禽落戶；充實(shí)科研力量和科研設(shè)備，完善濕地生態(tài)監(jiān)測(cè)體系，積極開展水禽及候鳥種類、種群數(shù)量的變動(dòng)、遷徙、瀕危狀況等方面的研究。在不破壞濕地自然資源和生態(tài)環(huán)境的前提下，合理開發(fā)生態(tài)旅游。為減少人的活動(dòng)對(duì)鳥兒生活的影響，規(guī)劃把黃河濕地保護(hù)區(qū)分為重點(diǎn)保護(hù)區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)，重點(diǎn)保護(hù)區(qū)不開展科普旅游，禁止游人進(jìn)入。但該規(guī)劃執(zhí)行情況卻不容樂觀，主要原因就是沒有配套的制度跟進(jìn)。

（二）明確保護(hù)性開發(fā)的基本原則

無論是科研、教學(xué)還是科普、旅游，都必須貫徹保護(hù)優(yōu)先，制定專門的、詳盡的制度規(guī)范。

2004年6月,國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)濕地保護(hù)管理的通知》。通知要求，要正確處理好濕地保護(hù)與開發(fā)利用、近期利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)效益的關(guān)系，絕不能以破壞濕地資源，犧牲生態(tài)為代價(jià)換取短期經(jīng)濟(jì)利益。必須堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先的原則，對(duì)現(xiàn)有自然濕地資源實(shí)行普遍保護(hù)。要依法做好濕地登記、確權(quán)、發(fā)證等基礎(chǔ)工作，為濕地保護(hù)和管理提供依據(jù)。濕地旅游是典型的生態(tài)旅游，要嚴(yán)格禁止亂掛“生態(tài)”標(biāo)簽，以生態(tài)旅游之名,行破壞生態(tài)之實(shí)。生態(tài)旅游,是以自然生態(tài)環(huán)境為基礎(chǔ)的旅游活動(dòng),是一種強(qiáng)調(diào)以小規(guī)模旅游團(tuán)隊(duì)為主,以生態(tài)環(huán)境保護(hù)教育為特征,以不給自然和社會(huì)環(huán)境造成負(fù)面影響為目的的旅游形式。它是上世紀(jì)80年代中后期在國際上產(chǎn)生并迅速發(fā)展起來的特種旅游產(chǎn)品,在近20年來的發(fā)展中已經(jīng)成為現(xiàn)代國際旅游發(fā)展的主流,并將在21世紀(jì)保持持續(xù)快速的發(fā)展。為了該產(chǎn)業(yè)的健康與可持續(xù)，必須分層次劃定若干等級(jí)的保護(hù)區(qū)，可設(shè)置絕對(duì)禁入?yún)^(qū)、行為限制區(qū)、自由活動(dòng)區(qū)和緩沖區(qū)等。要因地制宜，采取建立濕地保護(hù)小區(qū)、各種類型濕地公園、濕地多用途管理區(qū)或劃定野生動(dòng)植物棲息地等多種形式加強(qiáng)保護(hù)管理。

（三）完善黃河濕地管理協(xié)調(diào)機(jī)制

管理協(xié)調(diào)機(jī)制是避免管理沖突，提高行政執(zhí)法效率的重要制度安排。必須清晰明確地規(guī)定各部門的職能分工與協(xié)作義務(wù)，定崗定責(zé)，作為責(zé)任追究的依據(jù)，避免不作為和亂作為。以保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為依托，逐步完善綜合協(xié)調(diào)、分部門實(shí)施的濕地保護(hù)管理體制。

（四）建立地區(qū)統(tǒng)一評(píng)測(cè)體系及標(biāo)準(zhǔn)

為鑒定濕地生態(tài)狀況和開發(fā)使用過程達(dá)標(biāo)狀況建立標(biāo)準(zhǔn)。按照《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等法律法規(guī)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)和嚴(yán)格審批。

要嚴(yán)格遵循環(huán)境保護(hù)法、野生動(dòng)植物保護(hù)法、濕地保護(hù)規(guī)章等專門法律制度的規(guī)定進(jìn)行旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并引入旅游環(huán)境系統(tǒng)、旅游環(huán)境容量、可接受改變極限等前沿理論指導(dǎo)下的相關(guān)制度。旅游環(huán)境系統(tǒng)不是指一個(gè)單純的自然環(huán)境,而是指一個(gè)包含了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然環(huán)境在內(nèi)的復(fù)雜系統(tǒng),統(tǒng)稱為旅游環(huán)境系統(tǒng)。該系統(tǒng)是圍繞作為環(huán)境主體的旅游者而建立起來的,它通過物質(zhì)循環(huán)、能量流動(dòng)和信息傳遞與主體產(chǎn)生互動(dòng)。旅游環(huán)境容量又稱之為旅游環(huán)境承載力,是指一定時(shí)期內(nèi),某種狀態(tài)或某種條件下,不會(huì)對(duì)旅游目的地的環(huán)境、社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)以及旅游者感受質(zhì)量等方面帶來無法接受的不利影響的旅游業(yè)規(guī)模最高限度。進(jìn)入20世紀(jì)80年代,首先在美國出現(xiàn)了環(huán)境容量的替代方案——可接受改變極限(LimitsofAc-ceptableChange,LAC)。LAC將注意力從單純的游客數(shù)量控制轉(zhuǎn)向?qū)τ谀繕?biāo)明確、指標(biāo)多元、監(jiān)測(cè)完備、多方參與的管理過程的強(qiáng)調(diào)。

（五）編制濕地保護(hù)與開發(fā)規(guī)劃

要根據(jù)濕地恢復(fù)與補(bǔ)償?shù)男枰幹坪蛯?shí)施濕地保護(hù)規(guī)劃，把濕地保護(hù)的任務(wù)落實(shí)到各地區(qū)、各有關(guān)部門和單位，落實(shí)到具體濕地。進(jìn)行資源登記造冊(cè)與繁育規(guī)劃，調(diào)查當(dāng)?shù)氐闹脖?、地貌、土壤、?dòng)物等自然條件和旅游資源，借助GIS技術(shù)分析，劃分功能區(qū)，提出各區(qū)域適宜開展的旅游項(xiàng)目和環(huán)境保護(hù)方案。

（六）建立濕地占用補(bǔ)償制度

黃河濕地面積寬泛，僅靠限制人為的活動(dòng)來進(jìn)行保護(hù)是不可行的，還應(yīng)該鼓勵(lì)動(dòng)員周邊村民及社會(huì)人員參與到濕地的保護(hù)中。濕地占用后濕地所有權(quán)人和濕地效能發(fā)生改變，占用方應(yīng)以恰當(dāng)?shù)姆绞窖a(bǔ)償所有權(quán)人，使其足以維持不低于先前水平的生存狀態(tài)。開發(fā)補(bǔ)償要有新政策，補(bǔ)償不應(yīng)是一次性的和單一方式的，而應(yīng)是長(zhǎng)期的和多樣化的，最好是提供就近就業(yè)的機(jī)會(huì)。

（七）嚴(yán)格定位旅游開發(fā)的路徑與措施

必須定位為自然博物館以及科研、科普與教學(xué)基地基礎(chǔ)上的生態(tài)旅游，主要是觀賞游和科普游。只允許搞小型、輕型建設(shè)，以不破壞原貌、不污染環(huán)境為宗旨，要求材料環(huán)保、透視性強(qiáng)、拆除方便。限制游客數(shù)量，制定游覽規(guī)則，要求專業(yè)導(dǎo)游員全程陪同。允許導(dǎo)游陪同下與觀賞對(duì)象的近距離接觸和互動(dòng)，在確保無害的情況下給予人與濕地生物親近交流的機(jī)會(huì)。規(guī)定休整期（可以分區(qū)域輪休），敏感區(qū)域設(shè)置禁游時(shí)段等。

（八）完善濕地資金與人才投入機(jī)制

特別是省級(jí)保護(hù)區(qū)，要強(qiáng)調(diào)資金與人才投入的法制規(guī)范，否則很難被重視。要實(shí)行投入主體多元化和資金來源多元化，鼓勵(lì)社會(huì)投入濕地保護(hù)，促進(jìn)與非政府組織、學(xué)術(shù)團(tuán)體及科研單位合作交流。目前，許多非政府組織（NGO）已有自己基金資助項(xiàng)目和科研技術(shù)能力，如濕地國際（VVI），世界自然基金會(huì)（WWF）等，可以與其合作開展科研交流活動(dòng)和專項(xiàng)資金支持。與銀行、投資單位等合作，鼓勵(lì)信譽(yù)好、有開發(fā)利用經(jīng)驗(yàn)、使用過程中保護(hù)得力的單位和個(gè)人對(duì)濕地進(jìn)行合理有效開發(fā)利用。

（九）確定濕地承包管理責(zé)任制

濕地承包經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目應(yīng)屬環(huán)保型、低能耗、低污染，符合生態(tài)保護(hù)要求。承包方項(xiàng)目經(jīng)所有權(quán)方審批合格后，與所有權(quán)方簽訂承包經(jīng)營(yíng)過程中的保護(hù)責(zé)任書，報(bào)管理方備案。管理方負(fù)責(zé)監(jiān)督和指導(dǎo)其工作開展，并給予技術(shù)支持。