導語：當代農(nóng)業(yè)調(diào)控的法律建設一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：丁關(guān)良韋堅工作單位：浙江大學

眾所周知,現(xiàn)代市場經(jīng)濟離不開宏觀調(diào)控,而宏觀調(diào)控的手段主要有三種,即法律手段、經(jīng)濟手段和必要的行政手段。在社會主義市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟的前提下,法律手段是宏觀調(diào)控的一個重要手段。因此,必須加強農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控的法律建設,充分發(fā)揮法律手段在農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控中的重要作用。

一、法律手段是農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控的重要手段

進行農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控的法律建設,首先要加強對法律手段在農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控中重要性研究,形成成功的農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控必須依靠法律手段作為它的重要手段的統(tǒng)一認識,為農(nóng)業(yè)法制建設提供一個良好的社會環(huán)境。

(一)單純行政手段無法實現(xiàn)農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控建國以來到黨的十一屆三中全會前,我國農(nóng)村經(jīng)濟長期沒有脫離產(chǎn)品經(jīng)濟的窠臼,農(nóng)業(yè)始終依靠單一的行政手段進行直接管理,政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品購銷一手包辦,農(nóng)民對于種什么、種多少、怎么賣都沒有自主權(quán),甚至產(chǎn)生“一個縣只有一個‘生產(chǎn)隊長’(縣委書記)”那樣的怪現(xiàn)象。在過去高度集中的農(nóng)業(yè)管理體制下,排斥法律的介入,由統(tǒng)一的行政意志來實現(xiàn)管理農(nóng)業(yè)經(jīng)濟,在一定的時期、一定范圍有其成功的一面,但計劃經(jīng)濟基本上屬于“人治”經(jīng)濟的范疇,因而缺乏法律約束的行政手段本身存在著致命的弱點:(1)它所體現(xiàn)的往往是長官的意志,或者說是領(lǐng)導人的意志,在這種意志下做出的行政行為,其正確與否在很大程度上取決于領(lǐng)導人本身的品德和才干,也就是說與掌握行政權(quán)力的領(lǐng)導人的好壞有著密切關(guān)系;(2)領(lǐng)導者個人的智慧和能力畢竟是有限的,領(lǐng)導者主觀隨意性在所難免;(3)依靠領(lǐng)導者的權(quán)威和智慧,出現(xiàn)“權(quán)力不受監(jiān)督和制約”,必然導致專斷和濫用;(4)在“人治”的狀態(tài)下,如果權(quán)力掌握在壞人或庸人手里,其行政權(quán)力越大,就越容易造成腐敗和失誤;(5)在民主監(jiān)督機制不健全的條件下,領(lǐng)導者個人權(quán)威運用過程中的失誤不易察覺,察覺后也不易校正;(6)追求行政目的而不講經(jīng)濟效益,易犯瞎指揮的錯誤;(7)容易形成“人治”,出現(xiàn)“權(quán)大于法”。農(nóng)村改革前農(nóng)業(yè)發(fā)展中的反反復復、大起大落已充分暴露了這種單純依靠行政手段管理農(nóng)業(yè)的農(nóng)業(yè)管理體制的局限性,歷史已經(jīng)無可辯駁地證明:發(fā)展農(nóng)業(yè),僅憑長官意志去運用行政手段是不行的。

(二)單純經(jīng)濟手段也無法完成農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控黨的十一屆三中全會以來,農(nóng)村體制改革使我國開始逐漸采用以間接控制為主的宏觀調(diào)控方法,一段時間曾試圖主要依靠經(jīng)濟手段以經(jīng)濟杠桿來調(diào)節(jié)和控制農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟運行,這一思路無疑是積極的,但是經(jīng)濟手段的運用也不能沒有法律手段和必要的行政手段相配合。雖然由于現(xiàn)階段存在著多種經(jīng)濟形式、多元化的利益關(guān)系,同價值規(guī)律和物質(zhì)利益規(guī)律相聯(lián)系的經(jīng)濟手段,將作為農(nóng)業(yè)調(diào)控的主要手段。但如果有人認為,在農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控中經(jīng)濟手段是萬能的,它可以取代其他手段,那就走向另一個極端了。這一時期,我國農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控中的經(jīng)濟手段主要體現(xiàn)在經(jīng)濟政策上,它是通過政策性文件來實行,自80年代起幾乎一年一次的中央農(nóng)村工作會議和一年一個的中央農(nóng)村政策文件,成了農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控的主要依據(jù)和形式,發(fā)展農(nóng)業(yè)“一靠政策,二靠投入,三靠科技”這一至今仍然在使用的政策性口號也得到了某方面的佐證。這種遠離法律規(guī)范而通過政策性文件—→規(guī)定經(jīng)濟政策—→實施單一經(jīng)濟手段的農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控思路,肯定是不全面和行不通的。因為農(nóng)業(yè)政策除了具有原則性、系統(tǒng)性、實踐性、階段性等一般政策特點外,還具有自身內(nèi)容上的綱領(lǐng)性、工作范圍上的廣泛性、具體應用上的靈活性、政策效力上的有限性等特點,它與法律相比存在著明顯的局限性:(1)缺乏國家意志的屬性。農(nóng)村政策是全黨意志的集中,允許以“內(nèi)部文件”形式存在。(2)缺乏明確的規(guī)范性。農(nóng)村政策規(guī)定過于原則,具有較大的“彈性”或靈活性,操作性差。(3)缺乏國家的強制性。農(nóng)村政策執(zhí)行不執(zhí)行、執(zhí)行得好與不好,除了作為考核干部政績的依據(jù)外,沒有明確要負什么責任,也沒有追究責任的標準和手段。從這個意義上講,政策是“軟”的。(4)缺乏相對的穩(wěn)定性。農(nóng)村的基本政策一般具有較高的穩(wěn)定性,但是,某些具體的農(nóng)村政策則必須適應社會形勢的變化而隨時調(diào)整,否則,便不能對特定問題或事情作出指導性、方向性和原則性規(guī)定以及明確必要的政策界限,顯然農(nóng)業(yè)政策大都具有時間性或階段性。怕政策“變”在一定程度上成了深化農(nóng)村改革的一大心理障礙。(5)缺乏執(zhí)行中的監(jiān)督檢查機制。農(nóng)村政策一般不明確規(guī)定由誰負責組織實施和對執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查。對不執(zhí)行政策或執(zhí)行中“走了樣”的,難以采取及時有效的糾正措施。因此,實踐中時常出現(xiàn)所謂“土政策”,或“上有政策,下有對策”的情形。根據(jù)上述分析可知,單純依靠文件和各級領(lǐng)導對文件精神的領(lǐng)會來指導商品化生產(chǎn),客觀上增加了農(nóng)民的顧慮,也容易造成經(jīng)濟宏觀失控。

(三)法律手段較之行政手段和經(jīng)濟手段更具重要地位黨的十四大將建立社會主義市場經(jīng)濟體制確定為我國經(jīng)濟體制改革的目標,就是要使市場在社會主義國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎作用。農(nóng)業(yè)也必須由自給、半自給經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變,由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。為了實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)的歷史性巨大變革,國家對農(nóng)業(yè)確定了“引導、支持、保護、調(diào)控”的基本方針。為了貫徹實施這一方針,必須改變過去單純依靠政策和行政手段管理農(nóng)業(yè)的方式,而應當采取經(jīng)濟手段、法律手段和必要的行政手段,對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟實現(xiàn)宏觀調(diào)控。中發(fā)1991年21號文件《中共中央關(guān)于進一步加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》第37條明確規(guī)定:“加強立法工作,逐步把國家對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的宏觀管理納入法制軌道”。1993年7月2日頒布實施的具有基本法性質(zhì)的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》對政府從宏觀上調(diào)控農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的措施作了一些重要的原則規(guī)定。特別是同志在黨的十五大政治報告中提出“依法治國,建設社會主義法治國家”綱領(lǐng),突出了實行“法治”、摒棄“人治”的堅強意志和決心?！胺ㄖ巍辈⒉话严Ｍ耐杏陬I(lǐng)導人的完美,而是靠法律制度來約束人。法制完善了,即使壞人掌了權(quán),他也不能利用權(quán)力去做壞事,否則人民有權(quán)通過法律程序?qū)⑺T免并追究其法律責任?！胺ㄖ巍彪m然不能保證決策的絕對正確,但卻可以減少失誤,有了失誤,也能夠按照法律程序及時予以糾正。我國在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設進程中,必須以法律手段來規(guī)范、引導和保障農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定和協(xié)調(diào)發(fā)展,因為靠法律來調(diào)控農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟,既可以不受個人感情因素干擾而具有規(guī)范性、強制性、權(quán)威性和穩(wěn)定性,又因法律是集體智慧的結(jié)晶而具有國家意志性、較高程度的嚴密性和科學性以及可操作性。隨著市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展,越來越要求把更多的政府經(jīng)濟活動準則用法律形式固定下來,使法律手段成為政府實行農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控的重要手段。一方面,以法律手段實行農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控,可以減少政府行為的隨意性和盲目性;另一方面,行政手段、經(jīng)濟手段往往通過法律手段體現(xiàn)出來,如依法行政、各種經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段的運用都應當法制化;再一方面,法律手段有利于保護經(jīng)濟手段和行政手段的有效運用和堅強有力。因此,政府對農(nóng)業(yè)的支持或干預政策,也必須有相應的法律為根據(jù)?？梢?在農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟條件下,農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控的三種手段各有其用,不可替代,但法律手段較之行政手段和經(jīng)濟手段更具有重要地位,是農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控的重要手段。

二、農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控的法律建設

黨的十一屆三中全會以來,我國的法律建設進入了蓬勃發(fā)展的新階段,農(nóng)業(yè)立法也逐步受到國家的重視。1979年以來,我國已制定和頒布了《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》、《土地管理法》、《村民委員會組織法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《野生動物保護法》、《進出境動植物檢疫法》、《動物防疫法》、《環(huán)境保護法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》等10多部農(nóng)業(yè)法律、40多部農(nóng)業(yè)行政法規(guī)以及農(nóng)業(yè)部制定的340多部部門規(guī)章,可以說農(nóng)業(yè)立法工作已經(jīng)取得了重大進展。但除具有基本法性質(zhì)的《農(nóng)業(yè)法》之外,其他大部分法律、法規(guī)主要涉及保護農(nóng)業(yè)自然資源、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與安全兩方面,涉及農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控的專項法律、法規(guī)幾乎還是空白。目前,《農(nóng)業(yè)法》從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟實行宏觀調(diào)控的措施具體體現(xiàn)在一些重要的原則規(guī)定上,主要表現(xiàn):(1)確立農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本目標。即努力發(fā)展農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟,進一步解放發(fā)展農(nóng)村的生產(chǎn)力,開發(fā)、利用農(nóng)村勞動力、土地和各種資源,增加農(nóng)產(chǎn)品的有效供應,滿足人民生活和社會經(jīng)濟發(fā)展的需要;在發(fā)展生產(chǎn)的基礎上增加農(nóng)業(yè)勞動者的收入,提高其生活水平,建設共同富裕的文明的新農(nóng)村,逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。(2)為了實現(xiàn)上述農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本目標,《農(nóng)業(yè)法》對政府從宏觀上調(diào)控農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的措施上作了一些重要的原則規(guī)定。如“各級人民政府必須珍惜和合理利用土地,切實保護耕地。禁止亂占耕地和濫用土地的行為”;“農(nóng)民依法繳納稅款,依法繳納集體提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費,依法承擔義務工和勞動積累工”;“國家采取措施,從資金、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、技術(shù)、市場信息等方面扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和農(nóng)業(yè)勞動力發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”;“各級人民政府應當采取措施,提高農(nóng)業(yè)防御自然災害的能力,……對生活沒有保障的災民,組織生產(chǎn)自救,給予救濟和扶持”;“國家鼓勵和扶持對農(nóng)業(yè)的保險事業(yè)的發(fā)展”;“國家采取宏觀調(diào)控措施,使化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用薄膜、農(nóng)業(yè)機械和農(nóng)用柴油等主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)產(chǎn)品之間保持合理的比價”;“國家對糧食等關(guān)系國計民生的重要農(nóng)產(chǎn)品實行保護價收購制度,設立風險基金”;“各級人民政府應當逐步增加農(nóng)業(yè)科技經(jīng)費和農(nóng)業(yè)教育經(jīng)費,發(fā)展農(nóng)業(yè)科技、教育事業(yè)”;“縣級以上各級地方人民政府應當劃定基本農(nóng)田保護區(qū),對基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)的耕地實行特殊保護”;“國家保護和合理利用水、森林、草原、野生動植物等自然資源,防止其被污染或者被破壞”等法律條文。這些法律條文規(guī)定對政府實施農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控具有重大意義。但由于這些規(guī)定過于原則,大部分都沒有具體措施予以保障,缺乏可行性和可操作性,執(zhí)行起來困難重重,難以達到預期的效果。發(fā)展農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟,單靠市場機制的自發(fā)調(diào)節(jié)是不夠的,必須與政府的農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控緊密結(jié)合,這是關(guān)系到農(nóng)村改革開放和農(nóng)業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展的關(guān)鍵。法律手段已成為現(xiàn)代市場經(jīng)濟農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控的重要手段,要發(fā)揮法律手段在農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控中的重要作用,則必須加強農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控的法律建設。而農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控法律規(guī)范,主要是規(guī)定國家發(fā)展農(nóng)業(yè)的基本目標,確立基本農(nóng)業(yè)經(jīng)濟制度,調(diào)整主要農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟關(guān)系,以及為實現(xiàn)規(guī)定目標和穩(wěn)定基本制度、促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定健康協(xié)調(diào)發(fā)展重要制度而采取的主要措施。根據(jù)《農(nóng)業(yè)法》確立的農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控制度的初步框架和依法治農(nóng)、依法建農(nóng)、依法促農(nóng)、依法興農(nóng)對農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控的法制化要求,我們認為農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控的法律建設,必須以《農(nóng)業(yè)法》為龍頭,制定與《農(nóng)業(yè)法》相配套的以規(guī)范和調(diào)整主要農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟關(guān)系的各項具體的農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控措施為基本內(nèi)容的、門類齊全、相互配合、協(xié)調(diào)一致、操作可行的農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控法律體系。這里我們主要探討與《農(nóng)業(yè)法》相配套的各種農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控法律,它應包括:(1)農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控組織職能法;(2)農(nóng)業(yè)發(fā)展計劃法;(3)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策法;(4)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化促進法;(5)農(nóng)民負擔管理法;(6)耕地保護法;(7)村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃法;(8)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化促進法;(9)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務事業(yè)扶持法;(10)農(nóng)業(yè)發(fā)展基金法;(11)農(nóng)用工業(yè)振興法;(12)農(nóng)產(chǎn)品對外貿(mào)易保護法;(13)農(nóng)產(chǎn)品價格穩(wěn)定法;(14)糧棉生產(chǎn)保障法;(15)糧食購銷法;(16)糧食儲備法;(17)農(nóng)業(yè)災害救濟法;(18)農(nóng)業(yè)保險法;(19)農(nóng)業(yè)投資法;(20)農(nóng)業(yè)科技振興法;(21)農(nóng)業(yè)教育促進法;(22)農(nóng)業(yè)財政法;(23)農(nóng)業(yè)信貸法;(24)農(nóng)業(yè)稅法;(25)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護法;(26)農(nóng)用生產(chǎn)資料質(zhì)量管理法;(27)農(nóng)藥污染控制法;(28)除上述以外的其他方面農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控法律。農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控法律體系的建立與完善應做到:(1)堅持農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控法律體系與農(nóng)業(yè)法律體系相統(tǒng)一;(2)農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控法律體系本身要協(xié)調(diào)統(tǒng)一,不應彼此重復和相互矛盾;(3)堅持農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控立法與改革進程相適應;(4)農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控立法權(quán)分配的合理化(中央與地方立法權(quán)分工應明確)和立法程序的合理化;(5)農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控立法應做到通盤考慮,合理部署,先急后緩,先易后難,分步實施;(6)必須切實注意強化農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控立法內(nèi)容的合理化,法律條文設計的科學化,以提高法律的可操作性和可行性;(7)農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控立法以間接控制為其內(nèi)容,屬引導和促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定和協(xié)調(diào)發(fā)展的法律,以真正調(diào)動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織和農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,維護農(nóng)民的合法權(quán)益。