導(dǎo)語：土地權(quán)益法律調(diào)整機制論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、當(dāng)前農(nóng)村土地權(quán)益現(xiàn)狀

我國土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。憲法規(guī)定:土地屬于國家和集體所有;土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓。雖然我國法律體系上至憲法，下到地方法規(guī)都針對土地及土地管理進(jìn)行了系統(tǒng)的規(guī)定，但在現(xiàn)階段新型城鎮(zhèn)化過程中已經(jīng)顯得滯后和力不從心，我國農(nóng)村土地權(quán)益的現(xiàn)狀不容樂觀，具體表現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體不明確

財產(chǎn)權(quán)要求主體明確，即便是共有，也要求要有明確的主體。主體不明確，直接導(dǎo)致法律關(guān)系模糊，權(quán)利責(zé)任不清，造成剪不斷理還亂的混亂局面。比如“農(nóng)村集體”這個概念，“農(nóng)村集體”由誰來行使權(quán)利?是村委會還是本村農(nóng)民整體?現(xiàn)實的做法是由村委會代表“農(nóng)村集體”行使主體權(quán)利，但很少承擔(dān)責(zé)任。這樣的機制直接導(dǎo)致在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，本應(yīng)作為農(nóng)民的既得利益，卻被鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村組織侵占。我國農(nóng)村集體所有權(quán)主體的不明確，是立法上的缺失和法律解釋的模糊是造成的。

(二)農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)能不完整

土地權(quán)益作為物權(quán)的一種，享有絕對權(quán)力的主體只有國家和集體兩種，而廣大農(nóng)民和市民只享有土地權(quán)益中的用益物權(quán)，而沒有處分權(quán)。即用益物權(quán)人對土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利，比如土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)等等。集體土地所有權(quán)權(quán)能的不完整，直接導(dǎo)致集體土地流轉(zhuǎn)機制不暢通。作為財產(chǎn)權(quán)的一種，沒有處分權(quán)的物權(quán)直接導(dǎo)致財產(chǎn)性收入偏低，這也是城鄉(xiāng)二元制體制帶來的弊端。

(三)土地征收和補償制度不完備

現(xiàn)行法律體系框架下，國家作為土地征收唯一權(quán)利人在土地征收過程中，征地權(quán)力過于集中，征地目的過于寬泛，征地程序不夠嚴(yán)謹(jǐn)，征地范圍過于寬松，征地監(jiān)督缺乏機制，特別是征收補償標(biāo)準(zhǔn)沒有隨著國民經(jīng)濟發(fā)展而適時調(diào)整，標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，加之被征地農(nóng)民的安置和社會保障工作不到位，導(dǎo)致社會矛盾累積甚至激化，增加了社會不穩(wěn)定因素。特定個人為了社會的公共利益做出了犧牲，就應(yīng)該給予他們公平合理的補償。在我國，土地征收補償僅僅按土地生產(chǎn)性收益對被征地農(nóng)民進(jìn)行經(jīng)濟補償，是一種不完全補償，明顯有失公平，這是直接導(dǎo)致農(nóng)民財產(chǎn)性收入偏低的主要原因之一。

(四)農(nóng)村土地管理制度不嚴(yán)謹(jǐn)

我國人口眾多而土地資源有限，農(nóng)村土地中耕地面積已經(jīng)不能再觸及底線，城市建設(shè)用地越來越少，而地方各級政府出于對GDP的片面追求，屢屢超常規(guī)征用土地，甚至是耕地，造成土地流失嚴(yán)重。土地大部分被開發(fā)成房地產(chǎn)和工業(yè)園，造成GDP增長結(jié)構(gòu)問題和“土地財政”依賴兩個難題。而在新農(nóng)村建設(shè)中，分散的宅基地管理與建設(shè)資源節(jié)約型社會相背道而馳，且農(nóng)村宅基地房由于沒有完全產(chǎn)權(quán)而不能自由轉(zhuǎn)讓，這也是直接導(dǎo)致農(nóng)民財產(chǎn)性收入缺少渠道的主要原因之一。

(五)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制不配套

土地流轉(zhuǎn)即土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)戶在保留承租權(quán)的前提下將土地權(quán)益中的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)民或經(jīng)濟組織，從中收取適當(dāng)流轉(zhuǎn)費用而實現(xiàn)土地財產(chǎn)性收入的一種契約。目前，我國農(nóng)村青壯年大多外出務(wù)工，農(nóng)村家庭有效勞動力減少，大量土地閑置甚至拋荒，加之閑置的未利用建設(shè)用地，造成土地利用率較低。針對上述問題，如何建立一套土地科學(xué)管理，合理使用的法律機制，解決土地權(quán)益調(diào)整相關(guān)問題，為農(nóng)業(yè)發(fā)展注入新的動力，為新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程掃清障礙已經(jīng)迫在眉睫。

二、土地權(quán)益之法律調(diào)整原則

“有效益的增長、有質(zhì)量的城鎮(zhèn)化、有節(jié)奏的改革”預(yù)計將成為下一階段中國經(jīng)濟的三條關(guān)鍵線索;則有望成為連接這三條線索的重要切入點。歷史經(jīng)驗表明，有什么樣的土地條件，就會有什么樣的增長方式，也就相應(yīng)有什么樣的城鎮(zhèn)化模式。［2］我們有理由相信，新型城鎮(zhèn)化過程中，土地權(quán)益調(diào)整應(yīng)由法律手段主導(dǎo)，運用法律手段調(diào)整土地權(quán)益關(guān)系需要確立基本原則。

(一)土地權(quán)益法定原則

土地權(quán)益應(yīng)該由法律明文規(guī)定。我國立法中應(yīng)規(guī)定與土地相關(guān)的各種所有權(quán)及其權(quán)益，特別是農(nóng)村集體土地所有權(quán)及其權(quán)益。這是運用法律對土地權(quán)益進(jìn)行調(diào)整的基礎(chǔ)和首要原則。

(二)土地權(quán)益共享原則

該原則是指對土地權(quán)益收益的分配應(yīng)當(dāng)綜合考慮國家、集體、個人等多方主體的利益，實現(xiàn)收益的普遍與合理分享，這也是法律公平公正價值的體現(xiàn)。在新型城鎮(zhèn)化過程中，土地作為推動這一進(jìn)程的重要因素，確立土地權(quán)益共同分享的原則意義重大。

三、土地權(quán)益之法律調(diào)整方法

土地權(quán)益法律關(guān)系是指市場主體之間對土地及土地權(quán)益的實現(xiàn)與分配在法律層面的各種關(guān)系之總和?，F(xiàn)行調(diào)整土地權(quán)益的主要法律有《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《物權(quán)法》、《中華人民共和國刑法》以及散見于各種法律法規(guī)中的土地相關(guān)規(guī)定。從法律層面來講，對于土地權(quán)益調(diào)整有民事、行政、經(jīng)濟、刑事等方法。

(一)土地權(quán)益之民法調(diào)整

民法調(diào)整人身關(guān)系和財產(chǎn)關(guān)系針對的是平等主體。土地權(quán)益本身是一種財產(chǎn)權(quán)，民法調(diào)整土地權(quán)益主要是通過確認(rèn)財產(chǎn)權(quán)來保護(hù)土地權(quán)益主體的。但由于土地權(quán)益各主體地位的不對等，特別是個人土地權(quán)益的不完整性，導(dǎo)致民法調(diào)整土地權(quán)益能力有限。

(二)土地權(quán)益之行政法調(diào)整

行政法律關(guān)系圍繞行政職權(quán)行使過程展開，行政自由裁量權(quán)的廣泛存在容易侵犯行政相對人的權(quán)益和造成相同案件，不同裁量的不公平現(xiàn)象。而抽象行政行為要先經(jīng)行政復(fù)議才可訴訟的制度設(shè)計，為行政相對人維護(hù)權(quán)益增加了難度。比如土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)，非經(jīng)國家立法調(diào)整，其標(biāo)準(zhǔn)是不會輕易改變的。很明顯，行政相對人在行政法律關(guān)系中處于弱勢，而行政法調(diào)整土地權(quán)益只能是一種通過限制公權(quán)而保護(hù)私權(quán)的一種土地權(quán)益保護(hù)方法。

(三)土地權(quán)益之刑法調(diào)整

刑法是規(guī)定犯罪、刑事責(zé)任和刑罰的法律。刑法調(diào)整土地權(quán)益法律關(guān)系只針對土地相關(guān)犯罪行為，體現(xiàn)在打擊土地相關(guān)犯罪上，從某種角度講，刑事方法是一種事后懲戒的土地權(quán)益保護(hù)方法。

(四)土地權(quán)益之經(jīng)濟法調(diào)整

經(jīng)濟法強調(diào)國家宏觀調(diào)控和市場機制相結(jié)合，注重經(jīng)濟權(quán)益的保護(hù)和經(jīng)濟利益的總體平衡。事實上，土地權(quán)益關(guān)系的核心就是收益權(quán)，即土地權(quán)利主體對土地產(chǎn)生的利益參與分配并受益的權(quán)利。由于土地是我國農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料和基本生活保障，且流轉(zhuǎn)途徑有限，加之農(nóng)村社會保障功能的覆蓋面不足，導(dǎo)致農(nóng)民對土地的依賴度過高，已經(jīng)嚴(yán)重影響到土地有序流轉(zhuǎn)，進(jìn)而影響新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。如何在土地流轉(zhuǎn)和土地權(quán)益保護(hù)二者之間找到平衡點，也就是國家在協(xié)調(diào)土地流轉(zhuǎn)過程中如何宏觀調(diào)控以及制定好相關(guān)保障機制，為深化掃清障礙。綜上所述，土地權(quán)益之法律調(diào)整是一個系統(tǒng)工程，要綜合運用各種法律手段，各部門要盡職盡責(zé)，特別是土地執(zhí)法部門，要管好土地，依法管地。在立法技術(shù)、執(zhí)法過程和法律監(jiān)督各環(huán)節(jié)創(chuàng)新機制，確保土地權(quán)益在法律層面的全面調(diào)整。

四、完善土地權(quán)益之法律調(diào)整相關(guān)措施

時至今日，距離農(nóng)村家庭承包制改革已經(jīng)30多年了，城鄉(xiāng)差距正在逐漸拉大，為了讓廣大農(nóng)民共享改革發(fā)展成果，使農(nóng)民與城市居民權(quán)利平等，對城鄉(xiāng)二元體制進(jìn)行實質(zhì)性的改革都是必需的。在十八大召開以后，首要的、具有關(guān)鍵性意義的體制改革無疑是城鄉(xiāng)一體化的改革，其中包括城鎮(zhèn)化的推行、土地確權(quán)、城鄉(xiāng)社會保障一體化、戶籍一元化等等改革與發(fā)展措施。這是關(guān)系到“以人為本”原則得以貫徹的大事，也是確保農(nóng)民分享包括土地權(quán)益在內(nèi)的改革紅利的大事。

(一)完善土地確權(quán)，加強土地管理

調(diào)整土地權(quán)益，必須保護(hù)好農(nóng)民的土地權(quán)益:首先在立法層面，要明確界定農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利歸屬，給權(quán)要給的完整，確權(quán)要確的及時。不完整的財產(chǎn)權(quán)在對抗第三方時終會顯得蒼白無力，不完整的財產(chǎn)權(quán)在享受權(quán)益時也會大打折扣。其次盡快完成土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等權(quán)證證書制度，由國家正式進(jìn)行確權(quán)，用制度的落實彌補法律的模糊，讓農(nóng)民親自掌控屬于自己的合法權(quán)益，防止第三方以任何形式侵占農(nóng)民的合法土地權(quán)益。具體措施如下:1．借全國經(jīng)濟普查之機，搞清土地現(xiàn)狀，為土地立法提供數(shù)據(jù)支撐;2．確認(rèn)發(fā)放農(nóng)村房屋房產(chǎn)證和宅基地使用權(quán)證，為農(nóng)村房產(chǎn)流通掃清障礙，開通農(nóng)民財產(chǎn)性收入主渠道。3．確認(rèn)發(fā)放農(nóng)村土地(承包地，自留地，林地，山地，灘地等)使用權(quán)證，為土地有序流轉(zhuǎn)鋪平道路。

(二)調(diào)控土地流轉(zhuǎn)方向，實現(xiàn)土地有序流轉(zhuǎn)

土地本身的特殊性決定了它在國民經(jīng)濟發(fā)展中的重要地位，調(diào)控土地在一二級市場的流轉(zhuǎn)方向，遵循土地利用的社會利益本位，實現(xiàn)土地有序流轉(zhuǎn)，其意義不言而喻。遵照契約精神，按照合同原則，鼓勵農(nóng)民有序流轉(zhuǎn)土地權(quán)利，集中優(yōu)勢發(fā)展各類專業(yè)大戶或農(nóng)村專業(yè)合作社等多種形式的規(guī)模化經(jīng)營，真正做到農(nóng)地農(nóng)用，有序流轉(zhuǎn)。具體措施如下:1．優(yōu)先向關(guān)系國計民生的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)大戶提供用地，確保農(nóng)地農(nóng)用。2．倡導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品深加工公司加農(nóng)戶的集約化生產(chǎn)模式，努力提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附加值，提高農(nóng)民收入。3．國家有計劃對農(nóng)村專業(yè)大戶和農(nóng)村專業(yè)合作社提供資金支持和稅費減免，甚至是財政補貼，調(diào)動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性。

(三)遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，確保土地合理使用

在當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型與社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，各種矛盾逐漸顯現(xiàn):國家與集體土地所有權(quán)與個人土地權(quán)益之間的矛盾;國家對土地宏觀調(diào)控與地方財政對土地依賴之間的矛盾;土地資源有限與土地資源浪費之間的矛盾;城鄉(xiāng)差距拉大與共享改革成果之間的矛盾。通過法律對土地權(quán)益的配置與調(diào)控，削弱政府對土地利用與收益的權(quán)力，賦予個人更多土地權(quán)益，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，豐富經(jīng)濟發(fā)展模式，集約化用地，提高土地使用率，在符合國家土地宏觀調(diào)控目標(biāo)的基礎(chǔ)上，合理使用土地，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，讓農(nóng)民享有土地帶來的更多財產(chǎn)性收入和社會主義市場經(jīng)濟成果。具體措施如下:1．土地管理部門應(yīng)注重宏觀調(diào)控，重點控制用地方向，減少審批環(huán)節(jié)，間接提高用地效率。2．土地管理部門應(yīng)注重事后監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊圈地行為和不按審批用地性質(zhì)用地行為，涉嫌犯罪的移交司法機關(guān)，讓土地不法者產(chǎn)生敬畏，不敢違法用地。

(四)調(diào)整土地收益分配，切實做到權(quán)益共享

十八大報告提出，“提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。怎樣提高農(nóng)民的土地財產(chǎn)性收入，讓農(nóng)村土地權(quán)益最大化，是的重要內(nèi)容。當(dāng)上述措施都還不足以保障這一目標(biāo)實現(xiàn)時，就只有運用稅收這一宏觀經(jīng)濟調(diào)節(jié)杠桿來調(diào)整土地權(quán)益分配。具體措施如下:1．針對現(xiàn)行土地管理制度將農(nóng)民排斥在土地增值收益分配體系之外，那么在利益分配的最后環(huán)節(jié)可創(chuàng)設(shè)土地增值收益補償稅來保障農(nóng)民土地權(quán)益。2．開征房產(chǎn)稅，增強地方政府提供基本公共服務(wù)的能力，以此來反哺新型城鎮(zhèn)化過程中的農(nóng)民。

(五)完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，淡化土地養(yǎng)老模式

我國農(nóng)村居民養(yǎng)老保障模式單一，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷深入，家庭和土地的養(yǎng)老保障功能越來越弱。失地農(nóng)民怎樣養(yǎng)老?他們?yōu)閲窠?jīng)濟發(fā)展付出了最寶貴的生產(chǎn)資料土地，理應(yīng)由國家統(tǒng)籌納入社會養(yǎng)老保障體制一并解決這一社會問題。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制要想加快，就必須通過各種途徑宣傳農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，引導(dǎo)農(nóng)民積極參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。至2009年試行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險以來，截至2013年3月底，全國城鄉(xiāng)居民參保人數(shù)達(dá)到4．86億人，其中領(lǐng)取養(yǎng)老金的老年居民達(dá)到1．33億人，有12個省整合新農(nóng)保和城居保，制定實施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，有13個省級和1572個縣級行政區(qū)提高了基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，全國月人均養(yǎng)老金水平78．6元，基金累計結(jié)余2504億元，其中個人賬戶基金累計結(jié)余2200億元。［3］就目前而言，規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老保險金相關(guān)的運行機制，最大程度的保障老年農(nóng)民的利益，是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和保障社會和諧所必須做到的。具體措施如下:1．降低個人繳存比例，努力提高農(nóng)村社會養(yǎng)老保險覆蓋率。2．逐步統(tǒng)一城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險和農(nóng)村養(yǎng)老保險，為經(jīng)濟二元制破冰探索可行途徑。

五、結(jié)語

新型城鎮(zhèn)化是一種不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中會涉及到諸多問題，不論是以大城市帶大郊區(qū)發(fā)展的成都模式，還是以宅基地?fù)Q房集中居住的天津模式、通過產(chǎn)業(yè)集聚帶動人口集聚的廣東模式、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主組織資源的蘇南模式、以個體私營企業(yè)為主體的溫州模式，都繞不開土地問題，都要借鑒和吸收國內(nèi)外城鎮(zhèn)化過程中的先進(jìn)經(jīng)驗，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路，因此土地權(quán)益制度改革是新型城鎮(zhèn)化的重中之重。誠如“中國農(nóng)村改革之父”杜潤生先生所說，“我有兩個問題放心不下:第一個是怎樣減少農(nóng)村人口，第二個是農(nóng)民缺乏自己的代言人”［4］。如果說農(nóng)民缺乏代言人，那么就讓土地為農(nóng)民代言。

作者：白春工作單位：綿陽農(nóng)業(yè)學(xué)校