導(dǎo)語：農(nóng)村征地法律制度的策略一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：工作單位：西南大學三峽庫區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展研究中心

隨著城市化進程的加快，農(nóng)村的土地問題已成為一個重要的熱點問題。農(nóng)村征地問題能否妥善處理，關(guān)系到老百姓的長遠利益，關(guān)系到黨和群眾的關(guān)系，關(guān)系到城市化的合理推進，關(guān)系到和諧社會的構(gòu)建。因此，我國農(nóng)村征地制度必須從征地立法、征地執(zhí)法、征地監(jiān)督三方面來完善農(nóng)村征地制度。

1完善農(nóng)村征地立法

改革開放30多年來，我國發(fā)生了翻天覆地的變化，特別是明確社會主義市場經(jīng)濟的建立是改革的最終目標以來，農(nóng)村征地法律出現(xiàn)了嚴重的不適應(yīng)性，建議出臺《農(nóng)村集體土地征用實施辦法》。土地是農(nóng)業(yè)的命脈，由土地引發(fā)出的一系列問題在不同程度上困擾著新一輪改革開放的力度，追根溯源是沒有能夠形成全國統(tǒng)一的《農(nóng)村集體土地征用實施辦法》。在實施征地時，主要借用相關(guān)法律法規(guī)，這樣為執(zhí)法帶來了困難。建議由全國人大法工委組織專家全面調(diào)研、討論、制定包括維護農(nóng)民、農(nóng)村集體組織利益的實體和程序規(guī)定。堅持在實體上確立農(nóng)村集體土地的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)的科學分離和有序流轉(zhuǎn)；堅持在程序上有效維護農(nóng)村集體土地有序流轉(zhuǎn)過程，真正做到農(nóng)村集體土地征用有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，用法律手段在維護農(nóng)民和農(nóng)村集體組織的合法利益的同時，又推動城市化有序進程，市場經(jīng)濟體制進一步完善。為了順利出臺《農(nóng)村集體土地征用實施辦法》，建議在立法時解決好以下幾個問題：一是解決好以公共利益為目的和以經(jīng)營為目的征地的矛盾。目前，我國征地標準偏低的主要原因之一就是為了公共利益征地，在征用農(nóng)地過程中存在著為了公共利益而承擔一定公民義務(wù)，征地標準較低的現(xiàn)象；而一些以經(jīng)營為目的的開發(fā)商利用立法盲點——低價征地搞開發(fā)。因此，立法中必須界定公共利益和經(jīng)營性建設(shè)用地的界線，并且嚴格按照標準執(zhí)行。建議借鑒2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》關(guān)于公共利益的界定，采取列舉的方式，明確公共利益的范圍，同時國務(wù)院及相關(guān)的征地審批部門在審批時候嚴格審核征地的公共利益范圍，做到依法按范圍征地。二是解決好為經(jīng)營性建設(shè)用地征地的立法空擋問題。如果明確了公共利益的范圍，那么經(jīng)營性建設(shè)用地征地行為就存在立法的盲點，現(xiàn)在我國的征地立法中并沒有關(guān)于經(jīng)營性建設(shè)用地征地的相關(guān)規(guī)定。建議通過立法，肯定征地農(nóng)民加入征地實踐過程的合法性，實現(xiàn)政府、被征地農(nóng)民、用地商三方協(xié)調(diào)。讓農(nóng)民參與征地過程，也可更好解決農(nóng)民因為征地種種矛盾引發(fā)的上訪問題。三是解決好農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)不完善、產(chǎn)權(quán)主體虛置問題。雖然我國農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)只是用益物權(quán)，但是農(nóng)村集體土地應(yīng)該具有完整的產(chǎn)權(quán)。立法上需要明確農(nóng)村集體土地的完整產(chǎn)權(quán)主體——落實到自然人和法人及其具體的組織，而不是抽象的集體，這樣才能從根本上解決好農(nóng)村征地問題?，F(xiàn)行農(nóng)村土地的集體所有，實際上集體僅僅是一個符號，也曾經(jīng)落實到村委會，但村委會卻無法真正體現(xiàn)村民的意志，造成了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體虛置。建議縮小集體范圍，通過程序保證被征地農(nóng)民都有權(quán)參與征地過程，真正以平等主體的身份與土地征用者進行談判。四是解決好農(nóng)村征地補償標準偏低的問題。建議在《農(nóng)村集體土地征用實施辦法》中專門規(guī)定農(nóng)村集體土地征用補償標準及其測算方式?！耙?guī)定”重點關(guān)注以下問題：（1）農(nóng)村征地補償?shù)臉藴?。建議將“統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)”和“征地區(qū)片綜合地價”作為補償?shù)淖畹蜆藴蕘韺嵤?。同時，可以借鑒重慶的地票制度，按照一定的比例將農(nóng)村土地征用后價值增值部分返還給農(nóng)民和集體。（2）被征地農(nóng)民安置。被征地農(nóng)民的安置問題關(guān)系到農(nóng)民失去土地以后的長遠發(fā)展，建議采取就業(yè)安置和社保安置相結(jié)合的方式，雖然這種安置費用會大幅增加，但卻可以較好解決農(nóng)民因為失去土地以后無所依托的困境。真正實現(xiàn)被征地農(nóng)民居所城鎮(zhèn)化，身份市民化。五是解決好農(nóng)村征地程序法缺乏問題。改革開放三十多年來，農(nóng)村征地制度越來越完善，但征地矛盾激化的現(xiàn)象仍頻頻發(fā)生。究其原因，農(nóng)村征地程序法缺失是其根本。程序是事情順利進行的有力保證，只有程序科學，才能有效保證實體權(quán)利，并讓整個征地活動規(guī)范進行。具體來說，建議從以下幾個方面著手：（1）落實好征地依法報批前告知、反饋程序，將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知被征地農(nóng)民，并認真分析被征地農(nóng)民的反饋信息，作為制定征地決策的依據(jù)；（2）實現(xiàn)農(nóng)村集體土地征收補償?shù)摹八銏?zhí)分離”程序，即由具有管轄權(quán)的國土資源局根據(jù)《農(nóng)村集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》或國家相關(guān)規(guī)定，測算土地及其附屬物的賠償標準、分戶賠償金額并公示，當事人無異議后國土資源局確認并移交同級財政局執(zhí)行。財政局負責將開發(fā)商、國家財政撥款的征地資金統(tǒng)一掌管，按國土資源局計算的賠償結(jié)果出具賠償清單，并開具承兌支票或按戶打卡；（3）落實好征地補償安置的實施程序，讓農(nóng)民能夠順利獲得自己的利益；（4）落實好土地補償使用、監(jiān)督程序，防止權(quán)力尋租；（5）落實好被征地補償安置爭議的協(xié)調(diào)和裁決程序，特別是“聽證”制度，讓被征地農(nóng)民有處申訴自己的權(quán)益。

2強化農(nóng)村征地執(zhí)法

實踐是檢驗真理的唯一標準，農(nóng)村征地立法只是從書面確立了法律規(guī)范，而執(zhí)法實踐才能真正發(fā)揮法律規(guī)范的實際效果。只有加強農(nóng)村征地的執(zhí)法，才能真正實現(xiàn)立法的價值。2.1堅持“以人為本”，提高“執(zhí)法為民”水平科學發(fā)展觀對當前農(nóng)村征地的執(zhí)法也提出了新的要求——把以人為本落實到征地執(zhí)法過程中——堅持以廣大農(nóng)民的根本利益為出發(fā)點，將農(nóng)民作為被征地的主體，合法合理地解決好他們的利益問題。在農(nóng)村土地集體所有制名義下，征地用地都是以政府為中心，這在很長時間內(nèi)是保持不變的。政府通過向有審批權(quán)限的部門報批，獲得征地的權(quán)利，然后征地后可以以劃撥、出讓等形式來使土地增值。在征地過程中，農(nóng)民處于相對被動的地位，難以真正維護好自身利益。因此，強化政府“以人為本”的執(zhí)法理念，從思想上解決好執(zhí)法的出發(fā)點，才能自覺維護農(nóng)民利益。堅持“以人為本”的執(zhí)法理念，提高“執(zhí)法為民”水平。真正實現(xiàn)一切為了人民、一切依靠人民、一切服務(wù)人民，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大農(nóng)民的根本利益。2.2嚴格程序執(zhí)法程序是一種過程規(guī)范，是最終目標實現(xiàn)的有力保證，只有嚴格程序執(zhí)法，一切征地都按照程序走，才能有效控制征地過程。嚴格程序執(zhí)法首先必須從程序上禁止有法不依、執(zhí)法不嚴、違規(guī)違法的征地行為。近年來由于征地主體主要是政府和開發(fā)商，有法不依、執(zhí)法不嚴、違規(guī)違法的征地行為屢禁不止。因此，必須從程序上保證征地的規(guī)范操作，把違規(guī)違法行為消滅在萌芽狀態(tài)，進而從程序上保證嚴格執(zhí)法。其次必須嚴格程序監(jiān)督。為了保證程序執(zhí)法有效，必須堅持程序監(jiān)督——過程控制，而不是違法違規(guī)行為已經(jīng)出現(xiàn)后才簡單地實施終端懲處。例如在征地補償標準的執(zhí)行過程，不僅要監(jiān)督補償標準的結(jié)果，更要監(jiān)督補償標準的執(zhí)行過程，看標準的制定、執(zhí)行是否按實體規(guī)定，按程序進行。通過對程序執(zhí)法過程進行監(jiān)督，使征地過程嚴格按照程序執(zhí)行，程序法才能真正落到實處，進而保證被征地農(nóng)民實體權(quán)力的維護。

3加強農(nóng)村征地監(jiān)督

如果把農(nóng)村征地的立法、執(zhí)法比作完善農(nóng)村征地的兩把利刃，那么加強農(nóng)村征地的監(jiān)督，則是保證二者更加鋒利的磨刀石。通過監(jiān)督，可以及時發(fā)現(xiàn)立法的不足，并及時完善；通過監(jiān)督，可以有效控制執(zhí)法過程，保證“執(zhí)法為民”。建議從以下兩個方面加強農(nóng)村征地監(jiān)督：一是完善監(jiān)督系統(tǒng)。組織是執(zhí)行正確路線的保證，監(jiān)督系統(tǒng)是完成監(jiān)督任務(wù)的組織保證。我們現(xiàn)行農(nóng)村征地的監(jiān)督系統(tǒng)實質(zhì)上是行政體制內(nèi)部上級主管部門對下級的監(jiān)督，這種監(jiān)督盡管簡單、有效、成本低，但是政府既是裁判又是運動員，很難客觀地對自己的違規(guī)行為作出裁判。這種監(jiān)督體制的弊端在于是一種體內(nèi)監(jiān)督，同時被征地對象——農(nóng)民，僅僅是一個任人宰割的弱勢群體，法律沒有賦予他們抗辯、監(jiān)督的權(quán)力；紀檢監(jiān)察部門僅僅介入那些征地受賄案件；而新聞部門則是“頭痛報頭、腳痛報腳”。建議形成由紀檢部門牽頭，以國土、公檢法、農(nóng)民、新聞媒體為組成部分的監(jiān)督系統(tǒng)。對農(nóng)村征地實施以被征地農(nóng)民監(jiān)督為主，紀檢監(jiān)察部門過程介入，國土部門自我稽查，公檢法實施違法監(jiān)督，新聞媒體進行大眾監(jiān)督為一體的監(jiān)督體系。這個體系可以采用定期聯(lián)席會議的形式開展工作，一般由紀委組織，一個月或一季度舉行一次聯(lián)席會。二是加強監(jiān)督力度。監(jiān)督是保證農(nóng)村征地公平進行的最后一道屏障，其力度的大小直接決定了屏障所起的作用。首先應(yīng)加強被征地農(nóng)民監(jiān)督的作用。這個監(jiān)督主要是在實體法上保證被征地農(nóng)民按法律規(guī)定，對征地中的不合法行為提出抗辯；從程序上保證相關(guān)組織對抗辯必須受理并提出處理意見，解決結(jié)果公開。其次是加強紀檢檢查部門的監(jiān)督作用。紀檢檢查部門本身作為紀檢監(jiān)察機構(gòu)，對違紀違規(guī)征地行為就有義不容辭的責任，這個監(jiān)督主要在實體和程序上保證紀委提前介入，并實施有效的過程控制；對于那些違規(guī)違紀的征地行為限期整改并追究紀律責任。再次應(yīng)加強司法監(jiān)督。對違法征地行為觸犯農(nóng)民利益的該承擔政府賠償?shù)募訌妶?zhí)行力度；對觸犯刑律造成犯罪的要追究刑事責任，決不姑息。最后，加強行政稽查監(jiān)督?，F(xiàn)成體制中國土部門內(nèi)部就已經(jīng)形成了一套較完善的稽查制度，上級部門對征地中稽查出的問題及時處理，絕不隱瞞。總之，農(nóng)村征地是國家現(xiàn)代化、城市化的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，既關(guān)系到國家總體戰(zhàn)略的實現(xiàn)，又關(guān)系到廣大農(nóng)民長遠發(fā)展，還涉及社會長治久安。處理好政府、開發(fā)商、農(nóng)民的利益關(guān)系，依法征地是其關(guān)鍵。而依法征地又必須通過完善農(nóng)村征地立法、強化農(nóng)村征地執(zhí)法，加強農(nóng)村征地監(jiān)督來實現(xiàn)。只有法制健全、監(jiān)督得力，才能真正實現(xiàn)全社會的科學、和諧發(fā)展。