導(dǎo)語：透析規(guī)范縣鄉(xiāng)人大代表直接選舉預(yù)選程序的實(shí)踐與思考一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【關(guān)鍵詞】縣鄉(xiāng)人大代表；直接選舉；預(yù)選

2010年3月選舉法修改后的首次縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表換屆選舉即將于今年7月展開，對于將成為這次縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表換屆選舉確定正式代表候選人重要方式的預(yù)選，并沒有引起人們的重視。如果在協(xié)商沒有結(jié)果的前提下，要進(jìn)行預(yù)選的話，沒有哪一個(gè)省級(jí)人大能夠?yàn)檫x民提供可操作的預(yù)選程序操作規(guī)范，這一問題在2006年－2007年的縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大換屆選舉中已經(jīng)存在。為縣鄉(xiāng)人大代表直接選舉提供可操作的預(yù)選程序操作規(guī)范，對健全和完善選舉制度，貫徹落實(shí)新修訂的選舉法，實(shí)現(xiàn)選舉的民主性，公開公正性和政治透明度，保證縣鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)換屆選舉工作的依法順利進(jìn)行，推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)前，距離本次縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大換屆選舉的展開只有幾個(gè)月的時(shí)間，讓人們感到抓緊規(guī)范縣鄉(xiāng)人大代表直接選舉預(yù)選程序的緊迫性?，F(xiàn)就規(guī)范代表直接選舉預(yù)選程序談幾點(diǎn)個(gè)人的認(rèn)識(shí)。

一、完善縣鄉(xiāng)人大代表直接選舉預(yù)選程序的歷程

預(yù)選，是指在正式選舉前，以無記名投票的方式按照較多數(shù)人的意見確定正式代表候選人的一種民主程序。預(yù)選與代表正式選舉是不同的，它不要求必須達(dá)到選民的過半數(shù)，也不要求在程序和方法上與正式選舉時(shí)那樣嚴(yán)格，它的顯著特點(diǎn)是必須反映較大多數(shù)人的意志，以得票多少的順序確定正式代表候選人。預(yù)選方式在我國的選舉實(shí)踐中經(jīng)歷了施行、取消、恢復(fù)的反復(fù)和不斷完善的過程。

1979年選舉法對直接選舉中確定正式代表候選人規(guī)定了預(yù)選的方式。1979年選舉法第二十八條中規(guī)定，“如果所提候選人名額過多，可以進(jìn)行預(yù)選，根據(jù)較多數(shù)選民的意見，確定正式代表候選人名單”。只要所提候選人名額過多，就需要進(jìn)行預(yù)選。

1986年修改選舉法時(shí)，考慮到在一些地方選民集中起來比較困難，搞預(yù)選會(huì)增加選舉的工作量，因此刪去了預(yù)選的規(guī)定。但取消預(yù)選后，實(shí)踐中一些地方出現(xiàn)確定正式代表候選人隨意性比較大，沒有依照法律規(guī)定根據(jù)較多數(shù)選民或者代表的意見確定正式代表候選人。一些地方在選舉實(shí)踐中針對確定正式代表候選人過程中存在問題提出，選舉法關(guān)于直接選舉中確定正式代表候選人的程序存在模糊的地方，對于如何醞釀，什么是較多數(shù)選民，都沒有明確的規(guī)定，實(shí)踐中容易導(dǎo)致“暗箱操作”，建議在直接選舉中規(guī)定預(yù)選。

1995年修改選舉法時(shí)，考慮到間接選舉中確定正式代表候選人的程序是在召開代表大會(huì)的過程中完成的，實(shí)行預(yù)選，一方面更加民主，另一方面并不增加太多的成本，因此，恢復(fù)了間接選舉中的預(yù)選程序，并明確規(guī)定預(yù)選后必須實(shí)行差額選舉。但考慮到如在法律中對直接選舉統(tǒng)一規(guī)定預(yù)選，在選民比較分散的地方實(shí)行起來比較困難，會(huì)大大增加選舉的工作量，因此仍未恢復(fù)預(yù)選，而是規(guī)定由選舉委員會(huì)匯總候選人名單后，由選民小組反復(fù)醞釀、討論、協(xié)商，根據(jù)較多數(shù)選民的意見確定正式代表候選人。雖然法律沒有明確規(guī)定預(yù)選，但從立法意圖看，并非禁止和排斥預(yù)選，因?yàn)轭A(yù)選本身就是根據(jù)較多數(shù)選民的意見確定正式代表候選人的方式。事實(shí)上，在1995年選舉法修改后，有的地方人大在制定“選舉實(shí)施細(xì)則”時(shí)即對預(yù)選作出了規(guī)定，如：北京、廣東、海南等。有些地方在縣鄉(xiāng)人大換屆選舉中根據(jù)各自的條件和實(shí)際情況，采取了預(yù)選的程序或類似預(yù)選的征求意見票的方式。

2004年修改選舉法時(shí)，一些地方提出，由于選舉法對直接選舉未規(guī)定預(yù)選程序，而對于如何“醞釀、協(xié)商”，如何算是構(gòu)成“較多數(shù)選民的意見”，又存在許多模糊的地方，使選舉中出現(xiàn)不透明、不公正的問題。建議規(guī)定有條件的地方可以采取預(yù)選的方式確定正式代表候選人，以利于充分發(fā)揚(yáng)民主，防止“暗箱操作”。這一意見被全國人大常委會(huì)修改選舉法時(shí)所采納。對一些常委會(huì)組成人員、地方和中央有關(guān)部門提出，“名額過多”、“反復(fù)討論、協(xié)商”、“較為一致意見”均不明確，實(shí)踐中難以把握。更重要的是，如果經(jīng)過反復(fù)討論、協(xié)商后，仍不能對正式代表候選人形成較為一致意見，就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行預(yù)選，此時(shí)若不進(jìn)行預(yù)選，正式代表候選人便無法產(chǎn)生。因此，預(yù)選不應(yīng)是可選擇的程序，而是法定情形出現(xiàn)時(shí)應(yīng)當(dāng)使用的程序。修改后的選舉法第三十一條第一款規(guī)定：“如果所提候選人的人數(shù)超過本法第三十條規(guī)定的最高差額比例，由選舉委員會(huì)交各該選區(qū)的選民小組討論、協(xié)商，根據(jù)較多數(shù)選民的意見確定正式代表候選人名單；對正式代表候選人不能形成較為一致意見的，進(jìn)行預(yù)選，根據(jù)預(yù)選時(shí)得票多少的順序，確定正式代表候選人名單?！蓖瑫r(shí)還決定預(yù)選的具體程序，可以由各省、自治區(qū)、直轄市在實(shí)施選舉法的具體辦法中作出規(guī)定，使預(yù)選程序更符合實(shí)際。

在2006年－2007年的縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大換屆選舉之前，各地修訂實(shí)施選舉法的具體辦法時(shí)，大多參照選舉法的做法，對預(yù)選程序只作了簡要的規(guī)定。對于預(yù)選程序的規(guī)定過于簡單，不利于操作的問題，上海市人大常委會(huì)在修訂選舉實(shí)施細(xì)則時(shí)是這樣說明的“本市區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表直接選舉中的預(yù)選工作尚處于探索階段，目前對預(yù)選做出細(xì)化規(guī)定的條件尚不成熟。因此，法制委員會(huì)建議市人大常委會(huì)人事代表工作委員會(huì)可以先制定工作規(guī)范，經(jīng)過實(shí)踐，待條件成熟時(shí)再將相關(guān)內(nèi)容補(bǔ)充進(jìn)地方性法規(guī)。”由于缺乏可操作的預(yù)選程序，在這次縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大換屆選舉中，很少采用預(yù)選程序。即使經(jīng)過反復(fù)討論、協(xié)商后，仍不能對正式代表候選人形成較為一致意見的，雖然考慮采用預(yù)選，由于預(yù)選程序沒有可操作的法規(guī)可依，擔(dān)心惹來麻煩，最后，還是選擇放棄預(yù)選，沿用協(xié)商方式確定正式代表候選人。

二、廈門市2006年區(qū)鎮(zhèn)人大直接選舉中預(yù)選的成功實(shí)踐

2006年，廈門市同安區(qū)人大第50選區(qū)（宋宅）首次進(jìn)行了預(yù)選。這是自1986年預(yù)選從選舉法中刪除，2004年選舉法修改重新引入預(yù)選以來，20年來廈門市區(qū)鎮(zhèn)人大直接選舉中進(jìn)行預(yù)選的一次成功實(shí)踐。

按規(guī)定，廈門市同安區(qū)人大第50選區(qū)--宋宅將產(chǎn)生1名區(qū)級(jí)人大代表，正式代表候選人不得超過2人，但實(shí)際報(bào)名參選的初步候選人卻有3人。在協(xié)商沒有結(jié)果的前提下，預(yù)選成了惟一解決問題的途徑。如何進(jìn)行預(yù)選，就是在區(qū)人大機(jī)關(guān)工作20多年的人大工作人員，也是聽說過“預(yù)選”，并沒有親歷過“預(yù)選”。在地方性法規(guī)缺乏可操作的預(yù)選程序可依的情況下，區(qū)選舉辦在請示市人大常委會(huì)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)并取得支持下，鼓勵(lì)宋宅選區(qū)根據(jù)這次區(qū)鎮(zhèn)人大換屆選舉提出：“預(yù)選不同于正式選舉，可以參照正式選舉程序適當(dāng)簡化”的要求，大膽進(jìn)行探索和實(shí)踐。宋宅村不久前剛剛完成村民委員會(huì)換屆選舉，對村委會(huì)換屆選舉進(jìn)行預(yù)選的做法記憶猶新，他們借鑒村委會(huì)預(yù)選程序，結(jié)合人大代表選舉的實(shí)際，起草出宋宅選區(qū)預(yù)選程序和預(yù)選辦法。宋宅村共有人口2485人，共有選民1982人。2006年7月23日村委會(huì)換屆選舉時(shí)選出村民代表46人。宋宅選區(qū)選舉工作組報(bào)經(jīng)區(qū)選舉委員會(huì)五顯選舉工作辦事處同意，將46位村民代表確認(rèn)為選民代表。在獲得區(qū)選舉辦批復(fù)后，啟動(dòng)預(yù)選程序進(jìn)行預(yù)選。

2006年11月27日，宋宅選區(qū)工作組根據(jù)《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》和《福建省縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)代表直接選舉實(shí)施細(xì)則》的有關(guān)規(guī)定和選舉委員會(huì)的決定，制訂了《廈門市同安區(qū)第十五屆人民代表大會(huì)第50選區(qū)正式代表候選人預(yù)選辦法》，提交2006年11月28日舉行的選區(qū)選民代表會(huì)議通過，并及時(shí)公布。該預(yù)選辦法共11條：第一條預(yù)選以選區(qū)為單位，選民代表為對象，采取召開選區(qū)選民代表會(huì)議的辦法進(jìn)行，預(yù)選工作由選區(qū)工作組主持。預(yù)選時(shí)間：2006年11月30日上午9時(shí)，地點(diǎn)：宋宅村村部。第二條參加預(yù)選的選民為本選區(qū)的選民代表，選民代表的過半數(shù)以上參加方可進(jìn)行預(yù)選。第三條本選區(qū)的廈門市同安區(qū)第十五屆人民代表大會(huì)代表應(yīng)選名額為1人。本次預(yù)選正式代表候選人（含差額數(shù)）2人。正式代表候選人必須是本選區(qū)選民。第四條本次預(yù)選采取等額劃票，無記名投票，差額確定正式代表候選人的方式進(jìn)行。第五條本次預(yù)選選票為“廈門市同安區(qū)第十五屆人民代表大會(huì)區(qū)級(jí)第50選區(qū)正式代表候選人預(yù)選選票”。選票上的候選人，按姓名筆劃順序排列。第六條本次預(yù)選設(shè)總監(jiān)票人1名葉友義，總計(jì)票員1名葉豐田，監(jiān)票人2名葉宗、葉清士，計(jì)票人2名呂雙果、葉水城。監(jiān)、計(jì)票人員經(jīng)公告后生效。監(jiān)、計(jì)票人員和選舉工作人員均非候選人。第七條預(yù)選程序：⒈由本次預(yù)選主持人介紹候選人基本情況。⒉候選人依次回答選民提問。⒊投票選舉。選民憑戶口簿和身份證領(lǐng)取預(yù)選選票。每個(gè)選民在預(yù)選中只有一個(gè)投票權(quán)。預(yù)選時(shí)，不實(shí)行委托投票，也不使用流動(dòng)票箱。選民逐一進(jìn)入秘密劃票室劃票，劃票后依次到投票箱投票。⒋計(jì)票并公布選舉結(jié)果。預(yù)選投票結(jié)束后，在監(jiān)票人監(jiān)督下統(tǒng)一開箱計(jì)票。根據(jù)最終得票多少和差額數(shù)確定區(qū)級(jí)第50選區(qū)正式代表候選人。第八條選民可以根據(jù)自己的意愿，按代表應(yīng)選名額等額劃票，在選票所列的候選人名單上方的空格內(nèi)劃寫符號(hào)；贊成的劃“○”，反對的劃“×”，棄權(quán)的不作任何符號(hào)；不得另選他人。每張選票所選的人數(shù)，等于或者少于應(yīng)選名額的為有效票，多選的為廢票。第九條收回的預(yù)選選票等于或者少于發(fā)出的預(yù)選選票，預(yù)選有效；收回的預(yù)選選票多于發(fā)出的預(yù)選選票，預(yù)選無效，應(yīng)重新進(jìn)行預(yù)選。如果票數(shù)相等不能確定正式代表候選人時(shí)，應(yīng)當(dāng)就票數(shù)相等的候選人再次投票，以得票多的確定為正式代表候選人。第十條預(yù)選結(jié)果經(jīng)區(qū)選舉委員會(huì)確認(rèn)有效后，按預(yù)選時(shí)得票多少的順序排列，在選舉日5日以前（即2006年12月3日）公布正式代表候選人名單。第十一條本預(yù)選辦法自公布之日起施行。

2006年11月30日上午，宋宅選區(qū)召開了選民代表預(yù)選會(huì)議，進(jìn)行預(yù)選。全體選民代表共46名，參加預(yù)選的選民代表共42名，經(jīng)無記名投票，3名候選人的得贊成票的情況如下：葉彩鳳24票，葉美仁23票，葉瑞育13票。預(yù)選結(jié)果：葉彩鳳和葉美仁成為區(qū)十五屆人大第50選區(qū)正式代表候選人。葉瑞育落選了。面對于這一結(jié)果，葉瑞育并不遺憾，在他看來，比起不明不白被“協(xié)商”下來，預(yù)選的公開、公平、公正，結(jié)果更讓他心服口服。

三、預(yù)選將成為確定人大代表正式候選人的重要方式

2010年新修訂的選舉法雖然沒有對預(yù)選的規(guī)定進(jìn)行修改，但是這次選舉法的有關(guān)規(guī)定的修改所帶來的變化，卻對預(yù)選的應(yīng)用提出了新的要求。正因?yàn)檫@次選舉法的有關(guān)規(guī)定的修改，將使預(yù)選成為這次縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表換屆選舉確定人大代表正式候選人的重要方式。

一是選區(qū)的變化。已延續(xù)幾屆的選區(qū)都要重新劃分，加大了協(xié)商確定正式代表候選人的難度。這次選舉法的修改，把原來農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于城鎮(zhèn)每一代表的人口數(shù)的人口比例，修改為城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。實(shí)行城鄉(xiāng)按相同比例選舉人大代表后，農(nóng)村選區(qū)及選舉產(chǎn)生的代表名額按比例將相應(yīng)增加，城鎮(zhèn)選區(qū)及選舉產(chǎn)生的名額按比例將相應(yīng)減少。對此帶來的變化是：已延續(xù)幾屆的選區(qū)都要重新劃分。農(nóng)村選區(qū)原來幾個(gè)村選舉1名代表將按比例改為1個(gè)村選舉1名代表，城鎮(zhèn)選區(qū)原來1個(gè)居委會(huì)選舉幾名代表將按比例改為幾個(gè)居委會(huì)選舉1名代表。農(nóng)村選區(qū)原來可以集中全村選民力量與其他村競爭，爭取本村代表候選人的當(dāng)選，現(xiàn)在變成本村代表候選人之間的競爭，增加了協(xié)商確定候選人的難度。城鎮(zhèn)選區(qū)原來可以在本居委會(huì)幾名代表候選人之間的競爭，現(xiàn)在變成幾個(gè)居委會(huì)之間為選舉1名代表的競爭，城鎮(zhèn)選區(qū)由原來1個(gè)居委會(huì)擴(kuò)大為幾個(gè)居委會(huì)，選民數(shù)量增多，同樣加大了協(xié)商確定正式代表候選人的難度。

二是確定正式代表候選人時(shí)間的變化。確定正式代表候選人時(shí)間縮短，也加大了協(xié)商確定正式代表候選人的難度，如果只采用傳統(tǒng)的協(xié)商確定正式代表候選人的方式，將難以在法定的時(shí)限內(nèi)完成確定正式代表候選人的任務(wù)。這次選舉法的修改，把確定正式代表候選人的時(shí)間由原來10天，縮短為8天。面對確定正式代表候選人時(shí)間縮短的變化，選區(qū)選民小組討論、協(xié)商確定正式代表候選人名單的時(shí)間也將相應(yīng)縮短，才能確保對正式代表候選人不能形成較為一致意見時(shí)及時(shí)依法啟動(dòng)預(yù)選程序確定正式代表候選人。由于法律對選區(qū)選民小組討論、協(xié)商確定正式代表候選人名單的時(shí)間是多少？何時(shí)為對正式代表候選人不能形成較為一致意見可以啟動(dòng)預(yù)選的時(shí)間？如何進(jìn)行預(yù)選？這些由于選舉法修改，確定正式代表候選人時(shí)間縮短將面臨的問題，都沒有做出規(guī)定，各省級(jí)人大制定的實(shí)施選舉法的地方性法規(guī)也沒有做出規(guī)定。

三是介紹代表候選人的變化。介紹代表候選人方式的變化，使縮短了確定正式代表候選人的時(shí)間顯得更加緊張，同時(shí)也加大了協(xié)商確定正式代表候選人的難度。這次選舉法的修改，把介紹代表候選人方式和組織代表候選人與選民見面制度作了剛性規(guī)定，明確：“選舉委員會(huì)根據(jù)選民的要求，應(yīng)當(dāng)組織代表候選人與選民見面，由代表候選人介紹本人的情況，回答選民的問題?！备淖冞^去是否組織代表候選人與選民見面由選舉委員會(huì)決定，變?yōu)橛蛇x民決定。介紹代表候選人的主體，改變過去由推薦者介紹，改為由代表候選人當(dāng)面向選民介紹本人的情況。這些改變，進(jìn)一步加大了協(xié)商確定正式代表候選人的難度。

正因?yàn)檫@次選舉法的有關(guān)規(guī)定的修改，實(shí)行城鄉(xiāng)按相同比例選舉人大代表，使選區(qū)發(fā)生了重大的變化，已延續(xù)幾屆的選區(qū)都要重新劃分；確定正式代表候選人時(shí)間的變化，討論、協(xié)商確定正式代表候選人名單的時(shí)間相應(yīng)縮短；介紹代表候選人的變化，改變過去是否組織代表候選人與選民見面由選舉委員會(huì)決定，變?yōu)橛蛇x民決定等等，這些由于選舉法的修改所帶來的變化，加大了協(xié)商確定正式代表候選人的難度。面對這次選舉法的修改所帶來的變化，只采用傳統(tǒng)的協(xié)商確定正式代表候選人的方式，將難以在法定的時(shí)限內(nèi)完成確定正式代表候選人的任務(wù)?？梢钥隙ǖ恼f，正是這次選舉法修改所帶來的變化，預(yù)選將成為這次縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表換屆選舉確定人大代表正式候選人的重要方式。

四、預(yù)選程序簡易更需要法定的程序操作規(guī)范

預(yù)選不同于正式選舉，在預(yù)先程序設(shè)計(jì)、參加人數(shù)等方面比正式選舉程序有所簡化，所以不能套用正式選舉的程序，沒有一套法定的預(yù)選程序操作規(guī)范，是寸步難行的。這是廈門市同安區(qū)在2006年~2007年的縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大換屆選舉中進(jìn)行預(yù)選成功實(shí)踐的切身體會(huì)。

全國各省級(jí)人大在2006年－2007年縣鄉(xiāng)人大換屆選舉之前，都沒能對預(yù)選做出細(xì)化的規(guī)定，市、縣人大要在縣鄉(xiāng)人大換屆選舉確定正式代表候選人的短短10天中，提出一套可操作的預(yù)選程序規(guī)范并組織預(yù)選完成確定正式代表候選人的任務(wù)，其難度是可想而知的。由于缺乏可操作的預(yù)選程序，在2006年~2007年縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大換屆選舉中，全國各地僅有廈門市同安區(qū)人大第50選區(qū)（宋宅）、深圳市鹽田區(qū)人大第50選區(qū)（集裝箱拖車運(yùn)輸協(xié)會(huì)）等幾個(gè)地方采用預(yù)選程序。

預(yù)選程序操作雖然簡易，沒有一套法定的預(yù)選程序操作規(guī)范，是難以操作的。廈門市同安區(qū)預(yù)選的成功進(jìn)行，主要是得益于借鑒泉州市德化等地方早在2003年縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大換屆選舉中進(jìn)行的預(yù)選做法和福建省2006年村委會(huì)換屆選舉中的預(yù)選做法，才能夠在宋宅選區(qū)經(jīng)過反復(fù)討論、協(xié)商后，仍不能對正式代表候選人形成較為一致意見的情況下，及時(shí)提出預(yù)選選舉辦法和程序，并在省、市人大支持下，進(jìn)行預(yù)選程序的成功實(shí)踐。據(jù)了解，有些地方即使經(jīng)過反復(fù)討論、協(xié)商后，仍不能對正式代表候選人形成較為一致意見的，雖然也打算采用預(yù)選，在沒有可操作的預(yù)選程序法規(guī)可依的情況下，啟動(dòng)不了預(yù)選程序。最后，只好放棄預(yù)選。在2006年－2007年縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大換屆選舉中，不論是成功進(jìn)行預(yù)選的，還是想預(yù)選而又放棄預(yù)選的，他們深深體會(huì)到：沒有一套法定的、細(xì)化的預(yù)選程序操作規(guī)范，是寸步難行的。他們都迫切希望省級(jí)人大能盡快出臺(tái)一套法定的、細(xì)化的預(yù)選程序操作規(guī)范。

在今年下半年開始進(jìn)行的這次縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大換屆選舉中，按照新修訂的選舉法規(guī)定，確定正式代表候選人時(shí)間，由10天改為8天后，時(shí)間更為緊迫。如果省級(jí)人大在啟動(dòng)縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大換屆選舉之前，沒有提供一套法定的預(yù)選程序操作規(guī)范的話，要在需要預(yù)選的情況下啟動(dòng)預(yù)選程序，難度更大，可以說是不可能的?？赡苤氐父厕H，像2006年－2007年縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大換屆選舉那樣，被迫放棄預(yù)選，甚至可能出現(xiàn)在法定的時(shí)限內(nèi)完不成確定正式代表候選人任務(wù)的問題，影響人大換屆選舉的順利進(jìn)行。

五、規(guī)范縣鄉(xiāng)人大代表直接選舉預(yù)選程序的思考

當(dāng)前，距離本次縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大換屆選舉的展開只有幾個(gè)月的時(shí)間，抓緊對縣鄉(xiāng)人大代表直接選舉預(yù)選程序操作規(guī)范進(jìn)行地方性法規(guī)立法刻不容緩。省級(jí)人大如果來不及進(jìn)行預(yù)選程序的地方性法規(guī)立法，至少也要提供可操作的預(yù)選程序工作規(guī)范，并制定能在法定的時(shí)限內(nèi)啟動(dòng)預(yù)選程序的應(yīng)急預(yù)案，確保確定正式代表候選人工作的順利進(jìn)行。建議：

（一）對預(yù)選的前提作出具體規(guī)定。直接選舉中進(jìn)行預(yù)選應(yīng)當(dāng)具備兩個(gè)前提條件，一是初步候選人的人數(shù)超過選舉法第三十條規(guī)定的最高差額比例，二是經(jīng)過選民小組討論、協(xié)商，對正式代表候選人不能形成較為一致意見。兩個(gè)條件中，第一個(gè)條件是進(jìn)行預(yù)選的充分條件，而第二個(gè)則是必要條件。初步代表候選人的人數(shù)過多，并不必然導(dǎo)致預(yù)選；經(jīng)過“三上三下”討論、協(xié)商后仍不能形成較為一致意見，則必然要采取預(yù)選。同時(shí)對討論、協(xié)商時(shí)間作出明確規(guī)定，才能保證有時(shí)間進(jìn)行預(yù)選和組織代表候選人與選民見面，由代表候選人介紹本人的情況，回答選民的問題。

（二）對預(yù)選的啟動(dòng)作出具體規(guī)定。預(yù)選的啟動(dòng)。選舉委員會(huì)是選舉活動(dòng)的組織者，各選民小組討論的情況以及協(xié)商的情況，都要匯總到選舉委員會(huì)。選舉委員會(huì)負(fù)有對選民的意向進(jìn)行分析和判斷，然后決定是否啟動(dòng)預(yù)選程序的職責(zé)。因此，是否進(jìn)行預(yù)選，須由選舉委員會(huì)決定。如果選民或者候選人提出進(jìn)行預(yù)選的建議，這種建議不產(chǎn)生必然啟動(dòng)預(yù)選程序的效力。但選民的意見，是選舉委員會(huì)作出有關(guān)決定應(yīng)當(dāng)考慮的因素。選舉委員會(huì)決定是否進(jìn)行預(yù)選，最重要的是要對是否“形成較為一致的意見”予以正確把握。

（三）對預(yù)選的具體程序作出具體規(guī)定。選舉法對預(yù)選的具體程序未作規(guī)定，省的直接選舉實(shí)施細(xì)則中應(yīng)當(dāng)對此作出具體規(guī)定。預(yù)選不同于正式投票選舉，預(yù)選的程序可以適當(dāng)簡化，不必要求與正式投票選舉的程序劃一。如可以不召開大會(huì)，采取在各選民小組投票，然后將投票結(jié)果匯總的辦法或者采取召開選民代表會(huì)議辦法。預(yù)選的具體程序：

⒈做好預(yù)選啟動(dòng)和進(jìn)行預(yù)選準(zhǔn)備

⑴須經(jīng)選舉委員會(huì)同意，決定啟動(dòng)預(yù)選程序；

⑵預(yù)選前要公告，明確預(yù)選方式、時(shí)間、地點(diǎn)、參加對象、預(yù)選辦法、監(jiān)票計(jì)票人員名單；

⑶印制預(yù)選選票、準(zhǔn)備好投票箱、有條件設(shè)立秘密劃票間或者秘密劃票處；

⑷布置好選民小組（選民代表）預(yù)選會(huì)議會(huì)場；

⑸做好組織推薦者在選民小組（選民代表）預(yù)選會(huì)議上介紹所推薦候選人的情況，并根據(jù)選民的要求，組織代表候選人與選民見面，由代表候選人介紹本人的情況，回答選民問題的準(zhǔn)備。

⑹做好宣傳發(fā)動(dòng)工作，提高參加預(yù)選的參選率。

⒉預(yù)選會(huì)議程序

⑴選民小組（選民代表）預(yù)選會(huì)議由選區(qū)工作組派人主持。

⑵宣布預(yù)選會(huì)議開始，清點(diǎn)到會(huì)人數(shù)，宣布監(jiān)計(jì)票人員名單。

⑶主持人公布初步代表候選人名單，組織介紹初步代表候選人的情況并根據(jù)選民的要求，與選民（選民代表）見面，由代表候選人介紹本人的情況，回答選民（選民代表）的問題。

⑷做好分發(fā)預(yù)選選票工作。預(yù)選投票之前，由主持人、工作人員，監(jiān)、計(jì)票人員共同啟封預(yù)選選票，要先計(jì)算好預(yù)選選票的準(zhǔn)確數(shù)后，方能組織選民（選民代表）憑選民證有秩序地領(lǐng)取預(yù)選選票。對于種種原因不能參加預(yù)選而剩余下來的預(yù)選選票，當(dāng)眾作廢并封好。

⑸主持人講清填寫預(yù)選選票的要求。

⑹檢驗(yàn)預(yù)選票箱，加封落鎖。投票之前要由主持人、監(jiān)、計(jì)票人員當(dāng)著全體選民（選民代表）打開票箱，進(jìn)行檢驗(yàn)，爾后上鎖，并貼上封條。

⑺組織選民（選民代表）投票。由監(jiān)、計(jì)票人員率先投票，然后組織、指導(dǎo)選民根據(jù)他們自己的意愿在預(yù)選選票上正確地劃好符號(hào)后，有次序把預(yù)選選票投入票箱。

⑻預(yù)選投票結(jié)束后，各選民小組的票箱，應(yīng)集中到選區(qū)工作組，在監(jiān)票人監(jiān)督下統(tǒng)一開箱計(jì)票。根據(jù)在預(yù)選時(shí)得票多少的順序，按公布的本選區(qū)預(yù)選辦法規(guī)定的差額數(shù)，確定正式代表候選人名單。

⑼預(yù)選結(jié)果經(jīng)區(qū)選舉委員會(huì)確認(rèn)有效后，按預(yù)選時(shí)得票多少的順序排列，在選舉日7日以前公布正式代表候選人名單。