導語：城鄉(xiāng)發(fā)展的政策和法制保障研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

“三農(nóng)問題”與政策回應

由于中國的三農(nóng)問題的復雜性、長期性和不確定性，在客觀上使法制手段的優(yōu)勢無法有效而及時地發(fā)揮出來，通常的做法都是經(jīng)由更為靈活的政策去應對。連續(xù)多年的專門針對三農(nóng)問題的“中央一號文件”就是這一做法的顯著體現(xiàn)。從1982年———1986年連續(xù)五年，從2004年———2012年連續(xù)八年，中央已共了13個一號文件。1982年———1986年的5個“一號文件”，其核心內(nèi)容各有側重。1982年的“1號文件”是對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制進行了肯定；1983年的“1號文件”是對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的定位；1984年的“1號文件”是明確了土地承包期；1985年的“1號文件”是取消了農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購，改為合同定購；1986年的“1號文件”講的是擺正農(nóng)業(yè)地位，避免農(nóng)業(yè)滑坡。時隔數(shù)年后，從2004年開始又接著連續(xù)一號文件。但是，從1987年到2004年，中央連續(xù)17年沒出臺指導農(nóng)村工作的“1號文件”，這17年的“一號真空”使我國“三農(nóng)”形勢發(fā)生了重大變化，帶來了城鄉(xiāng)居民收入差距拉大、農(nóng)民增收困難和糧食生產(chǎn)持續(xù)下滑兩大突出問題。自20世紀80年代末期以來，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)始終處于放任自流狀態(tài)，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展一直徘徊不前，出現(xiàn)了農(nóng)民收入連續(xù)多年低速增長的惡性循環(huán)。［9］這說明，三農(nóng)問題是我國天大的難題，一旦沒有中央層面的一號文件的回應，其問題就是雪上加霜，積重難返。為什么中國三農(nóng)問題的解決，總表現(xiàn)為政策回應，而不是法制保障？如前所述，這與三農(nóng)問題的特殊性有關。一般而言，在一個復雜的、不確定的世界中，反復試錯方能形成相對穩(wěn)定的法律制度，由于中央政策具有原則性、靈活性和及時性的特征，這為地方在實際執(zhí)行中留下了一定的解釋空間，從而使政策在實踐中擔當著事實上的試錯先行者的角色。問題在于，政策對三農(nóng)問題的回應，在性質(zhì)上屬于問題或壓力———回應型的調(diào)整方式，在這種問題或壓力———回應型的政策引導下的三農(nóng)問題解決思路，總是免不了頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的缺陷，中央一號文件每年鎖定的問題都是“重中之重”，問題總是不斷出現(xiàn)，政策總是跟在問題的后面不斷地被動地回應。如，有全國政協(xié)委員就建議，當前的“三農(nóng)問題”應該變成“五農(nóng)問題”：即農(nóng)業(yè)問題、農(nóng)村問題、農(nóng)民問題、農(nóng)社問題和農(nóng)企問題。原來的“三農(nóng)問題”已經(jīng)不能反映目前農(nóng)村發(fā)展中所出現(xiàn)的錯綜復雜的問題了。甚至其中的農(nóng)民問題還進一步衍生出“新三農(nóng)”問題———隨著社會經(jīng)濟加速轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)化、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展而出現(xiàn)的無地農(nóng)民、失地農(nóng)民、務工農(nóng)民，這是一個數(shù)量龐大的、不斷擴張的新生弱勢群體，“新三農(nóng)”們大部分面臨種地無田、就業(yè)無崗、低保無份的嚴峻挑戰(zhàn)。［10］22－23顯然，如果從這個角度去看三農(nóng)問題，那么，三農(nóng)問題將永遠沒有解決完成的時候。圖1．問題———回應型政策調(diào)整機制此外，政策應對總是具有權宜性，好像一直在摸著石頭過河。比如，自中共十六大開始，中國共產(chǎn)黨的正式文件中將“長期穩(wěn)定以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制，完善統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制”替換為“長期穩(wěn)定并不斷完善以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制”，在2004年以來的幾個中央一號文件中也有所重現(xiàn)。兩相對比，變化之處在于淡化了“聯(lián)產(chǎn)”和“責任”兩個關鍵詞。這是因為，直到1984年，由于國家對糧食安全的重視以及糧食短缺狀況確實比較明顯，我國的糧食生產(chǎn)和流通領域仍然執(zhí)行著統(tǒng)購統(tǒng)銷政策。在集體經(jīng)濟下，農(nóng)民向集體承包土地，并承諾完成一定的國家定購任務，這就是對國家和集體的“責任”；而單個小農(nóng)戶的具體種植決策也受到國家和集體意圖的影響，因而地塊雖然分包到農(nóng)戶家庭，但一定區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品的品種結構仍由集體統(tǒng)一規(guī)劃，這就是承包基礎之上的“聯(lián)產(chǎn)”。而1984年我國糧食產(chǎn)量突破4億噸，較1978年增長了1億噸，糧食大幅增產(chǎn)使農(nóng)村第一次出現(xiàn)了“賣糧難”。統(tǒng)購統(tǒng)銷在這種糧食生產(chǎn)過剩的背景下就失去了意義，于當年退出歷史舞臺。此后的20余年，糧食流通體制改革不斷深化，糧食貿(mào)易條件和市場環(huán)境不斷改善，農(nóng)民的種植決策權、經(jīng)營自主權也得到加強，所以就由“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”演變?yōu)楝F(xiàn)在的“家庭承包經(jīng)營制”。［11］另外，在“一國兩策，城鄉(xiāng)分割，條塊打架”的二元經(jīng)濟社會管理體制下，再好的政策措施也會被部門利益給支解消化掉。［8］看來，“三農(nóng)問題”，就問題談問題，永遠是問題。［12］用政策的手段和方式來應對三農(nóng)問題，會一直處于消極應對的狀態(tài)。所以，當2012年年初，當?shù)?3個中央一號文件時，有學者便認為“中國農(nóng)村綜合改革尚未破題”。［13］

解決“三農(nóng)問題”的兩種制度路徑

對于中國三農(nóng)問題的解決，務實而明智的選擇是：將法制保障和政策引導兩種方式結合起來。一些經(jīng)由政策引導下的成熟的經(jīng)驗和做法會有上升為法律的可能或必要，但多數(shù)實踐中的問題均由政策給予直接的回應。中央一號文件是一個政策指導性質(zhì)的文件，既可視為是黨的政策，也可視為是國家政策，因為一號文件是以“中共中央國務院”的名義的，是具有一定強制力的，本身并無法律效力，需要其他部門依照文件精神制定其他規(guī)范性文件來執(zhí)行。劉作翔教授從政策發(fā)揮的功能的視角，把我國政策分為三類：“法律之上的政策”（法律指導性政策）、“法律之外的政策”（《民法通則》第6條規(guī)定的“政策”）、“法律之中的政策”（截止2009年我國法律體系中共有239部法律，其中有41部法律中的110個條款，都有關于政策的直接規(guī)定，就是法律中明確規(guī)定了某某政策要作為依據(jù)）。［14］可以看出，既然我國已有41部法律中的110個條款都有關于政策的直接規(guī)定，那么，在法律之外，或法律之上，再單獨制定政策的必要性就不是很大。但是，“中央一號文件”連續(xù)多年的出臺說明，現(xiàn)有的“法律中的政策”是不足以調(diào)整和應對新出現(xiàn)的三農(nóng)問題的。從這個意義上來講，以中央一號文件為主的三農(nóng)方面的政策大多屬于“法律之上的政策”（法律指導性政策），是用來從宏觀上指導現(xiàn)行立法、執(zhí)法和司法的政策。由于中央立法的相對滯后性，對支持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展所急需的法律規(guī)定，在專門法律沒有制定實施之前，是完全可以依據(jù)一號文件和憲法、法律的相關規(guī)定，制定行政規(guī)章和地方性法規(guī)，解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展無法可依的問題。這在一些經(jīng)濟特區(qū)和法律給予明確授權的地區(qū)，事實上已經(jīng)或正在通過積極的地方性立法，來有效應對本地區(qū)的三農(nóng)問題。從回應及時性的角度講，地方性立法與中央的政策是基本上可以實現(xiàn)同步的。關鍵是要給予地方進行創(chuàng)制性立法的權力。法制保障具有一定的穩(wěn)定性和前瞻性，有實效，但成本大、費用高，需要有人、財、物的保障；政策引導具有靈活性、針對性和時效性，如果有市場化力量的自發(fā)推動，其政策的效應才會被放大。目前，人們并沒有特別關注到，政策應對和法制保障這兩種解決三農(nóng)問題的制度機制和方式在中國不同地區(qū)的比較優(yōu)勢。也就是說，法制保障和政策引導兩種解決中國三農(nóng)問題的方式，沒有結合我國的國情差別———地區(qū)和民族發(fā)展不平衡———而有所側重。在進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌時，忽視了地區(qū)和民族發(fā)展的差異，從而使兩種方式的比較優(yōu)勢沒有發(fā)揮出來。經(jīng)過觀察不難發(fā)現(xiàn)，在中國的不同經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域，政策和法制兩種手段的邊際效應是不同的。對于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌這個發(fā)展問題而言，在中東部發(fā)達地區(qū)，政策引導的邊際效應要大于法律手段的邊際效應；但在，西北貧困地區(qū)，政策引導的邊際效應不會大于法律手段的邊際效應。這主要是由于不同地區(qū)的市場化發(fā)育程度不同，社會的組織能力不同等因素所造成的。圖2．中國解決“三農(nóng)問題”的兩種制度路徑經(jīng)濟相對發(fā)達的東南地區(qū)，市場化發(fā)育較為成熟，政策引導下的城鄉(xiāng)一體化較為可行。這些地方，中央政府可以給政策，但不給錢———事實上也沒有給錢。地方性的民間力量有更多的自有資源，當然地方政府也有較為雄厚的財政基礎，需要的是中央政府不要太多干預，即消積意義上的中央政府。在法制層面，側重于現(xiàn)有法律制度的解釋和實施，能夠保證現(xiàn)有的個體主義的法律體系充分實施即可。但在西北地區(qū)，尤其是貧困的少數(shù)民族地區(qū)，市場化的力量發(fā)育較弱，光靠政策引導是不行的，更需要法律的保障，尤其需要財政方面的保障。由于實施央地分稅制的原因，西北地區(qū)的地方政府，尤其是在西北貧困地區(qū)的政府，就總體而言，對土地財政的依賴程度要高于東南地區(qū)，盡管這里的地租相對較低。因此，在這里，財政支持力度必然會加大，問題是，這就特別需要有限制公權的法律制度的保障。扶貧機制的缺陷使國家對西部貧困地區(qū)的優(yōu)惠政策弱化，［15］原因就在于缺乏強有力的法律監(jiān)督機制，國家的扶貧資金在貧困的地方政府手里，很難保證安全。［16］中國三農(nóng)問題的破解既需要呵護個體權利的法律制度，也需要限制政府公權的法律制度。西北貧困地區(qū)，這里更多需要積極意義的、有作為的政府?，F(xiàn)有的個體主義的法律體系并不能充分保障西北貧困地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化進程，還需要結構性的、統(tǒng)籌性的專門立法的保障。有人主張，要徹底解決“三農(nóng)”問題光靠政策不行，還必須依靠法律作保障。全面建設小康社會當前的核心問題，是要盡快建立起統(tǒng)一的社會保障體系。依法治農(nóng)、依法興農(nóng)、依法維護農(nóng)民權益?！霸黾愚r(nóng)民收入”要有實招，“保護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權”要有實法，調(diào)整“農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構”和“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構”要有實效，一定要注意不搞那些勞民傷財?shù)摹罢児こ獭薄＃?5］這樣的主張，在西北貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，其實更具有針對性。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一個重要目標是實現(xiàn)基本公共服務的均等化，基本公共服務的均等化是國家保證全體居民均等地享有基本公共服務，其目標是保證生存和發(fā)展的起點公平、基礎性服務均等以及人們基本權利的平等。由此可見，在行政力量強大且相應制衡機制尚不完善的現(xiàn)實背景下，要實現(xiàn)以公平和平等為核心的基本公共服務均等化和平等權利基礎上的體制一體化，同樣離不開法治的有力保障。沒有法制的強有力支撐，光靠政策上的承諾以及財政窘迫的地方政府的力量，是遠遠不夠的，西北貧困地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化進程將永遠都是中國城鄉(xiāng)一體化進程中的短板?！冻啥际薪y(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗總體方案》就有相關的專門規(guī)定法制保障的內(nèi)容，“發(fā)揮人大作用，加強立法工作”，“強化管理考核”。相對而言，在全國上下都積極統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，西北地區(qū)卻很少有這樣的意識。比如，從中共甘肅省委、甘肅省人民政府實施《中共中央國務院關于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎的若干意見》的意見（2010年1月16日）中，《甘肅省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試驗區(qū)武威城鄉(xiāng)融合發(fā)展核心區(qū)總體規(guī)劃》（2011年11月），《蘭州市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點工作方案》中就沒有專門強調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的“法制保障”這樣的內(nèi)容，甚至沒有相應的保障措施。［17］規(guī)劃中的南疆墾區(qū)、六盤山區(qū)和甘青藏區(qū)連片區(qū)關于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的法制建設還是空白，由于行政法規(guī)及規(guī)范性文件、地方政府規(guī)章及文件還沒有及時頒布，只能是一些單純的上傳下達的文件或草案，并沒有一個很完整、詳盡的關于大片區(qū)的法規(guī)，因此這些連片地區(qū)還需要及時互動、交流經(jīng)驗，總結實施過程中的不足和需要改進的地方，制定有利于片區(qū)發(fā)展的法規(guī)?？臻g上，現(xiàn)在個別地區(qū)已經(jīng)有了地方主體功能區(qū)定位、扶貧開發(fā)項目計劃，這些地方大都也是各自為戰(zhàn)，并沒有各省的通力協(xié)作，還是很不健全的。時間上，個別省出臺的規(guī)劃是在《規(guī)劃》、《綱要》出臺之前編制的，已經(jīng)不能順應時展需要。內(nèi)容上，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃還是有區(qū)別的；“十二五”規(guī)劃提出的大的方向不能變，這些還需要與各地以后制定的地方《規(guī)劃》、《綱要》進行銜接，共同促進連片貧困區(qū)的大發(fā)展。原因大致在于：中東部地區(qū)的富裕農(nóng)民更強調(diào)私權保護，需要的是權限的有限政府，消極政府，更需要私法，需要國家不干預的法律；西北貧困農(nóng)民更強調(diào)政府的積極政府，甚至是無限政府，“等，靠，要”思想嚴重，需要國家積極干預的法律。故政府主導下的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展較少有強調(diào)法律保障。東南地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌法制建設的主題是“維權”（消極政府加司法保障），西北貧困地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌法制建設的主題是“控權”（積極政府加法律監(jiān)督，人大的作用）。法律制度具有長期性、穩(wěn)定性和有效性等特點，這是單純的政策手段所無法具有的。

西北貧困地區(qū)的現(xiàn)實選擇

綜上所述，西北貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化進程中的三農(nóng)法律制度建設是一個非常復雜的系統(tǒng)工程，在重構和完善相關法制系統(tǒng)的同時，還要實現(xiàn)扶貧開發(fā)的任務，以及城鄉(xiāng)一體化的使命，將相關的項目建設與制度建設相互銜接起來是關鍵所在。因此，在新時期，西北貧困地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實目標便是實現(xiàn)扶貧開發(fā)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和法制保障的“三位一體”。從性質(zhì)來看，西北貧困地區(qū)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是一個結構性問題，不僅僅是一個單純的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的問題（在東部發(fā)達地區(qū)，三農(nóng)問題確實是一個相對純粹的問題）。西北貧困地區(qū)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的過程，同時還是一個區(qū)域扶貧攻堅、民族平等發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護和邊疆政治穩(wěn)定的問題，只有通過嚴格的法制保障，才能實現(xiàn)這個目標。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域均衡發(fā)展、民族平等、生態(tài)環(huán)境保護和邊疆政治穩(wěn)定的問題，是一個系統(tǒng)工程，在西北貧困地區(qū)表現(xiàn)得最為嚴重，也最為集中，是長期的、艱巨的任務，是滯后而畸形的中國經(jīng)濟、政治、社會和文化發(fā)展問題的集中體現(xiàn)———是“中國問題”這個木桶的最短板。西北貧困地區(qū)作為地處區(qū)位劣勢、基礎薄弱、經(jīng)濟落后的地區(qū)，面臨著發(fā)展不足、發(fā)展緩慢、發(fā)展滯后等根本問題，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)弱，城市支持農(nóng)村少，農(nóng)民收入保障低，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌難度大。從分布范圍來看，西北貧困地區(qū)還是全國貧困地區(qū)中分布地域范圍最大的一個地區(qū)，也是全國市場化發(fā)育程度最為滯后的地區(qū)，故更需要政府適度干預的法律制度。在最新的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020年）》中，西北地區(qū)涉及的連片特困地區(qū)是六盤山區(qū)、甘青藏區(qū)、新疆南疆的三地州，再加上143個國家扶貧開發(fā)重點縣（陜西50、甘肅43、青海15、寧夏8、新疆27。其中有些縣已包含在上述的連片特困區(qū)中），其總面積是全國貧困地區(qū)中分布地域范圍最大的，是全國扶貧攻堅的真正的主戰(zhàn)場。對于連片特困地區(qū)，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020年）》規(guī)定，要加大投入和支持力度，加強對跨省片區(qū)規(guī)劃的指導和協(xié)調(diào)，集中力量，分批實施。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）可自行確定若干連片特困地區(qū)，統(tǒng)籌資源給予重點扶持。對于重點縣和貧困村，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020年）》規(guī)定，原定重點縣支持政策不變。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要制定辦法，采取措施，根據(jù)實際情況進行調(diào)整，實現(xiàn)重點縣數(shù)量逐步減少。重點縣減少的省份，國家的支持力度不減。顯而易見，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020年）》為西北貧困地區(qū)的未來發(fā)展提供了前所未有的機遇。為了充分利用這一政策的制度效應，西北貧困地區(qū)迫切需要制定地區(qū)農(nóng)村貧困標準，盡快使反貧困走上法制化軌道，同時使扶貧開發(fā)與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌相互銜接。從主體功能區(qū)定位來看，全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的限制和禁止開發(fā)區(qū)，主要分布在西北貧困地區(qū)，是全國生態(tài)環(huán)境最為脆弱的地區(qū)，因此，這里需要通過強有力的法制手段來保護生態(tài)環(huán)境。主要目標是通過立法明確規(guī)定適合于西北貧困地區(qū)的主體功能區(qū)規(guī)劃方案，不同主體功能區(qū)的差別化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展措施，以及對地方尤其是縣級政府的考核辦法。西北貧困縣中，少數(shù)民族縣占了很大比例，在甘青藏區(qū)這個連片特困區(qū)內(nèi)，有許多縣就處于三江源草原草甸濕地生態(tài)功能區(qū)、甘南黃河重要水源補給生態(tài)功能區(qū)、祁連山冰川與水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)。這些少數(shù)民族貧困縣大都地處偏遠、生態(tài)環(huán)境脆弱、資源承載能力較弱，可持續(xù)發(fā)展水平低。進行主體功能區(qū)規(guī)劃是增強可持續(xù)發(fā)展能力、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。在西北貧困地區(qū)，根據(jù)全國的主體功能區(qū)規(guī)劃，涉及到的整個縣域總體上大多被劃定為限制開發(fā)區(qū)，這是一個重要的大前提。西北貧困地區(qū)的縣域內(nèi)的主體功能區(qū)劃分顯然不能真正照搬東南發(fā)達地區(qū)的縣域規(guī)劃，①而要將生態(tài)保障放在突出的位置，具體來講要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，依據(jù)指標體系，可將縣域內(nèi)國土劃分為重點開發(fā)區(qū)、適度開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)與禁止開發(fā)區(qū)。［18］基于以上的基本背景分析，相對于東南發(fā)達地區(qū)而言，西北貧困地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化進程更需要法制的保障。基本的策略選擇是：第一，借鑒中東部經(jīng)驗和發(fā)掘自身經(jīng)驗相結合。在一個事實上呈現(xiàn)為遞度發(fā)展進程中，西北貧困地區(qū)可適當借鑒中東部地區(qū)和西南地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的經(jīng)驗和制度。比如，可借鑒重慶模式中的在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過程中同步推進法制建設、重視法制保障的經(jīng)驗。另外，還可以借鑒云浮模式中城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大部制改革和主體功能區(qū)擴展的做法，重視生態(tài)環(huán)境保護，不以GDP作為考核政績指標。目前，與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展相關的主體功能區(qū)主要在國家和省級兩個層面實施，云浮則創(chuàng)造性地將主體功能區(qū)構想向下延伸、引向基層。主體功能擴展最終都指歸到人：即主體功能擴展以人為本，主體功能擴展到人，人是實踐的主體，也是實踐的對象。［19］西部貧困地區(qū)連片特困地區(qū)區(qū)域的發(fā)展，是與西部其它地區(qū)、東部發(fā)達地區(qū)和中部相對發(fā)達地區(qū)三者之間的另一種博弈。很多地區(qū)在召開的連片特困區(qū)地區(qū)區(qū)域發(fā)展工作會議中，提到最多的是“創(chuàng)新規(guī)劃編制思路，將扶貧開發(fā)與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展相結合，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)，扶貧開發(fā)促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，通過解決限制區(qū)域發(fā)展的瓶頸問題，促進區(qū)域經(jīng)濟又好又快發(fā)展”。這里的“瓶頸問題”是中國縣級行政區(qū)內(nèi)自然生態(tài)環(huán)境的復雜性問題導致的，說白了就是經(jīng)濟環(huán)境問題，這也給界定過程帶來了更多的博弈空間。第二，加快執(zhí)行性地方性立法的進度，加強相關的執(zhí)法監(jiān)督工作。在地方性三農(nóng)立法中，目前最需要明確的還是農(nóng)民的土地權利。在西北貧困地區(qū)，農(nóng)民土地權利保障方面的法律供給是最為薄弱的。陳小君教授的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民最需要的是他們生活、生存和發(fā)展所依托的土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權這兩項重要物權。這兩個權利看起來普遍，但實際上內(nèi)容非常豐富，包含了很多具體的權利元素。從法律層面來看，土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權雖然在物權法中有規(guī)定，但還不完善，欠缺體系性。比如，對于關系農(nóng)民重大生活利益的宅基地使用權，物權法里只有寥寥四條，基本上沒有對權利進行細致規(guī)范，而應參照適用的土地管理法也沒有相應的規(guī)范，致使相關領域的法律漏洞、空隙與法律矛盾仍然存在?？梢哉f，法律規(guī)范的欠缺是影響農(nóng)民土地權利實現(xiàn)的主要原因。此外，農(nóng)民土地權益得不到保障還有制度層面的原因，如土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)缺乏相應的市場機制。土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，不僅需要供需雙方，而且還需要有一定的中介機構來引導當事人進行流轉(zhuǎn)。但從目前的實際情況來看，中介機構還比較缺乏，而且也沒有得到農(nóng)民的信賴。還有，在承包地、宅基地的征收方面，怎樣制定一個比較合理的補償標準沒有制度保障，農(nóng)民很少有參與權。因此，對于當前正處于城鄉(xiāng)一體化進程中的農(nóng)民而言，兩項重要物權———土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權是最需要立法完善的。［20］在這方面，西北貧困省區(qū)的地方立法機關不能坐等中央立法的完善，而是需要盡快制定相關的地方性法規(guī)來加以引導和規(guī)范。第三，重視制定自主性地方性法規(guī)。自主性地方性法規(guī)的最大特點是解決地方性事務，其所規(guī)定的事項不需要或在可預見的時期內(nèi)不需要由國家制定法律、行政法規(guī)。因為其與法律、行政法規(guī)的關聯(lián)度比較小，所以中國特色社會主義法律體系形成前后，對這類法規(guī)的制定影響相對也比較小。正是由于這一特點，地方立法機關要重視自主性地方性法規(guī)的制定。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展屬于對某一經(jīng)濟區(qū)域發(fā)展的促進，地方是可以自主做出規(guī)定的。［21］此外，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，是一項重大的系統(tǒng)工程。要合法有效地推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革，需要強有力的法律制度保障，在維護國家法制統(tǒng)一的前提下，必要時，全國人大可授予西北貧困省區(qū)特別立法權，賦予西北貧困省區(qū)更多自主權以確保大西北經(jīng)濟區(qū)內(nèi)制度創(chuàng)新的合法性，避免出現(xiàn)“創(chuàng)新性違法”的情況。［3］在二元制的法律框架下，采用地方性法規(guī)或政府規(guī)章規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地及其規(guī)劃的建設和管理辦法是一個可行的做法。中央層面的立法，在短期內(nèi)從二元制轉(zhuǎn)向一元制不太現(xiàn)實，但通過創(chuàng)制地方性法規(guī)或政府規(guī)章的形式則是可行的。陸學藝等經(jīng)過對福建省晉江市的調(diào)查研究認為，縣域現(xiàn)代化是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關鍵。應給予縣域賦權，以工業(yè)化為動力，以城市化為載體，通過縣級政府科學定位自身的角色與職能，科學確定自身的行動方式，促進縣域經(jīng)濟社會發(fā)展?？h域是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主要載體和具體實施者，通過立法明確授予其在縣域內(nèi)進行統(tǒng)籌發(fā)展的權力，是極為必要的。第四，創(chuàng)新地方性執(zhí)法、司法體制。目前，西北貧困省區(qū)在基層的行政執(zhí)法和司法服務還沒有完全適應統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實現(xiàn)背景和實際需要，正在建設的中心村莊、農(nóng)牧民定居新村、移民社區(qū)中，政府的執(zhí)法和司法等公共服務還沒有延伸下去，許多民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然還是“懸浮式政府”。因此，實現(xiàn)執(zhí)法方式和司法服務方式的更新，維持民族地區(qū)社會政治穩(wěn)定，已經(jīng)成為西北貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化進程中需要急切解決的現(xiàn)實問題之一。據(jù)統(tǒng)計，全國2800萬絕對貧困人口中，絕大部分都生活在西部地區(qū)。這部分人的法律支付能力幾近于零，其權利救濟的難度可想而知。目前我國實行的法院訴訟費收費辦法并沒有對按件征收或按比例征收規(guī)定一個幅度，而是一刀切，即按件征收的，全國適用同一個金額數(shù)；按比例征收的，全國適用同一個比例。這種整齊劃一的做法除對極少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)當事人不會構成過重負擔之外，對全國大部分地區(qū)尤其是西部地區(qū)的當事人來說都比較沉重。①隨著城鄉(xiāng)一體化進程的加速，西北貧困地區(qū)的社會陌生化程度必將加劇，各類社會糾紛及訴訟會大量涌現(xiàn)出來，通過適當降低西北貧困地區(qū)當事人的訴訟費用，同時加強法律援助制度的建設和完善，來緩減社會糾紛的總量和強度，也是西北貧困地區(qū)法制建設所面臨的全新的挑戰(zhàn)和任務。另外，還要加強對扶貧資金使用的績效評價、監(jiān)督和問責制度，完善農(nóng)村地權糾紛法律救濟制度。對此，可以從以下幾個方面改進：適當擴大法院的受案范圍，盡可能將各種地權糾紛納入訴訟解決機制之中，以發(fā)揮司法作為實現(xiàn)正義的最后一道防線的功能；對現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度加以完善，使其成為純粹的民商事仲裁，凸顯農(nóng)村土地承包仲裁委員會的民間性和中立性；無論是訴訟還是仲裁，均應當考慮對糾紛當事人實行不收費或者少收費的制度設計，降低農(nóng)民尋求救濟的成本；提高基層政府和基層法院解決農(nóng)村地權糾紛的公信力，提升糾紛處理者的素質(zhì)，加強法律知識與法律意識的培養(yǎng)，為法律救濟機制的有效運行提供人才的支持，切實保障農(nóng)民合法土地權益的實現(xiàn)。［20］

本文作者：王勇郭倩倩工作單位：西北師范大學