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農(nóng)地入股立法理念的更新及其制度設(shè)計

隨著土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式的多樣化、農(nóng)村集體土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)的不斷完善以及農(nóng)地發(fā)展權(quán)的創(chuàng)設(shè)，農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)的利益并非僅僅局限于對生存權(quán)的保障，已經(jīng)轉(zhuǎn)向?qū)Πl(fā)展權(quán)的訴求?；谵r(nóng)地享有的發(fā)展權(quán)是指農(nóng)地除了具有保障農(nóng)民生存的功能外，還應(yīng)當(dāng)具有促進(jìn)農(nóng)民發(fā)展的功能，即在保障生存權(quán)的基礎(chǔ)上，農(nóng)民通過農(nóng)地獲得的能夠促進(jìn)其財產(chǎn)增值、生活幸福的更廣泛的權(quán)利和利益。農(nóng)民基于農(nóng)地享有的發(fā)展權(quán)應(yīng)當(dāng)包括憑借土地承包經(jīng)營權(quán)獲得的增值收益權(quán)、融資擔(dān)保權(quán)、征收補償權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)。然而，根據(jù)當(dāng)前農(nóng)地入股的主流立法理念進(jìn)行的制度設(shè)計，不僅在入股農(nóng)戶或者集體經(jīng)濟(jì)組織沒有能力優(yōu)先購買或者贖買入股農(nóng)地的情況下，無法保全農(nóng)民基于農(nóng)地社會保障功能所享有的生存保障權(quán)，而且在農(nóng)地入股發(fā)生物權(quán)變動后，土地承包經(jīng)營權(quán)人更難以享受基于農(nóng)地的增值收益權(quán)、融資擔(dān)保權(quán)、征收補償權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)?！皩崿F(xiàn)發(fā)展成果的公平分享，從根本上來說必須依賴于正確的權(quán)利配置”(李昌麒，2008)。而權(quán)利正確配置的關(guān)鍵又在于秉承正確的農(nóng)地入股的立法理念。隨著我國社會從“生存型”向“發(fā)展型”轉(zhuǎn)變，不僅僅為了全面保障農(nóng)民的生存權(quán)，而且更為了實現(xiàn)農(nóng)民的發(fā)展權(quán)，農(nóng)地入股的立法理念理當(dāng)從兼顧用益物權(quán)的自由支配屬性和生存權(quán)保障功能，升級或更新為對農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的雙重關(guān)懷。對農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)雙重關(guān)懷的立法理念的實質(zhì)是:既要求掃除土地承包經(jīng)營權(quán)入股的立法障礙，“保全”或彌補入股農(nóng)地的社會保障功能，又要構(gòu)建入股農(nóng)民共享改革發(fā)展成果的利益分配機(jī)制，使土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)的自由支配屬性與農(nóng)地的生存權(quán)保障功能的內(nèi)在沖突，在“對農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)雙重關(guān)懷”的名下得以調(diào)和并實現(xiàn)雙贏?；趯r(nóng)民生存權(quán)特別是對農(nóng)民發(fā)展權(quán)關(guān)懷的立法理念的制度設(shè)計和運行機(jī)理是:第一，徹底改變“賦予入股農(nóng)民優(yōu)先購買權(quán)”或者“課以集體經(jīng)濟(jì)組織贖買義務(wù)”等防范失地的滯后性，消除因?qū)⑷牍啥ㄐ詾槲餀?quán)性流轉(zhuǎn)而導(dǎo)致入股期間當(dāng)然“失地”的事實。農(nóng)地入股的制度設(shè)計應(yīng)當(dāng)在堅持只支配土地承包經(jīng)營權(quán)的使用價值而非交換價值的基本原則的前提下，將農(nóng)地入股的法律性質(zhì)定位為債權(quán)性流轉(zhuǎn)而非物權(quán)性流轉(zhuǎn)。第二，將農(nóng)地入股定性為債權(quán)性流轉(zhuǎn)，既能促進(jìn)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營，土地承包經(jīng)營權(quán)也不會因為入股而變?yōu)楹献魃绲姆ㄈ素敭a(chǎn)和破產(chǎn)財產(chǎn)，入股者“按照出資時評估的價值將原來自己出資的土地承包經(jīng)營權(quán)買回”才能自圓其說，入股農(nóng)戶就不會失地、不會喪失基于農(nóng)地的財產(chǎn)性收入和社會保障，而且即使是在入股期間，仍然可以享受土地承包經(jīng)營權(quán)的增值收益權(quán)、融資擔(dān)保權(quán)、征收補償權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)。第三，土地承包經(jīng)營權(quán)入股系債權(quán)性流轉(zhuǎn)的定性，使農(nóng)地入股具有了農(nóng)地出租的屬性，進(jìn)而可以將出租屬性視為一種特殊的惠顧，并基于合作社的惠顧返還原則將實踐中普遍采取的土地承包經(jīng)營權(quán)股的保底收入視為農(nóng)地出租的租金或者惠顧的對價，而保底收入又是土地承包經(jīng)營權(quán)入股后可以確定的預(yù)期之債，可以作為土地承包經(jīng)營權(quán)債權(quán)性流轉(zhuǎn)之收益權(quán)質(zhì)押的客體。因此，鑒于土地承包經(jīng)營權(quán)之固定的保底收入與合作社惠顧返還利益分配方式的契合性，與公司浮動的按股分紅利益分配規(guī)則的明顯差異性，農(nóng)地入股宜為入股合作社而非入股公司;鑒于農(nóng)地入股的合作社取得的只是債權(quán)性的農(nóng)地權(quán)利，又大陸法系債權(quán)不得單獨抵押只能質(zhì)押的國內(nèi)外立法例，宜構(gòu)建土地承包經(jīng)營權(quán)之債權(quán)性流轉(zhuǎn)收益權(quán)質(zhì)押而非土地承包經(jīng)營權(quán)抵押。

農(nóng)地入股立法理念更新的客觀依據(jù)

除了探析“兼顧用益物權(quán)的自由支配屬性和生存權(quán)保障功能的立法理念”存在的局限性之外，尚需進(jìn)一步挖掘農(nóng)地入股立法理念更新的法理根據(jù)和現(xiàn)實依據(jù)。法理根據(jù)的闡述將有助于強化農(nóng)地入股立法理念更新的正當(dāng)性，而現(xiàn)實依據(jù)的描述將凸顯農(nóng)地入股立法理念的更新對農(nóng)民需求的回應(yīng)性。(一)農(nóng)地入股立法理念更新的法理根據(jù)1．憲法學(xué)根據(jù)盡管當(dāng)代憲法學(xué)對公民的基本權(quán)利或人權(quán)的內(nèi)涵及其分類尚存分歧，但是主流學(xué)說已經(jīng)將發(fā)展權(quán)視為第四代人權(quán)之一。“發(fā)展，是所有人的權(quán)利，每個人都有生存的權(quán)利，并且，每個人都有生活得更好的權(quán)利，這項權(quán)利就是發(fā)展權(quán)，發(fā)展權(quán)是一項人權(quán)”(徐顯明，1999)?！鞍l(fā)展權(quán)是人的個體和人的集體參與、促進(jìn)并享受其相互之間在不同時空限度內(nèi)得以協(xié)調(diào)、均衡、持續(xù)地發(fā)展的一項基本人權(quán)。從法律淵源看，發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)被看成是生存權(quán)的結(jié)果———沒有發(fā)展的生存必然因缺乏進(jìn)化的活力而萎縮。發(fā)展權(quán)蘊涵著自由、和諧、平等的基本價值，實現(xiàn)發(fā)展權(quán)意味著從人的‘求生’本能進(jìn)化到追求‘生存質(zhì)量’上來，意味著個人的全面發(fā)展和社會正義的實現(xiàn)。發(fā)展權(quán)具有對于人的不可轉(zhuǎn)讓性，讓渡發(fā)展權(quán)，個人將因沒有發(fā)展實力而喪失進(jìn)入社會的資格”(汪習(xí)根，1999)。作為人權(quán)的發(fā)展權(quán)內(nèi)含著對弱者的傾斜性保護(hù)，孕育著共享發(fā)展成果的利益分配機(jī)制。通過農(nóng)地入股立法理念的更新，在兼顧農(nóng)民生存權(quán)的基礎(chǔ)上，融入對農(nóng)民發(fā)展權(quán)的關(guān)注，是憲法發(fā)展權(quán)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)民共享改革發(fā)展成果，提高農(nóng)民生活質(zhì)量等方面的必然要求和具體體現(xiàn)。2．民法學(xué)根據(jù)可以歸結(jié)為兩個主要方面:其一，民法的基礎(chǔ)價值———人文關(guān)懷?！叭宋年P(guān)懷強調(diào)對人的保護(hù)，應(yīng)將其視為民法的價值基礎(chǔ)”(薛軍，2006)。所謂人文關(guān)懷，“是指對人自由和尊嚴(yán)的充分保障以及對社會弱勢群體的特殊關(guān)愛。人文關(guān)懷就是將‘使人享有良好的生存狀態(tài)’作為法律的目標(biāo)，實現(xiàn)馬克思所說的‘人的全面解放’。如果現(xiàn)代民法中沒有深刻的人文關(guān)懷價值理念加以彌補，將造成更嚴(yán)重的社會不公的問題”(王利明，2011)。其二，物權(quán)社會化和物權(quán)價值化?！斑M(jìn)入20世紀(jì)后，大陸法系各國物權(quán)法，出現(xiàn)了指導(dǎo)思想由‘強調(diào)個人本位’到‘強調(diào)社會本位’，由片面強調(diào)對物的支配到重視物的利用的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而引起立法的社會化。同時，物權(quán)由本來注重對標(biāo)的物的現(xiàn)實支配的實體權(quán)，演變?yōu)樽⒅赜谑杖〈鷥r或者獲取融資的價值權(quán)。物權(quán)的價值化在現(xiàn)在生活中主要表現(xiàn)為在用益物權(quán)方面將物之使用價值交由他人支配，充分發(fā)揮財產(chǎn)的價值，而自己僅僅獲取租金”(孔祥雨，2011)。民法“人文關(guān)懷”的價值基礎(chǔ)與物權(quán)法“強調(diào)社會本位”的指導(dǎo)思想，都要求民法對社會弱勢群體給予特殊關(guān)愛和傾斜性制度安排，都蘊涵了民法對實質(zhì)公平正義的追求。將農(nóng)地入股合作社的立法理念更新為對農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的雙重關(guān)懷，凸顯了以農(nóng)民為本，是對農(nóng)民的最大關(guān)懷，契合了民法“人文關(guān)懷”的價值基礎(chǔ)。而“對農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)雙重關(guān)懷”的立法理念主導(dǎo)下的制度設(shè)計，在土地承包經(jīng)營權(quán)被《物權(quán)法》限制轉(zhuǎn)讓、禁止抵押的背景下，激活農(nóng)地的入股權(quán)能，將農(nóng)地入股定性為債權(quán)性流轉(zhuǎn)，在避免農(nóng)民失地可能引發(fā)社會風(fēng)險、維護(hù)社會穩(wěn)定的同時，使農(nóng)地入股者以“保底分紅”的形式持續(xù)地分享農(nóng)地入股產(chǎn)生的財產(chǎn)性收入，不僅拓展了農(nóng)地用益物權(quán)人私法自治的范圍，契合了物權(quán)社會化和物權(quán)價值化，而且還突出了民法對實質(zhì)公平正義的追求。由此可見，民法“人文關(guān)懷”的價值基礎(chǔ)、物權(quán)社會化和物權(quán)價值化及其蘊涵的對實質(zhì)公平正義的追求，不僅為農(nóng)地入股立法理念更新的正當(dāng)性提供了保障，而且還為更新后的立法理念主導(dǎo)下的具體制度的設(shè)計路徑提供了諸多啟示。(二)農(nóng)地入股立法理念更新的現(xiàn)實根據(jù)對農(nóng)民保留承包地的意愿以及農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工的收入差距的考察結(jié)果，亦支持農(nóng)地入股合作社立法理念的更新。首先，農(nóng)民保留承包地意愿強烈。有調(diào)查顯示:“84%的農(nóng)民工希望進(jìn)城定居后能保留承包地，各年齡組農(nóng)民工保留承包地意愿都很強烈。參加本次調(diào)查的農(nóng)民工，有46%的人希望能‘保留承包地，自家耕種’;27．2%的人希望能‘保留承包地，有償流轉(zhuǎn)’;10．4%的人希望能以‘入股分紅’的方式處置;2．6%的人表示可以‘給城鎮(zhèn)戶口，無償放棄’;6．6%人表示可以‘給城鎮(zhèn)戶口，有償放棄’;另外7．3%的人希望有其他方式處置。無論哪個年齡組的農(nóng)民工，如進(jìn)城定居，多數(shù)還是希望保留承包地，極少愿意放棄承包地:16—25歲希望保留承包地的比重達(dá)到89．6%，26—30歲希望保留承包地的比重達(dá)到90．3%”(鐘經(jīng)文，2011)。基于對農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)雙重關(guān)懷的立法理念，農(nóng)地入股被設(shè)計成債權(quán)性流轉(zhuǎn)，可以滿足農(nóng)民帶地進(jìn)城的愿望，消除因農(nóng)地入股可能失地的后顧之憂。其次，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工收入懸殊?！叭珖偣?a href="http://www.yuanjingfilm.com/lunwen/faxuelunwen/lffxyjlw/201304/550747.html" target="_blank">研究室于2010年對全國25個城市(區(qū))1000家企業(yè)的農(nóng)民工調(diào)查顯示:新生代農(nóng)民工的平均月收入為1747．87元，僅為城鎮(zhèn)企業(yè)職工平均月收入(3046．61元)的57．4%，比傳統(tǒng)農(nóng)民工(1915．14元)低167．27元。5．4%的新生代農(nóng)民工明確表示其工資水平未達(dá)到當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)”(全國總工會新生代農(nóng)民工問題課題組，2011)。在城鄉(xiāng)收入差距較大①和農(nóng)民立足于城市并安居樂業(yè)的成本高漲的時代背景下，理當(dāng)關(guān)注農(nóng)民的生存權(quán)并關(guān)懷農(nóng)民的發(fā)展權(quán)。因為“在分析社會分配時，不能僅僅關(guān)注收入和資源的分配，而且應(yīng)當(dāng)關(guān)注權(quán)利的分配，只要一個人生活在法律秩序之下，他的生活條件就不僅取決于自己的努力，而且也取決于社會賦予他什么樣的權(quán)利”(汪行福，2009)。對于“一些群體較之其他人更為脆弱或在歷史上受到歧視，他們可以要求對自己權(quán)利的特別保護(hù)，有時是通過采取肯定行動和其他特殊措施”(艾德等，2003)。而秉承對農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)雙重關(guān)懷的立法理念，通過提倡農(nóng)地入股合作社采取“固定收入+浮動分紅”的利益分配方式，使農(nóng)地入股者享有基于土地承包經(jīng)營權(quán)的增值收益權(quán)、融資擔(dān)保權(quán)、征收補償權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)，在一定程度上有利于縮小農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工的收入差距，改善城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

農(nóng)地入股立法理念更新的立法價值

“任何值得被稱之為法律的制度，必須關(guān)注某些超越特定社會結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相對性的基本價值”(博登海默，1999)。所謂法的價值是指通過法的規(guī)范和調(diào)整得以實現(xiàn)的目標(biāo)，一般包括一定社會條件所決定的自由、效率、正義和秩序。將農(nóng)地入股合作社的立法理念更新為對農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的雙重關(guān)懷，除有利于強化入股農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)自主、行動自決外，還有利于實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率、實質(zhì)正義和社會秩序的立法價值。(一)有利于實現(xiàn)法的經(jīng)濟(jì)效率價值秉承對農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)雙重關(guān)懷的立法理念，農(nóng)地入股合作社就是要使用益物權(quán)的自由支配屬性和生存權(quán)的社會保障功能協(xié)調(diào)共存，就是要在兼顧土地承包經(jīng)營權(quán)社會保障功能的同時，最大限度地促進(jìn)其財產(chǎn)增值功能的發(fā)揮，從而消除農(nóng)民因害怕失地不愿意流轉(zhuǎn)農(nóng)地的擔(dān)心，進(jìn)而促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的效率;就是要讓農(nóng)民通過不會喪失的土地承包經(jīng)營權(quán)持久地共享改革發(fā)展成果，從而使土地成為農(nóng)民增收的源泉，使貧民減少對政府“輸血”的依賴，并使農(nóng)地具有“造血”的功效，由此提高農(nóng)地社會保障的效率;就是要通過賦予農(nóng)民基于土地的發(fā)展權(quán)，讓農(nóng)民帶著土地進(jìn)城，提高農(nóng)民進(jìn)城的資本，減少農(nóng)民變市民的阻力，提高農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的效率。(二)有利于實現(xiàn)法的實質(zhì)正義價值立法者“對利益關(guān)系的價值調(diào)整固然與他們的主觀好惡和愿望有關(guān)，但立法者如果不想自取滅亡的話，也不能隨心所欲地、無度地傾斜利益天秤，他們需要遵循正義原則，在各種利益之間尋找可接受的平衡的支點，以保持利益的合理整合”(李林，1996)。將對農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的雙重關(guān)懷作為農(nóng)地入股的立法理念，使土地承包經(jīng)營權(quán)不僅成為農(nóng)民“求生”的基礎(chǔ)而且成為農(nóng)民追求“生存質(zhì)量”的資本，能夠促進(jìn)農(nóng)民的全面發(fā)展和實質(zhì)公平正義的實現(xiàn)，能夠提高農(nóng)民的生活幸福感，也能夠避免農(nóng)民進(jìn)城后陷入貧民窟。畢竟，“農(nóng)民發(fā)展能力不足是制約農(nóng)民發(fā)展的關(guān)鍵和瓶頸，只有賦予農(nóng)民發(fā)展權(quán)，才能保障農(nóng)民享有公平參與社會發(fā)展和平等分享社會發(fā)展成果的權(quán)利”(單飛躍等，2009)。正如古羅馬的烏爾比安指出的:“致力于法的研究的人首先應(yīng)該知道‘法’(ius)這個稱呼從何而來。法其實來自于正義:實際上，就像杰爾蘇非常優(yōu)雅地定義的那樣，法是善良和公正的藝術(shù)”(羅智敏，2008)。(三)有利于實現(xiàn)法的社會秩序價值“一個法律制度若不能滿足正義的要求，從長遠(yuǎn)的角度來看，它將無力提供秩序與和平;如果沒有一個能夠確保社會有秩序的法律制度，則正義也不可能實現(xiàn)。一個法律制度若要恰當(dāng)?shù)赝瓿善渎毮?，就不僅要力求實現(xiàn)正義，而且還須致力于創(chuàng)造秩序。用一句話加以概括就是，法律旨在創(chuàng)設(shè)一種正義的社會秩序”(博登海默，1999)。將對農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的雙重關(guān)懷作為農(nóng)地入股的立法理念，調(diào)和農(nóng)地財產(chǎn)增值功能和社會保障功能之間的矛盾，兼顧效率和公平，有利于消除農(nóng)民以地入股的顧慮，防止農(nóng)民因失地而成為社會不穩(wěn)定因素;有利于提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收入和消費能力，縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，進(jìn)而有利于建設(shè)社會主義新農(nóng)村，構(gòu)建社會主義和諧社會。

在土地承包經(jīng)營權(quán)的社會保障功能尚未剝離、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然比較突出以及構(gòu)建和諧社會的特定條件下，基于強化農(nóng)民發(fā)展權(quán)的指導(dǎo)思想，將農(nóng)地入股的立法理念更新為對農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的雙重關(guān)懷，不僅可以彌補當(dāng)前主流立法理念及其指導(dǎo)下的制度設(shè)計的缺陷，有利于化解農(nóng)地入股中一系列二元主義爭議，而且能契合并彰顯憲法發(fā)展權(quán)和民法“人文關(guān)懷”的價值基礎(chǔ)，準(zhǔn)確回應(yīng)現(xiàn)實的社會需求，促進(jìn)農(nóng)地入股合作社立法價值的實現(xiàn)。

本文作者：高海工作單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)