導(dǎo)語：探索中國立法體制的特征一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：姚登魁鄭全咸

立法體制問題,是社會主義法制的一個重要的問題。明確立法體制的特點,弄清憲法關(guān)于立法權(quán)限歸屬的規(guī)定,對我國的社會主義法制建設(shè),有著十分重要的意義。當前我國法學界對我國立法體制問題有著不同的認識。本文僅就這個問題談點探討性的看法。所謂立法,傳統(tǒng)的觀念在往是專指由國家最高權(quán)力機關(guān)或立法機關(guān)根據(jù)立法程序制定或修改法律的活動,因而把立法視為國家的主權(quán)行為,是國家的一項極為重要的權(quán)力,不容許別的國家或任何外部勢力予以干預(yù)。至于立法的權(quán)力,在一個國家的內(nèi)部屬于哪一個機關(guān)或?qū)儆谀膸讉€機關(guān),則由于各個國家的國情不同而不盡一致。由于法是統(tǒng)治階級意志的體現(xiàn),是統(tǒng)治階級通過國家機關(guān)制定或認可的符合自己利益和需要的行為規(guī)范體系,它是通過種種形式表現(xiàn)出來,并由國家的強制力來保證實施的。因此,國家的法律和法令、決議、條例等法規(guī)都具有法的.L述特點,都屬于法的范疇。所不同的只是制定或認可它們的機關(guān)和程序不同、名稱不同和效力不同而巳。例如,有的是國家最高權(quán)力機關(guān)制定的,有的則是最高行政機關(guān)制定的,還有的是地方他還提出要盡量采用先進技術(shù),使我國國民經(jīng)濟能夠沿著社會主義的道路得到迅速的發(fā)展,以便提高人民的物質(zhì)生活和文化生活的水平。預(yù)言:“我們再用二十多年的時間,一定能夠在本世紀內(nèi)把我國建設(shè)成為社會主義的現(xiàn)代化弧國。”黨的十一屆三中全會決定把全黨工作的著重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來,并且.決定要發(fā)揚民主,加強法制,這是偉大歷史性的轉(zhuǎn)變,是英明的戰(zhàn)略決策。學習周思來同志關(guān)于社會主義法制建設(shè)的論述,就要繼續(xù)認真貫徹黨的十一屆三中全會和十二大的梢神,把馬列主義、思想關(guān)于國家與法的理論同實現(xiàn)四個現(xiàn)代化的偉大實踐活動結(jié)合起來,加強學習,解放思想,清除“左”的影響,研究新情況,解決新問題,為健全我國法制,加速實現(xiàn)四個現(xiàn)代化服務(wù).

家權(quán)力機關(guān)制定的,等等。由于它們是由不同的國家機關(guān)制定的,義采取了不同的法律規(guī)范的表現(xiàn)形式,因而其效力的大小也就必然有所不同。同時還應(yīng)該認識到,法是各種社會關(guān)系的調(diào)整器。社會經(jīng)濟、政治發(fā)展的不同,決定了社會關(guān)系本身的性質(zhì)、特點、層次不同,因而決定了各種法律規(guī)范性文件在法律體系中的地位不同,形成法律體系多層次的結(jié)構(gòu)特點。這就是以憲法為基礎(chǔ),以各基本法為骨干的多層次結(jié)構(gòu)的體系。這種多層次結(jié)構(gòu)的體系,無論是社會主義國家的法或是資本主義國家的法,都是客觀存在的,是不以人們的意志為轉(zhuǎn)移的。我國的立法體制有哪些特點呢?第一,現(xiàn)行憲法改變了國家立法權(quán)只能由全國人大行使的體制。一九五四年憲法第二十二條規(guī)定:“全國人民代表大會是行使國家立法權(quán)的唯一機關(guān)?！卑凑者@個規(guī)定,國家立法權(quán)只能由全國人大行使,其他任何國家機關(guān)都無權(quán)行使,即使是全國人大的常設(shè)機關(guān)即全國人大常委會也不例外。因為“唯一”二字具有排它性。一九五四年憲法規(guī)定的這種立法體制,實行的是集權(quán)原則,強調(diào)的是中央的集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo),忽視了我們國家剛建立不久的政治、經(jīng)濟發(fā)展變化的實際情況,忽視了全國人大每年舉行一次會議的活動方式給它的立法活動所帶來的局限性,還忽視了如何充分發(fā)揮全國人大常務(wù)委員會作為它的常設(shè)機關(guān)的應(yīng)有作用,使得一些必須及時制定的法律不能制定出來。這種狀況不適應(yīng)不斷出現(xiàn)的新的經(jīng)濟關(guān)系和其他社會關(guān)系需要法律調(diào)整的要求,同時也影嗬了我國的法制建設(shè)。為了適應(yīng)客觀情況的發(fā)展,一九五五年七月,第一屆全國人大第二次會議通過決議,授權(quán)全國人大常委會依照憲法的精神,根據(jù)實際的需要,可以制定部分性質(zhì)的法律即單行法規(guī)。后又于一九五九年,第二屆全國人大第一次會議進一步授權(quán)全國人大常委會,根據(jù)情況的發(fā)展和工作的需要,可以對現(xiàn)行法律中一些巳經(jīng)不適用的條文,適時加以修改,作出新的規(guī)定。實踐證明,一九五四年憲法規(guī)定全國人大是唯一立法機關(guān),不完全符合我國的國情和社會主義建設(shè)發(fā)展的需要。因而一九五四年憲法的這個規(guī)定,在實踐中并未得到很好的實現(xiàn)。鑒于歷史釣經(jīng)驗和客觀實際的不斷發(fā)展變化,特另lj是我國已經(jīng)進入新的歷史發(fā)展時期,經(jīng)濟建設(shè)已成為中心任務(wù),而且正在實施對內(nèi)搞活經(jīng)濟、對外實行開放的政策,社會主義精神文明和社會主義民主建設(shè)正在不斷發(fā)展。這些都要求改革過去的立法體制,以加強社會主義法制建設(shè)。為此,我國現(xiàn)行憲法在總結(jié)歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)_L,從實際出發(fā),明確規(guī)定:“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)?！?/p>

(憲法第五十八條)現(xiàn)行憲法的這個規(guī)定,不僅改變了一九五四年憲法所肯定的全國人大是唯一立法機關(guān)的規(guī)定,賦予了全國人大和全國人大常委會行使國家立法權(quán),而且這與一九五四年憲法規(guī)定全國人大是唯一立法機關(guān)所行使的國家立法權(quán)是不同的,即一個具有排他性,一個不具有排他性。有的同志把這兩個規(guī)定相提并論,從而斷言我川的立法權(quán)只能由全國人大和全國人大常委會這兩個機關(guān)獨有。我們認為這實際_L是把一九四五年憲法規(guī)定全國人大是唯一立法機關(guān)、獨享立法權(quán)的框框,機械地套在現(xiàn)行先汗;規(guī)女制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律”(憲法第六十二條第一、蘭項),全國人大常委會“制定和修改除應(yīng)當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律”,“在全國人民代表大會閉會期間,對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改,但是不得同該法律的基本原則相抵觸?！?憲法第六十七條第二、三項)這些規(guī)定,不僅說明我國的立法權(quán)不再是一個機關(guān)獨有,而且肯定了我國立法體制的熏要改革和新的發(fā)展。第二,憲法賦予了國務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)限。我國的行政法規(guī)是統(tǒng)一的社會主義法制的重要組成部分。它具有同法律一樣的約束力和強制力,一切國家行政機關(guān)、部隊、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織和公民,都必須遵守和執(zhí)行。它是我國實現(xiàn)人民民主專政、發(fā)展社會生產(chǎn)力、發(fā)展文化教育事業(yè)、維護社會秩序、管理人民生活、建設(shè)社會主義的重要工具。

在我國,過去幾部憲法規(guī)定,國務(wù)院只有權(quán)制定行政措施,決議和命令,而無權(quán)制定行政法規(guī)。實踐證明,這種狀況適應(yīng)不了不斷發(fā)展的社會主義革命和建設(shè)的客觀需要,不利于不斷加強和健全社會主義法制。正如鄧小平同志指出;“官僚主義的另一病根是,我們的黨政機構(gòu)以及各種企業(yè)、事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)中,長期缺少嚴格的從上而下從的行政法規(guī)和個人負責制,缺少對于每個機關(guān)乃至每個人的職責權(quán)限的嚴格明確的規(guī)定,以至事無大小,往往無章可循。”(《鄧小平文選》第288頁)由于過去幾部憲法沒有賦予國務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)限,把有關(guān)法的制定權(quán)都集中于全國人大及其常委會,而全國人大及其常委會由于它們的活動方式有限,組織機構(gòu)又不夠健全,結(jié)果使有些法規(guī)其中包括有些行政法規(guī),不能適時地制定出來,致使國家行政機關(guān)的工作跟不上政治經(jīng)濟發(fā)展變化的需要,影響了它們在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中主動性、積極性的發(fā)揮。因此,現(xiàn)行憲法總結(jié)了這一歷史經(jīng)驗,賦予了國務(wù)院“根據(jù)憲法和法律……制定行政法規(guī)”的權(quán)限。(憲法第八十九條第一項)這對于盡快完備我國的社會主義法制,是很有必要的。根據(jù)這個規(guī)定,國務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定的行政法規(guī),只要不違背憲法和法律的精神就生效而具有法律效力,無需報全國人大和全國人大常委會批準。所不同的只是其效力低于最高國家權(quán)力機關(guān)制定的法律的效力而已。而且,值得注意的是,它除了具有法律的效力特點外,它還成為地方國家權(quán)力機關(guān)制定地方性法規(guī)的依據(jù)之一。只有當國務(wù)院制定的某個行政法規(guī)同憲法、法律相抵觸時,全國人大常委會才有權(quán)予以撤銷。有的同志看不到國務(wù)院享有“根據(jù)憲法和法律……制定行政法規(guī)”的權(quán)限,從而斷言只有全國人大及其常委會才能行使國家立法權(quán),刁一能稱為立法。我們認為這種觀點是不能成立的。無論全國人大常委會享有的國家立法權(quán)還是國務(wù)院享有的行政法規(guī)的制定權(quán)限,都是憲法賦予的,不容隨意剝奪和否定。第三,憲法斌予了省、直轄市地方國家權(quán)力機關(guān)制定地方性法規(guī)的權(quán)限。根據(jù)憲法規(guī)定,“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會,在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下,司以制定地方性法規(guī),報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。”(憲法第一百條)從這條規(guī)定看,地方性法規(guī)是省、直乓俘市人大及其常委會據(jù)根本行政區(qū)域的具體情況和實際需要而制定的,它是木行政區(qū)域內(nèi)具有約束力的規(guī)范性文件。這是過去幾部憲法不曾有過的。

現(xiàn)行憲法之所以賦予省、直轄市人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權(quán)限,是根據(jù)憲法第三條第四項“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分,遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,充分發(fā)揮地方的主動性、‘積極性的原則”規(guī)定的。這種允許地方行使部分立法權(quán),是符合我們國家大,人口多,一個省就有幾千萬以至.上億人,相當一個大、中國家,而且各地政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展又很不平衡,自然條件和社會條件千差萬別等客觀情況的。如果現(xiàn)行憲法不賦予省、直轄市國家權(quán)力機關(guān)制定地方性法規(guī)的權(quán)限,在我國社會主義法制建設(shè)中就不能很好地發(fā)揮地方的主動性和積極性。所以,現(xiàn)行憲法賦予省、直轄市國家權(quán)力機關(guān)制定地方性法規(guī)的權(quán)限,不僅不會損害我國法制的統(tǒng)一原則,而是會更好地實現(xiàn)這一原則,促進我國社會主義法制進一步完備。有些同志雖然也承認現(xiàn)行憲法賦予了省、直轄市人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權(quán)限,但不承認這是行使部分立法權(quán)的體現(xiàn)。他們認為,如果承認了這是省、直轄市國家權(quán)力機關(guān)享有部分立法權(quán),就成了法出多門,要損害社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴。我們認為這種觀點也是不能成立的。因為在我國,無論是全國人大或全國人大常委會的立法,還是省、直轄市國家權(quán)力機關(guān)制定的地方性法規(guī),它們所依據(jù)的基本原則都來源于憲法,都要與憲法的基本精神協(xié)調(diào)一致,反之就得修改或廢止。憲法第五條第二項明確規(guī)定:、“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。”可見,社會主義法制是否統(tǒng)一,必須看法律法規(guī)是否與憲法精神相一致,而不能簡單地按制定法律法規(guī)的機關(guān)來論定該法是否損害社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴。第四,憲法賦予了民族自治地方國家權(quán)力機關(guān)制定自治條例和單行條例的權(quán)限。現(xiàn)行憲法第一百一十六條規(guī)定:“民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點,制定自治條例和單行條例。自治區(qū)的自治條例和單行條例,報全國人民代表大會常務(wù)委員會批準后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例,報省或者自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準后生效,并報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。”這條規(guī)定比過去幾部憲法的規(guī)定有新的發(fā)展。過去幾部憲法規(guī)定,自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例要報全國人大常委會批準后才能生效,現(xiàn)行憲法規(guī)定報省或者自治區(qū)人大常委會批準后生效,并報全國人大常委會備案,這就改變了過去批準自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例的權(quán)限集中于全國人大常委會的規(guī)定。

憲法把這一批準權(quán)限賦予省或者自治區(qū)人大常委會,也體現(xiàn)了立法體制_L的改革和新發(fā)展。民族自治地方的自治機關(guān)具有雙近性,即它是一般地方國家機關(guān),又是自治機關(guān)。根據(jù)現(xiàn)行憲法第一百一十五條和第一百一十六條的規(guī)定,民族自治地方的自治機關(guān)享有創(chuàng)制單行民族法規(guī)的立法權(quán),這是它行使自治權(quán)的一個重要內(nèi)容。但是,需要指出的是,民族自治地方的國家權(quán)力機關(guān)制定的自治條例和單行條例,需經(jīng)一定的批準手續(xù)才能生效。這是由于民族自治地方的民族人口構(gòu)成較復(fù)雜,政治、經(jīng)濟和文化發(fā)展不平衡,因而形成很多不同的特點所決定的。第五,憲法將賦予特別行政區(qū)享有立法權(quán)?，F(xiàn)行憲法第三十一條規(guī)定:“國家在必要時得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實行的制度按照具休情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定?！边@個規(guī)定,是我國通過科學總結(jié)我國近代歷史的發(fā)展,從我國現(xiàn)實情況出發(fā),根據(jù)“一個國家、兩種制座”灼構(gòu)想,把我們國家對臺灣、香港等地區(qū)的基本方針,用根木大法的形式肯定下來的一項重要國策。它既體現(xiàn)丁維護我田國家主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整的原則立場,又適應(yīng)我國有關(guān)地區(qū)的特殊情況和穩(wěn)定繁榮的需要,充分代表包括這些地區(qū)同胞在內(nèi)的我國人民的愿望和利益。這就為臺灣回歸祖國,收回香港,恢復(fù)行使主權(quán),實現(xiàn)國家的統(tǒng)一提供了法律的依據(jù)。我國政府根據(jù)憲法第三十一條所確認的國策,通過與英國政府的談判,于一九八四年十二月十九日簽署了中英兩國政府《關(guān)于香港問題的聯(lián)合聲明》。在這個《聯(lián)合聲明》中,我國政府聲明:香港恢復(fù)行使主權(quán)后,將作為特別行政區(qū)“享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨立的司法權(quán)和終審權(quán)”(《聯(lián)合聲明》第三條第三項),我國全國人大將以“中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法規(guī)定之,并在五十年內(nèi)不變”(《聯(lián)合聲明》第三條第十二項)。這就表明,我國現(xiàn)行憲法通過第三十一條的規(guī)定,賦予了香港將作為我國的一個特別行政區(qū)享有立法權(quán),這是不容爭辯的事實。

從現(xiàn)行憲法的.E述規(guī)定可以看出,我國是中央與地方兩級多層次的立法體制,這同過去幾部憲法的規(guī)定相比較,是一個重大的改革和發(fā)展。這是根據(jù)我國的具體情況和實踐經(jīng)吮作出的規(guī)定,是符合我國國1青和實際需要的。因為我們國家是一個十億人口的大國,由幾十個民族組成,地區(qū)遼闊,各地的政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展都不平衡。因此,在立法體制_匕憲法本著維護社會主義法制統(tǒng)一的原則精神,賦予全國人大及全國人大常委會行使國家立法權(quán),使之對涉及全局性問題進行立法,同時憲法又充分考慮到各地方存在著千差萬別的情況,賦予地方行使部分立法權(quán)。這體現(xiàn)了我國在立法體制.L的原則性和靈活性高度結(jié)合的原則,便于在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,充分發(fā)揮地方的主動性和積極性,加速我國社會主義法制的建設(shè)。值得注意的是,有的同志對于我國立法體制問題的認識,總是從傳統(tǒng)觀念出發(fā),不考慮客觀事物的發(fā)展變化,一味地強調(diào)立法權(quán)只能由全國人大及其常委會行使,只有它們制定的法才能稱為法,才具有法律效力,而把其他國家機關(guān)依據(jù)憲法賦予的部分立法權(quán)所制定的法,例如行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等,硬說成不是法。由此得出結(jié)論,它們不享有部分立法權(quán)。我們認為,這種觀點不僅與實際情況脫節(jié),而且與黨的十一屆三中全會精神不符合。黨的十一屆三中全會公報中指出:“實現(xiàn)四個現(xiàn)化代,要求大幅度地提高生產(chǎn)力,也就必然要求多方面地改變同生產(chǎn)力發(fā)展不適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系和_七層建筑,改變一切不適應(yīng)的管理方式、活動方式和思想方式”。我國現(xiàn)行憲法對立法體制的規(guī)定是體現(xiàn)了這個原則精神的。事實_上,立法體制作為.L層建筑,是不可能一成不變的。因為立法是為了解決國家和社會生活中的實際問題,而國家和社會生活巾的實際問題是紛繁復(fù)雜而又不斷發(fā)展變化的。特別是當前我們國家正處于改革時期,“經(jīng)濟體制的改革和國民經(jīng)濟的發(fā)展,使越來越多的經(jīng)濟關(guān)系和經(jīng)濟活動準則需要用法律形式固定下來?！?《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》)而且隨著經(jīng)濟休制改革的深入,需要用法律形式固定的經(jīng)濟關(guān)系及由此產(chǎn)生!、勺社會關(guān)系,必然是日益增多的趨勢。這就要求享有各個層次立法權(quán)限的國家機關(guān)加強立法活動,才能適應(yīng)經(jīng)濟體制改革不斷深入發(fā)展的客觀需要。因此,關(guān)于立法權(quán)問題,我們應(yīng)當改變傳統(tǒng)觀念,樹立符合現(xiàn)行憲法規(guī)定的新觀念,看到我國立法體制具有的新特點,日‘適應(yīng)社介主義法制建設(shè)蓮勃發(fā)展的需要。