導(dǎo)語：自由貿(mào)易區(qū)管理體制立法比較研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：自由貿(mào)易區(qū)作為相對獨立的區(qū)域空間需要地方政府專司管理。所以，管理體制也就理所當(dāng)然地成為自貿(mào)區(qū)地方立法尤其是自貿(mào)區(qū)條例中的首要目標(biāo)。前幾批試點的自由貿(mào)易區(qū)已經(jīng)在管理體制立法方面進(jìn)行了有益探索，雖然還存在一定的完善空間，但對新設(shè)立的自貿(mào)區(qū)在進(jìn)行管理體制立法時具有一定的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：自由貿(mào)易區(qū)；條例；管理體制；地方立法

一、引言

自2013年中國（上海）自貿(mào)試驗區(qū)成立以來，我國相繼成立了天津、廣東、福建等12個自貿(mào)區(qū)。2019年8月2日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)6個新設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的通知》。至此，中國自由貿(mào)易試驗區(qū)的數(shù)量達(dá)到18個，標(biāo)志著超過半數(shù)的省份擁有自己的自由貿(mào)易試驗區(qū)。自由貿(mào)易試驗區(qū)的健康、穩(wěn)定、高效發(fā)展離不開優(yōu)良法治環(huán)境的保障。自由貿(mào)易試驗區(qū)涉及許多新的制度體制，迫切需要法律的規(guī)制與約束，尤其是自貿(mào)區(qū)管理體制的設(shè)置，不然容易造成自貿(mào)區(qū)的無序。曾多次指出凡屬重大改革，應(yīng)于法有據(jù)的要求?！皼]有前瞻、開拓、創(chuàng)新、接軌于國際慣例和通行規(guī)則的新型立法作為保障，很難想象可以完成自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新的使命?！弊?013年國務(wù)院決定設(shè)立中國上海自由貿(mào)易試驗區(qū)以來，地方人大就積極主導(dǎo)地方立法，為自由貿(mào)易試驗區(qū)的有序發(fā)展提供了堅強(qiáng)的法治保障。經(jīng)過多年摸索，自由貿(mào)易試驗區(qū)地方立法積累了一定的經(jīng)驗。本文梳理相關(guān)地方立法經(jīng)驗，以期為各省份做好自由貿(mào)易試驗區(qū)地方的管理工作提供借鑒。

二、我國自貿(mào)區(qū)地方管理體制立法現(xiàn)狀

2013年9月，為了進(jìn)一步深化改革開放，推動完善開放型經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制，國務(wù)院決定在上海市設(shè)立第一個自由貿(mào)易試驗區(qū)。在自貿(mào)區(qū)成立不到一年的時間里，在上海市人大常委會的主導(dǎo)下，2014年7月《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》出臺，將管理體制的立法放在首位，開啟了我國自貿(mào)區(qū)地方立法的先河，并為其他省份自貿(mào)區(qū)管理體制立法提供借鑒。另外，為充分貫徹黨中央、國務(wù)院全面深化改革、擴(kuò)大開放的戰(zhàn)略部署，上海市人大于2018年5月18日正式啟動了自貿(mào)區(qū)條例修改起草工作。在接下來的幾年里，國務(wù)院相繼在廣東、天津、福建、遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、浙江、四川、陜西、海南等地設(shè)立自由貿(mào)易試驗區(qū)。據(jù)統(tǒng)計，截至2019年10月31日，除河南省和陜西省人民政府以政府令的形式制定了相應(yīng)的自由貿(mào)易區(qū)管理辦法外，上海、廣東、天津、福建、遼寧、浙江、湖北、四川、重慶、海南10個省、市人大常委會均已制定相應(yīng)的自由貿(mào)易試驗區(qū)條例。并且各省、市都將管理體制的立法放在了條例的最前面，以體現(xiàn)管理體制立法對自貿(mào)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展的重要性。

三、自貿(mào)區(qū)管理體制立法的主要內(nèi)容比較及思考

1.自貿(mào)區(qū)的管理體制及職能.從表1中可以看出，浙江省以及作為直轄市的天津和上海實行的是管理委員會體制，但其又各有所區(qū)別。浙江省和上海市明確規(guī)定其性質(zhì)為省、市級派出機(jī)構(gòu)，由省、市政府領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)自貿(mào)試驗區(qū)有關(guān)行政事務(wù)。而天津則不然，沒有明確其性質(zhì)，并且也沒有列明其相應(yīng)的行政管理職能。廣東、福建、四川、湖北、重慶在各自的自貿(mào)區(qū)實行領(lǐng)導(dǎo)小組體制。但是，各省、市又不盡相同。第一，層級不同。廣東、福建、四川、湖北三省實行的管理體制具有相同的三個層級，而重慶的管理體制為兩個層級。第二，機(jī)構(gòu)性質(zhì)不同。四川和福建省明確其性質(zhì)為省政府派出機(jī)構(gòu)，由省政府負(fù)責(zé)，而湖北省條例明確為行使市級相關(guān)管理權(quán)限。第三，管理職能不同。廣東和四川省對管理職能籠統(tǒng)概括，沒有進(jìn)行分條款明確。而遼寧省不同于其他省市，我們稱其為其他體制。通過對自貿(mào)區(qū)管理體制立法的比較與分析，各自貿(mào)區(qū)均設(shè)立了符合當(dāng)?shù)氐胤教厣墓芾頇C(jī)構(gòu)，總的來說，主要包括管委會體制、領(lǐng)導(dǎo)小組體制和其他體制等幾種具體的管理體制，管理體制過于單一，職責(zé)不夠明確，缺乏創(chuàng)新性。筆者認(rèn)為，自貿(mào)區(qū)地方立法時，不必過于拘泥于其管理機(jī)構(gòu)的名稱，因為無論是管委會體制、領(lǐng)導(dǎo)小組體制，還是其他體制，其本質(zhì)都是自貿(mào)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)，在法律上都履行自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)。所以在地方立法時，可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)膭?chuàng)新，應(yīng)當(dāng)明確管理機(jī)構(gòu)的各項職責(zé)，分條縷析，對于不能詳盡列舉的職責(zé)，以“省政府賦予的其他職責(zé)”進(jìn)行兜底立法。2.自貿(mào)區(qū)的管理事權(quán)下放制度。管理事權(quán)的下放制度，指對于省級和自貿(mào)區(qū)所在地的設(shè)區(qū)市將相關(guān)省級、市級權(quán)限依照法定程序下放給片區(qū)管理機(jī)構(gòu)。各省自貿(mào)區(qū)條例對此均有規(guī)定，但是規(guī)定又有不同之處，具體表現(xiàn)如下：第一，下放權(quán)力的內(nèi)容不同。廣東省規(guī)定下放的權(quán)限為“履行職能所需的省級、市級管理權(quán)限”，并且廣東省、浙江省下放的范圍很廣，對于除法律法規(guī)明確規(guī)定不能下放的權(quán)力外，所有屬于省、市政府的權(quán)力都可以下放；重慶市、天津市、福建省、遼寧省、四川省規(guī)定相關(guān)權(quán)限為經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限（另，天津市包括市人民政府確定的其他管理權(quán)限）。除此之外，湖北省則規(guī)定除法律法規(guī)明確規(guī)定不能下放的權(quán)力外，對于相近、相聯(lián)的審批事項全鏈條下放。第二，下放的形式不同。福建省、四川省規(guī)定下放的形式為授權(quán)或委托，湖北省則規(guī)定為優(yōu)先考慮授權(quán)，不能授權(quán)的情況下考慮委托。第三，管理機(jī)構(gòu)可以主動提出所需權(quán)力目錄。廣東省和湖北省均規(guī)定，片區(qū)管理機(jī)構(gòu)根據(jù)需要，可以提出行使省級、市級管理權(quán)限的目錄，依照法定程序報省、市人民政府批準(zhǔn)后實施，并向社會公布。而浙江省規(guī)定管委會只能提出省級管理權(quán)限目錄，重慶市區(qū)域管理機(jī)構(gòu)僅可以提出市級管理權(quán)限目錄。第四，是否進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督不同。廣東省明確要求下放的單位對下放到自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。總理多次提出簡政放權(quán)，簡政放權(quán)的一個要求是“把該放的權(quán)放掉”。廣東、浙江、重慶、天津、福建、遼寧、四川、湖北等省、市自貿(mào)區(qū)的管理事權(quán)下放制度，也是在響應(yīng)國務(wù)院的號召，不斷完善自貿(mào)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。雖然各省、市在進(jìn)行地方立法時對于自貿(mào)區(qū)管理事權(quán)下放均有所規(guī)定，但下放權(quán)限的內(nèi)容、形式過于保守，不夠清晰、明確。其他省份在自貿(mào)區(qū)地方立法時可以根據(jù)本地的客觀情況和發(fā)展需要對管理事權(quán)下放的內(nèi)容、形式、管理權(quán)限的目錄和監(jiān)督的方式等做出具體規(guī)定，要勇于進(jìn)行嘗試、創(chuàng)新。但是需要注意的是，自貿(mào)區(qū)地方立法的規(guī)定不能與法律法規(guī)相沖突，法律法規(guī)明確規(guī)定不能下放的權(quán)力不得在地方立法時予以規(guī)定。3.自貿(mào)區(qū)的考核與評估制度。自貿(mào)區(qū)作為政府機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)，理應(yīng)受到相關(guān)的考核，這也是政府對管理的監(jiān)督方式之一。但是繁雜多類的考核往往令行政機(jī)關(guān)應(yīng)接不暇，從而降低和束縛了自貿(mào)區(qū)先行先試、敢打敢拼的熱情，因而各地對自貿(mào)區(qū)的考核往往采取從簡的做法。自貿(mào)區(qū)的評估主要目的是評估自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新制度，從而在其他地區(qū)進(jìn)行復(fù)制推廣，因而考核與評估的方法是不一致的。廣東省、福建省對自貿(mào)區(qū)的評估與考核做了區(qū)分對待：對自貿(mào)區(qū)試點政策執(zhí)行情況、推進(jìn)改革創(chuàng)新情況進(jìn)行專項評估和整體評估，并及時推廣。除此之外，除法律、法規(guī)規(guī)定的檢查和評比項目以外，一律不安排考核、檢查和評比。各地在具體規(guī)定上略有不同，廣東省規(guī)定即使依照法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院規(guī)定開展的考核、檢查和評比也應(yīng)當(dāng)簡化程序、減少頻次。另外除了省、市政府的評估外，自貿(mào)區(qū)市場主體和專業(yè)機(jī)構(gòu)也可以參與評估。福建省規(guī)定對于推進(jìn)改革創(chuàng)新情況要納入政府管理。湖北省和遼寧省僅規(guī)定了對自貿(mào)試驗區(qū)改革創(chuàng)新經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)評估，并及時復(fù)制推廣，所不同的是，湖北省要求省政府定期組織評估，而遼寧省自貿(mào)區(qū)辦事機(jī)構(gòu)可以委托第三方專業(yè)評估機(jī)構(gòu)評估。自貿(mào)區(qū)的評估制度主要目的是評估自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新經(jīng)驗，從而在其他地區(qū)進(jìn)行復(fù)制推廣。因此，在自貿(mào)區(qū)地方立法時可以制定相應(yīng)的評估機(jī)制，由省市政府、市場主體或委托專業(yè)機(jī)構(gòu)對自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新工作進(jìn)行評估，將自貿(mào)區(qū)在建設(shè)和發(fā)展中取得的創(chuàng)新經(jīng)驗和成果在全國范圍內(nèi)或全球范圍內(nèi)予以復(fù)制推廣，從而形成具有中國特色的中國自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新經(jīng)驗體制。自貿(mào)區(qū)建設(shè)是一項系統(tǒng)性的前沿工程，需要健全的法律體系加以保障。行政管理體制的立法，是自貿(mào)區(qū)立法的基本內(nèi)容之一。相對集中行政處罰權(quán)和行政審批、簡化行政許可手續(xù)、向自貿(mào)區(qū)下放管理事權(quán)、減少自貿(mào)區(qū)的各項評比制度、定期或不定期對自貿(mào)區(qū)進(jìn)行評估、總結(jié)自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗、進(jìn)行復(fù)制推廣及其他行政管理制度是一項系統(tǒng)性的漫長工程，都需要在實踐中不斷完善和發(fā)展。通過比較已設(shè)立自貿(mào)區(qū)管理體制的立法，梳理出自貿(mào)區(qū)立法的相關(guān)情況，如此對新設(shè)立的自貿(mào)區(qū)在管理體制上的立法具有很大的借鑒價值。

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作者：王松亮