導(dǎo)語：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法問題及建議一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為我國農(nóng)村社會經(jīng)濟生活中一類較為特殊的團體組織，學(xué)界對其性質(zhì)及功能定位見解不一。目前，在法律層面也缺乏對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的明確規(guī)定，盡管《民法典》和《民法總則》中明確提出“本節(jié)規(guī)定的機關(guān)法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟組織法人、基層群眾性自治組織法人，為特別法人”，但相關(guān)法律并未明確指出農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的性質(zhì)和地位。我國開展的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織新的生命力，但并未真正從法律角度明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的性質(zhì)和定位。正是由于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的性質(zhì)和功能定位不明確，導(dǎo)致其職能行為模糊多樣，且在實踐中其某些市場行為受到限制，進(jìn)而影響其正常發(fā)展。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織長期所處的“尷尬”境地說明，要真正發(fā)揮集體經(jīng)濟組織的功能作用，首要的是從法律上明晰其性質(zhì)及定位，通過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法，以問題為導(dǎo)向，著重解決概念模糊、性質(zhì)爭議、職能混亂等問題。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法需要明確回答農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的性質(zhì)、概念及職能。

一、有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織存在的主要認(rèn)識問題

（一）對集體經(jīng)濟組織性質(zhì)的認(rèn)識存在分歧

對集體經(jīng)濟組織性質(zhì)的認(rèn)識與對集體所有制的認(rèn)識緊密相關(guān)。目前，相關(guān)法律政策表述不盡一致，學(xué)術(shù)界還有較多的爭論。村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承擔(dān)著政治、經(jīng)濟、社會的多重職能，是我國農(nóng)村并存的兩種極其重要的社會主體（羅猛，2005）。但必須明確的是，其二者屬于性質(zhì)和權(quán)能不同的組織（關(guān)銳捷等，2011）。有的學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)單純地定位為經(jīng)濟性質(zhì)的法人（羅猛，2005）；有的學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承擔(dān)保障職能（戴威等，2012），屬于社會性質(zhì)；還有的學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織既不同于企業(yè)法人，又不同于社會團體，也不同于行政機關(guān)，自有其獨特的政治性質(zhì)和法律性質(zhì)（魏憲朝等，2008），其職能也包括經(jīng)濟、社會、文化和社會等多方面。一般則認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)單純地定性為經(jīng)濟性質(zhì)的法人，不應(yīng)隸屬于政權(quán)體系。

（二）對集體經(jīng)濟組織概念的認(rèn)知不準(zhǔn)確

農(nóng)村老百姓和農(nóng)村基層工作者對集體經(jīng)濟組織的認(rèn)識仍表現(xiàn)出較強的傳統(tǒng)均權(quán)思想，即集體經(jīng)濟就是集體的土地、資金、資產(chǎn)應(yīng)該在本社內(nèi)人人（戶戶）有份的區(qū)域性組織，并由此認(rèn)為“生添死減”“有進(jìn)有出”是集體所有制性質(zhì)決定的最基礎(chǔ)、最根本的應(yīng)有之義。同時，也認(rèn)為集體所有制不同于私有制，根據(jù)形勢需要、法律政策規(guī)定、不同資產(chǎn)類型和群眾意愿，可以具體體現(xiàn)為不同的實現(xiàn)形式，組織形式上可以是“”，也可以是統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營、股份經(jīng)濟合作社等。在組織運營管理上，可以體現(xiàn)為按人分配（集體收益），也可以按戶分配（宅基地）；可以在數(shù)年內(nèi)按人按份分紅，也可以每年進(jìn)行調(diào)整。在資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)類型上，可以體現(xiàn)為集體內(nèi)封閉所有（如資金、經(jīng)營性資產(chǎn)），也可以體現(xiàn)為公益性質(zhì)（水渠、道路）。

（三）對集體經(jīng)濟組織職能界定存在爭議

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的功能存在單一功能說和多元功能說兩種觀點。單一功能說又包括服務(wù)功能說和經(jīng)濟功能說，服務(wù)功能說認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)為本社區(qū)村民提供各種類型的服務(wù)，經(jīng)濟功能則由各類專業(yè)合作社行使（劉小紅，2012）；經(jīng)濟功能說認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)以實現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值和為農(nóng)民謀取更多經(jīng)濟利益為主要職能（焦富民，2019），而且該功能應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強化（洪燕，2019）。多元功能說則認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織功能具有復(fù)合性（崔超，2019），它不僅僅是經(jīng)濟組織，還承載著政治、社會功能以及集體所有制的組織功能（屈茂輝，2018），農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是集體資產(chǎn)管理主體、服務(wù)主體、組織主體和集體產(chǎn)權(quán)代表主體（許中緣等，2018）。從歷史變遷過程看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為集體所有權(quán)代表、社區(qū)范圍內(nèi)公共物品提供者、國家政權(quán)機構(gòu)延伸和補充的地位與作用，均有不可替代性，這是由我國農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)決定的（韓俊，1998）。從長遠(yuǎn)發(fā)展看，重新認(rèn)識農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的功能，使其既能體現(xiàn)經(jīng)濟組織的特征，又能在市場交易中維護(hù)其在農(nóng)村組織體系中的價值，是實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人地位及立法需要解決的首要問題（楊一介，2019）。從現(xiàn)實實踐看，目前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織除了承擔(dān)發(fā)展集體經(jīng)濟的經(jīng)濟職能外，多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的集體經(jīng)濟組織還承擔(dān)成員的部分福利支出費用，如養(yǎng)老、醫(yī)療、教育和扶貧等福利性質(zhì)的社會職能。

二、深入理解基于改革推進(jìn)和制度建設(shè)發(fā)展壯大的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織

我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織性質(zhì)與實行土地集體所有制緊密相連，實行土地集體所有制則是社會主義公有制的內(nèi)在要求，也是由我國基本國情、歷史遺產(chǎn)、所處的發(fā)展階段等多個因素綜合的選擇結(jié)果。變革土地所有權(quán)的集體所有制性質(zhì)不符合我國社會現(xiàn)實，并可能引發(fā)社會動蕩風(fēng)險。但是，土地集體所有既不等同于改革開放前的農(nóng)民集體所有、農(nóng)民集體統(tǒng)一耕種，也不等同于改革開放初期的農(nóng)民集體所有、農(nóng)戶自耕農(nóng)開展生產(chǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在《憲法》《民法典》《民法總則》《物權(quán)法》《土地管理法》《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)村土地承包法》等多部法律中均有涉及。2007年頒布實施的《物權(quán)法》完成了我國農(nóng)村集體土地等生產(chǎn)資料權(quán)利的物權(quán)化界定。該法第五十九條第一款規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有?！迸c其他已經(jīng)頒布的相關(guān)法律最大的不同是，《物權(quán)法》引入了“成員權(quán)”概念來明確集體所有權(quán)的主體，并對集體成員享有參與決策、知情的權(quán)利與權(quán)利保護(hù)作出了相應(yīng)的規(guī)定。新修訂的《憲法》第八條指出“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟”，第十七條規(guī)定“集體經(jīng)濟組織在遵守有關(guān)法律的前提下，有獨立進(jìn)行經(jīng)濟活動的自主權(quán)”。這些法律規(guī)制為后續(xù)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法奠定了法理基礎(chǔ)。改革開放以來，隨著城市化進(jìn)程加快、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移加快，土地集體所有制逐步產(chǎn)生出了新的變革形式，即集體所有、大量承包經(jīng)營農(nóng)戶轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲎馔恋亍⒂梢允袌鰧?dǎo)向的商品農(nóng)戶為主體的新型經(jīng)營主體開展土地耕種，實現(xiàn)集體、承包農(nóng)戶、新型經(jīng)營主體對土地權(quán)利的共享。針對農(nóng)村群眾的創(chuàng)新實踐，適時提出了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”理論。可見，農(nóng)村集體所有權(quán)是在中國特色社會主義發(fā)展實踐中不斷創(chuàng)新的。依據(jù)2002年《土地承包法》、2007年《物權(quán)法》和《民法總則》《土地管理法》等，土地集體所有包含農(nóng)戶成員、集體雙層所有、兩者相互依存的特殊屬性，從而使得農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)具有了物權(quán)屬性。因此，承包經(jīng)營權(quán)分置為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)具有法理上的合理性，而明確土地所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、搞活使用權(quán)的“三權(quán)分置”，成為完善我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的法律框架，從而不僅有利于更好地堅持集體對土地的所有權(quán)，更好地保障農(nóng)戶對土地的承包權(quán)，更好地用活土地經(jīng)營權(quán)，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，也明確了以成員為核心的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的創(chuàng)新所在。目前，歷經(jīng)2015年以來新一輪集體產(chǎn)權(quán)制度改革推進(jìn)，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟鳳凰涅槃，再現(xiàn)勃勃發(fā)展生機。

三、結(jié)論和立法建議

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為“特殊法人”具有雙重屬性，應(yīng)立法給予集體經(jīng)濟發(fā)展政策扶持

在我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度框架下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行土地集體所有，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是農(nóng)村公有制的主要組織載體和存在形式，也是我國社會主義基本經(jīng)濟制度的組成部分。其與農(nóng)村村民自治組織（村委會）、村級黨組織共同構(gòu)建形成鄉(xiāng)村治理體系。按照我國實際情況，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)具有促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展為主，兼顧本社區(qū)公共物品供給與管理的雙重性質(zhì)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為特別法人的“特別之處”，在于其經(jīng)濟性與社會性的雙重屬性定位?；诖?，集體經(jīng)濟組織立法中應(yīng)相應(yīng)地列出對農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展給予政策支持的條款。

（二）依據(jù)“歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格”的中國特色社會主義集體產(chǎn)權(quán)制度改革目標(biāo)要求，立法明確界定集體經(jīng)濟組織概念

經(jīng)歷改革開放前傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟下的發(fā)展，特別是隨著農(nóng)戶家庭經(jīng)營的實施、“三權(quán)分置”制度框架的確立以及基本經(jīng)營制度的不斷完善，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)由“”、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊改革改制演變而來，是建立在農(nóng)村土地等生產(chǎn)資料集體（成員）所有制基礎(chǔ)上的實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，兼顧?quán)l(xiāng)村社區(qū)發(fā)展的經(jīng)濟組織，是農(nóng)村公有制的主要組織載體和存在形式。隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)，以“歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格”為目標(biāo)要求的中國特色社會主義集體產(chǎn)權(quán)制度的建立，以村組為單元的農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社將普遍建立，村民委員會作為代行集體經(jīng)濟組織職能行使主體的必要性將逐步減弱，并最終結(jié)束。

（三）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職能與其“特殊法人”主體地位相匹配且具有多元性，應(yīng)給予相應(yīng)立法界定

基于股份合作經(jīng)濟制度框架運作的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，其職能應(yīng)與其“特殊法人”的主體定位相匹配，作為“特殊法人主體”，履行四項具體職能：一是行使農(nóng)村集體所有權(quán)主體職能；二是以市場主體身份開展生產(chǎn)經(jīng)營活動職能；三是面向成員的服務(wù)主體職能；四是鞏固和支撐鄉(xiāng)村治理體系的治理主體職能。對此，建議給予相應(yīng)立法界定。立法也需要回應(yīng)的實踐問題是，對于目前尚無集體經(jīng)營性資產(chǎn)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織且暫由村民委員會代行集體經(jīng)濟組織職能的，當(dāng)集體資產(chǎn)達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)監(jiān)督其從組織上、管理上和職能上及時恢復(fù)建立（社區(qū)）股份經(jīng)濟合作組織。

作者：夏英