導(dǎo)語(yǔ)：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與立法體制探索一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

本文作者：董和平工作單位：西北政法學(xué)院法學(xué)系

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上建立和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),是一項(xiàng)關(guān)乎國(guó)家和社會(huì)未來(lái)發(fā)展、涉及觀念與體制變革重構(gòu)的全新偉業(yè).完成這一偉業(yè),不僅有一個(gè)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、政治和社會(huì)管理體制配套轉(zhuǎn)換職能的問(wèn)題,而且也有一個(gè)立法觀念與立法體制變革予以配合與保障的間題。地方立法是我國(guó)社會(huì)主義立法體系的重要組成部分,改革和完善現(xiàn)行地方立法體制是地方‘_去轉(zhuǎn)軌定向?yàn)樯鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的關(guān)鍵所在.筆者以為,從我國(guó)現(xiàn)階段地方立法體制運(yùn)行的實(shí)際狀況來(lái)看,地方立法體制改革應(yīng)集中于幾個(gè)主要環(huán)節(jié)的理順、健全和完善。

一、理順宏觀運(yùn)作機(jī)制,確立地方人大及其常委會(huì)在地方立法中的主導(dǎo)地位

制訂和頒布地方性法規(guī),是憲法和地方組織法賦予特定層級(jí)地方人大及其常委會(huì)的法定職權(quán),是地方人大及其常委會(huì)管理地方性事務(wù)的有效方式之一。地方人大及其常委會(huì)在地方立法過(guò)程中處于全權(quán)和主導(dǎo)地位,有權(quán)依據(jù)本行政區(qū)域社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展的實(shí)際需要,自主制定地萬(wàn)立法規(guī)劃,論證和確定地方立法選題,組織檢查地方立法的起草、審議和調(diào)查研討,依法自主通過(guò)草案并頒布實(shí)施。地方人大及其常委會(huì)在地方立法過(guò)程中的這種主導(dǎo)地位,是由其作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法性質(zhì)和地位所決定的。然而,在我國(guó)現(xiàn)階段地方立法實(shí)踐中,地方人大及其常委會(huì)的主導(dǎo)地位并沒(méi)有得到應(yīng)有的保證和尊重。地方人大及其常委會(huì)對(duì)地方立法缺乏統(tǒng)一的管理和規(guī)劃,地方立法的立項(xiàng)、起草、審議、通過(guò)主要依據(jù)政府職能部門(mén)的要求進(jìn)行,往往是政府哪個(gè)部門(mén)要求立法就立法,要求立什么法就立什么法’,甚至為地方人大及其常委會(huì)通過(guò)立法下達(dá)期限。這種狀況導(dǎo)致地方人大及其常委會(huì)在地方立法過(guò)程中大權(quán)旁落、處處被動(dòng),而政府部門(mén)則處于主導(dǎo)地位,地方立法成為政府部門(mén)爭(zhēng)取權(quán)力的確認(rèn)程序,失去了為全面控制和管理地方事務(wù)提供法律規(guī)范的本來(lái)意義,而整個(gè)地方立法工作又處于一種缺乏組織領(lǐng)導(dǎo)的混亂狀態(tài)。形成地方立法以政府職能部門(mén)為主導(dǎo)的局面,其原因是多方面的。既有政府部門(mén)不尊重地方人大及其常委會(huì)權(quán)威的因素,也有地方人大及其常委會(huì)工作不主動(dòng)、制度不健全的因素,但最終都根源于人民代表大會(huì)制度還不健全和完善,人大與政府的憲法關(guān)系沒(méi)有理順,人大及其常委會(huì)缺乏應(yīng)有的法定權(quán)威。理順地方立法體制,確立地方人大及其常委會(huì)在地方立法中的主導(dǎo)地位,加強(qiáng)地方立法的組織和領(lǐng)導(dǎo),既是地方立法工作適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要,也是完善我國(guó)人民代表大會(huì)制度的一項(xiàng)實(shí)際工作。在地方立法中確立地方人大及其常委會(huì)的主導(dǎo)地位,關(guān)鍵在于地方人大及其常委會(huì)自身要勇于行使法定職權(quán),同附涎全完善有關(guān)地方立法的工作制度。首先,統(tǒng)一制定地方立法規(guī)劃,增強(qiáng)地方人大及其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)和組織地方立法工作勺主動(dòng)性。缺乏統(tǒng)一科學(xué)的地方立法規(guī)劃,是地方人大及其常委會(huì)在地方立法工作中陷于被動(dòng)、無(wú)法有效組織領(lǐng)導(dǎo)的主要原因之一。地方立法規(guī)劃的制定,一要切合地方經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要,并參考本地區(qū)立法力量、立法技術(shù)、法律實(shí)施預(yù)測(cè)等方面的具體情況,使立法規(guī)劃具有可行性和適用性。二要有一定的超前性和地方特色,本地方特殊器要或根據(jù)社會(huì)發(fā)展預(yù)測(cè)必須的規(guī)范可以超前于中央進(jìn)行立法,以便鞏固地方改革成果,摸索總結(jié)局部經(jīng)驗(yàn),為全國(guó)性立法.準(zhǔn)備條件。有了科學(xué)實(shí)用的統(tǒng)一地方立法規(guī)劃,地方人大及其常委會(huì)才能真正把握地方立法的主動(dòng)權(quán),不是政府讓立什么法人大就立什么法,而是人大立了什么法政府就執(zhí)行什么法,這就為在地方立法‘r理順憲法關(guān)系提供了基礎(chǔ)。其次,’健全和完善地方立法的有關(guān)工作制度。在地方立法中確立地方人大及其常委會(huì)的主導(dǎo)地位,光有統(tǒng)一的立法規(guī)劃是不夠的,還必須有相應(yīng)的地方立法工作制度保證人大及其常委會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。諸如立法項(xiàng)目的論證與確立制度、起草與審議的標(biāo)準(zhǔn)與要求、審議批準(zhǔn)的具體條件和程序、立法草案的專(zhuān)家審定制度及工作檢查指導(dǎo)制度等。再次,逐步建立相對(duì)固定的地方立法隊(duì)伍和專(zhuān)家咨詢(xún)與參與網(wǎng)絡(luò)。一則可以提高立法質(zhì)量,二亦可為地方人大組織領(lǐng)導(dǎo)地方立法工作提供更大的選擇余地.最后,地方黨委要大力支持人大及其常委會(huì)行使地方立法權(quán),地方人民政府及其各部門(mén)要主動(dòng)配合、依法接受地方人大及其常委會(huì)對(duì)地方立法工作的組織和領(lǐng)導(dǎo).只有這樣,地方立法系統(tǒng)在總休結(jié)構(gòu)上才能最終理順關(guān)系,地方立法工作才能真正有組織地高效能地進(jìn)行。

二、改變法規(guī)起草由政府職能部門(mén)壟斷的現(xiàn)狀,引入競(jìng)爭(zhēng)和有償機(jī)制

法規(guī)起草是地方立法的最主要和最基本的環(huán)節(jié),如何使地方法規(guī)起草在內(nèi)部運(yùn)作制度上更加合理與完善,也是理順和健全地方立法體制的重要內(nèi)容。現(xiàn)階段我國(guó)地方立法起草中存在的主要問(wèn)題是起草主體單一,幾乎所有法規(guī)都由政府職能部門(mén)起草,政府法制部門(mén)、綜合經(jīng)濟(jì)那門(mén)人大有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和專(zhuān)家學(xué)者的作川沒(méi)有得到應(yīng)有的發(fā)揮。地方法規(guī)起草由政府職能部門(mén)單一壟斷的弊端是多方面的。第一,單純由政府職能部門(mén)起草法規(guī)使地方立法處于一種部門(mén)分割狀態(tài),一方面導(dǎo)致地方法規(guī)在立法精神和規(guī)范系統(tǒng)上難以協(xié)調(diào),地方立法體系不統(tǒng)一;另一方面也不便于地方人大及其常委會(huì)對(duì)地方立法工作的統(tǒng)一組織和領(lǐng)導(dǎo),沖擊了地方人大及其常委會(huì)在地方立法過(guò)程中的主導(dǎo)地位。第二,政府職能部門(mén)起草法規(guī)難以呆證地方立法的質(zhì)量。這一方面是由于政府職能部門(mén)起草法規(guī)中表現(xiàn)出本位主義嚴(yán)重的不良傾向,過(guò)多考慮本部門(mén)的權(quán)力和利害關(guān)系,而很少?gòu)谋镜貐^(qū)和本行業(yè)的總體與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展考慮問(wèn)題,造成法規(guī)起草的內(nèi)在質(zhì)量不高;另一方面則是由于職能部門(mén)缺少專(zhuān)門(mén)立法人才,立法技術(shù)較為低下,立法手段和設(shè)施不完備,加之本部門(mén)職級(jí)有限,很多立法中的具體內(nèi)容無(wú)法協(xié)調(diào),故而很難起草出較高質(zhì)量的法規(guī)草案。徹底革除地方立法起草休制中的弊端,提高地方立法的效率和水平。首先必須允許起草主體多元化,充分發(fā)揮綜合性部門(mén)和專(zhuān)家學(xué)者在法規(guī)起草中的主力作用。法規(guī)起草必須按照地方人大及其常委會(huì)制定的地方立法的統(tǒng)一規(guī)劃有組織地進(jìn)行。對(duì)于已經(jīng)確定的立法項(xiàng)目,在對(duì)起草條件進(jìn)行綜合評(píng)估后,既可以由政府法制部門(mén)會(huì)同有關(guān)政府職能部門(mén)起草,也可以由地方人大有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)單獨(dú)或會(huì)同其他部門(mén)起草,還可以委托專(zhuān)家學(xué)者進(jìn)行起草。當(dāng)然,無(wú)論是哪一種起草方式,都要充分征求和尊重有關(guān)政府職能部門(mén)的意見(jiàn),也可以吸收有關(guān)政府職能部門(mén)的代表和社會(huì)有關(guān)方面的人士參與起草班子。地方立法起草主體的多元化,有利子打破地方立法中部門(mén)分割、法律體系不統(tǒng)一的混亂局面;有利于吸收各方面社會(huì)力量參與地方立法,充分發(fā)揮綜合部門(mén)和專(zhuān)家學(xué)者在法規(guī)起草中的優(yōu)勢(shì);同時(shí)也有利于地方人大及其常委會(huì)對(duì)地方立法起草工作統(tǒng)一規(guī)劃,自主協(xié)調(diào),最終提高法規(guī)起草質(zhì)量。其次,法規(guī)起草要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,實(shí)行立法項(xiàng)目起草招標(biāo)。法規(guī)起草主體多元化以后,必然有一個(gè)特定的立法項(xiàng)目如何確定具體起草者的問(wèn)題。由于籠統(tǒng)地指定或協(xié)商隨意性較大,因而最好的辦法是招標(biāo)確定,形成一個(gè)多主體競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。地方人大常委會(huì)具體組織法規(guī)起草項(xiàng)目的招標(biāo)事宜,包括確定立法項(xiàng)自的起草質(zhì)量、體例、文字和期限要求,起草主體應(yīng)該具備的條件,確定中札的方式和原則以及投標(biāo)的方式與日期,等等決定中標(biāo)必須經(jīng)過(guò)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格考核、論證和綜合評(píng)估。如果投標(biāo)情況都不理想,還可以邀請(qǐng)上級(jí)人大或其他省區(qū)有關(guān)的專(zhuān)家實(shí)行委托起草。在法規(guī)起草者的確定過(guò)程中引人竟?fàn)帣C(jī)制,一則給各方面的起草主體提供了一個(gè)平等競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰的良好環(huán)境,有利于調(diào)動(dòng)各起草主體的社會(huì)各方面參與地方立法的積極性的主動(dòng)性;二則由于招標(biāo)過(guò)程給立法起草提出了比較全面、具體和帶有強(qiáng)制性法律約束力的條件和要求,加重了法規(guī)起草者的工作責(zé)任,有助于督促起草者認(rèn)真起革,從而提高法規(guī)起草的質(zhì)量和效率;三則使地方人大常委會(huì)對(duì)地方立法起草的組織和領(lǐng)導(dǎo)走向制度化規(guī)范化,有助于提高人大常委會(huì)的工作效率和組織領(lǐng)導(dǎo)水平,推進(jìn)人大常委會(huì)內(nèi)部的工作制度和工作程序建設(shè)。再次,實(shí)行有償立法,深化法規(guī)起草體制改革。地方立法起草體制中推行起草主體多元化和起草項(xiàng)目招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)無(wú)疑是一項(xiàng)重大的改革舉措,其直接結(jié)果則是使地方立法工作部分地走向社會(huì)化。社會(huì)力量參與地方立法起草工作,應(yīng)該得到社會(huì)的承認(rèn)和相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬,’即使是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員承擔(dān)法規(guī)起草項(xiàng)目而付出的這一特定的勞動(dòng)也應(yīng)有其經(jīng)濟(jì)收人,否則便無(wú)以體現(xiàn)多勞多得的社會(huì)分配原則,無(wú)以調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面參與立法起草競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)和中標(biāo)以后努力工作的積極性,所以實(shí)行有償立法是與法規(guī)起草競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制相配套的又一改革措施。實(shí)行有償立法必須與立法起草招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制銜接起來(lái),可以考慮在招標(biāo)條件中于立法起草經(jīng)費(fèi)之外單列一項(xiàng)立法起草勞務(wù)費(fèi),使投標(biāo)者作為整體招標(biāo)條件的一部分全面考慮。至于立法起草勞務(wù)費(fèi)的具體數(shù)額和標(biāo)準(zhǔn),可以參照特定立法起草項(xiàng)目起草任務(wù)大小、難易程度、要求高低及中標(biāo)者的具體情況和當(dāng)?shù)叵M(fèi)水準(zhǔn)等因素確定。地方法規(guī)起草實(shí)行有償化,是保證法規(guī)起草競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制長(zhǎng)期有效、地方立法工作持久穩(wěn)步進(jìn)展不可缺少的有效手段。作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段搞好地方立法工作的新嘗試,其效益和可行性是可以預(yù)期的,值得鼓勵(lì)和推廣。

三、明確劃分地方人大有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和法制委員會(huì)在法規(guī)草案審議上的職責(zé)界限,保證主要審議環(huán)節(jié)的銜接與配合

關(guān)于地方性法規(guī)的審議層級(jí)和程序,目前并無(wú)全國(guó)性的法律統(tǒng)一規(guī)定,但各地都以地方立法的形式參照全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)審議法律的程序作了原則規(guī)定。有的規(guī)定在本地方人大和人大常委會(huì)的議事規(guī)則之中,•有的還專(zhuān)門(mén)通過(guò)關(guān)于制定地方性法規(guī)的程序規(guī)定頒布施行.規(guī)范的形式雖有不同,但規(guī)范的內(nèi)容大致相同。由地方人大列人會(huì)議議程的地方性法規(guī)草案,先經(jīng)各代表團(tuán)和人大有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審議,再由法制委員會(huì)進(jìn)行統(tǒng)一審議,并向主席團(tuán)提出審議結(jié)果報(bào)告和修改草案,最后由主席團(tuán)審議和提請(qǐng)大會(huì)全體會(huì)議表決。由地方人大常委會(huì)制定的地方性法規(guī),其審議一般須經(jīng)四個(gè)程序,一是有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審議和論證,提出審議報(bào)告,由主任會(huì)議決定提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議;二是常委會(huì)會(huì)議進(jìn)行初審,提出意見(jiàn);三是由法制委員會(huì)根據(jù)常委會(huì)初審意見(jiàn)和專(zhuān)門(mén)委員會(huì)意見(jiàn),提出審議報(bào)告,然后由主任會(huì)議決定提請(qǐng)下次或以后的常委會(huì)議審議;四是常委會(huì)會(huì)議最后審議并決定是否通過(guò)。可見(jiàn),在現(xiàn)階段地方立法審議休制中,人大有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審議和法制委員會(huì)審議是兩個(gè)最基本的實(shí)質(zhì)審議層級(jí).抓好這兩個(gè)審議環(huán)節(jié),地方立法的審議就能夠有效地完成。然而,在地方性法規(guī)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審議和法制委員會(huì)審議這兩大審議環(huán)節(jié)的實(shí)際運(yùn)作中,目前存在的體制問(wèn)題,直接影響著法規(guī)審議質(zhì)量和效率。第一,各審議環(huán)節(jié)的審議內(nèi)容沒(méi)有明確分工并法制化,導(dǎo)致有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)與法制委員會(huì)在審議工作上無(wú)法銜接與配合。在現(xiàn)有的法律規(guī)定和有關(guān)學(xué)理研究中,關(guān)于地方性法規(guī)各審議層級(jí)在審議內(nèi)容上的分工都無(wú)明確規(guī)范和說(shuō)明。一般都籠統(tǒng)地認(rèn)為,法規(guī)草案的審議內(nèi)容主要包括,法規(guī)草案是否符合國(guó)家的基本方針政策;是否與憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸;是否與具有同等效力的其他規(guī)范性文件不協(xié)調(diào)或相脫節(jié);以及法規(guī)草案的結(jié)構(gòu)是否合理、用語(yǔ)與表達(dá)概念是否準(zhǔn)確并符合法律邏輯等等。這一認(rèn)識(shí)作為學(xué)理認(rèn)識(shí)是有道理的,但作為法規(guī)審議實(shí)際操作的規(guī)范指導(dǎo)則有欠具體與科學(xué)。對(duì)于同一個(gè)法規(guī)草案,不同的審議層級(jí)運(yùn)用同一審議標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行反復(fù)審議,一是審議角度和審議內(nèi)容重復(fù),達(dá)不到不同審議層級(jí)相互銜接、分工把關(guān)的多層次審議的立法目的;二是沒(méi)有發(fā)揮不同審議層級(jí)的審議優(yōu)勢(shì),導(dǎo)致法規(guī)審議不合理地傾斜于法律形式審議,而對(duì)法規(guī)草案的行業(yè)性專(zhuān)業(yè)審議十分薄弱;三是造成各審議層級(jí)權(quán)責(zé)不明,工作上互相推誘,往往使多級(jí)審議演變?yōu)榉ㄖ莆瘑T會(huì)一級(jí).審議。不但無(wú)法調(diào)動(dòng)有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)依法審議的積極性,加重了法制委員會(huì)的工作負(fù)擔(dān),而且不利于審議工作的總體組織與協(xié)調(diào),事實(shí)上降低了法規(guī)審議的質(zhì)量。第二,法制委員會(huì)的審議時(shí)間過(guò)短。一般的法規(guī)草案在送達(dá)法制委員會(huì)進(jìn)行審議與地方人大常委會(huì)決定上會(huì)通過(guò)的日期之間只有一個(gè)月,法制委員會(huì)根本無(wú)法進(jìn)行必要的多層次的立法調(diào)研和座談,僅僅忙于解決草案中的一些法律技術(shù)問(wèn)題和應(yīng)付行業(yè)性枝節(jié)糾紛的調(diào)解與平衡,至于草案與其他法律、法規(guī)的協(xié)調(diào)、草案規(guī)范的內(nèi)在邏輯及是否在現(xiàn)實(shí)生活中具有合理性與可行性等間題往往無(wú)暇顧及。這也是近年來(lái)地方立法質(zhì)量逐年下降、數(shù)量愈多愈不起作用的主要原因之一。要使地方立法審議保證質(zhì)量,就必須完善現(xiàn)有的審議體制,明確劃分專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和法制委員會(huì)在審議內(nèi)容上的分工。筆者以為,在地方立法草案的審議中,由于審議機(jī)構(gòu)本身性質(zhì)和優(yōu)勢(shì)不同,有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)應(yīng)側(cè)重于對(duì)法規(guī)草案的專(zhuān)業(yè)性審查,通過(guò)審議解決法規(guī)草案規(guī)范在行業(yè)管理有關(guān)內(nèi)容上的合理性和可行性問(wèn)題,這是法規(guī)審議的實(shí)體性方面;而法制委員會(huì)則應(yīng)側(cè)重于對(duì)法規(guī)草案的法律性審查,通過(guò)審議解決法規(guī)草案在立法技術(shù)上的規(guī)范性和科學(xué)性以及草案與其他法律規(guī)范的協(xié)調(diào)問(wèn)題,這是法規(guī)審議的形式性方面.實(shí)體審議與形式審議相互配合、專(zhuān)業(yè)審議與法律審議相互補(bǔ)充構(gòu)成法規(guī)草案審議的完整內(nèi)容,從不同角度共同為法規(guī)草案的表決通過(guò)提供決策性依據(jù)。就法規(guī)審議的具體內(nèi)容而言,有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行的實(shí)體審議應(yīng)當(dāng)包括:(1)草案內(nèi)容與現(xiàn)行本行業(yè)政策是否一致;(2)草案規(guī)范的專(zhuān)業(yè)條款是杏合理、科學(xué),如管理制度的規(guī)范是否全面與可行,管理權(quán)限的劃分與確定是否適當(dāng),權(quán)、責(zé)、利在專(zhuān)業(yè)管理?xiàng)l款中的體現(xiàn)是否一致和合理,草案規(guī)范在實(shí)踐中是否具有可操作性,以及草案頒布后對(duì)本地方本行業(yè)的利弊如何,是否體現(xiàn)了本地方的特色,等等;•(3)草案中的專(zhuān)業(yè)表述是否規(guī)范、完整、符合邏輯;(4)草案與本行業(yè)其他行業(yè)性法律規(guī)范的協(xié)調(diào)問(wèn)題。法制委員會(huì)審議法規(guī)草案的具體內(nèi)容是:(1)草案內(nèi)容是否與國(guó)家基本政策和地方基本政策相一致,是否與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸;(2)草案與其他地方性法規(guī)和其他行業(yè)的行業(yè)性規(guī)范的協(xié)調(diào)問(wèn)題,亦包括草案與外省這本行業(yè)相應(yīng)規(guī)范的協(xié)調(diào);(3)草案立法技術(shù)方面的審查,如前后結(jié)構(gòu)、內(nèi)在邏輯、層次是否清楚、用語(yǔ)是否準(zhǔn)確、規(guī)范、科學(xué)等;(4)草案地方可行性的綜合評(píng)估.有了前述各審議層次在審議內(nèi)容上的分工,才能夠?yàn)閷徸h工作的具體考核提供一個(gè)較為客觀和具體的標(biāo)準(zhǔn),才能談得上各審議層次的工作上的配合與銜接,也才能給各審議層次留出更為充分的審議時(shí)間完成其法定審議任務(wù),而各審議層次工作任務(wù)的順利完成和合理銜接,亦為地方立法質(zhì)量和效率的提高創(chuàng)造了基本條件。

四、立法過(guò)程全面開(kāi)放,提高地方立法社會(huì)參與的廣度和深度

立法的社會(huì)參與既是民主的產(chǎn)物和表現(xiàn),也是民主憲政內(nèi)容的重要組成部分,其參與程度是由商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r決定的。然而,由于各國(guó)經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展的歷史背景和現(xiàn)實(shí)狀況不同,立法的社會(huì)參與程度在不同的國(guó)家、不同的歷史時(shí)期、不同的立法層次都是有所差別的。在我國(guó),雖然人民民主政權(quán)從本質(zhì)上需要并能夠容納最廣泛的立法社會(huì)參與,但由于長(zhǎng)期以來(lái)商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受到高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)休制的抑制,傳統(tǒng)專(zhuān)制文化的影響排斥先進(jìn)的民主文化,加之政治生活在極“左”思潮的左右下極不民主,造成我國(guó)的立法社會(huì)參與無(wú)論在廣度上還是在深度上都極為有限,尤其是地方立法社會(huì)參與僅僅局限于立法過(guò)程中一定層面有選擇地征詢(xún)意見(jiàn).這種低程度的立法社會(huì)參與,導(dǎo)致我國(guó)地方立法過(guò)程實(shí)際上仍然處于一種國(guó)家專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)自我封閉立法的狀態(tài),各種合法的社會(huì)力量和公民個(gè)人的意愿和建議缺少有效砂圣而不能充分地體現(xiàn)于立法之中,立法過(guò)程高居于社會(huì)成員和社會(huì)生活之上,地方性法規(guī)與社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要的距離越來(lái)越大,這也是多年來(lái)我國(guó)法制建設(shè)中“執(zhí)法難”狀況普遍存在的重要原因之一這種狀況不但與我國(guó)人民當(dāng)家作主的民主憲政體制相矛盾,而且也不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)民主和法制發(fā)展的客觀要求。擴(kuò)大地方立法的社會(huì)參與,就是要使各種合法的社會(huì)力量和公民個(gè)人對(duì)地方立法的參與由一般性地間接地有限層面地發(fā)表意見(jiàn)上升為對(duì)各個(gè)立法過(guò)程的實(shí)質(zhì)性直接參與,既可以參與立法項(xiàng)目的提出和研討,又可參與立法草案起草的平等競(jìng)爭(zhēng),還可以舉辦各種形式的立法研討、座談和爭(zhēng)論,亦可以全方位監(jiān)督立法過(guò)程的合法性,從而使地方立法能夠真正廣泛地吸收和反映民意,真正走向社會(huì)、走向民主。擴(kuò)大地方立法的社會(huì)參與,必須使地方立法過(guò)程從國(guó)家機(jī)關(guān)自我封閉狀態(tài)轉(zhuǎn)化為以地方國(guó)家立法機(jī)關(guān)為主導(dǎo)、全社會(huì)共同參與的民主立法過(guò)程,從觀念上和體制上為地方立法的社會(huì)參與提供一個(gè)良好的社會(huì)環(huán)境。地方立法的國(guó)家機(jī)關(guān)自我封閉狀態(tài)的形成,既與我國(guó)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的專(zhuān)制政治排斥民主參與的歷史影響有關(guān),也是與我國(guó)建國(guó)以來(lái)長(zhǎng)時(shí)期里對(duì)立法權(quán)限國(guó)家專(zhuān)有的機(jī)械理解相聯(lián)系的,似乎既然立法是國(guó)家機(jī)關(guān)的專(zhuān)有活動(dòng)就不能容許社會(huì)力量直接而廣泛地參與,只須國(guó)家機(jī)關(guān)立法時(shí)征求一下意見(jiàn)便可達(dá)到“集中統(tǒng)治階級(jí)意志”的目的。這種認(rèn)識(shí)的錯(cuò)訛之處,首先在于將立法權(quán)限國(guó)家專(zhuān)有與立法的廣泛社會(huì)參與對(duì)立了起來(lái)。其實(shí),近現(xiàn)代民主政治與封建專(zhuān)制的根本區(qū)別,并不在于是否承認(rèn)政治統(tǒng)治權(quán)力行使的國(guó)家專(zhuān)有性,而在于民主政治下國(guó)家專(zhuān)有權(quán)力(包括立法權(quán))的行使是以廣泛的民主參與為基礎(chǔ)、以法定的民主方式和程序?yàn)闂l件的。民主政治下立法權(quán)行使的最大特點(diǎn),就是否認(rèn)了專(zhuān)斷獨(dú)裁和神秘封無(wú),倡導(dǎo)和容納立法的廣泛而實(shí)質(zhì)性的社會(huì)參與。其次,這種認(rèn)識(shí)將立法集中統(tǒng)治階級(jí)意志的過(guò)程理解為征求意見(jiàn)過(guò)于簡(jiǎn)單和膚淺。征求意見(jiàn)可以作為發(fā)揚(yáng)民主的一般方法,而絕非民主的本質(zhì)特征。在封建專(zhuān)制統(tǒng)治下,一些有為的君主在決策時(shí)也善于聽(tīng)取臣僚意見(jiàn),但這僅僅是開(kāi)明的表現(xiàn)而非實(shí)行民主。民主的最本質(zhì)特征,在于通過(guò)廣泛的政治參與達(dá)到人民當(dāng)家作主、真正行使國(guó)家權(quán)力的目的。所以,民主制度下立法權(quán)的行使和集中統(tǒng)治階級(jí)意志的過(guò)程.必須以立法的廣泛社會(huì)參與為特征。沒(méi)有人民對(duì)立法過(guò)程各環(huán)節(jié)的支持參與,人民的意志就不可能充分地反映于立法之中;沒(méi)有人民對(duì)立法過(guò)程的全方位監(jiān)督,就不能確保立法過(guò)程的民主和依法進(jìn)行,也就無(wú)法保證人民意志的有效集中。當(dāng)然,必須強(qiáng)調(diào)指出的是,立法權(quán)為國(guó)家立法機(jī)關(guān)所專(zhuān)有是正確的,也是十分必要的。我們倡導(dǎo)地方立法過(guò)程從國(guó)家機(jī)關(guān)自我封閉狀態(tài)轉(zhuǎn)化為以地方立法機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的全社會(huì)共同參與,并不否認(rèn)亦不會(huì)沖擊地方立法機(jī)關(guān)對(duì)地方立法權(quán)的專(zhuān)有行使.因?yàn)榈胤搅⒎ǖ囊?guī)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和審議通過(guò)的權(quán)力仍然為立法機(jī)關(guān)所專(zhuān)有,只不過(guò)是要求從觀念和體制上允許并最大限度地容納社會(huì)立法參與而已。這不但不會(huì)削弱特定國(guó)家機(jī)關(guān)的立法專(zhuān)有權(quán),實(shí)際上是通過(guò)強(qiáng)化民主參與和監(jiān)督使其立法專(zhuān)有權(quán)的行使更為有效、更符合地方社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要。擴(kuò)大地方立法的社會(huì)參與,應(yīng)該落實(shí)到地方立法過(guò)程的全面公開(kāi)上,這是提高地方立法社會(huì)參與程度的客觀基礎(chǔ)。地方立法過(guò)程的全面公開(kāi),.包括地方人大常委會(huì)要面向社會(huì)征求地方立法項(xiàng)目;公布地方立法規(guī)劃;公開(kāi)地方立法項(xiàng)目起草招標(biāo)的過(guò)程以及決標(biāo)結(jié)果和原因;公開(kāi)立法進(jìn)度與立法中存在的問(wèn)題,引導(dǎo)有關(guān)立法問(wèn)題的社會(huì)研討和輿論宣傳;公布法規(guī)草案進(jìn)行社會(huì)討論、座談?wù)髟?xún)意見(jiàn):表決通過(guò)地方立法允許新聞界如實(shí)報(bào)道與采訪;并且向社會(huì)公開(kāi)地方立法的基本程序和主要工作制度,以便于對(duì)立法過(guò)程的社會(huì)監(jiān)督。地方立法過(guò)程的全面公開(kāi),首先能夠?yàn)樘岣吡⒎裰鲄⑴c的廣度和深度提供有效途徑和條件,使地方立法的社會(huì)參與逐步從一般性發(fā)表意見(jiàn)過(guò)渡到直接或間接參與立法各環(huán)節(jié)的實(shí)質(zhì)過(guò)程,從一般的選點(diǎn)征詢(xún)意見(jiàn)逐步達(dá)到全社會(huì)的廣泛立法參與,從而起到鼓勵(lì)和推進(jìn)地方立法社會(huì)參與的作用;其次,地方立法過(guò)程的全面公開(kāi)能夠形成對(duì)地方立法工作各環(huán)節(jié)的全方位監(jiān)督,有助于督促地方立法工作依法有序高效進(jìn)行;再次,地方立法過(guò)程的全面公開(kāi)還可以起到向社會(huì)宣傳立法合理性和立法精神的作用,有助于地方立法在執(zhí)行上取得社會(huì)配合.減少執(zhí)法阻力,取得良好的執(zhí)法效果?？傊?地方立法過(guò)程的全面公開(kāi)和廣泛容納社會(huì)參與,必能提高全社會(huì)人民群眾的主人翁責(zé)任感,促進(jìn)他們參與地方經(jīng)濟(jì)和政治建設(shè)的積極性和主動(dòng)性,這既是人民群眾的迫切愿望,也是我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)政治制度的本質(zhì)要求。

五、多方吸收社會(huì)投入,增強(qiáng)地方立法活力

地方立法是關(guān)乎地方經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展和社會(huì)民生的宏偉事業(yè),需要大量的專(zhuān)項(xiàng)投人。從我國(guó)地方立法的現(xiàn)狀看,與國(guó)家機(jī)關(guān)封閉立法的體制相適應(yīng),在立法投人上也是采用國(guó)家全部包下來(lái)的辦法予以維持,從地方立法的機(jī)構(gòu)與編制、立法人員的選調(diào)與業(yè)務(wù)培訓(xùn)、立法經(jīng)費(fèi)到所需的資料信息設(shè)備、技術(shù)手段等都由國(guó)家統(tǒng)籌安排。這種由國(guó)家獨(dú)資統(tǒng)包的投人方式,是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下我國(guó)地方立法發(fā)展的客觀需要不相適應(yīng)的。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷深人發(fā)展,無(wú)論在經(jīng)濟(jì)方面還是在與之相配套的政治與社會(huì)管理方面都需要頒布大量的地方性法規(guī)予以規(guī)范,加快地方立法步伐、大幅度增加地方立法的專(zhuān)項(xiàng)投人是一種客觀要求和必然趨勢(shì)。然而,由于國(guó)家財(cái)力有限,各地區(qū)地方立法發(fā)展的情況不一,國(guó)家對(duì)于地方立法的投人雖然可能隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而有所增加,但絕難滿足各地區(qū)對(duì)地方立法投人日益增長(zhǎng)的實(shí)際需要。多方吸收社會(huì)投人,是新形勢(shì)下搞活地方立法的合理而切實(shí)可行的政策取向,是地方立法擺脫目前人力、物力、財(cái)力嚴(yán)重不足的困擾走向蓬勃發(fā)展的必由之路。地方立法多方吸收社會(huì)投人,就是在國(guó)家保證必要的人員編制和基本立法經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上,地方立法機(jī)關(guān)解放思想、轉(zhuǎn)變觀念.尋求多方面的社會(huì)支持。這種社會(huì)支持,既可以是人力上的支持,也可以是在立法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和立法信息資料方面夕幫助,還可以是更為直接的針對(duì)地方立法基咄設(shè)施建設(shè)或具體立法項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)資助。地方立法多方吸收社會(huì)投人,首先可以節(jié)省國(guó)家對(duì)地方立法的專(zhuān)項(xiàng)投人,在國(guó)家投人不增加或增幅較小的情況下,適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)政治和社會(huì)建設(shè)的實(shí)際需要,搞好地方立法建設(shè);其次,能夠增強(qiáng)地方立法的主動(dòng)性,不斷提高地方立法質(zhì)量,加快地方立法步伐。多方面的社會(huì)投人和社會(huì)支持,使地方立法機(jī)關(guān)能夠自主、大膽、合理地安排地方立法規(guī)劃,搞好地方立法起草與調(diào)研論證,扎實(shí)探化立法過(guò)程,同時(shí)也能夠逐步加強(qiáng)地方立法的基礎(chǔ)設(shè)施和條件建設(shè),如建立相對(duì)固定的地方立法隊(duì)伍、建設(shè)地方立法檔案和信息資料、以及改進(jìn)立法工作設(shè)備和技術(shù)手段等;再次,對(duì)地方立法的多方面社會(huì)投人也是各種合法社會(huì)力量和人民群眾參與地方立法、支持地方建設(shè)的一種積極方式,它不但能夠強(qiáng)化地方立法的民主過(guò)程,最終將地方立法從國(guó)家機(jī)關(guān)自我封閉的狀態(tài)下解脫出來(lái),而且能夠促進(jìn)和深孔地方事務(wù)的民主管理和民主參與,推動(dòng)地方民主與法制建設(shè)。地方立法多方吸收社會(huì)投人,還需要考慮一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,即廣泛吸收社會(huì)投人會(huì)不會(huì)導(dǎo)致地方立法商品化,形成個(gè)別地方勢(shì)力操縱立法過(guò)程的局面,從而影響地方立法的公正性和嚴(yán)肅性?如何從體制上有效限制這種可能性的發(fā)生?客觀地分析這個(gè)問(wèn)題,首先應(yīng)該認(rèn)識(shí)到地方立法吸收社會(huì)投人與地方立法商品化和受個(gè)別地方勢(shì)力操縱之間沒(méi)有邏輯上的必然聯(lián)系。即使在廣泛吸收社會(huì)投人的情況下,地方立法商品化和個(gè)別勢(shì)力操縱地方立法全局的可能性也是不存在的。這一方面是因?yàn)樵诘胤搅⒎ǖ目傂萃度酥袊?guó)家投人始終是最基本的部分,單項(xiàng)社會(huì)投人無(wú)論數(shù)額大小都只能起輔助作用,社會(huì)投人者無(wú)法通過(guò)金錢(qián)或.其他物質(zhì)支持左右地方立法的全局運(yùn)作;另一方面也是由于地方立法作為國(guó)家立法體制的重要組成部分是一種國(guó)家專(zhuān)有活動(dòng),其組織、領(lǐng)導(dǎo)、內(nèi)部協(xié)調(diào)與監(jiān)督的權(quán)力只能由地方人大常委會(huì)統(tǒng)一行使,個(gè)別社會(huì)力量既不可能通過(guò)加大投人達(dá)到控制地方立法過(guò)程的目的,更不可能改變地方立法為地方管理服務(wù)的根本性質(zhì)而使其商品化。但是,我們也應(yīng)該看到,在廣泛吸收社會(huì)投人的情況下,地方立法的一些環(huán)節(jié)將會(huì)受到個(gè)別社會(huì)勢(shì)力或個(gè)人影響甚至一定程度操縱的可能性是客觀存在的.這不僅是因?yàn)橹铝τ诘胤搅⒎ㄍ度苏咧胁环Ρв杏绊懥⒎ㄟ^(guò)程動(dòng)機(jī)的集團(tuán)或個(gè)人,而且也是因?yàn)榈胤搅⒎ǖ木唧w環(huán)節(jié)如果直接受惠于集團(tuán)或個(gè)人投資極易受到非法影響之故。對(duì)于這種可能存在的對(duì)地方立法過(guò)程的局部不良影響,我們既不能摸然置之、因其作用有限而不理會(huì),亦不能無(wú)限夸大其作用、甚至不適當(dāng)?shù)赜纱朔裾J(rèn)地方立法廣泛吸收社會(huì)投人的必要性和優(yōu)越性,而應(yīng)該從實(shí)際出發(fā)建立一套相應(yīng)的管理制度,從體制上限制這種不良可能性的發(fā)生。從健全和完善地方立法體制上杜絕社會(huì)投人可能給地方立法帶來(lái)的負(fù)面影響,應(yīng)該致力于以下三個(gè)方面的制度建設(shè)。一是規(guī)范資助行為的制度。包括資助者不得以具體的立法要求作為投資條件,其正當(dāng)?shù)牧⒎ㄒ庠钢荒芡ㄟ^(guò)立法調(diào)研與咨詢(xún)過(guò)程予以反映;所有資助只能與地方人大常委會(huì)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)聯(lián)系,不得直接投資于具體立法環(huán)節(jié)或立法人員,具體立法環(huán)節(jié)條件的改善與立法人員酬金均應(yīng)由地方人大常委會(huì)統(tǒng)一撥付;資助者的名單、方式、范圍、數(shù)額等具體情況應(yīng)向社會(huì)公開(kāi),以備社會(huì)輿論監(jiān)督。二是地方立法過(guò)程公開(kāi)化制度.通過(guò)公布立法意圖、立法爭(zhēng)論和各個(gè)具體立法環(huán)節(jié)的運(yùn)作情況,形成廣泛社會(huì)監(jiān)督的基礎(chǔ),使不法影響難以存在。三是建立、健全地方立法機(jī)關(guān)內(nèi)部的社會(huì)資助物資及款項(xiàng)的管理制度和其他工作制度.這樣一方面可以保證社會(huì)立法投人的合理利用,另一方面也有利于國(guó)家立法機(jī)關(guān)的廉政建設(shè),以上個(gè)別投資者透過(guò)立法參與者對(duì)立法過(guò)程不法干預(yù)。有了這些制度上的限制與保障,加上正確的引導(dǎo)和不斷摸索,地方立法廣泛吸收社會(huì)投人就會(huì)逐步走向法制化,成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下增強(qiáng)地方立法活力、加快地方立法建設(shè)的有效途徑。