導(dǎo)語(yǔ)：農(nóng)村社會(huì)保障管理論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障立法應(yīng)堅(jiān)持以下基本原則:法律(政策)的制定和適用城鄉(xiāng)分立;以傳統(tǒng)保障機(jī)制為依托;統(tǒng)籌層次逐步提高;以救濟(jì)性保障為基礎(chǔ);保障水平與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。農(nóng)村社會(huì)保障體系可主要包括以下基本項(xiàng)目:醫(yī)療保障;災(zāi)害救濟(jì);“五?！惫B(yǎng);最低生活保障;職業(yè)培訓(xùn)保障;特殊群體養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)村社會(huì)保障應(yīng)選擇現(xiàn)收現(xiàn)付籌資模式;基金主要由財(cái)政撥款、農(nóng)村集體資源收益、村民繳費(fèi)、慈善捐贈(zèng)等構(gòu)成。農(nóng)村社會(huì)保障應(yīng)采取統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)分別管理的管理體制,具體事務(wù)可由相應(yīng)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé);可選擇農(nóng)業(yè)銀行作為農(nóng)村社會(huì)保障基金托管人,符合條件并取得社會(huì)保障基金投資管理資格的金融機(jī)構(gòu)可作為農(nóng)村社會(huì)保障基金投資管理人,而農(nóng)村信用合作社、符合條件的醫(yī)院、取得資格的職業(yè)培訓(xùn)教育機(jī)構(gòu)可以作為農(nóng)村社會(huì)保障待遇的發(fā)放和提供機(jī)構(gòu)。

關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)分立;救濟(jì)性;現(xiàn)收現(xiàn)付;社會(huì)化

Abstract:WhilemakingsocialsecuritylawsforChina’sruralareas,principlesshouldbeheldsuchasseparatinglaws(policies)madeforandappliedtoruralareasfromthoseforandtourbanareas;underliningtraditionalprotection;improvingcoordinationofruralandurbanareas;stressingremedialprotection;andbalancingsocialsecurityandeconomicdevelopment.Socialsecurityforruralareasmayincludemedicalinsurance,calamityrelief,allowanceforsupportoffivesortsofspecificpersons,subsidesforminimumliving,occupationtraining,pensionsforspecialgroupsandallowanceforsupportandmaintenanceofseniorvillagers.ForChina’sruralsocialsecurity,thefinancingmodelof“cash-in-and-cash-out”shouldbepreferredandthefundsaretobedrawnfromgovernmentalappropriation,collectivecontribution,individualcontribution,benevolentdonation,etc.AgriculturalbanksmayserveastrusteesofthefundsandsomequalifiedfinancialinstitutionsmayserveasadministratorsoftheinvestmentofthefundswhiletheRuralCreditCooperatives,eligiblehospitalsandqualifiedprofessionaltrainingbodiesmayhelptorenderrelevantservices.

KeyWords:separationofruralandurbanareas;ofremedy;“cash-in-and-cash-out;”socialization

構(gòu)建合理而有效的社會(huì)保障是我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的基本內(nèi)容,也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本手段。然而,由于“三農(nóng)”問(wèn)題固有的特殊性和復(fù)雜性,要在我國(guó)農(nóng)村建立起具有一定保障能力的社會(huì)保障體系將是一件非常艱巨的任務(wù)。本文擬從立法的層面對(duì)這一問(wèn)題做一探討。

一、立法原則

(一)法律(政策)的制定和適用城鄉(xiāng)分立

盡管隨著改革開(kāi)放的深入,我國(guó)城鄉(xiāng)間的互動(dòng)和融合已達(dá)到了前所未有的程度,但筆者認(rèn)為,由于既定社會(huì)結(jié)構(gòu)內(nèi)部張力態(tài)勢(shì)的改變需要一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間,因此,盡管在市場(chǎng)和政府這“兩只手”的共同推動(dòng)下,我國(guó)城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌層次和融合程度將會(huì)持續(xù)提高,但城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)總態(tài)勢(shì)在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)將難有實(shí)質(zhì)性改變。城鄉(xiāng)社會(huì)成員生存和發(fā)展所需社會(huì)保障體系建立的生產(chǎn)方式基礎(chǔ)、物質(zhì)條件基礎(chǔ)、組織形式基礎(chǔ)、文化觀念基礎(chǔ)等存在明顯的差異:社會(huì)化工業(yè)生產(chǎn)是城市的基本生產(chǎn)方式,而以家庭為單位的聯(lián)產(chǎn)承包是農(nóng)村的基本生產(chǎn)方式;貨幣化的薪金收入是城鎮(zhèn)社會(huì)成員建立社會(huì)保障的基本物質(zhì)條件,而農(nóng)村社會(huì)成員建立社會(huì)保障的基本物質(zhì)條件卻是土地及其產(chǎn)出物;社區(qū)和發(fā)達(dá)的社會(huì)化服務(wù)系統(tǒng)是城鎮(zhèn)社會(huì)成員社會(huì)保障體系建立的組織基礎(chǔ),而農(nóng)村社會(huì)成員建立社會(huì)保障體系的組織基礎(chǔ)卻是家庭和組織化程度較低的服務(wù)體系;社會(huì)保障在城鎮(zhèn)社會(huì)成員中獲得了廣泛的觀念支持和心理認(rèn)同,而養(yǎng)兒防老、自我保障的文化觀念在農(nóng)村社會(huì)成員中仍然占據(jù)重要地位。城鄉(xiāng)社會(huì)保障建立基礎(chǔ)的上述差異,決定了城鄉(xiāng)社會(huì)成員的社會(huì)保障需求是不盡相同的,農(nóng)村社會(huì)保障立法應(yīng)該也必須立基于這些客觀現(xiàn)實(shí),堅(jiān)持建立獨(dú)立于城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的農(nóng)村社會(huì)保障體系,只不過(guò)應(yīng)在城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系之間建立自由的社會(huì)保障關(guān)系轉(zhuǎn)移機(jī)制。如果按照一些專家主張的那樣在我國(guó)實(shí)行社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化、建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系,那勢(shì)必將我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)引入誤區(qū),影響甚至阻礙農(nóng)村社會(huì)保障體系的順利建立和整個(gè)社會(huì)保障事業(yè)的健康發(fā)展。事實(shí)上,一些發(fā)達(dá)國(guó)家,如德國(guó)等,也是在城鎮(zhèn)和農(nóng)村分別建立社會(huì)保障體系的。

(二)以傳統(tǒng)保障機(jī)制為依托

在長(zhǎng)期與各種自然和社會(huì)災(zāi)害作斗爭(zhēng)的過(guò)程中,我國(guó)農(nóng)村逐步形成了相應(yīng)的保障機(jī)制和組織形式,并不斷得到完善和發(fā)展。隨著生產(chǎn)社會(huì)化、人口老齡化和家庭小型化的不斷加深,我國(guó)農(nóng)村以家庭保障為基礎(chǔ)、以集體保障和國(guó)家保障為必要補(bǔ)充的傳統(tǒng)保障機(jī)制的保障功能將會(huì)逐步弱化,而社會(huì)保障的作用則會(huì)不斷得到強(qiáng)化。但是,我們必須注意以下事實(shí):第一,我國(guó)農(nóng)村人口眾多,人均國(guó)民收入水平比較低,國(guó)家財(cái)力有限,在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)根本不可能在農(nóng)村建立起能基本取代傳統(tǒng)的保障機(jī)制的社會(huì)保障系統(tǒng)。第二,在我國(guó)農(nóng)村,傳統(tǒng)保障機(jī)制,如家庭保障等,具有深厚的傳統(tǒng)倫理基礎(chǔ)和廣泛的社會(huì)認(rèn)同度,再完善的社會(huì)保障也無(wú)法代替上述傳統(tǒng)的保障形式,一些基本社會(huì)保障,如社會(huì)養(yǎng)老保障,事實(shí)上也將主要依托家庭等傳統(tǒng)保障組織形式來(lái)具體實(shí)施。第三,在我國(guó)農(nóng)村如果過(guò)分看重社會(huì)保障從而忽視傳統(tǒng)保障機(jī)制的作用,將導(dǎo)致嚴(yán)重甚至災(zāi)難性后果。因此,在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期,傳統(tǒng)的保障機(jī)制在我國(guó)農(nóng)村將仍然會(huì)發(fā)揮基礎(chǔ)性作用,我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)必須充分考慮傳統(tǒng)的保障機(jī)制的作用。

(三)統(tǒng)籌層次逐步提高

根據(jù)社會(huì)保障的基本原理,參與保障系統(tǒng)的人員越多,系統(tǒng)本身的共濟(jì)能力就越強(qiáng),保障能力也越強(qiáng)。社會(huì)保障是一種強(qiáng)制性法律制度,它的參加者不是基于自愿而是基于立法強(qiáng)制,并且實(shí)行屬地管轄。從理論上講,社會(huì)保障系統(tǒng)的統(tǒng)籌層次與保障系統(tǒng)的覆蓋面成正比,系統(tǒng)的統(tǒng)籌層次越高參與者就越多,保障系統(tǒng)的籌資能力和保障能力也就越強(qiáng)。換句話說(shuō),我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的統(tǒng)籌層次越高越好。但是,我國(guó)幅員遼闊,不同地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡,不同地區(qū)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)民收入水平存在很大的差距,不同經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民對(duì)社會(huì)保障基金中個(gè)人出資負(fù)擔(dān)的認(rèn)識(shí)和保障待遇水平的心理預(yù)期也存在較大的差異。如果片面強(qiáng)調(diào)提高統(tǒng)籌層次,可能會(huì)引發(fā)統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民在社會(huì)保障基金籌資負(fù)擔(dān)分擔(dān)上的矛盾,影響統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民繳費(fèi)的積極性,從而降低系統(tǒng)的籌資能力。因此,我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的統(tǒng)籌層次應(yīng)伴隨政府調(diào)控能力的增強(qiáng)、農(nóng)民共濟(jì)意識(shí)的提高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域差距不斷縮小而逐步提高。筆者認(rèn)為,我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的統(tǒng)籌可根據(jù)各地的實(shí)際情況按保障項(xiàng)目的不同先從縣級(jí)開(kāi)始,進(jìn)而發(fā)展到市級(jí)、最后過(guò)渡到省級(jí)統(tǒng)籌。

(四)以救濟(jì)性保障為基礎(chǔ)

在一定時(shí)期內(nèi),我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障立法的價(jià)值取向應(yīng)以救濟(jì)性保障為目標(biāo);也就是說(shuō),在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi),我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障應(yīng)按社會(huì)救濟(jì)的定位來(lái)進(jìn)行具體的制度設(shè)計(jì)。一方面,農(nóng)村的生產(chǎn)方式、社會(huì)結(jié)構(gòu)、土地政策和生活方式所具有的特殊性,決定了我國(guó)農(nóng)村始終具有一種相對(duì)穩(wěn)定的基本保障機(jī)制和功能,村民對(duì)社會(huì)保障的期望值和心理預(yù)期也不會(huì)像城鎮(zhèn)居民那樣全面、普遍;另一方面,在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi),我國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀和國(guó)力基礎(chǔ)無(wú)法支撐在農(nóng)村建立具有普遍性特性的社會(huì)保障體系。因此,我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障在保障層次上的正確選擇,應(yīng)是先建立救濟(jì)性保障,然后伴隨農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化程度的提高,逐漸由救濟(jì)性保障過(guò)渡到保險(xiǎn)性保障。

(五)保障水平與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)

根據(jù)國(guó)外建立社會(huì)保障的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),社會(huì)保障的水平和程度一定要和本國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng),否則,將帶來(lái)嚴(yán)重的負(fù)面影響。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)還比較落后的國(guó)家,農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目和待遇水平的確定一定要和統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。筆者以為:低水平,廣覆蓋,隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而逐步提高保障水平,應(yīng)是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障立法堅(jiān)持的一個(gè)基本原則。

二、法定項(xiàng)目

合理確定法定保障項(xiàng)目是構(gòu)建我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的關(guān)鍵,它不僅關(guān)系到我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的保障功能的結(jié)構(gòu)安排,還涉及到農(nóng)村社會(huì)保障管理體制、運(yùn)行機(jī)制的設(shè)計(jì),以及籌資和負(fù)擔(dān)分配模式的選擇和確定。結(jié)合社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求,根據(jù)我國(guó)農(nóng)村對(duì)社會(huì)保障需求的急緩程度,筆者以為,今后一個(gè)時(shí)期,我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障可主要包括以下基本法定項(xiàng)目:

(一)醫(yī)療保障

疾病,特別是比較嚴(yán)重的疾病的治療,往往需要患者及其家屬承擔(dān)比較大的即時(shí)性付款,這對(duì)于以實(shí)物為主要收入形式、現(xiàn)金儲(chǔ)蓄比較少的廣大村民來(lái)講,普遍難以承受。2007年6月,廣州市統(tǒng)計(jì)局曾就社會(huì)保障問(wèn)題在全市進(jìn)行過(guò)一次抽樣調(diào)查,結(jié)果顯示,50.7%的市民希望將“醫(yī)療保險(xiǎn)”列為首位,而在最擔(dān)心的問(wèn)題中,近九成被調(diào)查者把患重大疾病時(shí)生活得不到保障列為首位[1]。由此可見(jiàn),我國(guó)村民最為需要和希望的社會(huì)保障是醫(yī)療保障。國(guó)家計(jì)劃在農(nóng)村首先建立的社會(huì)保障也是新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。據(jù)衛(wèi)生部公布的數(shù)據(jù),截止2006年底,全國(guó)已有1451個(gè)縣(市、區(qū))開(kāi)展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療,覆蓋人口為5.08億人,4.1億農(nóng)民參加了合作醫(yī)療,參合率為80.7%,2006年全國(guó)共補(bǔ)償參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民2.72億人次,補(bǔ)償資金支出合計(jì)為155.81億元[2]。不過(guò),筆者以為,在我國(guó)農(nóng)村目前只宜建立大病醫(yī)療保障制度,只對(duì)醫(yī)療費(fèi)用超過(guò)一定數(shù)額的患病村民提供一定的救助,等到條件成熟后再建立基本醫(yī)療保障與大病醫(yī)療保障相結(jié)合的農(nóng)村醫(yī)療保障制度。

(二)災(zāi)害救濟(jì)

我國(guó)農(nóng)村經(jīng)常遭遇各種各樣的自然災(zāi)害。由于農(nóng)村財(cái)產(chǎn)存在形式的自然化特征和防災(zāi)設(shè)施的不足,各種災(zāi)害事故往往會(huì)給村民的人身和財(cái)產(chǎn)帶來(lái)巨大的破壞和損害。國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)主任張平2008年3月22日向十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議報(bào)告抗擊低溫雨雪冰凍災(zāi)害及災(zāi)后重建工作的有關(guān)情況時(shí)透露,2008年1月中旬到2月上旬連續(xù)遭受的4次低溫雨雪冰凍極端天氣所造成的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1516.5億元。而有關(guān)專家估計(jì),2008年5月12日發(fā)生的汶川特大地震所造成的損失更是可能高達(dá)5000億元人民幣。自然災(zāi)害導(dǎo)致的這些損害和困難僅靠農(nóng)民個(gè)人及其家庭的力量根本無(wú)法克服,需要國(guó)家和社會(huì)提供幫助和救濟(jì)。此論文轉(zhuǎn)摘于流星畢業(yè)論文網(wǎng)

(三)“五保”供養(yǎng)

根據(jù)現(xiàn)行《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》的規(guī)定,農(nóng)村中的老年、殘疾或者未滿16周歲的村民,無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源又無(wú)法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人,或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無(wú)贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的,在吃、穿、住、醫(yī)、葬方面享受“五?！惫B(yǎng)待遇。目前全國(guó)已納入“五?！惫B(yǎng)范圍的供養(yǎng)對(duì)象有300多萬(wàn)人。農(nóng)村“五保”供養(yǎng)制度是我國(guó)農(nóng)村中比較成熟的社會(huì)保障形式,農(nóng)村社會(huì)保障立法應(yīng)該將其確定為正式的法定保障項(xiàng)目。

(四)最低生活保障

在我國(guó)農(nóng)村始總會(huì)有一部分村民生活在最低生活水平線以下,為了確保這部分村民的最低生活需求,我們應(yīng)仿照城鎮(zhèn)“低保”制度建立農(nóng)村“低?！敝贫?并將其納入農(nóng)村社會(huì)保障體系。根據(jù)十屆人大五次會(huì)議通過(guò)的《政府工作報(bào)告》要求,我國(guó)將在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度,將符合條件的農(nóng)村貧困人口納入保障范圍,重點(diǎn)保障病殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力等生活常年困難的農(nóng)村居民。國(guó)務(wù)院總理2007年5月23日主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議,專門(mén)研究部署在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的工作。2007年8月13日,國(guó)務(wù)院了《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》。截至2007年6月底,全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市都已全面部署建立農(nóng)村低保制度,全國(guó)農(nóng)村低保對(duì)象已達(dá)2067.7萬(wàn)人,全國(guó)各地平均低保標(biāo)準(zhǔn)為年人均857元(或月人均71.4元),其中最低的為600元(甘肅),最高的為2560元(上海)[3]。

(五)職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó),農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的任務(wù)非常艱巨。目前,我國(guó)農(nóng)村有1.5億左右富余勞動(dòng)力,并且每年還要新增600萬(wàn)農(nóng)村勞動(dòng)力。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度的提高,我國(guó)將有大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)。在第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)中,即使是勞動(dòng)密集型的行業(yè)也需要?jiǎng)趧?dòng)者具有一定的技能。但是,目前我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)普遍不高,缺乏基本勞動(dòng)技能。我國(guó)有9億農(nóng)民,平均受教育年限不足7年,農(nóng)村勞動(dòng)力中,小學(xué)文化程度和文盲、半文盲占40.3%,初中文化程度占48.1%,高中文化程度僅占11.6%,而系統(tǒng)接受過(guò)農(nóng)業(yè)職業(yè)教育的農(nóng)村勞動(dòng)力所占比重更少[4]。因此,為了使從農(nóng)村中轉(zhuǎn)移出來(lái)的勞動(dòng)力能夠盡快地適應(yīng)工業(yè)化的要求,推動(dòng)我國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型,并帶動(dòng)整個(gè)“三農(nóng)”問(wèn)題的解決,國(guó)家應(yīng)將對(duì)農(nóng)民的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)納入農(nóng)村社會(huì)保障體系中。根據(jù)《2003—2010年全國(guó)農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》的規(guī)劃,2006—2010年,將對(duì)擬向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的5000萬(wàn)農(nóng)村勞動(dòng)力開(kāi)展引導(dǎo)性培訓(xùn),并對(duì)其中的3000萬(wàn)人開(kāi)展職業(yè)技能培訓(xùn)。同時(shí),對(duì)已進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的2億多農(nóng)民工開(kāi)展崗位培訓(xùn)。筆者認(rèn)為,在我國(guó)農(nóng)村盡管存在事實(shí)上的失業(yè)問(wèn)題,但不宜建立農(nóng)村失業(yè)救濟(jì)制度,而只能代之以職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)救助制度。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,農(nóng)村職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)可與農(nóng)村中等職業(yè)技術(shù)教育結(jié)合起來(lái)。

(六)特殊群體養(yǎng)老保險(xiǎn)

根據(jù)我國(guó)農(nóng)村目前的社會(huì)結(jié)構(gòu)和現(xiàn)實(shí)支撐條件,筆者以為,在一定時(shí)期內(nèi),我國(guó)農(nóng)村難以建立適用于全體村民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,而只能建立適用于特殊群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。此論文轉(zhuǎn)摘于流星畢業(yè)論文網(wǎng)

1.失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)在我國(guó)農(nóng)村,土地是農(nóng)民最基本的保障條件。然而,隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,不少農(nóng)民的土地被征用用于開(kāi)發(fā)和城鎮(zhèn)建設(shè),從而失去了保障基礎(chǔ)。據(jù)有關(guān)部門(mén)的大致統(tǒng)計(jì),我國(guó)失地農(nóng)民總數(shù)已超過(guò)5000萬(wàn)人,并仍在以每年約200萬(wàn)人的速度遞增。為了解除這部分農(nóng)民養(yǎng)老的后顧之憂,維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和諧,體現(xiàn)社會(huì)公平,政府應(yīng)給這部分農(nóng)民建立專門(mén)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

2.獨(dú)生子女父母養(yǎng)老保險(xiǎn)隨著人們生育觀念的改變,農(nóng)村獨(dú)生子女家庭越來(lái)越多。相對(duì)于多子女家庭來(lái)講,獨(dú)生子女家庭子女的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)要重得多,且存在子女先于父母死亡而帶來(lái)的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn),因此,為了使獨(dú)生子女父母能夠獲得基本的養(yǎng)老條件,同時(shí)為獨(dú)生子女政策在農(nóng)村的推行提供配套制度,國(guó)家應(yīng)將這部分村民納入到農(nóng)村社會(huì)保障體系中。

3.高齡村民養(yǎng)老津貼由于生活條件和衛(wèi)生醫(yī)療條件的改善,村民的平均壽命在不斷的提高,農(nóng)民未富先老的問(wèn)題已經(jīng)凸現(xiàn),農(nóng)村人口老齡化的趨勢(shì)使反貧困的任務(wù)更為艱巨復(fù)雜。2005年,中國(guó)農(nóng)村65歲以上的老齡人口就已突破1億,80歲以上人口在總?cè)丝谥斜壤苍诓粩嘣黾?。農(nóng)村高齡人口的存在,一方面自身需要更多的養(yǎng)老資源,而另一方面為其提供基本養(yǎng)老保障的子女因年事漸高,供養(yǎng)父母的能力卻反而降低了,因此,國(guó)家應(yīng)將超過(guò)一定年齡的村民納入社會(huì)保障的范圍,定期提供養(yǎng)老津貼。

三、基金籌集

(一)籌資模式

從歷史的角度和世界的范圍看,社會(huì)保障籌資主要有3種模式:全額積累、部分積累和現(xiàn)收現(xiàn)付。筆者認(rèn)為,這3種模式各有利弊,但現(xiàn)收現(xiàn)付模式更適合我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的籌資需要。

首先,如果在農(nóng)村不建立普遍性的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,那么,農(nóng)村社會(huì)保障的總體負(fù)擔(dān)應(yīng)該具有較高的可預(yù)見(jiàn)性和平穩(wěn)性。較高的可預(yù)見(jiàn)性能使管理部門(mén)和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)較為準(zhǔn)確地確定每年的支付負(fù)擔(dān),而平穩(wěn)性則能使代際間的社會(huì)保障負(fù)擔(dān)不致畸輕畸重,從而無(wú)須通過(guò)采取積累模式形成一個(gè)儲(chǔ)備基金,以應(yīng)對(duì)諸如城鎮(zhèn)老齡化高峰期出現(xiàn)的養(yǎng)老金支付突然大幅度增加所帶來(lái)的資金困難。

其次,由于農(nóng)村社會(huì)保障的參保人數(shù)眾多,保障體系本身具有較強(qiáng)的調(diào)劑能力,因此,在一般情況下,保障系統(tǒng)現(xiàn)收的資金應(yīng)該能夠滿足基金支付的需要。即使由于出現(xiàn)特大事故,如特大自然災(zāi)害等,基金支付出現(xiàn)困難,也可以通過(guò)臨時(shí)財(cái)政撥款和接受捐助等方式來(lái)解決,無(wú)需建立較大數(shù)額的專門(mén)應(yīng)急儲(chǔ)備基金。

再次,如果選擇積累模式(不管是全額積累還是部分積累),將形成數(shù)額巨大的農(nóng)村社會(huì)保障基金,而要確保如此數(shù)額巨大的基金能夠保值增值是相當(dāng)困難的。由于我國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)育欠成熟,相關(guān)監(jiān)管機(jī)制還沒(méi)有完全建立起來(lái),專門(mén)的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管制度也沒(méi)有形成,我國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)基金的監(jiān)管已出現(xiàn)令人擔(dān)憂的問(wèn)題,大量基金被違規(guī)使用,為數(shù)不少的基金已流失。農(nóng)村社會(huì)保障在籌資模式的選擇上應(yīng)該充分吸取這一教訓(xùn)。

(二)籌資渠道及負(fù)擔(dān)分配

1.財(cái)政撥款中央財(cái)政和各級(jí)地方財(cái)政應(yīng)根據(jù)當(dāng)年全國(guó)和本轄區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障的支付總需求,安排專門(mén)的農(nóng)村社會(huì)保障資金。由于不同地區(qū)及統(tǒng)籌區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,因此,不同統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)財(cái)政撥款所占的比重應(yīng)是不同的,但財(cái)政撥款在整個(gè)社會(huì)保障資金中應(yīng)占有較大的比重,尤其在西部貧困地區(qū)和初期階段。中央財(cái)政撥款主要用于地區(qū)平衡和應(yīng)急支付,這部分資金不能直接進(jìn)入各級(jí)地方預(yù)算中農(nóng)村社會(huì)保障資金的正式年度預(yù)算收入來(lái)源,不能直接構(gòu)成各統(tǒng)籌區(qū)的農(nóng)村社會(huì)保障基金。

2.統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)公共資源收益在我國(guó)農(nóng)村,有一些由全體村民共有的資源和財(cái)產(chǎn),如農(nóng)村集體所有的土地、林地、水面、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等,這部分資源和財(cái)產(chǎn)經(jīng)過(guò)使用,如土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、水面出租、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等,均會(huì)產(chǎn)生一定的收益。這些收益的一部分應(yīng)按一定程序劃轉(zhuǎn)為農(nóng)村社會(huì)保障基金,作為農(nóng)村社會(huì)保障的一個(gè)資金來(lái)源。

3.村民繳費(fèi)村民個(gè)人繳費(fèi)是農(nóng)村社會(huì)保障基金的基礎(chǔ)。村民在達(dá)到法律規(guī)定的年齡并符合法定繳費(fèi)條件后,應(yīng)按規(guī)定的方式和數(shù)額繳納社會(huì)保障費(fèi)。由于村民收入形式的實(shí)物化、多樣化和隱蔽性,實(shí)行比例繳費(fèi)制比較困難,因此,村民可按定額分月、季或年并分期或一次性繳納社會(huì)保障費(fèi),并按繳費(fèi)檔次分別享受對(duì)應(yīng)的保障待遇。由于不同統(tǒng)籌區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在一定的差異,因此,不同統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)村民的繳費(fèi)項(xiàng)目和繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有所不同。需要特別一提的是,失地農(nóng)民應(yīng)繳納的社會(huì)保障費(fèi)應(yīng)直接從征地補(bǔ)償費(fèi)中扣除并一次性劃撥到相應(yīng)的社會(huì)保障基金賬戶。

4.慈善捐贈(zèng)農(nóng)村社會(huì)保障還可以通過(guò)接受個(gè)人、單位、國(guó)家、國(guó)際機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)來(lái)籌集資金?！?.12”汶川特大地震后,災(zāi)區(qū)先后收到大量捐款,筆者以為,這類捐款中的一部分可以劃轉(zhuǎn)到災(zāi)區(qū)的農(nóng)村社會(huì)保障基金中,用于建立專門(mén)適用于災(zāi)區(qū)農(nóng)民的社會(huì)保障項(xiàng)目。

(三)籌資工具

從世界范圍看,社會(huì)保障基金征收工具有兩種:一是社會(huì)保障稅;二是社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。兩種籌資工具各有利弊,但綜合來(lái)看,筆者認(rèn)為,我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障選擇社會(huì)保障費(fèi)作為籌資工具更為合理。

1.在農(nóng)村開(kāi)征社會(huì)保障稅存在諸多技術(shù)難題這些難題包括:(1)管理系統(tǒng)不便確定。目前,我國(guó)在稅收管理體制上實(shí)行的是分稅制。農(nóng)村社會(huì)保障稅究竟劃為國(guó)稅好,還是劃為地稅更為合理?從現(xiàn)行的體制看,其確定存在一些困難。(2)納稅人難以確定。社會(huì)保障稅是以個(gè)人為納稅人,還是以戶為納稅人?由于我國(guó)農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,村民一般是以家庭作為收入主體,但村民卻以個(gè)人的名義參加社會(huì)保障和享受社會(huì)保障待遇。這樣,納稅人不便確定。(3)征稅對(duì)象難以確定。征稅首先要確定對(duì)什么征稅的問(wèn)題,世界上開(kāi)征社會(huì)保障稅的國(guó)家都是以薪金收入作為征稅對(duì)象,很好把握,可我國(guó)農(nóng)村村民的個(gè)人收入?yún)s很難確定。

2.在農(nóng)村開(kāi)征社會(huì)保障稅會(huì)增加管理成本

如果開(kāi)征農(nóng)村社會(huì)保障稅,就必須在稅務(wù)部門(mén)建立一個(gè)新的征稅體系,配置相關(guān)工作人員和設(shè)備,這本身就會(huì)帶來(lái)直接的管理成本。而如果采取征收社會(huì)保障費(fèi)的辦法,就可以避免這一問(wèn)題,因?yàn)?社會(huì)保障費(fèi)完全可以由農(nóng)村社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)來(lái)直接負(fù)責(zé)征管,而農(nóng)村社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是現(xiàn)存機(jī)構(gòu),這樣至少可以減少機(jī)構(gòu)的運(yùn)行成本。

3.采取“收費(fèi)”而不是“征稅”更具有妥當(dāng)性

相對(duì)于“規(guī)費(fèi)”,“稅收”具有剛性。在實(shí)行農(nóng)村社會(huì)保障制度的初期,開(kāi)征農(nóng)村社會(huì)保障稅的很多關(guān)系還不清晰和穩(wěn)定,村民對(duì)社會(huì)保障的認(rèn)識(shí)還比較粗淺,匆忙出臺(tái)法律,強(qiáng)制開(kāi)征農(nóng)村社會(huì)保障稅,可能引起村民的抵觸,影響農(nóng)村社會(huì)保障制度的推行。而社會(huì)保障費(fèi)的征收屬于政策層面的規(guī)定,沒(méi)有法律法規(guī)那樣強(qiáng)的剛性,調(diào)整比較容易,執(zhí)行中可允許一定的靈活性,因此,在農(nóng)村社會(huì)保障推行的初期,選擇社會(huì)保障費(fèi)作為籌資工具更具有適合性和可操作性。

四、管理體制

根據(jù)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況,借鑒其他國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn),筆者以為,我國(guó)應(yīng)建立統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)分別管理的社會(huì)保障管理體制。農(nóng)村社會(huì)保障應(yīng)納入統(tǒng)一的社會(huì)保障管理體系中。

(一)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其基本職能

各級(jí)政府應(yīng)成立社會(huì)保障委員會(huì),統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)和農(nóng)村的社會(huì)保障事務(wù)。社會(huì)保障委員會(huì)可由勞動(dòng)和社會(huì)保障、民政、衛(wèi)生、教育、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、工會(huì)、軍隊(duì)等有關(guān)部門(mén)和方面的領(lǐng)導(dǎo)及代表組成,社會(huì)保障委員會(huì)應(yīng)由本級(jí)政府的主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任負(fù)責(zé)人。

中央政府社會(huì)保障委員會(huì)應(yīng)承擔(dān)以下基本職能:(1)制訂包括農(nóng)村社會(huì)保障在內(nèi)的社會(huì)保障基本政策;(2)擬訂包括農(nóng)村社會(huì)保障在內(nèi)的社會(huì)保障行政法規(guī);(3)擬訂社會(huì)保障預(yù)算;(4)協(xié)調(diào)全國(guó)城鎮(zhèn)和農(nóng)村社會(huì)保障政策;(5)負(fù)責(zé)全國(guó)社會(huì)保障基金的監(jiān)管;(6)決定涉及全國(guó)性或跨區(qū)域性的重大社會(huì)保障事項(xiàng)。

各級(jí)地方政府社會(huì)保障委員會(huì)應(yīng)承擔(dān)以下基本職能:(1)負(fù)責(zé)社會(huì)保障政策和法律法規(guī)在本轄區(qū)的執(zhí)行;(2)協(xié)調(diào)本轄區(qū)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系之間以及兩大社會(huì)保障系統(tǒng)內(nèi)部各保障項(xiàng)目之間的關(guān)系;(3)擬訂本轄區(qū)社會(huì)保障預(yù)算;(4)依照政策或法律規(guī)定擬訂在本轄區(qū)內(nèi)實(shí)施的有關(guān)社會(huì)保障的規(guī)范性文件;(5)負(fù)責(zé)本轄區(qū)社會(huì)保障基金的監(jiān)管;(6)決定本轄區(qū)內(nèi)的重大社會(huì)保障事項(xiàng)。

(二)行政管理部門(mén)及其基本職能

根據(jù)我國(guó)行政部門(mén)目前的管理職能分工情況,筆者認(rèn)為,應(yīng)由民政、衛(wèi)生、勞動(dòng)和社會(huì)保障等部門(mén)按保障項(xiàng)目管理農(nóng)村社會(huì)保障事務(wù)。其中民政部門(mén)負(fù)責(zé)農(nóng)村“低保”、養(yǎng)老保障、災(zāi)害救濟(jì)、農(nóng)村退伍傷殘軍人優(yōu)撫、“五?！惫B(yǎng)等社會(huì)保障項(xiàng)目;勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)負(fù)責(zé)農(nóng)村職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)保障;衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)醫(yī)療保障。

中央政府農(nóng)村社會(huì)保障主管部門(mén)應(yīng)主要承擔(dān)以下行政管理職能:(1)在自己主管的系統(tǒng)內(nèi)組織實(shí)施國(guó)家有關(guān)農(nóng)村社會(huì)保障的政策和法律法規(guī);(2)就自己主管的農(nóng)村社會(huì)保障事務(wù)制定部門(mén)規(guī)章;(3)對(duì)自己主管的農(nóng)村社會(huì)保障法律法規(guī)和政策執(zhí)行情況進(jìn)行檢查和監(jiān)督;(4)負(fù)責(zé)自己主管的農(nóng)村社會(huì)保障基金的監(jiān)管;(5)負(fù)責(zé)自己主管的農(nóng)村社會(huì)保障工作的調(diào)研和信息收集;(6)接受有關(guān)自己主管的農(nóng)村社會(huì)保障事務(wù)的申訴、檢舉和建議。

地方政府農(nóng)村社會(huì)保障主管部門(mén)應(yīng)承擔(dān)以下基本管理職能:(1)根據(jù)本級(jí)社會(huì)保障委員會(huì)的要求,在本轄區(qū)內(nèi)就自己主管的農(nóng)村社會(huì)保障事務(wù)組織貫徹執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)和政策;(2)組織并監(jiān)督本轄區(qū)內(nèi)自己主管的農(nóng)村社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)的籌集、管理和支付;(3)受理本轄區(qū)內(nèi)有關(guān)自己主管的農(nóng)村社會(huì)保障事項(xiàng)的申訴、檢舉和爭(zhēng)議。

(三)事務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及其基本職能

筆者以為,可以在各農(nóng)村社會(huì)保障主管部門(mén)下設(shè)立相應(yīng)農(nóng)村社會(huì)保障事務(wù)管理中心,具體負(fù)責(zé)農(nóng)村社會(huì)保障事務(wù)。事務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)屬于事業(yè)單位性質(zhì),主要承擔(dān)以下職能:(1)接受相應(yīng)行政管理部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)和委托,具體負(fù)責(zé)相關(guān)農(nóng)村社會(huì)保障事務(wù)的經(jīng)辦;

(2)根據(jù)相應(yīng)行政管理部門(mén)下達(dá)的經(jīng)過(guò)同級(jí)政府批準(zhǔn)的農(nóng)村社會(huì)保障收支計(jì)劃,組織農(nóng)村社會(huì)保障費(fèi)的征收和社會(huì)保障待遇的發(fā)放;(3)就自己經(jīng)辦的農(nóng)村社會(huì)保障事務(wù)負(fù)責(zé)選擇服務(wù)機(jī)構(gòu),并與其簽訂服務(wù)合同;(4)收集、整理和報(bào)告集資經(jīng)辦的農(nóng)村社會(huì)保障事務(wù)的有關(guān)信息。

(四)服務(wù)機(jī)構(gòu)及其基本職能

農(nóng)村社會(huì)保障服務(wù)機(jī)構(gòu)主要包括

基金托管機(jī)構(gòu)、基金投資管理機(jī)構(gòu)和待遇發(fā)放機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為,可以委托農(nóng)業(yè)銀行作為農(nóng)村社會(huì)保障基金托管機(jī)構(gòu),符合條件并取得社?；鹜顿Y管理資格的金融機(jī)構(gòu)作為基金投資管理機(jī)構(gòu),而農(nóng)村信用合作社、符合條件的醫(yī)院、職業(yè)培訓(xùn)教育機(jī)構(gòu)等,可以作為社會(huì)保障待遇發(fā)放機(jī)構(gòu)。服務(wù)機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)以下基本職能:(1)根據(jù)與農(nóng)村社會(huì)保障基金委托人的托管協(xié)議,妥善保管農(nóng)村社會(huì)保障基金;(2)根據(jù)與農(nóng)村社會(huì)保障基金委托人的投資管理協(xié)議,依法對(duì)基金進(jìn)行投資,實(shí)現(xiàn)基金保值增值;(3)依法定期向農(nóng)村社會(huì)保障基金委托人報(bào)告工作情況,發(fā)現(xiàn)異常情況時(shí)及時(shí)向相應(yīng)主管部門(mén)和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)報(bào)告;(4)按照委托人的要求及時(shí)向農(nóng)村社會(huì)保障受益人支付或提供社會(huì)保障待遇;(5)在規(guī)定年限內(nèi)保管好所有財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)憑證。

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