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國務院《全面推進依法行政實施綱要》的頒布實施和依法行政步伐的全面提速，既為政府法制工作帶來了前所未有的發(fā)展機遇，也為政府法制工作帶來了前所未有的挑戰(zhàn)和壓力，如何進一步做好新形勢下的政府法制工作，是擺在各級政府和政府法制機構面前的一項重要課題，作為在政府法制戰(zhàn)線上摸爬滾打了多年的老兵，談一點膚淺的認識，以期拋磚引玉，如有不妥，望各位同仁批評指正。

一、準確把握政府法制工作特性。

（一）充分認識政府法制工作的重要性。

政府法制工作是各級政府在管理國家政治、經(jīng)濟、文化和社會事務，推進社會法治發(fā)展進程中，依照法定權限所進行的立法、執(zhí)法和層級法制監(jiān)督以及對政府依法管理活動實施宏觀規(guī)劃并組織監(jiān)督實施的重要工作。依法執(zhí)政是依法治國的核心，依法行政既是依法治國的關鍵，又是政府正確行使行政權力的根本準則和基本要求，全面加強和改進政府法制工作，是保障政府依法行政順利推進的關鍵所在，對于控制行政權利濫用，確保行政行為合法，促進行政機關依法行政，實現(xiàn)政府工作法制化，打造法治政府，構建和諧社會具有重要的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義，是各級政府真正適應全面建設小康社會新形勢和依法治國進程的必然要求。

（二）清醒認識政府法制工作的艱巨性。

當前我國行政管理體制與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求還不適應，依法行政面臨諸多體制性障礙，制度建設反映客觀規(guī)律不夠，難以全面、有效解決實際問題，行政決策程序和機制不夠完善，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象仍有發(fā)生，對行政行為的監(jiān)督制約機制不夠健全，一些違法或者不當?shù)男姓袨榈貌坏郊皶r、有效的制止和糾正，一些行政機關工作人員依法行政的觀念還比較淡薄，依法行政能力和水平有待進一步提高。這些問題的存在，顯然為政府法制工作帶來了巨大的挑戰(zhàn)和壓力，國務院《全面推進依法行政實施綱要》“經(jīng)過十年左右堅持不懈的努力，基本實現(xiàn)建設法治政府的目標”的提出，從另一個側面充分說明了政府法治建設和政府法制工作的艱巨性。

（三）正確認識政府法制工作的從屬性。

《全面推進依法行政實施綱要》把“必須把維護最廣大人民的根本利益作為政府工作的出發(fā)點；必須把發(fā)展作為執(zhí)政興國的第一要務，堅持以人為本和全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展”作為了依法行政的基本原則，把“推進社會主義物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，全面建設小康社會”作為了依法行政的長期目標，這就明確地告訴我們，不能就政府法制工作抓政府法制工作，在政府法制工作中，既要事實求是地強調(diào)法制工作的重要性，更要旗幟鮮明地突出政府工作的全局性，就以把維護最廣大人民的根本利益作為出發(fā)點，把經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展作為第一要務的政府工作而言，政府法制工作始終處于從屬地位，也必須處于從屬地位，政府法制工作應當始終緊緊圍繞政府中心工作，充分發(fā)揮服務保障功能。

二、建立健全政府法制工作規(guī)制。

政府法制工作首先是行政工作，其次才是法制工作，和所有行政工作一樣，政府法制工作也同樣必須堅持依法行政，同時，政府法制工作又是其他行政工作堅持依法行政的保障，因此，政府法制工作本身能否依法行政，就顯得尤為突出和重要。面對政府法制工作起步晚、發(fā)展慢、需要迫切的現(xiàn)實，進一步健全政府法制工作規(guī)制就自然成為當務之急。

（一）關于抽象行政行為。

關于行政立法，《立法法》和國務院《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》和《法規(guī)規(guī)章備案條例》等規(guī)范性文件從程序到實體，從制定到監(jiān)督，作了全方位的規(guī)定。目前，急需納入規(guī)范管理的是法律、法規(guī)、規(guī)章之外的規(guī)范性文件，行政處罰法將其定義為其它規(guī)范性文件，《全面推進依法行政實施綱要》和《監(jiān)督法》分別以國務院決定和法律的形式首次將其明確地定義為規(guī)范性文件，實踐中，雖然省市地方政府參照國務院的規(guī)定相繼制定了一些規(guī)定，但絕大多數(shù)屬于地方政府規(guī)章，效力偏低，執(zhí)行效果差，《監(jiān)督法》雖然明確要求政府的規(guī)范性文件實行備案制度，但就連這僅有的外部監(jiān)督截止目前沒有操作程序，作為行政機關行政行為的重要組成部分，其應有的內(nèi)部監(jiān)督制度理應盡快納入國家立法的議事日程，或者將規(guī)范性文件的合法性審查作為制定抽象行政行為的法定程序，正式寫入《中華人民共和國行政程序法》，以真正強化對抽象行政行為合法性的監(jiān)督。（二）關于具體行政行為。

具體行政行為是國家行政機關、法律法規(guī)規(guī)章授權的組織、行政機關委托的組織以及這些組織中的工作人員，在行政管理活動中行使行政職權，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關該公民、法人或者其他組織權利義務的單方行為。具有單方性、直接性、執(zhí)行性等特征，其數(shù)量大大多于抽象行政行為，發(fā)生頻率遠遠高于抽象行政行為，直接影響著行政相對人的權利義務，是行政權力最容易擴張的部分，也是長期以來人們?yōu)r盡心血想要控制而難以控制的部分?！缎姓妥h法》和《行政訴訟法》雖然對其設定了外部監(jiān)督制度，但這些制度都屬于事后監(jiān)督，依申請和依訴訟啟動，且審查時行政行為已經(jīng)生效，不良或損害后果往往已經(jīng)產(chǎn)生。對具體行政行為進行事前控制的制度，目前在法律層面尚屬空白，僅有少數(shù)行業(yè)從規(guī)章制度層面作出了法制審查的規(guī)定，建議將具體行政行為的合法性審查和抽象行政行為的合法性審查一道寫入《中華人民共和國行政程序法》，確立和提高法制審查的效力地位，真正強化對行政行為和行政權力的事前控制，完善行政機關內(nèi)控機制，確保行政機關依法行政。

（三）關于行政層級監(jiān)督

《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條規(guī)定“縣級以上的地方各級人民政府行使下列職權：（二）領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作；（三）改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當?shù)拿?、指示和下級人民政府的不適當?shù)臎Q定、命令，”但上級人民政府如何領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作，如何改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當?shù)拿?、指示和下級人民政府的不適當?shù)臎Q定、命令，截止目前，沒有具體的操作程序，層級監(jiān)督僅限于行政復議和行政監(jiān)察，行政復議缺乏主動性，行政監(jiān)察側重于紀律處分，如何用主動有效的層級監(jiān)督來促使下級行政機關依法行政，省市地方政府先后出臺過一些規(guī)范性文件，明確由政府法制機構代表同級政府履行層級監(jiān)督職責，但這些規(guī)范性文件效力普遍較低，執(zhí)行效果很差，起不到層級監(jiān)督應有的作用。加強上下級層級監(jiān)督，必須明確上級政府層級監(jiān)督機構的主動監(jiān)督啟動權，明確層級監(jiān)督的程序、范圍、方式、責任追究等一系列法律制度，使層級監(jiān)督真正發(fā)揮效應，更加快捷、有效地保護好行政相對人和利害關系人的合法權益，維護行政機關行政權力的有序運行。

三、著力打造政府法制工作隊伍。

政府法制工作起步晚，發(fā)展慢，隊伍建設滯后，已在較大程度上影響到了政府法治建設的進程，市縣法制機構尤為如此。一是機構設置不到位。有的規(guī)格低，有的編制少，有的設為事業(yè)單位，有的設為部門內(nèi)設機構，有的和政府辦公機構合屬辦公，有的設在司法行政系統(tǒng)，有的則有名無實，縣級各工作部門的法制機構更是鳳毛鱗角。政府法制工作在很大程度上屬于協(xié)調(diào)工作，上述類型的機構設置，顯然難以較好地履行行政協(xié)調(diào)職能。二是工作條件落后。機構設置的不到位，自然為法制機構工作條件的落后埋下了伏筆，不到位的法制機構往往都不是財政預算單位，加之沒有幾個市縣能依法落實行政復議專項經(jīng)費，法制機構的辦公條件可想而知。三是工作人員配置難到位。法制機構原本編制少，人員到位情況普遍較差，現(xiàn)有在崗人員真正既懂法律又懂機關工作的人員相對缺乏。國務院雖然三令五申，要求強化政府法制機構建設，但就全國的形勢來看，依然落實得不盡人意。法制機構建設，不僅關乎法制隊伍的茁壯成長，更直接關乎著法治政府的建設進程，省一級的法制機構可以充分發(fā)揮自己處在中央和地方政府分界線的位置優(yōu)勢，加大和國務院法制辦，省級編制、人事部門的聯(lián)系協(xié)調(diào)，幫助和敦促地方各級人民政府加快加強法制機構的建設步伐，更加有效地促進政府法制工作的健康發(fā)展，為打造法治政府作出應有的貢獻。