導(dǎo)語：國(guó)家征地補(bǔ)償權(quán)力制度的法律綜述一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

論文關(guān)鍵詞:征地補(bǔ)償/國(guó)家權(quán)力/公民權(quán)利/合理機(jī)制

論文內(nèi)容提要:中國(guó)現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度起始于中華人民共和國(guó)成立以后，在歷部憲法中都有征地之內(nèi)容，但直到82憲法及其修正案通過以來，第一次確立了征地與補(bǔ)償?shù)拇烬X關(guān)系，有了較為完整的征地補(bǔ)償憲法規(guī)范。征地補(bǔ)償必須具有憲法明示或認(rèn)可的公共利益之目的，而非“建設(shè)”或“國(guó)家建設(shè)”，通過正當(dāng)而合理的征地補(bǔ)償機(jī)制和可行的救濟(jì)機(jī)制平等地保護(hù)城鄉(xiāng)公民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是完善中國(guó)征地補(bǔ)償制度不可或缺之因素。征地補(bǔ)償是一項(xiàng)憲法制度。國(guó)家享有征地的固有權(quán)力。但如同國(guó)家享有其他權(quán)力一樣，國(guó)家行使這項(xiàng)權(quán)力必然伴隨著一定的憲法義務(wù)與憲法責(zé)任。補(bǔ)償就是行使征地權(quán)力必須履行的義務(wù)，獲得補(bǔ)償則是被征地公民享有的權(quán)利。征地補(bǔ)償說到底就是國(guó)家和公民之間的權(quán)力（利）義務(wù)關(guān)系。

征地與補(bǔ)償看起來是兩個(gè)法律行為，但同屬于一個(gè)法律關(guān)系并常常見諸于同一法律規(guī)范。（注釋1：如《法國(guó)人權(quán)宣言》第17條之規(guī)定：財(cái)產(chǎn)是神圣不可侵犯之權(quán)利，除非由于合法認(rèn)定的公共需要的明顯的要求，并且在事先公平補(bǔ)償?shù)臈l件下，任何人的財(cái)產(chǎn)不能被剝奪。再如美國(guó)憲法第5條修正案之規(guī)定：未經(jīng)正常法律程序不得剝奪人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)。凡私有財(cái)產(chǎn)，非有正當(dāng)程序，不得收為公用。）有征地必予補(bǔ)償，無補(bǔ)償則無征地，二者是唇齒關(guān)系。國(guó)家征地直接或間接指向的土地所有者或使用者則往往是公民個(gè)人，因此，征地補(bǔ)償?shù)臋?quán)利義務(wù)關(guān)系也就是國(guó)家與公民之間的權(quán)利（力）義務(wù)關(guān)系。基于此，如何規(guī)范國(guó)家權(quán)力，保障公民的權(quán)利則是征地補(bǔ)償這一憲法制度所應(yīng)彰顯的基本價(jià)值。本文擬在這一前提下，對(duì)中國(guó)征地補(bǔ)償制度的理論與實(shí)踐作一探討。征地補(bǔ)償是一項(xiàng)憲法制度，由憲法所確立。征地，是憲法授予國(guó)家的權(quán)力：由國(guó)家基于公共利益之需要，依照法律對(duì)土地所有者或土地使用者的土地予以征收、收購(gòu)、征用等；補(bǔ)償，是憲法對(duì)國(guó)家行使征地權(quán)力設(shè)定的法定義務(wù)與憲法責(zé)任。同理，對(duì)土地所有者或使用者而言，獲取補(bǔ)償是其應(yīng)有之權(quán)利，而認(rèn)可并接受國(guó)家對(duì)其土地的征取則是其不得選擇的義務(wù)。

一、征地補(bǔ)償制度在新中國(guó)憲法和法律中的發(fā)展

中國(guó)現(xiàn)行國(guó)家征地補(bǔ)償制度是建立在1949年中華人民共和國(guó)建立后，通過憲法和法律所確立的制度之基礎(chǔ)上。建國(guó)以來，隨著國(guó)家社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治諸方面的發(fā)展和憲法與法律的變遷，有著不同的發(fā)展歷史。

1949年，中華人民共和國(guó)成立之初，在起臨時(shí)憲法作用的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》中，提出了“中華人民共和國(guó)必須取消帝國(guó)主義國(guó)家在中國(guó)的一切特權(quán)，沒收官僚資本歸人民國(guó)家所有，有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制，保護(hù)國(guó)家的公共財(cái)產(chǎn)和合作社的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)工人、農(nóng)民、小資產(chǎn)階級(jí)和民族資產(chǎn)階級(jí)的經(jīng)濟(jì)利益及其私有財(cái)產(chǎn)，發(fā)展新民主主義的人民經(jīng)濟(jì)，穩(wěn)步地變農(nóng)業(yè)國(guó)為工業(yè)國(guó)?！保ㄗ⑨?：《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第3條。）

總之，建國(guó)初，中國(guó)土地制度中的國(guó)有與私有很大程度上是通過革命的方式和政治的安排而建立起來的。對(duì)土地的所有與使用并不是通過法律的程序和法律的手段，而是經(jīng)由政治的安排和行政的手段確立的。

同時(shí)，對(duì)征地補(bǔ)償，亦做了規(guī)定，“國(guó)家為市政建設(shè)或其他需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)用地時(shí)，須給以適當(dāng)代價(jià)，或以相等之國(guó)有土地調(diào)換之。對(duì)耕種該項(xiàng)土地的農(nóng)民給予適當(dāng)?shù)陌仓?，并?duì)其在該項(xiàng)土地上的生產(chǎn)投資（如鑿井、植樹等）及其他損失，予以公平合理的補(bǔ)償?！保ㄗ⑨?：《城市郊區(qū)條例》第14條。）1953年政務(wù)院通過并頒布的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》規(guī)定，國(guó)家建設(shè)征用土地“必須對(duì)被征用土地者的生產(chǎn)和生活有妥善的安置。如果對(duì)被征用土地者一時(shí)無法安置，應(yīng)該等待安置妥善后再征用，或者另行擇地征用”。（注釋5：《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》第3條。）而如“遇有因征用土地必須拆除房屋的情況，應(yīng)該在保證原來的住戶有房屋居住的原則下給房屋所有人相當(dāng)?shù)姆课?，或者按照公平合理的原則發(fā)給補(bǔ)償費(fèi)”。（注釋6：《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》第7條。）

建國(guó)初的這種征地補(bǔ)償制度表現(xiàn)為：①補(bǔ)償?shù)哪康模簢?guó)家建設(shè)；②補(bǔ)償?shù)脑瓌t：公平合理；③補(bǔ)償?shù)姆秶罕徽鞯卣叩纳a(chǎn)和生活。即“對(duì)人不對(duì)地”，“補(bǔ)償過程中更多考慮的是由于征地所引起的剩余農(nóng)業(yè)人口的安置和補(bǔ)償?！盵1]（P.66）而不是被征用土地本身的價(jià)值。這種以國(guó)家建設(shè)為目的的征地制度，是因建國(guó)初期需要集中物力財(cái)力建造基礎(chǔ)設(shè)施，以盡快達(dá)到一些基本目標(biāo)。而征地之補(bǔ)償則由于絕大多數(shù)農(nóng)民的土地是由國(guó)家無償分配給農(nóng)民的，當(dāng)國(guó)家需要使用土地時(shí)，只給予農(nóng)民和其他土地所有者或使用者以生產(chǎn)和生活補(bǔ)償，并不以土地的實(shí)際價(jià)值予以交換。加之建國(guó)初，國(guó)家工業(yè)化與城市化的進(jìn)程剛剛開始，人口遠(yuǎn)稀薄于今天，人地沖突亦不激烈。所以當(dāng)時(shí)的補(bǔ)償原則與補(bǔ)償方式能夠被征地者所接受，是一種相對(duì)合理的征地補(bǔ)償制度。

1954年，中華人民共和國(guó)第一部憲法規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件對(duì)城市土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購(gòu)、征用或者收歸國(guó)有。”1954年憲法將土地定性為生產(chǎn)資料，為“過渡時(shí)期總路線”中的“社會(huì)主義改造”提供了正當(dāng)基礎(chǔ)。社會(huì)主義改造的任務(wù)完成后，農(nóng)村建立了以生產(chǎn)大隊(duì)的集體所有制為基礎(chǔ)的三級(jí)集體所有制，并確立了“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)大隊(duì)所有”，（注釋7：1962年《農(nóng)村工作條例修正草案》。）建立了農(nóng)村土地集體所有制，農(nóng)民對(duì)土地的私有權(quán)實(shí)質(zhì)上已只剩下其所在房屋的宅基地。

在土地補(bǔ)償方面，基本上繼續(xù)沿用1958年經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的1953年由政務(wù)院公布實(shí)施、1957年經(jīng)國(guó)務(wù)院修正的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》中的補(bǔ)償原則、補(bǔ)償辦法。其后的十年中，“大公無私”的意識(shí)形態(tài)制約下的征地補(bǔ)償制度則不可能也沒有任何完善之處。

1975年憲法規(guī)定，“國(guó)家可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征收、征用或者收歸國(guó)有?！?978年憲法規(guī)定，“國(guó)家可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)土地實(shí)行征購(gòu)、征用或者收歸國(guó)有?！迸c1954憲法相比，這兩部憲法同樣也只規(guī)定了國(guó)家享有的權(quán)力，可以征收、征用與沒收土地，但并未規(guī)定國(guó)家行使這一權(quán)力的憲法義務(wù)與責(zé)任，而且比之“五四憲法”不及的是，這兩部憲法都刪去了國(guó)家行使這一權(quán)力的目的要求：“為了公共利益的需要”。因此，從憲法規(guī)范來考察土地補(bǔ)償制度，1970年代的這兩部憲法不但沒有進(jìn)步，反而有所倒退。

1982年，現(xiàn)行憲法制定通過以來，征地補(bǔ)償制度有了實(shí)質(zhì)性的變化。在隨后的幾次修憲中，兩次涉及到土地和土地補(bǔ)償制度。“八二憲法”及其修正案確立了我國(guó)現(xiàn)行土地補(bǔ)償制度。包括：

第一，規(guī)定了土地的國(guó)家所有和集體所有兩種形式，以憲法排除了土地的私有；

第二，規(guī)定了土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，為土地產(chǎn)權(quán)交易提供了憲法上的依據(jù)；

第三，恢復(fù)了“五四憲法”關(guān)于征地“為了公共利益的需要”，為征地提供了合法與正當(dāng)性之依據(jù)；

第四，除保留了1950年代對(duì)土地的“征用”外，增加了對(duì)土地的“征收，刪去了“征購(gòu)”與“收歸國(guó)有”的方式。增加“征收”是為了理順市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下因征收與征用發(fā)生的不同的財(cái)產(chǎn)關(guān)系，征收是所有權(quán)之改變，征用是使用權(quán)之改變。而“征購(gòu)”與“收歸國(guó)有”的刪除則在于土地已不再私有，已無此必要。

第五，第一次明確了國(guó)家行使征地權(quán)力的義務(wù)性條款：依法予以補(bǔ)償。

并且，1980年代以來，隨著改革開放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，土地的需求量增加迅猛，土地的征收補(bǔ)償在城市和農(nóng)村都已成中心問題，國(guó)家已具有了以憲法為中心，以其他相關(guān)土地管理、土地征收補(bǔ)償、土地使用、土地權(quán)利交易的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)為具體內(nèi)容的土地法律體系。而國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委亦頒發(fā)了一系列的意見、辦法等。（注釋8：例如：1986年，全國(guó)人大常委會(huì)通過的《土地管理法》，并經(jīng)1998年、2004年兩次修改。1991年國(guó)務(wù)院的《土地管理實(shí)施條例》并經(jīng)1998年修訂。1991年國(guó)務(wù)院并經(jīng)2001年修改了《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》。2004年國(guó)務(wù)院的《關(guān)于深化改革土地價(jià)格，嚴(yán)格土地管理的決定》，2001年國(guó)土資源部了《征用土地公告辦法》，2004年《國(guó)土資源聽證規(guī)定》，2004年《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》等等。）這些法律、法規(guī)和政策的不斷出臺(tái)，顯示了中國(guó)土地補(bǔ)償制度的逐步改革與發(fā)展。

二、國(guó)家征地補(bǔ)償權(quán)力目的的正當(dāng)性——公共利益

征地補(bǔ)償權(quán)力的行使必須具有憲法所明示或認(rèn)可的正當(dāng)目的。這一點(diǎn)在中國(guó)理論界已基本達(dá)成共識(shí)，即正如絕大多數(shù)國(guó)家憲法所規(guī)定的，必須出于“公共利益”。但對(duì)如何界定和由誰界定“公共利益”則仁者見仁，智者見智了。

憲法中規(guī)定的“公共利益”，在其他涉及征收、征用土地或公民其他財(cái)產(chǎn)的部門法中要不要以立法界定。（注釋9：如2007年《物權(quán)法》起草過程中的爭(zhēng)議。參見江平主編：《中國(guó)物權(quán)法教程》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2008年版。）是采取列舉式，將公共利益正向列舉，并通過反向列舉將非公共利益排除在外，以立法限制國(guó)家權(quán)力濫用，損害個(gè)人權(quán)益，確保國(guó)家行使征收、征用權(quán)力的正當(dāng)；還是采取概括式，不做具體界定，將“公共利益”的界定留待具體的征收征用土地或私有財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償?shù)膶?shí)際過程，由相關(guān)當(dāng)事人參與討論由行政機(jī)關(guān)最后來決定，或由司法機(jī)關(guān)通過對(duì)具體案件的審理以司法的方式予以認(rèn)定，或由立法機(jī)關(guān)對(duì)一些重大的征地補(bǔ)償問題具體予以討論決定，都有待于進(jìn)一步研究和討論。

“公共利益”一詞雖然早在“五四憲法”中已寫入征地條款，作為征地補(bǔ)償之前提，但在后來的立法中，未曾有過法律對(duì)“公共利益”的進(jìn)一步界定。相反，在“五四憲法”之后涉及征地補(bǔ)償?shù)木唧w法律中，征地補(bǔ)償?shù)哪康谋弧皣?guó)家建設(shè)”的目的所取代。如1950年代以來征地補(bǔ)償制度適用的主要法律：由國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》。該法在第一條將立法目的規(guī)定為，“為適應(yīng)國(guó)家建設(shè)的需要，慎重地妥善地處理國(guó)家建設(shè)征用土地問題?！薄鞍硕椃ā敝贫ㄒ詠?，“公共利益”再次作為憲法中征地補(bǔ)償?shù)奈┮荒康?，但其后的土地立法中，或?qū)ⅰ肮怖妗敝萌糌杪劊蛉詫ⅰ敖ㄔO(shè)”視作目的。前者如土地制度的重要法律：1986年《土地管理法》、（注釋10：1998年修改后，增加了“國(guó)家為了公共利益的需要征用土地。）

對(duì)“公共利益”不予任何界定，無疑給代表國(guó)家行使征地補(bǔ)償權(quán)力的各級(jí)政府留下了較大的自由裁量空間，漠視或?yàn)E用“公共利益”則使國(guó)家在行使征地補(bǔ)償權(quán)力時(shí)，失去了其正當(dāng)?shù)男袨槟康?。?dāng)然，“公共利益”本身是一開放的不確定概念，所含內(nèi)容十分廣泛，在立法中予以列舉，總難免有掛一漏萬之虞。因此，可采用列舉式與概括式并舉的方式將其限定。（注釋12：2010年初，國(guó)務(wù)院法制辦在向社會(huì)各界征求意見的《國(guó)有土地房屋征收與補(bǔ)償條例》（征求意見稿）

同時(shí)，對(duì)目前無法從實(shí)體上列舉的征地補(bǔ)償是否符合“公共利益”，可經(jīng)過一定的程序來予以認(rèn)定：①重大征地補(bǔ)償項(xiàng)目，經(jīng)所在地的人大或人大常委會(huì)決定之。這與人大或人大常委會(huì)的性質(zhì)、地位、職能相一致。②其他項(xiàng)目，可由公眾參與協(xié)商，予以決定。

土地是構(gòu)成國(guó)家之要素。國(guó)家對(duì)土地享有征收、征用之權(quán)，是其固有權(quán)力。這種國(guó)家權(quán)力相對(duì)于個(gè)人，是一種強(qiáng)制性權(quán)力。強(qiáng)制性交易的優(yōu)點(diǎn)是效率高，因此政府在征地過程中更愿意也易于選擇強(qiáng)制手段。但強(qiáng)制性交易的缺點(diǎn)是易于缺失公平，且社會(huì)成本較高，近年來中國(guó)城鄉(xiāng)因征地補(bǔ)償引起的沖突悲劇屢屢上演。因此，征地補(bǔ)償中的協(xié)商與妥協(xié)正如民事交易行為一樣并非可有可無，而是正當(dāng)要求。

三、創(chuàng)設(shè)合法而合理的征地補(bǔ)償機(jī)制，確保公民基本權(quán)利

在征地補(bǔ)償制度中，補(bǔ)償是其組成部分，對(duì)被征地的農(nóng)民和其他公民而言，補(bǔ)償將涉及到其財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益，因此它將更為關(guān)注一個(gè)合法而合理的補(bǔ)償機(jī)制。

首先，征地補(bǔ)償應(yīng)對(duì)公民享有的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利予以保護(hù)。土地，對(duì)于生活于其上的農(nóng)民而言，是其賴以耕作取得收入，得以生活并改善生存的重要財(cái)產(chǎn)。盡管農(nóng)村土地集體所有制度的宣告，使得每個(gè)農(nóng)民個(gè)體是否享有土地的所有權(quán)在理論上并不清晰，但農(nóng)民個(gè)體長(zhǎng)期生活在農(nóng)村的土地上并實(shí)際占有和使用著土地卻是不可否認(rèn)的事實(shí)，農(nóng)民因此而享有土地的使用權(quán)也是不具爭(zhēng)議的現(xiàn)實(shí)。對(duì)于居住在城市的公民而言，土地則是傾其畢生積蓄，通過市場(chǎng)購(gòu)置的重要財(cái)產(chǎn)——房屋的載體。對(duì)房屋所屬土地享有使用權(quán)已是法律認(rèn)可的事實(shí)。而征地補(bǔ)償則不得不使公民——無論是農(nóng)村還是城市居住者失去其享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，且為最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

其次，征地補(bǔ)償應(yīng)平等保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。公民在法律面前一律平等，不僅是中國(guó)憲法賦予公民的一項(xiàng)基本權(quán)利——平等權(quán)，而且也是一條重要的法律原則。土地制度由憲法規(guī)定了兩種不同的所有制形式，規(guī)定了不同的規(guī)范。（注釋13：憲法第10條規(guī)定：城市的土地屬于國(guó)家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償；任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。）但就土地以及土地的使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓并沒有作出不同的規(guī)定，兩者在法律地位上應(yīng)當(dāng)是平等的。因此，國(guó)家所有的土地可以依法轉(zhuǎn)讓，同樣，集體所有的土地也應(yīng)平等地享有完整的產(chǎn)權(quán)。但依照現(xiàn)行《土地管理法》等法律，國(guó)有土地可以直接轉(zhuǎn)讓，而集體土地則需經(jīng)國(guó)家征收后變?yōu)閲?guó)有土地，由國(guó)家予以轉(zhuǎn)讓。集體土地的所有者不能依照自己的意愿處分自己的財(cái)產(chǎn)，而只能出讓于國(guó)家。這不僅有違平等原則，亦與憲法中關(guān)于土地所有制和土地使用權(quán)的規(guī)定相悖。

這種國(guó)家所有與集體所有的土地不能按照同地、同權(quán)、同價(jià)的規(guī)則實(shí)現(xiàn)交易，與中國(guó)社會(huì)主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)亦不相符合。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，農(nóng)民為中國(guó)工業(yè)化的積累做出了特別的犧牲和巨大的貢獻(xiàn)，但國(guó)家以戶籍、就業(yè)等制度和政治上的約束將農(nóng)民嚴(yán)格地束縛在土地之上，農(nóng)民除較低的土地收入外，幾乎沒有其他收入。在市場(chǎng)化與城市化的今天，農(nóng)民手中的土地卻不能自由參與交易，再次使農(nóng)民處于不平等境地。而國(guó)家則通過各級(jí)政府將農(nóng)村土地低價(jià)征收、高價(jià)轉(zhuǎn)讓，重復(fù)損害了農(nóng)民的平等權(quán)益。因此，無論從補(bǔ)償正義（歷史正義）還是法律現(xiàn)實(shí)公正的角度，國(guó)家不僅不應(yīng)以不平等形式限制農(nóng)民土地參與市場(chǎng)化過程，而且應(yīng)對(duì)農(nóng)民予以傾斜性補(bǔ)償。

農(nóng)民通過集體所有對(duì)其使用的土地，應(yīng)直接進(jìn)入市場(chǎng)。對(duì)其通過承包使用的土地和宅基地（注釋14：根據(jù)2002年《農(nóng)村土地承包法》和2007年的《物權(quán)法》，農(nóng)村土地承包者承包的土地——財(cái)產(chǎn)權(quán)利的用益物權(quán)，在不改變其農(nóng)業(yè)用途的前提下，可以依法轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或以其他的方式流轉(zhuǎn)。這可以說是對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)入市場(chǎng)流通一定程度的改革。但對(duì)農(nóng)民所享有的宅基地則仍然有著嚴(yán)格限制：宅基地不得轉(zhuǎn)讓予城市居民，宅基地只能轉(zhuǎn)讓給同村的人，已有宅基地者不得再行購(gòu)買宅基地。）之上的房屋附著物實(shí)行其產(chǎn)權(quán)的自由交易，除受國(guó)家土地規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策之限制外，不應(yīng)再有其他限制。

再者，合理的征地補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)包括如下因素：

（1）事先補(bǔ)償或確保事后補(bǔ)償

有征地必予補(bǔ)償，無補(bǔ)償則無征地是征地補(bǔ)償制度的完整表述。因此在征地時(shí)，必須同時(shí)予以補(bǔ)償或確保事后的及時(shí)補(bǔ)償。只征不補(bǔ)或先征后補(bǔ)，征完少補(bǔ)都顯失公平。及時(shí)的補(bǔ)償是征地補(bǔ)償?shù)暮侠硇砸蛩?。在征地補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐中，政府作為強(qiáng)勢(shì)一方，較為容易完成征地行為，而公民作為弱勢(shì)一方，則有能否取得足夠補(bǔ)償之憂。因此政府在征地時(shí)必須對(duì)補(bǔ)償?shù)念~度、補(bǔ)償?shù)姆绞降染唧w問題明確化，以確保征地補(bǔ)償權(quán)利與義務(wù)的一致。

（2）合理的補(bǔ)償方法與補(bǔ)償?shù)亩鄻踊x擇

補(bǔ)償方法的具體確定要充分考慮征地的綜合性因素：

第一，充分補(bǔ)償。征地補(bǔ)償?shù)亩嗌贈(zèng)Q定著被征地公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的公平程度，也是公民對(duì)征地補(bǔ)償最為關(guān)注的問題。征地補(bǔ)償行為雖然不是民事法律行為，并不以等價(jià)有償原則進(jìn)行。但根據(jù)憲法“國(guó)家尊重與保障人權(quán)”原則，國(guó)家應(yīng)力求公民享有充足的補(bǔ)償以使公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受損害。

第二，遵循土地規(guī)律，選擇多種補(bǔ)償方法，確定補(bǔ)償價(jià)格。中國(guó)征地補(bǔ)償在上個(gè)世紀(jì)50年代以安置被征地者的生產(chǎn)和生活為主要補(bǔ)償方式；80年代以安置為主，貨幣補(bǔ)助為輔，90年代以來以貨幣補(bǔ)助為主要方式。本世紀(jì)以來，各地在補(bǔ)償?shù)姆绞缴?，除了貨幣補(bǔ)助外，增加了社會(huì)保障的補(bǔ)助方式。應(yīng)當(dāng)說對(duì)補(bǔ)償方式在不斷地改革，但是補(bǔ)償依然是以對(duì)人補(bǔ)為主，不能體現(xiàn)土地作為一種財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。如根據(jù)《土地管理法》規(guī)定“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前3年平均產(chǎn)值的6至10倍。

土地，作為一種特殊的財(cái)產(chǎn)，有其現(xiàn)實(shí)價(jià)值，亦有其潛在價(jià)值。對(duì)其價(jià)值的認(rèn)定，要考慮土地自身的規(guī)律，包括土地的區(qū)位質(zhì)量，客觀收益水平，供求關(guān)系等綜合因素予以確定。并在此基礎(chǔ)上，提供多種補(bǔ)償方法，確定補(bǔ)償價(jià)格。

補(bǔ)償價(jià)格的確定，應(yīng)由政府和被征地公民通過公開的方式，選擇中立的機(jī)構(gòu)來進(jìn)行。如根據(jù)現(xiàn)行《城市房屋拆遷條例》，對(duì)城市房屋拆遷補(bǔ)償金額，雖規(guī)定根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定，但評(píng)估機(jī)構(gòu)卻由拆遷單方委托估價(jià)或政府指定。公民對(duì)其評(píng)估價(jià)格沒有程序上的參與權(quán)，直接影響其補(bǔ)償實(shí)體利益。

最后，征地補(bǔ)償應(yīng)有正當(dāng)而合理的程序規(guī)定和可行的救濟(jì)途徑。

國(guó)家權(quán)力的行使必須有正當(dāng)?shù)某绦?，正?dāng)?shù)某绦虬▏?guó)家權(quán)力行使的公開、公正和對(duì)公民權(quán)利限制的合理等諸因素。因此現(xiàn)行征地補(bǔ)償之法律、法規(guī)和政策中程序的不當(dāng)之處應(yīng)予以進(jìn)一步改革。

而正當(dāng)與合理程序中最為重要的是為公民提供切實(shí)可行的救濟(jì)程序。檢討中國(guó)征地補(bǔ)償之法律體系，權(quán)利救濟(jì)程序的缺失備受爭(zhēng)議。征地補(bǔ)償制度涉及到公民的政治參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等諸項(xiàng)權(quán)利，而征地補(bǔ)償?shù)男袨閯t包括征地決策機(jī)關(guān)，征地的目的，征地的范圍、面積及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償方法和補(bǔ)償期限等方面。但根據(jù)《行政復(fù)議法》第30條之規(guī)定，國(guó)務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決。這就極大地限制了公民對(duì)征地補(bǔ)償通過司法予以救濟(jì)之范圍。

注釋:

[1]鹿心社主編：《研究征地問題探索改革之路》（二），中國(guó)大地出版社2003年版。