導(dǎo)語：強化采購人主體責(zé)任分析與對策一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：政府采購在經(jīng)歷了17年的實踐以來，彰顯了其在財政支出節(jié)約與腐敗問題防范的作用，但漸漸也顯露出一些問題，政府采購制度的基本功能逐漸弱化。本文以深化政府采購制度改革為理論依據(jù)，從采購人主體責(zé)任要義出發(fā)，就目前在制度、認(rèn)識、機制上存在偏差，提出相關(guān)工作建議。

關(guān)鍵詞：內(nèi)控；采購人主體責(zé)任；制衡效率

1政府采購定義及現(xiàn)狀

政府采購是指各級國家機關(guān)、實行預(yù)算管理的單位和社會團體使用財政預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金等財政性資金，以購買、租賃、委托或雇傭等形式獲取貨物、工程和服務(wù)的行為。在國際上，政府采購是包括政府采購政策、采購方式及采購管理在內(nèi)的對政府采購行為的總稱，亦指公共采購的管理制度。其核心要意在于節(jié)約資金與預(yù)防腐敗，同時，在經(jīng)濟市場中調(diào)控方向，以實現(xiàn)公共產(chǎn)品與服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，并將使用財政資金的采購納入“陽光下的交易”?！吨腥A人民共和國政府采購法》于2002年頒布，2014年修訂，實施至今已近17年，政府采購還存在規(guī)章制度體系不完善、監(jiān)督機制不健全、采購程序復(fù)雜效率低下、采購信息溝通渠道不暢、人員素質(zhì)待提高等問題，依然存在“只買價廉不買物美”，“走形式、走過場”等現(xiàn)象，違背了政府采購制度法制功能和政策導(dǎo)向的宗旨。2018年11月14日，中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過了《深化政府采購制度改革方案》，指出深化政府采購制度改革要堅持問題導(dǎo)向，強化采購人主體責(zé)任，加快形成采購主體職責(zé)清晰、監(jiān)管機制健全、政策功能完備、法律制度完善的現(xiàn)代政府采購制度。

2內(nèi)控制度建設(shè)對提高采購效能具有核心意義

2.1以政策為導(dǎo)向，為夯實采購人主體責(zé)任奠定理論基礎(chǔ)。財庫[2016]99號《關(guān)于加強政府采購內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》，提出“以‘分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)’為主線，通過制定制度、健全機制、完善措施、規(guī)范流程措施，逐步形成依法合規(guī)、運轉(zhuǎn)高效、風(fēng)險可控、問責(zé)嚴(yán)格的政府采購內(nèi)部運轉(zhuǎn)和管控制度?！蓖瑫r，文件明確，“采購人應(yīng)當(dāng)做好政府采購業(yè)務(wù)的內(nèi)部歸口管理和所屬單位管理，明確內(nèi)部工作機制，重點加強對采購需求、政策落實、信息公開、履約驗收、結(jié)果評價等管理”。這表明，內(nèi)控制度建設(shè)是采購人明確主體責(zé)任的當(dāng)務(wù)之急，采購人作為采購主體應(yīng)當(dāng)建立健全采購內(nèi)部控制管理制度，為有效落實采購人主體責(zé)任奠定基礎(chǔ)、創(chuàng)造條件。2.2以法理為依據(jù)，建立健全采購內(nèi)控制度是必要條件。根據(jù)（主席令第68號）《政府采購法》規(guī)定，采購人是指“依法進(jìn)行政府采購的國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織”。采購人作為需求提出的一方，是政府采購活動的發(fā)起人、出資方，和使用者。全面完整、清晰明了地明確采購人主體責(zé)任，是做好政府采購工作的必要前提。中國人民共和國國務(wù)院令第658號《政府采購法實施條例》第39條規(guī)定，“采購人在政府采購活動中應(yīng)當(dāng)維護國家利益和社會公共利益，公正廉潔，誠實守信，執(zhí)行政府采購政策，建立政府采購內(nèi)部制度，厲行節(jié)約，科學(xué)合理確定采購需求?！保摲l深刻闡述了采購人在采購活動中應(yīng)當(dāng)遵循的原則和履行的職責(zé)。據(jù)此，可將采購人主體責(zé)任理解為：以采購需求作為源頭，將采購活動全過程和各環(huán)節(jié)全部納入到整個內(nèi)部控制管理體系中，規(guī)范落實政府采購政策，更好地發(fā)揮政策功能，依法依規(guī)，公開透明推進(jìn)各項工作，直至完成履約驗收。從一定意義上看，內(nèi)部控制管理體系，既直接影響著機關(guān)事業(yè)單位在政府采購環(huán)節(jié)中能否做到采購、財務(wù)、使用等部門三位一體，形成整體聯(lián)動又相互制約的立體機制，更是確定采購需求、組織采購活動、履約驗收等工作的依據(jù)。因此，加強采購人主體責(zé)任的關(guān)鍵節(jié)點應(yīng)當(dāng)落在政府采購內(nèi)部控制管理體系的建立上。

3當(dāng)前采購內(nèi)控制度建設(shè)方面中存在的主要問題

當(dāng)前許多政府采購主體建立了內(nèi)控管理體系，但執(zhí)行中存在制度建設(shè)不完善、業(yè)務(wù)能力跟不上、執(zhí)行力度不到位等苗頭和傾向，應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注并及時糾正。3.1制度體系不夠細(xì)化，采購主體不明，職責(zé)不清。在貫徹落實國家“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革的要求下，財政部開始重視政策效應(yīng)發(fā)揮還不夠充分的問題，逐漸扭轉(zhuǎn)原本在政府采購管理方面重“監(jiān)管”輕“服務(wù)”、重“程序”輕“結(jié)果”的問題，通過進(jìn)一步深化改革加以解決，開始加快政府采購管理改革，從程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變。這一舉措在進(jìn)一步擴大了采購人自主選擇權(quán)利的同時，也對采購人在如何發(fā)揮主動能動性，發(fā)揮自身價值等方面提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)。因此，建立一套約束機制健全、權(quán)力運行規(guī)范、風(fēng)險控制有力、監(jiān)督問責(zé)到位的采購內(nèi)控體系迫在眉睫。然而從當(dāng)前執(zhí)行現(xiàn)狀看來，在政府采購行為中，許多機關(guān)事業(yè)單位的采購主體普遍存在意識欠缺、管理混亂、職責(zé)不清的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)在采購內(nèi)控工作方面，一些單位將采購歸口在財務(wù)管理部門或辦公室，往往存在采購制度建設(shè)茫無頭緒、約束機制作用發(fā)揮不明顯等問題；另一些單位或多或少存在內(nèi)部監(jiān)督機制不健全，不同部門之間缺乏有效的制衡和監(jiān)督，沒有實行“不相容崗位分離”原則等情況，帶來了較為嚴(yán)重的采購風(fēng)險。3.2思想認(rèn)識不夠到位，重預(yù)算執(zhí)行，輕需求及驗收。政府采購內(nèi)部控制管理的主要目的除了防控風(fēng)險還需保證質(zhì)量。一些單位在制度建設(shè)上常常存在新政落實不及時，面對眾多政策規(guī)范，缺乏有效整合，政策導(dǎo)向把握不清等情況。例如“財庫〔2016〕205號《關(guān)于進(jìn)一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導(dǎo)意見》”，提出政府采購管理在當(dāng)前形勢下，應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注采購需求的制定及項目驗收的質(zhì)量，在完善程序管理的基礎(chǔ)上實現(xiàn)內(nèi)控管理貫穿采購行為始終。但是在實際操作時，有些單位仍然按照老思路，老辦法，認(rèn)為只要可以爭取到預(yù)算，就算大功告成，后續(xù)項目采購、合同履約、項目驗收等只要按部就班完成即可，履行完各道程序就是完成任務(wù)。究其原因往往單位管理層對采購項目本身不夠重視，狹隘地認(rèn)為從財務(wù)角度推進(jìn)工作即可，而到了具體實施操作層面，反映出來的問題多體現(xiàn)在項目人員配備不到位，專業(yè)力量不夠，項目過程監(jiān)管不力，驗收“走過場”等情況。這些現(xiàn)象是思想站位不高、對新政解讀不充分，表現(xiàn)出來的是沒有準(zhǔn)確把握政府采購工作的內(nèi)在規(guī)律，沒有深刻領(lǐng)會政府采購活動中加強內(nèi)部控制管理的重要性和必要性。3.3工作機制不健全，責(zé)任分工不明確，內(nèi)控管理和業(yè)務(wù)操作不相容。缺乏完整高效工作機制是制約各單位加強政府采購內(nèi)控建設(shè)的共性短板。一方面為了防范采購風(fēng)險，采購工作應(yīng)當(dāng)“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)”，分工協(xié)作同時相互制衡。另一方面所反映出來的，在辦事人員的專業(yè)領(lǐng)域方面，往往存在采購人員專業(yè)不對口，業(yè)務(wù)技能不精通，難以有效發(fā)揮內(nèi)控作用；業(yè)務(wù)人員了解政府采購政策和內(nèi)控制度的渠道少，信息滯后，陷入業(yè)務(wù)內(nèi)容和采購內(nèi)控政策相違背的局面，造成項目實施與政府采購內(nèi)控脫離。“分工制衡”與“提升效能”成為一對矛盾，“崗位相融”與“專業(yè)壁壘”成為一對矛盾，也導(dǎo)致政府采購內(nèi)控管理游離在業(yè)務(wù)工作之外，存在制度管理和業(yè)務(wù)實操脫鉤的問題。

4強化落實采購人主體責(zé)任，切實提高政府采購內(nèi)部控制管理水平的建議

內(nèi)部控制管理體系的建立健全，是加強采購人主體責(zé)任，提高政府采購管理工作水平的核心措施。建議從制度建設(shè)、權(quán)責(zé)分工、重點管控、計劃執(zhí)行、人才培育方面繼續(xù)加大力度。4.1強化主體責(zé)任意識，夯實采購內(nèi)控制度建設(shè)。十八大以來，轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵在于簡政放權(quán)，為了建設(shè)職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，國務(wù)院推進(jìn)了一系列新決策新部署，把“放管服”改革作為政府職能轉(zhuǎn)變的突破口，對改變政府采購主體地位、優(yōu)化市場資源利用率，激發(fā)市場主體活力做出了一系列改進(jìn)與安排。特別是2015年3月1日起修訂實施的《政府采購法實施條例》、2016年的《關(guān)于加強政府采購活動內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》、2017年出臺的（財政部第87號令）《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》等，一系列提高公開招標(biāo)采購限額、整合集中采購目錄等放開政府采購審批權(quán)限和出臺的各項新政，旨在構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，采購人為主體的采購新格局，在依循采購規(guī)律實現(xiàn)采購目的基礎(chǔ)上，突出強話采購人自主權(quán)利和責(zé)任。各采購人應(yīng)充分認(rèn)識國家戰(zhàn)略規(guī)劃導(dǎo)向和政策調(diào)控變化的新局面，積極順應(yīng)政府采購管理從“程序?qū)颉毕颉靶枨髮?dǎo)向”、“結(jié)果導(dǎo)向”的轉(zhuǎn)變，落實政府采購法律法規(guī)要求，結(jié)合各單位實際，形成一套切實可行的內(nèi)部控制管理制度，在政策落實、信息公開、需求制作、履約驗收等方面體現(xiàn)主體責(zé)任，既要保證財政資金使用到位，政府采購效率提高，又要保證政府采購全流程合法合規(guī)，經(jīng)得起檢查。4.2明確采購人崗位責(zé)任分工，確立主體責(zé)任長效機制。采購人要結(jié)合最新政策精神，堅守底線思維，認(rèn)真梳理政府采購活動涉及工作的風(fēng)險點，建立政府采購“管理、實施、監(jiān)督”三分離制度，在制度中明確政府采購管理、實施和監(jiān)督主體及職責(zé)，例如：由管理部門負(fù)責(zé)制定采購制度及采購績效考核與評價；實施部門負(fù)責(zé)采購需求調(diào)研、論證，預(yù)算編制和申請及推進(jìn)具體采購活動；監(jiān)督部門負(fù)責(zé)采購全過程監(jiān)督與執(zhí)紀(jì)問責(zé)。這樣，既避免出現(xiàn)失職不作為、缺位慢作為、越權(quán)亂作為的情況，又充分發(fā)揮跨部門、不同崗位之間的監(jiān)督制約作用，通過合理分工，有效防控風(fēng)險。此外，將政府采購管理作為本單位內(nèi)控體系的重要組成部分，通過規(guī)范預(yù)算編制及需求審核，結(jié)合本單位實際情況制定采購需求標(biāo)準(zhǔn)，建立內(nèi)部會商和第三方評估相結(jié)合的工作機制，避免出現(xiàn)預(yù)算過高或過低等問題，確保政府采購從需求源頭做到科學(xué)、合理，保證每一分錢落到實處。通過建立制度化的內(nèi)控工作機制，不斷優(yōu)化各環(huán)節(jié)經(jīng)辦審批流程，狠抓關(guān)鍵崗位的風(fēng)險控制，以流程化管理、程序性規(guī)定、信息化手段來提高制度執(zhí)行力，切實增強內(nèi)控制度的嚴(yán)肅性和約束力，持之以恒、久久為功。4.3緊抓重點環(huán)節(jié)，明確內(nèi)控管理核心工作。一方面，實施采購前，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對照內(nèi)控要求落實政府采購需求管理，在條件允許的情況下，通過采購、財務(wù)、需求部門共同商討探究的機制，既要合力推動又要分工制衡，確保采購需求制定合理規(guī)范，預(yù)算落實精準(zhǔn)到位。對于采購需求不明確內(nèi)容不完整的情況，制定采購作業(yè)指導(dǎo)書，擬定切實可行的方法，指導(dǎo)各部門高效、有序開展市場調(diào)研，通過廣泛征集社會建議、充分聽取專家意見、深入開展咨詢活動等手段編制采購需求。另一方面，在項目驗收時，要建立政府采購工作人員和業(yè)務(wù)人員有效溝通機制，對采購項目進(jìn)行分類，制定各類項目的驗收程序和標(biāo)準(zhǔn)，在驗收環(huán)節(jié)確保項目資金使用高效及項目成果優(yōu)異。開展具體驗收工作時，嚴(yán)格對照需求清單、合同條款，全面評估履約效果，針對大型項目，應(yīng)當(dāng)考慮多方參與驗收，視項目情況邀請安排政府行政監(jiān)管部門、原社會方案征求方、原專家、紀(jì)檢審計人員，形成聯(lián)合驗收組，對照國家及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，形成多維度考核的驗收機制。4.4建立采購計劃制度，實現(xiàn)采購管理鏈條一體化管控。建立政府采購項目實施計劃制度，將采購工作分為采購預(yù)算編報、需求調(diào)研、采購實施、履約驗收四個階段，優(yōu)化各階段的流程銜接。同時從采購預(yù)算編制、采購計劃周期管理、采購資金使用、采購驗收評估，廉政、法律風(fēng)險防控等方面事先預(yù)設(shè)目標(biāo)，促使采購過程中各部門各司其職，互相配合，形成環(huán)環(huán)相扣的動態(tài)采購機制，提高采購效率。根據(jù)采購人預(yù)算情況，編報采購計劃，有序安排采購活動，提高采購人執(zhí)行政府采購預(yù)算、實施計劃的系統(tǒng)性、準(zhǔn)確性、及時性和嚴(yán)肅性，并在本單位內(nèi)部系統(tǒng)乃至向社會公開信息，接受社會監(jiān)督。4.5注重采購隊伍建設(shè)，為保障采購質(zhì)量做好人員儲備。目前我國政府采購所涉政策正面臨新舊交替的階段，新政出臺快，舊政被淘汰，專業(yè)性不斷提高，對此，采購人應(yīng)以保障“合理設(shè)崗、強化權(quán)責(zé)對應(yīng)”為目標(biāo)，按照“分事設(shè)權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)”的原則，認(rèn)真梳理不同業(yè)務(wù)、環(huán)節(jié)、崗位的職責(zé)與權(quán)限。在執(zhí)行不相容崗位分離的同時，按照相關(guān)業(yè)務(wù)多人參與和定期輪崗的原則，一方面幫助培育政府采購工作人員全面掌握各類業(yè)務(wù)能力，另一方面也可控制風(fēng)險、防范腐敗。對于受條件限制，難以實行類似制度的采購人，可積極探索建立業(yè)務(wù)人員在崗監(jiān)督、離崗審查和項目責(zé)任追溯的一體化制度，通過檢查、考核、設(shè)立監(jiān)督電話等管理方法，將采購人主體責(zé)任落實到位，確保政府采購管理工作規(guī)范、合法，保證財政資金使用安全。

5結(jié)語

強化采購人主體責(zé)任是我國在政府職能轉(zhuǎn)變的新格局中，認(rèn)清形勢，敢轉(zhuǎn)善變、把握關(guān)鍵的重要表現(xiàn)。政府采購內(nèi)控管理的科學(xué)性、有效性是決定財政資金是否安全使用的重要制度保障，更是加強政府采購活動權(quán)力運行規(guī)范，提質(zhì)增效廉潔的堅實基礎(chǔ)。建立“職責(zé)明確、程序規(guī)范、保障有力、監(jiān)督到位”的政府采購內(nèi)控管理并非一朝一夕之功，還需要在實踐中不斷積累經(jīng)驗，篤行致遠(yuǎn)。

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作者:方慧婷 楊君鈺 單位:上海科技館