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【摘要題】專門專業(yè)檔案

【關(guān)鍵詞】人事檔案/改革

【正文】

我國(guó)幾十年來形成的人事檔案（包括干部檔案、學(xué)生檔案、職工檔案等，下同）隨人走的制度，即一人一生（不論上學(xué)還是工作，不論在什么地方做什么工作）必須有一份人事檔案，是終身的。這種人事檔案管理制度的優(yōu)點(diǎn)很多，特別是它集中反映了一個(gè)人一生的經(jīng)歷、政治思想、品德作風(fēng)、業(yè)務(wù)能力、工作表現(xiàn)、工作實(shí)績(jī)、工資待遇、身體健康狀況等，有利于各個(gè)組織歷史地、全面地考察了解和正確選拔使用干部。但是，它是為了適應(yīng)干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制、干部隊(duì)伍中實(shí)行軍事共產(chǎn)主義（革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期）、高度集中統(tǒng)一管理的干部人事體制、社會(huì)主義公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的需要而產(chǎn)生、形成的。隨著改革開放，干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制的廢除，干部人事制度的改革，多種經(jīng)濟(jì)成分的形成，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，人事檔案管理的這種“終身”制已越來越不適應(yīng)這種新情況、新形勢(shì)了。有關(guān)這方面的問題，近年來在各種新聞媒體上常有報(bào)道。它一方面妨害了合理的人才流動(dòng)；另一方面許多人事檔案滯留在人事部門沒人要，不能發(fā)揮作用。1996年出臺(tái)的《流動(dòng)人員人事檔案管理暫行規(guī)定》（中共中央組織部和國(guó)家人事部聯(lián)合），就是力圖解決人事檔案管理“終身”制在新形勢(shì)下出現(xiàn)的各種問題?，F(xiàn)在看來，這些問題仍未很好得到解決。近年中央電視臺(tái)第一套節(jié)目中的“東方時(shí)空”節(jié)目還專門談到人事檔案管理問題，其中提到人才流動(dòng)服務(wù)中心保存的大量人事檔案滯留在那里沒人要。據(jù)說，全國(guó)“至少有60萬人的‘棄檔族’（《蘭臺(tái)世界》2003年第6期徐亞芳、尤新：《人事檔案管理亟需改革》）?！边€有，隨著人員流動(dòng)頻繁，人事檔案也隨人多次流動(dòng)，再加上流動(dòng)時(shí)不按國(guó)家有關(guān)部門規(guī)定隨意交人取走或帶走，其可靠性、真實(shí)性大打折扣，修改、涂改、偽造人事檔案的違紀(jì)、違法事件屢有發(fā)生，形成檔案內(nèi)容不實(shí)，擅自造檔現(xiàn)象嚴(yán)重的局面。民間有一順口溜，說干部檔案：‘工齡越來越長(zhǎng)，年齡越來越小，文憑越來越高，資格越來越老’?！睋?jù)說“組織部門已經(jīng)下發(fā)通知對(duì)干部學(xué)歷、學(xué)位進(jìn)行清查”。（徐亞芳、尤新：《人事檔案管理亟需改革》）因此，人事檔案管理制度也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，也要有點(diǎn)新思路，對(duì)這種“終身”制進(jìn)行必要的改革，以適應(yīng)我國(guó)干部人事制度的改革，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的需要。

人事檔案是各種組織（包括黨、政、軍、群機(jī)關(guān)，企業(yè)，事業(yè)單位等，下同）在管理其所屬人員時(shí)形成的專門文件——人事文件以各個(gè)個(gè)人為單位集中保存的一種特殊的專門檔案。它可以不歸入該組織檔案整體——全宗之中，也就是說它可以與該組織的其他檔案分離。但是，建立人事檔案是組織、人事部門的行政行為，按人事檔案的性質(zhì)來說也是一種公務(wù)檔案，并不是個(gè)人檔案、私人檔案。過去常有人將人事檔案看成是“我的檔案”、“自己的檔案”，這是一種誤解。公民有建立自己的檔案的權(quán)利和自由，但是公民個(gè)人或家庭的檔案與我們這里說的組織為其成員建立的人事檔案是完全不同的兩回事。因此，人事檔案所有權(quán)應(yīng)歸建立人事檔案的組織，不應(yīng)歸個(gè)人。在過去社會(huì)主義公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)以及集中統(tǒng)一管理干部人事體制的條件下，人事檔案隨人員流動(dòng)（到哪里都是國(guó)有機(jī)構(gòu)，都是公家人，都是國(guó)家干部）而流動(dòng)，是合理的，也是行得通的。但是，現(xiàn)在一個(gè)國(guó)家干部流動(dòng)到私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)，甚至自己當(dāng)了老板，那么，將該干部的人事檔案流動(dòng)到私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)或外資企業(yè)，就行不通了。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，隨著改革的深入，一位國(guó)家公務(wù)員流動(dòng)到大學(xué)里當(dāng)教授，一位教授流動(dòng)到企業(yè)（包括私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、合資企業(yè)、外資企業(yè)）里當(dāng)老總，一位企業(yè)老總流動(dòng)到國(guó)家機(jī)關(guān)當(dāng)主任、局長(zhǎng)，甚至多次來回流動(dòng)，都是可能的?，F(xiàn)在這種現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)，將來還可能是一種普遍現(xiàn)象。在這種情況下，改革人事檔案終身隨人流動(dòng)的制度就勢(shì)在必行了。

人事檔案是由各個(gè)組織在其自身人事管理活動(dòng)中形成的，必然歸各個(gè)組織保存。考慮到在其某個(gè)人員離開本組織之后，此人的人事檔案對(duì)本組織作用不大，而對(duì)新接收其工作的組織來說有重要參考價(jià)值，其人事檔案在一定范圍內(nèi)隨之流動(dòng)，也是合理的、可行的。這個(gè)范圍應(yīng)由中央和地方的組織、人事部門和檔案行政部門規(guī)定。中共中央組織部和國(guó)家檔案局于1991年頒布的《干部檔案工作條例》第四章管理范圍中已有規(guī)定，只是由于根據(jù)人事檔案管理“終身”制的要求，規(guī)定的流動(dòng)范圍較寬。如第十五條規(guī)定“干部辭織、退職、自動(dòng)離職被辭退（解聘）后，未就業(yè)的，其檔案仍由原管理單位保管。另就業(yè)的，其檔案轉(zhuǎn)至有關(guān)的組織、人事部門保管，不具備條件的，轉(zhuǎn)人事部門所屬的人才流動(dòng)服務(wù)中心保管?！敝挥小安痪邆錀l件的”才不隨人流動(dòng)，否則都應(yīng)隨人流動(dòng)。如果我們改革一下人事檔案管理的“終身”制，就可以將流動(dòng)范圍作出更多的限制，如只在黨、政、軍機(jī)關(guān)之間流動(dòng)，只向上級(jí)機(jī)關(guān)流動(dòng)，軍隊(duì)與地方分別流動(dòng)，國(guó)家公務(wù)員與其他國(guó)家干部分別流動(dòng)等等。實(shí)際上，我在這里說“改革人事檔案‘終身’制”，僅僅是“改革”，而不是徹底“廢除”。因?yàn)閷?duì)于相當(dāng)多的人來說，如果一輩子當(dāng)國(guó)家公務(wù)員，其人事檔案仍然是終身的。只是不要將這種“終身”制應(yīng)用于全部人事檔案，應(yīng)用于每一個(gè)人。

人事檔案是一個(gè)組織在人事管理活動(dòng)中形成的人事文件組成的，其真實(shí)性、可靠性由該組織的領(lǐng)導(dǎo)及其人事管理部門負(fù)責(zé)。如果人事檔案隨人流動(dòng)，接收該人事檔案的組織應(yīng)對(duì)其安全保管負(fù)責(zé)，而對(duì)其在原組織形成的人事文件的真實(shí)性、可靠性不能負(fù)責(zé)。因此，在各個(gè)組織之間流動(dòng)的人事檔案，應(yīng)按歷史順序分別保存（即一個(gè)人事案卷中分為若干部分），保持其歷史面貌。過去有些組織為了某種需要，將其人事檔案中以前組織形成的人事文件進(jìn)行修改、補(bǔ)充、銷毀等等做法都是不合適的，嚴(yán)格說來也違背了《檔案法》規(guī)定的精神。《檔案法》第24條規(guī)定：“損毀……屬于國(guó)家所有的檔案的”，“擅自……銷毀屬于國(guó)家所有的檔案的”，“涂改、偽造檔案的”，“由縣級(jí)以上人民政府檔案行政管理部門、有關(guān)主管部門對(duì)直接責(zé)任人員依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”根據(jù)這個(gè)道理，為了保障人事檔案的真實(shí)性、可靠性，其流動(dòng)范圍必須有所限制。

一個(gè)組織的工作人員流動(dòng)到其他組織或“自立門戶”之后，如果其人事檔案不隨之流動(dòng)出去的話，該人事檔案應(yīng)在本組織內(nèi)保存一段時(shí)間后，向中央或地方的各級(jí)國(guó)家檔案館移交。關(guān)于各個(gè)組織不向外流動(dòng)的人事檔案移交各級(jí)國(guó)家檔案館保存，在《干部檔案工作條例》中已有類似的規(guī)定。如第14條規(guī)定：“干部死亡以后”，“中央和國(guó)務(wù)院管理的干部，其檔案由原管理單位保存五年后，移交中央檔案館永久保存；”“中央、國(guó)家機(jī)關(guān)各部委，各省、自治區(qū)、直轄市管理的司局級(jí)職務(wù)的干部，全國(guó)著名的科學(xué)家、藝術(shù)家、教授和有特殊貢獻(xiàn)的英雄、模范人物、知名人士，其檔案由原管理單位保存五年后，……隨同到期的其他檔案一并向同級(jí)檔案館移交永久保存。”第35條規(guī)定：“對(duì)確屬查不到干部下落的，凡有保存價(jià)值的檔案材料可移交干部原籍檔案館保存。”根據(jù)這兩條的規(guī)定，移交檔案館保存的人事檔案的數(shù)量極為有限。如果我們今后不再實(shí)行人事檔案管理的“終身”制，各組織向各級(jí)國(guó)家檔案館移交人事檔案的數(shù)量將隨之增多。因此，各級(jí)國(guó)家檔案館內(nèi)可以考慮設(shè)立人事檔案部或人事檔案中心。美國(guó)國(guó)家檔案與文件署設(shè)置“國(guó)家人事文件中心”（NationalPersonnelRecodsCenter，也可譯為“國(guó)家人事檔案中心”）的做法值得借鑒。該國(guó)家人事文件中心是專門保存美國(guó)聯(lián)邦政府所有離職人員的人事案卷的一個(gè)機(jī)構(gòu)，規(guī)模很大，內(nèi)分文職人事文件部和軍職人事文件部。1990年我參加美國(guó)檔案工作者協(xié)會(huì)第54屆年會(huì)時(shí)，曾見到一份資料稱軍職人事文件部已保存有5200多萬卷退役軍人的人事文件。相比之下，我國(guó)目前把大量人事檔案長(zhǎng)期留滯在各級(jí)人才流動(dòng)服務(wù)中心，我看并不是一個(gè)好辦法，還是應(yīng)該充分發(fā)揮各級(jí)國(guó)家檔案館的作用為好。

有人擔(dān)心，如果人事檔案不隨人流動(dòng)，一個(gè)人的人事檔案可能會(huì)有多份（產(chǎn)生于不同組織，內(nèi)容并不重復(fù)），并且不在一處，不便于使用。的確存在這個(gè)缺陷，但這不是個(gè)大問題。因?yàn)榭梢缘礁骷?jí)國(guó)家檔案館查到他的人事檔案，國(guó)家檔案館可以將同一人的多份人事檔案聯(lián)系在一起。而從國(guó)家檔案館查到的人事檔案，一般來說其可靠性、真實(shí)性是有保障的。在現(xiàn)實(shí)生活中，對(duì)于一般職工來說，主要是看他（她）的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，不會(huì)太多地去查歷史，使用其過去的人事檔案的機(jī)會(huì)不會(huì)太多。

對(duì)于國(guó)家來說，應(yīng)重點(diǎn)建立和管好黨、政、軍機(jī)關(guān)的干部檔案、國(guó)家公務(wù)員檔案，特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人員的干部檔案。對(duì)于其他各種組織來說，由于人事檔案的管理不再是“終身”制，是否為其成員建立人事檔案，由其自己或者其上級(jí)組織決定。如果建立人事檔案，也可以只為一部分人員（如領(lǐng)導(dǎo)人員、重要崗位工作人員、高級(jí)專業(yè)技術(shù)人員等）建立人事檔案，不必為全體人員建立人事檔案。不建立人事檔案，不等于不產(chǎn)生和形成人事文件（如履歷表、登記表、鑒定表、志愿書等），只是這些人事文件可以不按人頭單獨(dú)保存，與普通檔案（俗稱“文書檔案”）一同管理即可。這樣，從全國(guó)來說可以大大減少人事檔案的數(shù)量。建檔案是一個(gè)好事，但是建檔案也有個(gè)成本（在人力、物力、財(cái)力上需要付出一定代價(jià)）問題。如果按全國(guó)人口百分之一的人建人事檔案來計(jì)算，就是1000萬卷左右，建國(guó)已50多年，累計(jì)就有5億卷左右，再加每年800～1000萬人就業(yè)，10年后就達(dá)到6億卷，20年后就達(dá)到7億卷，將需要多少檔案柜存放，需要多少人來管理??！所以，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為檔案越多越好。20世紀(jì)60年代，同志曾告誡過我們：“檔案不要搞得太多，不然就是文牘主義，后代要罵我們的。”說得多么中肯?。‖F(xiàn)在許多組織的人事部門將本組織的人事信息輸入電腦，日常人事管理只使用電腦就可以解決問題，也就沒有必要再為每一個(gè)人建一份紙質(zhì)的人事檔案，既節(jié)省了人事管理的開支，又提高了工作效率。估計(jì)這種做法將是多數(shù)組織的選擇。這里需要說明的是，電腦中儲(chǔ)存了人事信息，實(shí)際上就形成了電子形式的人事檔案。只是這種電子形式的人事檔案不像紙質(zhì)人事檔案那樣可隨其工作人員的流動(dòng)而流動(dòng)，僅歸本組織的人事部門保存使用。

如果一個(gè)人流動(dòng)到了新的組織里工作，而其人事檔案沒有隨之流動(dòng)過去，那么新接收其工作的組織可以不再為其建立人事檔案，也可以另建人事檔案。這在人事檔案管理“終身”制的要求下是不允許的。因?yàn)樵M織不轉(zhuǎn)出該人的人事檔案，新的組織不能接收其工作。由此，1996年江蘇省昆山市為了引進(jìn)人才，出臺(tái)了《關(guān)于對(duì)部分缺檔專業(yè)技術(shù)人員、干部重建檔案的暫行規(guī)定》（見《檔案與建設(shè)》2003年第1期萬輝：《人事檔案能“克隆”嗎？——關(guān)于吸引人才重建檔案的調(diào)查與思考》，以解決沒有人事檔案也可以引進(jìn)人才的問題。如果我們改革了人事檔案管理的“終身”制，一個(gè)組織吸收一個(gè)人的工作，不一定必須有過去工作的組織為其建立的人事檔案，不存在“缺檔”問題，也不一定必須為其“重建檔案”。

在討論人事檔案管理問題時(shí)，為了解決人事檔案管理“終身”制方面存在的問題，有人主張“實(shí)行人事檔案的社會(huì)化管理”和“實(shí)行人事檔案資源全社會(huì)共享”。我認(rèn)為，在存在國(guó)家、存在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和尊重個(gè)人隱私權(quán)的社會(huì)條件下是難以實(shí)現(xiàn)的。特別是人事檔案向社會(huì)完全開放，在世界各國(guó)尚無先例，許多國(guó)家還對(duì)人事檔案規(guī)定了比較長(zhǎng)的封閉期。如法國(guó)《檔案法》規(guī)定“人事案卷從產(chǎn)生之日算起滿120年”“可供自由查閱”。所以，我們?nèi)詰?yīng)堅(jiān)持人事檔案應(yīng)有一定的封閉期，在封閉期內(nèi)提供利用必須得到嚴(yán)格的限制。

總結(jié)以上各點(diǎn)，就是將人事檔案管理的“終身”制，改革為：(1)一人一生可以只有一份人事檔案。這是指一生只在一個(gè)組織內(nèi)任職；或工作雖有調(diào)動(dòng)，但仍在一個(gè)組織系統(tǒng)內(nèi)；或者流動(dòng)到其他組織工作，而該組織不建立人事檔案。(2)一人一生也可以有多份人事檔案。這是指一生工作流動(dòng)多處，多處的組織均分別為其建立了人事檔案。(3)一人一生也可以沒有人事檔案。這是指其工作的所在組織沒有為其建立人事檔案。