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【摘要】公共政策是公權(quán)力得以執(zhí)行的理論依據(jù)，公共整政策的制定是公共管理中重要的環(huán)節(jié)，它決定政策執(zhí)行的方向，影響政策執(zhí)行的效果。及政策的評(píng)價(jià)分析但是公共政策有時(shí)他在政策實(shí)踐中是需要試點(diǎn)及調(diào)節(jié)的，他也是有局限性的，如何發(fā)揮公共政策優(yōu)勢(shì)。彌補(bǔ)其局限性是政策制定主體的核心任務(wù)

【關(guān)鍵詞】公共政策政策分析重要性局限性

公共政策是以鎮(zhèn)府為主的公共法權(quán)主體意的體現(xiàn)。在一定意義上可以認(rèn)為，制定和執(zhí)行公共政策構(gòu)成了鎮(zhèn)府公共管理的主要過(guò)程活動(dòng)。無(wú)論是哪個(gè)鎮(zhèn)府制定的公共政策，無(wú)論是針對(duì)什么領(lǐng)域的公共政策，均要涉及采取什么行動(dòng)，禁止哪些行動(dòng)，行動(dòng)的目標(biāo)是什么。怎樣采取行動(dòng)及政策局限分析，政策制定者乃至整個(gè)社會(huì)信奉的價(jià)值觀緊密聯(lián)系。價(jià)值真空之中的極端觀點(diǎn)，致使為追求客觀真實(shí)而回避倫理問(wèn)題”的傾向至今在公共政策研究領(lǐng)域仍占據(jù)著主導(dǎo)地位，從而使現(xiàn)代政策科學(xué)從整體上顯現(xiàn)出一種單純追求理性化和技術(shù)化的特征。對(duì)此無(wú)疑應(yīng)予新的認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)。

（一）政策分析方法是在搜集資料的基礎(chǔ)上，對(duì)資料進(jìn)行綜合研究和比較，進(jìn)而提出政策方案或?qū)φ哌M(jìn)行評(píng)價(jià)的過(guò)稱。因此，政策分析方法包括資料搜集的方法和資料分析的方法。它在公共政策評(píng)價(jià)方面意義重大。它是評(píng)估政策影響力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，尤其道德判斷幾乎是一種完全主觀的東西，因而無(wú)法將其納入客觀分析的對(duì)象。即使政策的“分析者”能夠基于某些事實(shí)對(duì)政策的結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)，也難以從性質(zhì)上得出這些政策好與壞、正確與錯(cuò)誤、公平與不公平的結(jié)論.所以，“科學(xué)”的政策研究應(yīng)盡可能排除倫理性因素干擾，讓價(jià)值保持在一種“中立”的狀態(tài)之中。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，“價(jià)值中立說(shuō)”對(duì)于現(xiàn)代政策科學(xué)的建立與發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。它不僅通過(guò)事實(shí)與價(jià)值、客體與主體、認(rèn)知與評(píng)價(jià)的二元區(qū)分，將近代自然科學(xué)的經(jīng)驗(yàn)方法成功地引進(jìn)到了政策研究領(lǐng)域，從而賦予了公共政策分析以科學(xué)的形態(tài)；而且還通過(guò)對(duì)研究成果的客觀真實(shí)性強(qiáng)調(diào)，對(duì)政策分析的主體提出了必須保持誠(chéng)實(shí)理性人格、不受主觀因素干擾、獨(dú)立自主進(jìn)行研究的職業(yè)要求。但這種“價(jià)值中立”只能是為政策研究的一時(shí)需要而設(shè)定的一個(gè)假設(shè)，本身并不具、現(xiàn)實(shí)性。我們知道，政策研究的基礎(chǔ)是通過(guò)觀察、調(diào)查、試驗(yàn)、歸納等手段對(duì)客觀事實(shí)進(jìn)行收集和整理；但收集和整理的對(duì)象卻并非與之相關(guān)的所有客觀事實(shí)，而是經(jīng)過(guò)了一定篩選的；對(duì)客觀事實(shí)的篩選，又是根據(jù)一定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的?？梢?jiàn)，在供政策分析用的基本素材中，已經(jīng)有了價(jià)值因素的滲入。更為重要的是，政策分析是以“論證政策目標(biāo)的妥當(dāng)性和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)途徑的合理性”為中心展開(kāi)的，而政策目標(biāo)一般是由“決策者”提出或提示的。不論這一目標(biāo)處于“擬定”還是“既定”的狀態(tài)，實(shí)際上都已潛含著“決策者”的價(jià)值取向和道德訴求。在這種情況下，不管“分析者”采取什么樣的研究方法，都不可能將政策目標(biāo)中的價(jià)值因素完全“排除”在分析的視野之外。主張?jiān)诠舱叻治鲋信懦齻惱硪蛩氐牡诙€(gè)理由，是認(rèn)為政策研究中沒(méi)有討論道德問(wèn)題的必要性。他們強(qiáng)調(diào)，在現(xiàn)代民主制度下，有關(guān)道德等問(wèn)題的爭(zhēng)論，一般是在政治層面展開(kāi)、并只有通過(guò)政治過(guò)程才能獲得解決的。既然“分析者”無(wú)力解決價(jià)值問(wèn)題，那么關(guān)于政策價(jià)值的選擇就“最好”交給“決策者”去決定，“分析者”沒(méi)有必要介入。而且“分析者”在其研究報(bào)告中，已通過(guò)對(duì)投入—產(chǎn)出、成本—效益的分析表明了他們對(duì)政策價(jià)值的態(tài)度，故沒(méi)有必要再要求他們?cè)趥惱韱?wèn)題上作更多的說(shuō)明。不錯(cuò)，現(xiàn)代政策過(guò)程是由“政策分析”和“政策決定”兩個(gè)層面構(gòu)成的。前者屬于“技術(shù)”層面，后者屬于“政治”層面?！胺治稣摺焙汀皼Q策者”作為不同層面的行為主體，各自承擔(dān)著不同的角色功能。但這并不能成為政策分析中不需要討論道德問(wèn)理由因個(gè)層面之間不僅有明確的界限，而且保持著一種前后相依、彼此銜接乃至相互貫通的關(guān)系有關(guān)政策價(jià)值的論爭(zhēng)通常是在“政治”層面展開(kāi)的，但論者所持的根據(jù)卻往往是由“技術(shù)”層面提供的。顯然，如果在“技術(shù)”層面上不對(duì)道德等價(jià)值問(wèn)題進(jìn)行必要的討論，不對(duì)政策可能引起各種后果做出預(yù)測(cè)，“政治”層面的價(jià)值論爭(zhēng)也是難以充分展開(kāi)的。至于“分析者”在“技術(shù)”層面上通過(guò)投入—產(chǎn)出、成本—效益分析所表示的價(jià)值意向，那只是從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對(duì)政策率性所作的判斷，并不能完全滿足政策選擇的需要。即使從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，僅僅強(qiáng)調(diào)“效率性”也是不夠的，至少還有一個(gè)與之相對(duì)立的“公平性”問(wèn)題需要加以考慮。主張?jiān)谡叻治鲋信懦齻惱硪蛩氐牡谌齻€(gè)理由，是認(rèn)為如果政策分析涉及倫理因素，就難免會(huì)將“分析者”的個(gè)人偏見(jiàn)或成見(jiàn)帶入分析過(guò)程之中，從而影響到研究結(jié)論的真實(shí)性。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這種擔(dān)心不無(wú)道理。因?yàn)橐坏┰诠舱叻治鲋袚诫s進(jìn)“分析者”的個(gè)人偏見(jiàn)，自然會(huì)傷及到分析結(jié)果的客觀性和合理性；而如果分析結(jié)果的客觀性和合理性不能保證，政策分析的有效性就將大打折扣。所以，現(xiàn)代政策科學(xué)的一項(xiàng)基本要求，就是必須防止個(gè)人的“選好”意識(shí)進(jìn)入政策研究領(lǐng)域。但是，這一要求并不意味著政策分析可以排除倫理因素。因?yàn)椤胺乐箓€(gè)人偏見(jiàn)進(jìn)入”和“排除倫理因素”是兩個(gè)完全不同的命題。前者所“防止”的只是“個(gè)人偏見(jiàn)”，而后者要“排除”的卻是與政策相關(guān)的所有“倫理因素”。如果僅僅為了“防止個(gè)人偏見(jiàn)”而將各種倫理因素一概“排除”于政策分析之外，只能是一種因噎廢食的做法，而且也是不現(xiàn)實(shí)的。作為政策研究行為主體的“分析者”，畢竟也是有思想、有愿望、有意志的“人”，其個(gè)人“選好”意識(shí)不可能被完全阻止于政策分析的大門(mén)之外。實(shí)踐證明，如果將與政策相關(guān)的各種倫理因素給以必要討論，反而有助于提高“分析者”的自律性，防止“個(gè)人偏見(jiàn)”在政策分析中發(fā)揮過(guò)大作用。

（二）公共政策，都會(huì)有其局限性。它在試圖改變某一狀況的同時(shí)，會(huì)對(duì)當(dāng)前的狀態(tài)產(chǎn)生無(wú)意的影響，并且，這種影響往往是負(fù)面的。這其實(shí)就是公共政策制定中的兩難選擇。

如就拿房地產(chǎn)市場(chǎng)政策也是如此，本希望給購(gòu)房者帶來(lái)利益。不再受高房?jī)r(jià)的壓迫；但在此時(shí)此刻，它給公眾帶來(lái)的損失，卻是必須考量的。高房?jī)r(jià)正在成為人人喊打的過(guò)街老鼠。一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題正在演變成民怨載道的政治問(wèn)題，相關(guān)的調(diào)控舉措也逼不得已地紛紛出臺(tái)。望房興嘆的老百姓，多少有些“鐵腕”情結(jié)，希望政府那雙調(diào)控的手，能夠立竿見(jiàn)影，管住飆升的房?jī)r(jià)這匹脫韁野馬。結(jié)果到底如何，結(jié)果就不言而喻啦。

（三）用理性化的觀點(diǎn)和方法看待、分析和解決問(wèn)題，是研究解決公共政策局限的關(guān)鍵之一。但過(guò)分強(qiáng)調(diào)理性主義政策分析理念的合理性、分析方法的可靠性，在制定和實(shí)施公共政策的實(shí)踐中亦造成了相當(dāng)?shù)恼`區(qū)、困境和消極后果，以致于出現(xiàn)了政策理論與政策實(shí)踐相脫離的現(xiàn)象。理性主義公共政策分析的局限性主要來(lái)自：政策制定者和政策分析者的局限性，政策分析方法的局限性，政策分析條件的局限性。理性主義公共政策分析的理念和方法從一開(kāi)始就引起了諸如漸進(jìn)主義政策理論和有限理性政策理論等的批評(píng)和修正。理性主義公共政策分析的最大誤區(qū)集中于它對(duì)主、客觀條件的理想化的要求上。事實(shí)上，諸如知識(shí)的廣博性、動(dòng)機(jī)的純正性、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的中立性、數(shù)據(jù)（資料）的完整性、分析模型的真實(shí)性、政策方案的周全性、未來(lái)預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性等項(xiàng)理性主義公共政策分析的要求，都不是現(xiàn)實(shí)人類的知識(shí)和能力所能實(shí)現(xiàn)的。所以，理性主義的公共政策分析不應(yīng)當(dāng)亦不可能是實(shí)際公共政策分析的唯一理念和唯一工具。未來(lái)公共政策分析的出路在于理性與超理性的理念和工具的合理運(yùn)用。

所以一項(xiàng)公共政策的制定的主體，制定的原則，制定程序，乃至政策的咨詢，政策分析是相當(dāng)關(guān)鍵的。政策分析的局限性是隨著政策實(shí)踐的深入而不斷得到修正。它為政策評(píng)價(jià)政策調(diào)整，提供實(shí)踐及理論依據(jù)。

【參考文獻(xiàn)】

[1]譚道明高小平-《管理概論》《公共政策案例分析》-武漢大學(xué)出版社