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1公共管理理論淵源

社會是指具有共同的價值觀與目標的人群在一起組成的聯(lián)盟。張國慶認為，如果從生態(tài)學層面上去看，社會則是人類因為相互聯(lián)系、互相合作而形成的“人”的群體，人類社會是生態(tài)系統(tǒng)的一部分。由于人類活動具有主動性和目的性，因此社會除了具有“生態(tài)”與“系統(tǒng)”的特性之外，還具有自我管理、主動進化的特性[1-10]。

1.1行政管理理論

行政管理，或者公共行政，是運用國家權力對社會事務的一種管理活動。筆者認為，早期人類社會的哲學，包括中國的國學，可以看作是行政管理學的基礎理論，歷史學則是行政管理的案例分析。行政管理理論真正的產(chǎn)生與發(fā)展可以劃分為以下3個階段。（1）早期的行政管理學（傳統(tǒng)行政管理理論）。從19世紀末至20世紀20年代，德國學者Lorenzvon（1）Stein與美國學者WoodrowWilson發(fā)表了有關行政學的研究論文，標志著行政管理科學的產(chǎn)生。這一時期的行政管理學強調自然科學的理性與技術在行政管理中的應用，以研究政府行政效率和節(jié)省開支為目標，主張政治與行政分離，實現(xiàn)組織系統(tǒng)化，機關事務計劃化，工作方法程序化，工作要求標準化。（2）發(fā)展時期的行政管理學（基于管理學的行政管理學理論）。20世紀20—80年代，F(xiàn)rederickWinslowTaylor管理理論的引入，以及行為科學的興起，行政管理學轉向從心理學、社會學、人類學的角度，對人的心理因素、行為以及人與周圍環(huán)境關系的研究，改變了傳統(tǒng)行政管理中的只注重理性與技術而忽視社會價值取向，注意激發(fā)人的積極因素，強調行政管理活動中的公平與正義。（3）現(xiàn)代行政管理學（基于系統(tǒng)學的行政管理學理論）。20世紀80年代末至今，這一時期，行政管理學以“小政府、大社會”與“有限政府”理念為主導，非政府組織越來越多地參與公共事務管理，信息論、控制論、運籌學等理論、技術和方法也逐漸應用于行政管理。

1.2公共管理理論

公共管理是以政府為核心的公共部門，通過對社會各種力量的整合，廣泛運用政治、法律、經(jīng)濟的管理方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和服務品質，實現(xiàn)公共利益與福祉。大多數(shù)學者認為，公共管理只是公共行政的一個分支，僅僅只是專門研究行政管理中的方法、技術，公共管理的具體活動僅僅主要是從事公共事業(yè)的開發(fā)和管理。然而，筆者認為，這種觀點只是狹義的公共管理，公共管理的真正的內涵在于，公共管理是一種不同于傳統(tǒng)公共行政的新的管理模式與途徑，不能簡單地將公共管理與公共行政相等同，公共管理是在公共行政的基礎之上的提升與發(fā)展。

1.3狹義的社會管理

目前，主流的社會管理概念都是狹義的，僅僅只是指人們?yōu)閷崿F(xiàn)一定社會目標而進行的計劃、組織、控制和引導等管理活動，一般是指社區(qū)的各種具體的管理活動，如教育、文化、衛(wèi)生、民政、體育、勞動社保等管理活動[11]。

1.4基于發(fā)展學的公共管理理論

2013年，張國慶在《發(fā)展學》中提出了以“師法自然”（生態(tài)論）與“和諧發(fā)展”（和諧論）為基本理念的發(fā)展學理念，并據(jù)此構建了發(fā)展學學科體系：基本理論包括發(fā)展哲學和理論發(fā)展學，后者即發(fā)展學基礎理論，包括發(fā)展學基本原理、基本目標任務，以及和諧的社會發(fā)展思想、發(fā)展目標與發(fā)展原則?；痉椒òㄉ鐣治鰧W，即社會生態(tài)學、系統(tǒng)社會學（社會能流分析學、社會代謝學、社會網(wǎng)絡分析學、社會TSE分析學、社會群分析學、社會生命周期分析學等）等；社會評價學；社會結構學；社會組織學；社會管理學。應用技術包括社會監(jiān)測學、社會仿真學、社會工程學、系統(tǒng)法學、標準學、政策學、勞動計量學、系統(tǒng)企業(yè)學、城市發(fā)展學、農(nóng)村發(fā)展學、農(nóng)業(yè)發(fā)展學、國際合作學（世界發(fā)展學）、教育發(fā)展學、政治發(fā)展學、發(fā)展經(jīng)濟學等。張國慶的發(fā)展學學科構架中的基本方法與應用技術，其實質就是廣義的公共管理學科構架，并將公共管理與社會管理完全融合在一起，其公共管理思想的基礎理念就是生態(tài)論，核心思想與目標就是和諧論。顯而易見，張國慶的這種廣義的公共管理理論，是對當前公共管理理論，包括行政管理理論、社會管理理論的發(fā)展，把公共管理理論提高到了人類社會和諧發(fā)展、社會整體的科學管理的高度，同時還把當前公共管理的理論基礎由機械論、系統(tǒng)論升級為生態(tài)論[12-16]。新的公共管理理論基礎與技術、方法，使得公共管理理論更加突出了人類社會發(fā)展中的生態(tài)基礎、民生至上、和諧發(fā)展的基礎地位。因此，發(fā)展學中的生態(tài)基礎原理、民生至上原理、和諧發(fā)展原理也就自然而然成了公共管理學的基礎性基本原理。

2公共管理與林業(yè)公平發(fā)展

人類社會是生態(tài)系統(tǒng)的一部分，人類社會的發(fā)展依賴于生態(tài)系統(tǒng)的持續(xù)健康。森林生態(tài)系統(tǒng)是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，維護森林生態(tài)系統(tǒng)的健康，為陸地生態(tài)系統(tǒng)，也為人類社會發(fā)展提供了生態(tài)基礎保障。因此，人類社會的發(fā)展，應該遵循生態(tài)系統(tǒng)規(guī)律，并保持生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)健康[7，12-21]。因此，生態(tài)公平，尤其是林業(yè)的公平發(fā)展，既是保障林農(nóng)個體公平的基礎，從人類社會整體角度看，也是人類社會公平基礎的一部分。人類社會的公共管理活動，要以保障生態(tài)公平為基礎，從而促進人類社會的公平。因此，林業(yè)的發(fā)展，要以公平發(fā)展為基礎，讓廣大林農(nóng)共同分享社會發(fā)展成果，讓全體公民共同公平分享林業(yè)進步帶來的優(yōu)質生態(tài)服務。

3當前我國林業(yè)公平發(fā)展存在的主要問題

盡管新的環(huán)境保護法于2014年4月24日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議上進行了修訂，森林法也于2009年進行了修改，但是，我國林業(yè)公平發(fā)展仍存在較多問題，公共生態(tài)利益屢屢受到無良企業(yè)踐踏，林農(nóng)利益也難以得到有效保護，其中關鍵性問題主要有以下方面：一是公眾參與決策權的缺失。公眾對重大生態(tài)影響項目缺少參與決策權，致使許多重大生態(tài)影響項目倉促上馬，森林資源遭到破壞，甚至引發(fā)局部社會穩(wěn)定與安全。二是公眾知情權的缺失。公眾缺少生態(tài)知情權，這主要包括2個方面：一是政府對可能影響生態(tài)安全的項目工程的監(jiān)測數(shù)據(jù)沒有公開。二是政府與學者沒有如實表述有關項目建設可能存在生態(tài)風險，如前不久有關PX安全性的爭論，學者與政府都說PX本身的安全，卻沒有如實表述生產(chǎn)PX可能存在的環(huán)境風險[22]。生態(tài)知情權的缺失，不僅僅影響森林資源安全與森林生態(tài)安全，還嚴重了侵害林農(nóng)利益以及公共生態(tài)利益。三是生態(tài)犯罪罪刑不相當。致使生態(tài)犯罪成本低，無良企業(yè)把最大限度地降低生態(tài)成本以獲得非法高額利潤，甚至于地方政府為了政績招商引資，侵占林地，引入淘汰型、污染型、嚴重森林資源消耗型企業(yè)，殺雞取卵，飲鴆止渴，局部森林資源遭到嚴重破壞的重大林政案件時有發(fā)生。四是生態(tài)損失賠償制度不健全。致使林農(nóng)利益以及公共利益受到無良企業(yè)侵害，沒有渠道或者很難獲得法律救助，向有關生態(tài)安全肇事者索賠。五是生態(tài)安全犯罪缺少罪因溯源。不能拔除生態(tài)安全犯罪根源，很難保障生態(tài)安全與公平。導致生態(tài)安全犯罪的根源除了罪刑不相當之外，還有就是對政府的問責形同虛設。六是部門利益高于林農(nóng)利益。導致人為森林災害林農(nóng)難以得到賠償，林業(yè)行政活動屢屢侵害林農(nóng)利益。

4建議

一是重大生態(tài)安全影響建設項目的立項、審批、施工、運行等全過程，要讓公眾參與決策，并監(jiān)督實施，從而保障林農(nóng)的利益不受工程項目建設的侵害，能夠依法獲得補償；政府要通過有關媒體，實時當?shù)厣鷳B(tài)安全監(jiān)測數(shù)據(jù)，尤其是要實時可能存在生態(tài)安全風險的企業(yè)或工程項目的生態(tài)安全監(jiān)測數(shù)據(jù)，使林農(nóng)獲得依法索賠的依據(jù)；實時森林災害數(shù)據(jù)，提高森林災害發(fā)生情況的透明度，保障林農(nóng)對森林災害的知情權，以便于林農(nóng)依法索賠或者依法索取補償。二是從立法和執(zhí)法2個角度，落實罪刑相當原則，提高生態(tài)安全違法成本，遏制我國當前生態(tài)安全違法高發(fā)態(tài)勢，維護森林資源與森林生態(tài)安全，保障森林生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)健康。三是建立生態(tài)追償機制和生態(tài)安全受害者法律救助機制，依法對森林災害和森林安全肇事者進行追償；建立林業(yè)行政責任追責制，對破壞森林資源、侵害林農(nóng)利益的林業(yè)行政行為進行追責；大力推進森林保險，轉移部分森林災害風險。四是加強生態(tài)安全執(zhí)法中的罪因溯源，追溯生態(tài)安全違法直接責任者和監(jiān)督者的責任，變問責為追責，尤其是要對林農(nóng)多次就同一森林安全事件舉報得不到處理，應該對政府相關部門進行追責而不是問責[23-28]。

作者:周偉娟單位:安徽省安慶市迎江區(qū)龍獅橋鄉(xiāng)政府