導(dǎo)語(yǔ)：食品安全監(jiān)督管理體制論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

一、中國(guó)的食品安全監(jiān)督管理體制

在食物的生產(chǎn)過(guò)程中，肥料、飼料、農(nóng)藥以及原材料、添加劑等具有兩重屬性，一方面，這些資材都是商品，具有適用于自身的生產(chǎn)流通渠道和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，它們是作為最終產(chǎn)品———食物的一部分而被使用的，在與其余各種原料混合或者在食品的生產(chǎn)中為發(fā)揮某種功用而被使用了以后，其功用、效能乃至于可能出現(xiàn)的質(zhì)量問(wèn)題都是通過(guò)食品安全反映出來(lái)的。就產(chǎn)品質(zhì)量而言，工商行政管理局、質(zhì)檢局、專(zhuān)營(yíng)專(zhuān)賣(mài)管理機(jī)構(gòu)以及行業(yè)協(xié)會(huì)等都可以進(jìn)行監(jiān)督，而就添加入食品的物質(zhì)而言，《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》規(guī)定由衛(wèi)生部門(mén)得有權(quán)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督管理，該法第十一條指出生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和使用食品添加劑都具有衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生管理辦法，這些標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法也是由衛(wèi)生行政部門(mén)制定的；《中華人民共和國(guó)食品安全法》中規(guī)定有風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)制度，雖然監(jiān)測(cè)并不必然導(dǎo)致對(duì)某類(lèi)食品的強(qiáng)制措施或處罰，但如若風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高，監(jiān)測(cè)部門(mén)將得向公眾公布并進(jìn)行警示，某種意義上說(shuō)亦是對(duì)食品安全的監(jiān)督管理，該工作也由衛(wèi)生行政部門(mén)負(fù)責(zé)組織。食品添加劑的目錄、食品添加劑使用許可、以及新的食品添加劑的安全評(píng)估也都由衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)。食品進(jìn)入市場(chǎng)流通領(lǐng)域，應(yīng)符合市場(chǎng)基本管理的諸多規(guī)范，作為商品的諸食品被納入到工商行政管理局的監(jiān)督管理范圍內(nèi)。而這樣工商行政管理機(jī)關(guān)的職責(zé)就進(jìn)一步增加了，食品從生產(chǎn)到加工、銷(xiāo)售乃至于到消費(fèi)環(huán)節(jié)工商局都要進(jìn)行監(jiān)督管理，一旦出現(xiàn)了食品安全問(wèn)題或者產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題，消費(fèi)者協(xié)會(huì)也會(huì)與工商、質(zhì)檢等部門(mén)協(xié)調(diào)。不惟工商局，如衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)、質(zhì)量監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)等面臨職責(zé)跨度較大的問(wèn)題。此種狀況形成的原因首先是流通與消費(fèi)環(huán)節(jié)不能僵硬地進(jìn)行區(qū)分，實(shí)踐中有很大一部分食品尤其是制成品從生產(chǎn)者手中產(chǎn)出后到最后進(jìn)入消費(fèi)領(lǐng)域流程比較長(zhǎng)，流通中經(jīng)銷(xiāo)商、分銷(xiāo)商數(shù)量較多，客觀上導(dǎo)致違法者為牟取利益而忽視食品安全的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步增加，某些食品的經(jīng)銷(xiāo)商既是向其余經(jīng)銷(xiāo)商或者銷(xiāo)售終端供貨的批發(fā)商，也是直接銷(xiāo)售商品給消費(fèi)者的終端。流通領(lǐng)域和消費(fèi)環(huán)節(jié)的冗雜對(duì)工商局、衛(wèi)生部門(mén)等監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)提出了極高的要求，聯(lián)合執(zhí)法等手段只能突擊解決相對(duì)較大的食品安全問(wèn)題和食品安全隱患，對(duì)此監(jiān)督管理體制的變動(dòng)勢(shì)在必行。事實(shí)上，就目前已經(jīng)出現(xiàn)的問(wèn)題，我國(guó)食品安全監(jiān)督管理制度已經(jīng)進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整。在2008年《衛(wèi)生部主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》被批準(zhǔn)后，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局被納入衛(wèi)生部管理下，就前述的各個(gè)環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)督管理職責(zé)都進(jìn)行了分配，建立起了“分段監(jiān)督管理”的食品安全監(jiān)督管理體制，具體包括：衛(wèi)生部牽頭建立食品安全綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，負(fù)責(zé)食品安全綜合監(jiān)督。農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理。國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)和進(jìn)出口食品安全的監(jiān)督管理。國(guó)家工商行政管理總局負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理。國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)餐飲業(yè)、食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理。衛(wèi)生部承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故的責(zé)任。各部門(mén)要密切協(xié)同，形成合力，共同做好食品安全監(jiān)督管理工作。通過(guò)該文件的表述可以看出以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：首先，我國(guó)的食品安全監(jiān)督管理體制非以食物為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，而是以對(duì)食物的經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的處分作為不同部門(mén)職權(quán)區(qū)分的依據(jù)；其次，理論上看，各部門(mén)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)的領(lǐng)域范圍較大但互不交叉；第三，農(nóng)業(yè)部、質(zhì)監(jiān)局和工商局等職權(quán)相對(duì)變化不大，文件更多地是對(duì)其原有職權(quán)進(jìn)行了概括，相對(duì)地，食藥局承擔(dān)餐飲業(yè)等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)督，這項(xiàng)職權(quán)從衛(wèi)生行政部門(mén)和工商部門(mén)中獨(dú)立，由該局專(zhuān)門(mén)承擔(dān)。最后，主抓食品安全的“最高部門(mén)”是衛(wèi)生部，衛(wèi)生部不僅承擔(dān)綜合協(xié)調(diào)、制定標(biāo)準(zhǔn)等工作，還需具體承擔(dān)查處食品安全重大事故的責(zé)任。

二、美國(guó)的食品安全監(jiān)督管理體制

美國(guó)作為聯(lián)邦制國(guó)家，與我國(guó)能夠建立從上至下相對(duì)統(tǒng)一的一套監(jiān)督管理體系有所不同，其各州政府主抓本州內(nèi)部的食品安全監(jiān)督管理，而聯(lián)邦政府的專(zhuān)門(mén)職能部門(mén)主要是統(tǒng)攝全國(guó)的食品安全工作，并負(fù)責(zé)州與州之間食品安全工作的協(xié)調(diào)配合。早在1902年，美國(guó)就頒布了《生物產(chǎn)品控制法》、《肉品檢查法》以及《純凈食品藥品法案》等法律法規(guī)并依據(jù)《純凈食品藥品法案》建立了第一個(gè)食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，稱(chēng)為農(nóng)業(yè)部化學(xué)局，隨著資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和對(duì)于資本主義生產(chǎn)方式所可能帶來(lái)的食藥質(zhì)量方面風(fēng)險(xiǎn)的日益清醒的認(rèn)識(shí)，該局發(fā)揮了巨大作用并越來(lái)越受到美國(guó)政府的重視。1927年，該機(jī)構(gòu)更名為食品藥品監(jiān)督管理局（FDA），職權(quán)不僅包括對(duì)于食品安全相關(guān)問(wèn)題的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、實(shí)驗(yàn)室科學(xué)研究，還可以以查禁、禁令乃至起訴的方式對(duì)問(wèn)題食品進(jìn)行禁絕并對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處罰，此后，其部分職權(quán)逐漸被美國(guó)農(nóng)業(yè)部設(shè)立的食品安全檢驗(yàn)局（FSIS）、動(dòng)物植物衛(wèi)生檢驗(yàn)局（APHIS）以及美國(guó)環(huán)境保護(hù)局（EPA）、國(guó)家海洋漁業(yè)局（NMFS）和海關(guān)等分割，并與上述機(jī)構(gòu)一起組成了美國(guó)的食品安全體系。從分工上看，F(xiàn)DA負(fù)責(zé)聯(lián)邦領(lǐng)域內(nèi)生產(chǎn)的或者進(jìn)口的除畜肉、禽類(lèi)、瓶裝水和酒精含量小于7%的葡萄酒飲料外各種食品的監(jiān)督管理工作，而肉類(lèi)和禽類(lèi)以及相關(guān)肉制品、含肉食物的質(zhì)量監(jiān)督管理工作主要由FSIS承擔(dān)，NMFS負(fù)責(zé)海產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)控，而EPA主管飲用水的安全和農(nóng)藥，加之APHIS在防治病蟲(chóng)害方面、美國(guó)衛(wèi)生部疾病控制預(yù)防中心在食源性疾病方面等等機(jī)構(gòu)在各方面加以配合，建立起了一個(gè)相對(duì)完整的食品安全監(jiān)督管理體系。應(yīng)特別指出的是，1998年克林頓簽署了13100號(hào)總統(tǒng)令，成立了總統(tǒng)食品安全管理委員會(huì)，成員包括商業(yè)部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、環(huán)保局、管理預(yù)算辦公室、科學(xué)技術(shù)政策辦公室等相關(guān)部門(mén)的負(fù)責(zé)人，從其職權(quán)看，該委員會(huì)可向聯(lián)邦政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)建議對(duì)食品安全的某些領(lǐng)域進(jìn)行優(yōu)先投資；制定食品安全的發(fā)展計(jì)劃，并在計(jì)劃發(fā)展執(zhí)行中與相關(guān)州政府、消費(fèi)者代表、制造業(yè)以及學(xué)界代表進(jìn)行溝通和交流；該委員會(huì)還下轄一個(gè)食品安全聯(lián)合研究學(xué)會(huì)，上述職權(quán)顯然已經(jīng)超越了簡(jiǎn)單的議事協(xié)調(diào)，而進(jìn)入了統(tǒng)一規(guī)劃、領(lǐng)導(dǎo)的初期階段。由此，美國(guó)建立起了以食品種類(lèi)為基本分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的食品安全監(jiān)督管理體系，在不同種類(lèi)的食品由不同部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督管理這一歷史形成的前提下，各部門(mén)之間的交流合作目前尤得彰顯，呈現(xiàn)“由分而合”的趨勢(shì)，在監(jiān)督管理手段上，以檢驗(yàn)、審查為主，禁令、限制為輔，對(duì)于某些破壞食品安全的違法行為實(shí)施主體采取起訴的方式將之推上法庭，具有鮮明的普通法系國(guó)家監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法的特點(diǎn)。

三、比較與思考

基于前述比較可提出的問(wèn)題包括：我國(guó)的食品安全監(jiān)督管理體制是否需要改革，應(yīng)向什么方向改革，以及進(jìn)一步地，是否應(yīng)學(xué)習(xí)美國(guó)的監(jiān)督管理體制建立起以食品種類(lèi)為劃分基礎(chǔ)的部門(mén)監(jiān)督管理模式。應(yīng)首先指出，我國(guó)食藥總局于2013年成立以來(lái)，組織了數(shù)次專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)，因時(shí)間相對(duì)較短，不易從整體上對(duì)其工作成果作出評(píng)價(jià)。但僅就“分段監(jiān)督管理”這一體制而言，最大的問(wèn)題是“無(wú)縫對(duì)接”只是理論上的，實(shí)踐中監(jiān)督管理有諸多漏洞。雖然目前，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局的設(shè)立與美國(guó)總統(tǒng)食品安全管理委員會(huì)類(lèi)似，都起到了領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)的作用，但從本質(zhì)上看，分段監(jiān)督管理是主流，分段監(jiān)督管理中的漏洞依然存在。相較FDA等部門(mén)某種意義上類(lèi)似“警察”的執(zhí)法權(quán)，我國(guó)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法的方式上稍顯薄弱。在美國(guó)，政府與資本家們的本質(zhì)利益是一致的，然而一旦政府監(jiān)督管理機(jī)關(guān)被賦予監(jiān)督管理職權(quán)并且開(kāi)始嚴(yán)格行使這種職權(quán)，就會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益和政府監(jiān)督管理的對(duì)立，以食品生產(chǎn)者的龐大資金和社會(huì)影響力而言，之所以還要以如此“針?shù)h相對(duì)”的態(tài)度抵制監(jiān)督管理，監(jiān)督管理部門(mén)能夠作為起訴者將之推上法庭使之承受“傾家蕩產(chǎn)式”地賠償應(yīng)是其中的重要原因。起訴權(quán)是與普通法系的法律制度、庭審方式等法治因素緊密聯(lián)系在一起的，從這個(gè)角度看，美國(guó)的監(jiān)督管理機(jī)關(guān)身兼具有行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的某些特征；反觀我國(guó)，監(jiān)督管理中采取的強(qiáng)制性、懲罰性等措施中不包括提起起訴，在實(shí)踐中更未出現(xiàn)過(guò)“監(jiān)督管理機(jī)關(guān)訴違法者”的情況，但是，這并不意味著我國(guó)行政機(jī)關(guān)缺乏相對(duì)強(qiáng)有力的監(jiān)督管理手段，筆者認(rèn)為，上下統(tǒng)一的監(jiān)督管理體制和嚴(yán)格的層級(jí)在此并不成為阻卻監(jiān)督管理執(zhí)行力的“屏障”，反而應(yīng)成為我國(guó)食品安全監(jiān)督管理體制具有強(qiáng)大推動(dòng)力和適應(yīng)力的關(guān)鍵所在。由于政府對(duì)其組成部門(mén)、上級(jí)政府對(duì)于下級(jí)政府這兩個(gè)方面保持著相對(duì)穩(wěn)固的領(lǐng)導(dǎo)，一方面在本級(jí)政府所轄領(lǐng)域內(nèi)其具有一定的自主性，另一方面也必須融入全國(guó)一個(gè)大的“上下級(jí)”的大局之中，這使現(xiàn)行的食品安全監(jiān)督管理工作雖然存在著諸多漏洞，但是在已經(jīng)明確的職責(zé)范圍內(nèi)，監(jiān)督管理責(zé)任可以落實(shí)得非常細(xì)致。必須看到，上述優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)是“分段監(jiān)督管理”的模式，如將“分段監(jiān)督管理”改為美國(guó)式的以食品種類(lèi)為區(qū)別基礎(chǔ)的監(jiān)督管理體制，監(jiān)督管理“線”更長(zhǎng)，勢(shì)必需要跨區(qū)域的、更加具有自主權(quán)和專(zhuān)業(yè)性的數(shù)個(gè)機(jī)構(gòu)，即便可以建立這樣的機(jī)構(gòu)，其工作的開(kāi)展也勢(shì)必與地方政府、地方政府的市場(chǎng)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)以及地方政府其他衛(wèi)生機(jī)關(guān)、質(zhì)量控制機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)相配合，名曰“食品鏈統(tǒng)一監(jiān)督管理”，實(shí)際上某種意義上仍然是“分段監(jiān)督管理”和“分區(qū)域監(jiān)督管理”。由此觀之，在能夠有效領(lǐng)導(dǎo)的情況下將食品安全監(jiān)督管理的職權(quán)分段化、分區(qū)域化再進(jìn)行有機(jī)整合未必不是明智之舉，在食品安全監(jiān)督管理體制的劃分基礎(chǔ)上不能對(duì)美國(guó)完全照搬照抄，需要堅(jiān)持適合我國(guó)國(guó)情之路線。首先，食品安全監(jiān)督管理的漏洞形成不能僅僅將之歸結(jié)為監(jiān)督管理體制劃分存在“模糊地帶”，相應(yīng)地，也不能僅靠將簡(jiǎn)單地運(yùn)輸、儲(chǔ)存等環(huán)節(jié)納入監(jiān)督管理范圍而希圖達(dá)到目的，前已述及，在我國(guó)目前食品安全監(jiān)督管理體制無(wú)法進(jìn)行大的變動(dòng)的前提下，將“分段監(jiān)督管理”中各監(jiān)督管理機(jī)關(guān)的職責(zé)領(lǐng)域由原有的“區(qū)塊”改變?yōu)椤包c(diǎn)到點(diǎn)”的形式以避免制度設(shè)計(jì)上的漏洞，同時(shí)在每個(gè)機(jī)關(guān)具體的職權(quán)范圍內(nèi)，可建立類(lèi)似于美國(guó)的追蹤機(jī)制和“一攬子”的監(jiān)督管理職權(quán)；其次，國(guó)家食藥總局目前屬?lài)?guó)務(wù)院直屬，綜合協(xié)調(diào)食品安全的各項(xiàng)工作，這種模式與美國(guó)綜合領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)最高政府直轄，具體監(jiān)督管理部門(mén)設(shè)在部委之中的體制十分相似，雖然美國(guó)各監(jiān)督管理機(jī)關(guān)并不直接聽(tīng)命于總統(tǒng)食品安全委員會(huì)，但仍需執(zhí)行其所制定的計(jì)劃等。我國(guó)各級(jí)食藥局也并不能直接調(diào)動(dòng)政府部門(mén)，則其究竟以何種方式“協(xié)調(diào)”值得懷疑，將食藥局的級(jí)別略微提高能解一時(shí)之需，但長(zhǎng)遠(yuǎn)看，建立專(zhuān)門(mén)的協(xié)調(diào)、溝通和調(diào)度渠道才是治本之策；最后，食品安全監(jiān)督管理中，輕微違法、違法、嚴(yán)重違法乃至于犯罪的尺度相對(duì)較難把握，美國(guó)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的緊密配合給了我們“重典治亂”的另一種思路，即“典”也就是法律本身并不需要極端嚴(yán)苛，在保證食品安全法律法規(guī)和安全標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)有效的情況下，在執(zhí)法中更加嚴(yán)格地貫徹上述規(guī)范，按照規(guī)范的要求將違法者進(jìn)行懲處，事實(shí)上這正是美國(guó)模式最大的亮點(diǎn)之所在，法院的判決未必比行政處罰更為嚴(yán)厲，但是一旦違法者知道違法遭到懲罰將不可避免，距離監(jiān)督管理的最終效果也就并不那么遙遠(yuǎn)了。

在進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃的前提下，食品安全監(jiān)督管理體系在面對(duì)具體的、重大的問(wèn)題時(shí)并非完全不可進(jìn)行變動(dòng)，事實(shí)上一個(gè)體系必須具有一定程度上的“容錯(cuò)性”或曰“靈活性”，以適應(yīng)不斷變化的社會(huì)形勢(shì)。無(wú)論我國(guó)食品安全的監(jiān)督管理體制將進(jìn)一步如何變化、將向何處去，惟以國(guó)情為基礎(chǔ)，科學(xué)分析，博采眾長(zhǎng)，才能配得上公眾對(duì)于政府的———雖然面對(duì)事故有所削弱但永不會(huì)放棄的———信心，與期待。

作者:路磊時(shí)晨單位:中國(guó)人民大學(xué)