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回顧高新區(qū)30年的發(fā)展，一條重要的經驗就是始終堅持深化改革和體制機制創(chuàng)新。高新區(qū)本身就是改革開放和科技體制改革的產物，是改革開放的試驗田。高新區(qū)要實現(xiàn)創(chuàng)新驅動發(fā)展，促進科技成果的轉化和產業(yè)化，就要把理順體制、創(chuàng)新機制作為保障。當前，科技革命和產業(yè)變革加速推進，國際間圍繞創(chuàng)新能力的競爭更加激烈，高新區(qū)要把握時代特征，以發(fā)展新經濟、創(chuàng)造新供給為核心，不斷根據(jù)內外部環(huán)境變化，探索有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的體制和機制。

一、我國高新區(qū)管理體制面臨的形勢

（一）需求：創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略深入實施，破除體制機制障礙已經成為當前高新區(qū)發(fā)展最緊迫的需求黨的十八大以來，創(chuàng)新驅動發(fā)展成為國家的優(yōu)先戰(zhàn)略，我國科技創(chuàng)新也發(fā)生了深刻變革，進入從應用技術創(chuàng)新向基礎技術、核心技術、前沿技術創(chuàng)新轉變，從跟隨模仿式創(chuàng)新向源頭創(chuàng)新、引領式創(chuàng)新躍升的新階段，特別是以北京中關村、深圳、上海張江等國家高新區(qū)為代表的高新區(qū)群體，更是在很多科技創(chuàng)新領域進入了“領跑區(qū)”“無人區(qū)”，成為實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略、引領高質量發(fā)展的關鍵載體。以廣東為例，全省10家省實驗室均有在高新區(qū)布局，深圳國家基因庫、東莞散裂中子源、大亞灣中微子實驗室等重大科技基礎設施集中布局高新區(qū)，全省250余家新型研發(fā)機構有近一半落戶在高新區(qū)內。但隨著我國科技實力的增強，個別發(fā)達國家與我國的貿易摩擦和對我國的科技圍堵不斷加劇，出現(xiàn)了“中興事件”“華為事件”等一系列“卡脖子”事件，高新區(qū)首當其沖。指出：“實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，最根本的是要增強自主創(chuàng)新能力，最緊迫的是要破除體制機制障礙”。在創(chuàng)新發(fā)展的新時代，日漸增強的科技自立自強的需求，進入“領跑區(qū)”“無人區(qū)”對治理模式轉變的需求，以及實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略、引領高質量發(fā)展的關鍵載體的定位，都迫切需要高新區(qū)加快管理體制機制改革，首要的是高新區(qū)要適應扮演啟動者和謀劃者的角色，盡快從“跟隨戰(zhàn)略”向“引領戰(zhàn)略”轉變，從“引進模仿”向“自主原創(chuàng)”轉變，管理體制機制隨之轉變。

（二）要求：創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)向升級版邁進，要求高新區(qū)管理要提升供給體系的水平與效率在20世紀90年代，我國絕大多數(shù)高新區(qū)走的是招商引資和低端產業(yè)發(fā)展的道路，對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)并沒有強烈的內在需求。目前，全球已經進入以信息產業(yè)為主導的新經濟發(fā)展時期。新一代信息技術與各行各業(yè)深度融合，正在形成新的生產方式、產業(yè)形態(tài)、商業(yè)模式和經濟增長點。用我們的話語體系描述就是“經濟發(fā)展進入新常態(tài)”。其特征就是創(chuàng)新周期不斷縮短，創(chuàng)新頻率大大加快，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)從“爆炸”向升級版邁進，開放式創(chuàng)新、平臺創(chuàng)新、跨界創(chuàng)新成為新的創(chuàng)新方式，催生出一大批以BAT（百度、阿里、騰訊）、TMD（頭條、美團、滴滴）為代表的新經濟企業(yè)。從招商引資階段到新經濟階段，給高新區(qū)發(fā)展帶來的最大變化，是不確定性的增加、變革變化的加快以及治理對象的變化。高新區(qū)管理體制機制改革也必然要適應新經濟發(fā)展時期帶來的變化。一是不確定性的增加，要求要擴大試錯和容錯的制度空間。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成功率是不高的，要克服目標導向的短視行為，不能要求所有投入都要有產出，要強化過程導向，要強調保持在正確的賽道內，要建立健全激勵創(chuàng)新、允許失誤、盡職免責的容錯機制，切實落實“三個區(qū)分開來”。二是變革變化的加快，要求要著眼未來。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的節(jié)奏與傳統(tǒng)的工業(yè)大生產相比，變化快的程度是量級的，管理體制機制改革不能僅盯著眼前問題，要克服制度慣性，要敢于面向未來10～20年作制度設計，增加戰(zhàn)略前瞻性。三是治理對象的變化，要求要提高響應靈敏度。當前新經濟下，發(fā)展變化快速、概念層出不窮，要求要用組織的敏捷性來應對技術和產業(yè)快速變化的挑戰(zhàn)。要充分授權，決策下沉，讓一線“聽得見炮火的人”擁有更多決策權；要增加組織彈性和靈活性，要允許高新區(qū)及時調整內部組織、機構。

（三）方向：高新區(qū)必須保持適應新常態(tài)的戰(zhàn)略定力，刀刃向內深化改革，持續(xù)提升專業(yè)化管理能力高新區(qū)的發(fā)展環(huán)境已經不可同日而語。從管理體量看，全國的國家高新區(qū)群體，1996年的營業(yè)收入只有2300億元，到2019年的38.6萬億元，增長近170倍；廣東的國家高新區(qū)群體，1996年的營業(yè)收入只有264億元，到2019年達到5萬億元，增長近190倍。從政策環(huán)境看，隨著國家全面深化改革，統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系正逐漸形成，部分優(yōu)惠政策弱化或終結，吃政策紅利的傳統(tǒng)路徑已經難以為繼。高新區(qū)30年來在經濟體量、經濟密度和人口密度上劇增，使得管理服務壓力劇增，相對的政策工具箱卻越來越有限，對于絕大多數(shù)高新區(qū)而言，都存在絕對的人、財、政策等治理投入不足的問題，且難以調和。高新區(qū)必須要保持戰(zhàn)略定力，理性看待管理體量、政策環(huán)境變化帶來的新壓力、新問題，直面考驗。要克服原有的制度慣性，不能用老辦法解決新問題，要持續(xù)深入探索產業(yè)組織創(chuàng)新，優(yōu)化管理體制，主動重構組織和政策體系，特別是要提高專業(yè)性，敢于任用具備與科技界和產業(yè)界有效對話能力的專業(yè)干部。

（四）挑戰(zhàn)：邁進產城融合發(fā)展新階段，高新區(qū)被賦予新的發(fā)展內涵，要建立能夠與社會治理配套的管理模式高新區(qū)經過30年的發(fā)展轉向高質量發(fā)展階段，對于很多領先高新區(qū)而言，已經度過了以單一的產業(yè)功能區(qū)進入產城融合發(fā)展的階段，進入了產業(yè)發(fā)展與社會事務管理并重的階段，特別是“人才是第一資源”“發(fā)展要靠創(chuàng)新,創(chuàng)新要靠人才”的理念成為當下共識，高新區(qū)也不得不加入到“搶人大戰(zhàn)”中。吸引人才、留住人才，特別是從事創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的高端人才，單單靠傳統(tǒng)的薪酬、平臺等已遠遠不夠，他們比以前任何時候都更看重優(yōu)秀的城市配套和高品質的生活配套。由此帶來的變化是高新區(qū)的職能逐步從產業(yè)向社會擴展，開始承接越來越多的社會事務。高新區(qū)產城融合發(fā)展是大勢所趨，但同時也給高新區(qū)的體制和治理帶來了沖突和挑戰(zhàn)。一方面，高新區(qū)可能會簡單化地向“大而全”傳統(tǒng)行政區(qū)體制回歸，失去了高新區(qū)原有精簡高效的體制優(yōu)勢，客觀淡化及削弱了高新區(qū)“發(fā)展高科技，實現(xiàn)產業(yè)化”導向。另一方面，高新區(qū)和行政區(qū)存在天然差異和沖突，高新區(qū)求變，行政區(qū)求穩(wěn)，高新區(qū)強調產業(yè)先行，行政區(qū)強調安居為主，兩者重點和導向并不完全在一條直線上。在產城融合大背景下，要求高新區(qū)體制創(chuàng)新在增強社會治理能力的同時，不失去原有的精簡高效的體制優(yōu)勢，不損害原有的科技和產業(yè)治理能力，實現(xiàn)“兩手都要抓，兩手都要硬”。這就要求高新區(qū)體制要有足夠的開放性，既要能夠與所在行政區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展，堅持經濟功能區(qū)的定位，進一步完善職能設置，理順管理、投入、分配機制，充分利用和調動當?shù)厣鐣涮缀头眨挥忠軌驑嫿ā靶≌?、大網絡”并在其中居于核心位置，與各種社會主體共融，構建建設、運營、招商、管理和園區(qū)服務于一體的市場化操作模式。

二、對廣東高新區(qū)深化體制機制改革的建議

2019年以來，國務院以及廣東省政府先后印發(fā)促進高新區(qū)高質量發(fā)展的政策文件（如國發(fā)〔2020〕7號文、粵府〔2019〕28號），為高新區(qū)管理體制機制改革指明了大方向。廣東高新區(qū)必須把握時代特征，不斷根據(jù)內外部環(huán)境變化，深化管理機制創(chuàng)新，著力提高行政效能和服務能力。

（一）因地制宜、因時制宜，持續(xù)建立健全、改革創(chuàng)新管理體制

從過去30年的發(fā)展經驗來看，高新區(qū)管理體制機制設計沒有最好的，只有適用的?？偟膩碚f，高新區(qū)管理體制創(chuàng)新是一個持續(xù)的過程，需要保持“改革始終在路上，隨時自我審視”的心態(tài)，需要把握好核心要求、時代特征，隨著社會、產業(yè)以及園區(qū)自身的發(fā)展不斷進行調整。對于市場化程度高、經濟發(fā)展水平較好的高新區(qū)，例如廣州、深圳、珠海、東莞等珠三角高新區(qū)，可逐漸淡化管理機構的行政色彩，精簡機構、下放權力，適時探索施行混合所有制或企業(yè)化、市場化的管理模式，最大限度地提升園區(qū)運行管理效率。對于市場化程度、經濟發(fā)展水平一般或還處于發(fā)展初期的高新區(qū)，例如粵東西北高新區(qū)，上級政府要給予充分授權，更好地統(tǒng)籌配置市級資源推進園區(qū)開發(fā)建設和產業(yè)發(fā)展。但不管如何改革，有3個原則可遵循：是否有利于深化“小政府，大服務”理念，構建統(tǒng)一、高效的管理機構；是否有利于推進“放管服”和簡政放權，持續(xù)優(yōu)化大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的制度環(huán)境；是否有利于開展政策創(chuàng)新與先行先試，發(fā)揮領先優(yōu)勢，引領區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展。

（二）充分認識高新區(qū)的價值和意義，對高新區(qū)充分賦權和大力投入

30年來，伴隨著改革開放的腳步，廣東高新區(qū)已經發(fā)展成為全省實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的核心載體和推動高新技術產業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略力量，創(chuàng)造了全省1/3的工業(yè)增加值、1/6的出口額、1/3的高新技術產品產值。各地應充分認識高新區(qū)的重要價值和意義，把支持高新區(qū)建設擺在更加突出的位置。高新區(qū)30余年的建設經驗表明，高新區(qū)的發(fā)展好壞取決于各級政府的重視程度，各級政府才是高新區(qū)建設責任主體。各地方政府要賦予高新區(qū)必要的經濟社會管理權限，不斷聚集各類創(chuàng)新要素，從政策措施、發(fā)展空間、管理職能、機構設置、干部配備等方面給予高新區(qū)強有力的支持，特別是鼓勵各地對年初預算編制和預算執(zhí)行中的超收分配，給予高新區(qū)適度傾斜。深化“放管服”改革，依照法定程序將能夠下放的省級和市級經濟管理權限進行下放。在安排年度新增建設用地指標時給予傾斜，加強高新區(qū)公共配套、基礎設施等用地保障。

（三）推進“大部制、扁平化”改革，構建科學精簡高效的管理組織架構

人類進入數(shù)字經濟時代，高新區(qū)也由工業(yè)技術范式向數(shù)字經濟技術范式轉變。一是在組織機構層面，高新區(qū)要推進“敏捷化、專業(yè)化、市場化”改革。敏捷化要求高新區(qū)在組織機構設置上扁平化，決策下沉，有試錯、承壓和改進的制度空間；專業(yè)化是高新區(qū)要圍繞主導產業(yè)門類，在組織機構上進行縱向設置，有效提高政府服務的專業(yè)性；市場化是高新區(qū)在科技服務、產業(yè)服務和城市服務層面，要推行政企分開、政資分開，要靈活運用外包等形式引進市場力量。二是在選人用人層面，高新區(qū)要推進靈活化改革。探索建立靈活自主的市場化選人用人機制，建立以“全員聘任制、崗位管理制、績效考核制、薪酬激勵制”為特征的人事與薪酬制度。推行績效管理，實行以結果為導向的目標績效管理，將評估結果與行政效能監(jiān)督和干部使用、獎懲結合起來，特別是要構建容錯機制，激發(fā)人才敢創(chuàng)敢試的積極性。三是在考核評價層面，高新區(qū)要推進功能化改革。以突出創(chuàng)新驅動導向為重點，統(tǒng)籌考慮經濟發(fā)展、科技創(chuàng)新、產業(yè)特色、環(huán)境建設等因素，制定區(qū)別于行政區(qū)、工業(yè)園區(qū)的考核體系，引導推動高新區(qū)實現(xiàn)科技創(chuàng)新與產業(yè)促進功能。

（四）加強新技術應用，提升現(xiàn)代化治理能力

高新區(qū)治理對象的規(guī)模劇增，帶來了治理投入和治理需求之間的矛盾。解決矛盾的最有效手段就是拓展數(shù)字技術在政務服務、經濟和社會治理方面的應用空間，提升服務的自動化和智能化水平。應用數(shù)字技術能夠打破服務業(yè)面對面、同時同地的約束，大幅提高服務的投入產出效率。高新區(qū)具有數(shù)字產業(yè)優(yōu)勢，又存在對數(shù)字技術迫切的需求，應當在數(shù)字技術賦能治理方面加強探索，爭做智慧政府以及智能治理的先行區(qū)和示范區(qū)。同時，要創(chuàng)新園區(qū)運營管理模式，探索多元化的高新區(qū)運營模式，引導社會資本參與高新區(qū)建設，吸引產業(yè)界、科技界、投資界、民間智庫等多元主體共同參與園區(qū)治理，特別是要擔當好創(chuàng)新戰(zhàn)略的引領者角色，加強新經濟制度與政策創(chuàng)新、未來研究和科學決策，營造包容審慎的發(fā)展環(huán)境。

作者：蘇瑞波