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一、我國網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度的目標系統(tǒng)

制度的取舍和建立，必然具有一定的目的性，有目的才會有行動。這種目的性往往構(gòu)成一定的制度產(chǎn)生和存在的前提條件——目標系統(tǒng)，其決定了制度的性質(zhì)，規(guī)定了制度運動和發(fā)展的方向，是制度系統(tǒng)的靈魂所在。我國網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度也不例外。我國網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度較多，這里僅列舉在出臺目的方面具有代表性的網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度來說明其目標系統(tǒng)。2000年12月28日通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于維護互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》中提到作此決定的目的是“為了興利除弊，促進我國互聯(lián)網(wǎng)的健康發(fā)展，維護國家安全和社會公共利益，保護個人、法人和其他組織的合法權(quán)益”；自2008年1月31日起實施的《互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)管理規(guī)定》目的是“為維護國家利益和公共利益，保護公眾和互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)單位的合法權(quán)益，規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)秩序，促進健康有序發(fā)展”；我國最新頒布的網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度——2012年12月28日起實施的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)信息保護的決定》目的是“為了保護網(wǎng)絡(luò)信息安全，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護國家安全和社會公共利益”。從以上3個網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度不難看出，總體上，我國出臺網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度的目的可概括為：保護網(wǎng)絡(luò)信息安全，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)媒體服務(wù)秩序，促進網(wǎng)絡(luò)媒體健康發(fā)展，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護國家安全和社會公共利益。

二、我國網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度的規(guī)則系統(tǒng)

我國網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度目標系統(tǒng)只是一種高度抽象概括的社會理想和要求，本身是不可操作的，對人們的社會行為尚沒有直接的規(guī)范作用。因此在網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度目標系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，必然派生出體現(xiàn)目標系統(tǒng)精神實質(zhì)、符合目標要求的網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度規(guī)則系統(tǒng)。規(guī)則系統(tǒng)是制度實現(xiàn)的指南和橋梁。規(guī)則是用以處理人和人之間的關(guān)系、指導(dǎo)人們行為的，如地位、角色、權(quán)利、義務(wù)等等。就性質(zhì)而言，規(guī)則的內(nèi)容包括法律、法令、章程、條例、風俗、習慣、道德等多種表現(xiàn)形式，一般來講任何一種制度規(guī)則系統(tǒng)都包括以上幾個方面。[2]盡管制度規(guī)則系統(tǒng)內(nèi)容龐雜，但其基本要求須服務(wù)于目標系統(tǒng)，并有利于實現(xiàn)制度目標，而不能與其相悖。我國網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度的規(guī)則系統(tǒng)也概莫能外。筆者目前收集到的關(guān)于我國網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度主要有59個，其中有6個地方性的網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度，其他53個都是全國性的；另外，除4個是自律性的網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度——《中國互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)版權(quán)自律公約》《中國互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)自律公約》《中國新聞界網(wǎng)絡(luò)媒體公約》和《互聯(lián)網(wǎng)站禁止傳播淫穢、色情等不良信息自律規(guī)范》（2004年6月10日）外，其他55個都是他律性的網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度。如果將其按照管理的領(lǐng)域進行劃分，可分為以下幾種：

1.與“電子商務(wù)”有關(guān)的網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度

如《中華人民共和國電子簽名法》等。

2.與“反垃圾郵件”有關(guān)的網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度

如《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)信息保護的決定》等。

3.與“著作權(quán)保護”有關(guān)的網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度

如《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護條例》《互聯(lián)網(wǎng)著作權(quán)行政保護辦法》《最高人民法院關(guān)于審理涉及計算機網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋》《最高人民法院關(guān)于審理侵害信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)民事糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》《最高人民法院關(guān)于修改〈最高人民法院關(guān)于審理涉及計算機網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋〉的決定》等。

4.與“業(yè)務(wù)管理”有關(guān)的網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度

如《互聯(lián)網(wǎng)藥品信息服務(wù)管理辦法》《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理條例》《互聯(lián)網(wǎng)出版管理暫行規(guī)定》《關(guān)于開展“網(wǎng)吧”等互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所專項治理的通知》《關(guān)于網(wǎng)絡(luò)游戲發(fā)展和管理的若干意見》《北京市網(wǎng)絡(luò)廣告管理暫行辦法》《藥品電子商務(wù)試點監(jiān)督管理辦法》《互聯(lián)網(wǎng)藥品信息服務(wù)管理暫行規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療衛(wèi)生信息服務(wù)管理辦法》《互聯(lián)網(wǎng)站從事登載新聞業(yè)務(wù)管理暫行規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)電子公告服務(wù)管理規(guī)定》《教育網(wǎng)站和網(wǎng)校暫行管理辦法》《證券公司網(wǎng)上委托業(yè)務(wù)核準程序》《網(wǎng)上證券委托暫行管理辦法》《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》等。

5.與“內(nèi)容監(jiān)管”有關(guān)的網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度

如《互聯(lián)網(wǎng)站禁止傳播淫穢、色情等不良信息自律規(guī)范》《互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目管理辦法》《關(guān)于加強通過信息網(wǎng)絡(luò)向公眾傳播廣播電影電視類節(jié)目管理的通告》《互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)管理規(guī)定》等。

6.與“網(wǎng)絡(luò)安全管理”有關(guān)的網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度

如《電子認證服務(wù)管理辦法》《計算機信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)保密管理規(guī)定》《計算機信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)安全保護管理辦法》《中華人民共和國計算機信息系統(tǒng)安全保護條例》《維護互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)信息保護的決定》等。

7.與“網(wǎng)絡(luò)犯罪管理”有關(guān)的網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度

如《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理利用互聯(lián)網(wǎng)、移動通信終端、聲訊臺制作、復(fù)制、出版、販賣、傳播淫穢電子信息刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理利用互聯(lián)網(wǎng)、移動通信終端、聲訊臺制作、復(fù)制、出版、販賣、傳播淫穢電子信息刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋二》。

8.與“網(wǎng)絡(luò)資源管理”有關(guān)的網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度

如《互聯(lián)網(wǎng)IP地址備案管理辦法》《非經(jīng)營性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)備案管理辦法》《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)域名管理辦法》《最高人民法院關(guān)于審理涉及計算機網(wǎng)絡(luò)域名民事糾紛案件適用法律若干問題的解釋》《關(guān)于審理因域名注冊、使用而引起的知識產(chǎn)權(quán)民事糾紛案件的若干指導(dǎo)意見》《關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)中文域名管理的通告》《中文域名爭議解決辦法(試行)》《中文域名注冊管理辦法（試行）》《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)域名注冊實施細則》《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)域名注冊暫行管理辦法》《北京市互聯(lián)網(wǎng)站從事登載新聞業(yè)務(wù)審批及管理工作程序》《經(jīng)營性網(wǎng)站備案登記管理暫行辦法實施細則》《經(jīng)營性網(wǎng)站備案登記管理暫行辦法》《網(wǎng)站名稱注冊管理暫行辦法實施細則（北京）》《網(wǎng)站名稱注冊管理暫行辦法（北京）》《中國公用計算機互聯(lián)網(wǎng)國際聯(lián)網(wǎng)管理辦法》《中國金橋信息網(wǎng)公眾多媒體信息服務(wù)管理辦法》《計算機信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)出入口信道管理辦法》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》《中華人民共和國計算機信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定實施辦法》《中華人民共和國計算機信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定》等。在這里，筆者對除北京之外的其他?。ㄗ灾螀^(qū)或直轄市）市級的網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度由于文章篇幅關(guān)系，并未涉及。

三、我國網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度的組織系統(tǒng)

目標和規(guī)則都是針對一定的組織或社會主體而言的，一定的制度，其目標和規(guī)則必然通過制度的主體系統(tǒng)——組織系統(tǒng)來實現(xiàn)、貫徹和執(zhí)行，脫離一定的主體或組織，目標也罷，規(guī)則也罷，都是一紙空文，毫無意義。一切制度都有自己的社會機構(gòu)即組織系統(tǒng)，用以檢查和推動制度的運行。組織系統(tǒng)一般包括首腦(即領(lǐng)導(dǎo)者)、職能機關(guān)、具體的工作人員。我國網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度有著明確的目標系統(tǒng)和規(guī)模不小的規(guī)則系統(tǒng)，特別是規(guī)則系統(tǒng)方面，我國網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度除以上述及者以外，肯定還有一些地方性的網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度，可以說是“有法可依”了。一定制度的社會功能的好壞、大小，在很大程度上依賴其是否具有一套層次清楚、成員精干、領(lǐng)導(dǎo)有方、效率高超的組織系統(tǒng)，換言之，即制度目標系統(tǒng)的實現(xiàn)程度，取決于組織系統(tǒng)與規(guī)則系統(tǒng)的協(xié)調(diào)和認同程度。我國網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度的組織系統(tǒng)方面又如何呢？僅國家（中央）級的網(wǎng)絡(luò)媒體管理機構(gòu)就至少有15個之多——中央宣傳部、國務(wù)院信息化辦公室、工信部、公安部、國家工商總局、新聞辦、文化部、廣電總局、新聞出版總署、教育部、國家安全部、國家保密局、衛(wèi)生部、藥品監(jiān)督管理局和中國人民銀行。從各機構(gòu)管理的目的看，可把這些相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)媒體管理機構(gòu)分為兩大類，一類是網(wǎng)絡(luò)媒體安全管理部門，另一類是網(wǎng)絡(luò)媒體經(jīng)濟（應(yīng)用）管理部門。[3]此外，從各機構(gòu)管理的范圍還可把每類進一步細分為綜合管理部門和專項管理部門。而在這些國家（中央）級的網(wǎng)絡(luò)媒體管理機構(gòu)之下，又有各?。ɑ蜃灾螀^(qū)或直轄市）、市甚至縣級的網(wǎng)絡(luò)媒體管理機構(gòu)，它們與國家（中央）級的網(wǎng)絡(luò)媒體管理機構(gòu)，共同構(gòu)成了我國網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度的組織系統(tǒng)。但即便如此，我國網(wǎng)絡(luò)媒體仍亂象叢生，傳播內(nèi)容仍魚龍混雜。

四、我國網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度的設(shè)備系統(tǒng)

制度不僅有自己的組織系統(tǒng)，且須有自己的設(shè)備系統(tǒng)，才能正常運行，發(fā)揮應(yīng)有的作用。設(shè)備系統(tǒng)，按其作用可分為實用性的和象征性的兩種。實用性的設(shè)備指工廠的廠房、機器，學(xué)校的教室、教具，國家的軍隊、法庭、監(jiān)獄、通信設(shè)備、辦公設(shè)備等等。象征性的設(shè)備，系指標志，如國家的國旗、國徽；政黨的黨旗；軍隊的軍旗、服飾；商品的商標。這些象征性的設(shè)備，象征一個組織或制度的威嚴、力量和價值，能起到團結(jié)成員、協(xié)調(diào)行動和宣傳鼓動等作用。[4]因此，在注重網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度實用性設(shè)備建設(shè)的同時，不可忽視網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度象征標志的作用。在網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度實用性設(shè)備建設(shè)方面，應(yīng)注意充分利用現(xiàn)代化先進技術(shù)設(shè)備，如現(xiàn)代化的機房、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控管理大型計算機、網(wǎng)站、衛(wèi)星定位系統(tǒng)、先進的通信設(shè)備等辦公管理設(shè)備；在網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度象征性的設(shè)備建設(shè)方面，應(yīng)完善網(wǎng)絡(luò)媒體管理機構(gòu)的視覺識別系統(tǒng)，包括網(wǎng)絡(luò)媒體管理機構(gòu)的標志、色彩、旗幟、人員制服等。目標堪稱制度體系的靈魂和方向；規(guī)則系統(tǒng)是制度實現(xiàn)的指南和橋梁；組織系統(tǒng)是制度實現(xiàn)的動力和支柱；設(shè)備系統(tǒng)是制度實現(xiàn)的條件和基礎(chǔ)。它們都是我國網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度需要的。那么，我國網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度就不存在問題嗎？問題依然存在?？蓮囊陨纤膫€系統(tǒng)維度加以論述。首先，從目標系統(tǒng)角度來看，我國網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度要實現(xiàn)的目標是“保護網(wǎng)絡(luò)信息安全，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)媒體服務(wù)秩序，促進網(wǎng)絡(luò)媒體健康發(fā)展，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護國家安全和社會公共利益”。乍看沒問題，仔細一想顯然有些問題——那就是比較重視安全和秩序，而忽略了作為一種新媒體本身生存與發(fā)展的最重要的一個方面即經(jīng)營。改革開放已30多年，但執(zhí)政者從革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)型方面的思維轉(zhuǎn)型步伐，與社會主義市場經(jīng)濟條件下重經(jīng)營管理的現(xiàn)實情況不相適應(yīng)，所以造成在制訂相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度時仍然反映出作為管理者的思維方式的滯后性——重管制而輕經(jīng)營。這就需要各級管理機構(gòu)人員進一步解放思想，與時俱進，適應(yīng)身份、地位、角色的轉(zhuǎn)化，這樣在制訂各種各樣的制度、包括網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度時，不至于被陳舊觀念所束縛而使其目標系統(tǒng)本身出現(xiàn)問題。其次，從規(guī)則系統(tǒng)角度看，我國網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度規(guī)模龐大，有一系列的網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度，但這些制度政出多門，從內(nèi)容看許多都是“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”式的，這與其穩(wěn)定性較差是如影隨形的；系統(tǒng)性也存在問題，各網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度之間如何協(xié)調(diào)，令包括管理者在內(nèi)的好多人感覺到困惑。目前世界各國對網(wǎng)絡(luò)媒體的管理大致可分為兩類：“政府主導(dǎo)模式”和“政府指導(dǎo)行業(yè)自律模式”?！罢鲗?dǎo)模式”強調(diào)政府在網(wǎng)絡(luò)媒體內(nèi)容管理中的作用，通過政府立法和網(wǎng)絡(luò)過濾的技術(shù)手段對網(wǎng)絡(luò)媒體進行管理。“政府指導(dǎo)行業(yè)自律模式”倚重網(wǎng)絡(luò)業(yè)界的自律和規(guī)范，通過立法規(guī)范的同時，著重強調(diào)網(wǎng)絡(luò)界自身的網(wǎng)絡(luò)分級制度和從業(yè)者的自律規(guī)范。[5]不論采用“政府主導(dǎo)模式”的新加坡、德國、澳大利亞，還是采取“政府指導(dǎo)行業(yè)自律模式”的美國、加拿大、日本、英國、歐盟，都沒有我國這么多的網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度，但也不見得這些國家或地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)媒體管理有多差。[6]我國有必要將網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度進一步整合，形成點、線、面結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度體系，[7]控制數(shù)量，提高質(zhì)量，增強其普適性，而不是一味地增加網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度數(shù)量。另外，我國網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度中還缺少網(wǎng)絡(luò)媒體經(jīng)營促進方面的管理制度。再次，從組織系統(tǒng)角度看，我國網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度的管理機構(gòu)，僅國家（中央）級者就至少有15個之多，看似可根據(jù)行業(yè)各管一攤，事實上，由于網(wǎng)絡(luò)媒體本身運用的廣泛性，在網(wǎng)絡(luò)媒體管理方面經(jīng)常面臨交叉、跨界的現(xiàn)象，所以就出現(xiàn)了多頭管理現(xiàn)象和都不管的死角，這也給我國網(wǎng)絡(luò)媒體管理的效率畫上了一個大大的問號。這就要求須進一步界定清楚各部門之間的管理職責，特別是網(wǎng)絡(luò)媒體內(nèi)容管理的權(quán)限。此外，各部門間的職權(quán)尚無公開文件規(guī)定，致使實際管理過程中無法可依，互聯(lián)網(wǎng)用戶和企業(yè)不清楚網(wǎng)絡(luò)媒體的管理環(huán)境，因此建議出臺明確公開的文件來界定各部門之間的管理職責。必要時，可多部門聯(lián)合協(xié)調(diào)行動。[8]另外，可借鑒國外的先進管理經(jīng)驗，在管理手段上進行創(chuàng)新。如互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理應(yīng)學(xué)盡快建立相應(yīng)的游戲、電影、電視等內(nèi)容分級制度；出于保護青少年的目的，可積極開發(fā)過濾技術(shù)、身份識別技術(shù)等，幫助父母防止青少年接觸不良信息；[9]多“管”齊下治理也是一個不錯的選擇，澳大利亞在網(wǎng)絡(luò)媒體管理方面，從聯(lián)邦政府層面引導(dǎo)并保持網(wǎng)絡(luò)媒體健康發(fā)展，健全機制，同時互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會也協(xié)助聯(lián)邦政府促進網(wǎng)絡(luò)媒體有序運作，民眾也支持網(wǎng)絡(luò)實名制管理。[10]還有就是要考慮提高網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度的管理機構(gòu)人員的素質(zhì)，增加管理人員數(shù)量，畢竟我們面對的網(wǎng)民已超過5億，且網(wǎng)絡(luò)媒體經(jīng)營性組織和非經(jīng)營性組織數(shù)量龐大，并同網(wǎng)民一樣還在不斷增長。最后，從設(shè)備系統(tǒng)角度看，我國對網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度方面的重視程度更是堪憂，“工欲善其事，必先利其器”，對網(wǎng)絡(luò)媒體管理制度的物質(zhì)設(shè)備建設(shè)和象征設(shè)備建設(shè)應(yīng)充分重視，以便應(yīng)對日益復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)媒體管理環(huán)境。

作者：譚成兵李明德工作單位：西安交通大學(xué)西安交通大學(xué)新聞與傳播研究所