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[摘要]《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》確立了我國(guó)以建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度為核心的公立醫(yī)院改革方向，為此，必須遵循公益性、依法辦事、公平性和以人為本的原則，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，以問(wèn)題為導(dǎo)向，以制度化建設(shè)為基礎(chǔ)，以合法性審查為依據(jù)，以專業(yè)化隊(duì)伍為目標(biāo)，以法治文化建設(shè)為抓手，切實(shí)推進(jìn)公立醫(yī)院法治化建設(shè)進(jìn)程。

[關(guān)鍵詞]基本醫(yī)療與健康促進(jìn)法；公立醫(yī)院；現(xiàn)代醫(yī)院管理制度；法治化建設(shè)

法治是治國(guó)理政的重器，基于民主的法治則是人類社會(huì)經(jīng)過(guò)艱苦卓絕的探索而找到的國(guó)家治理的最佳路徑與方式。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)，努力實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并且將強(qiáng)化醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)立法作為重點(diǎn)領(lǐng)域，加快了醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)立法進(jìn)程，初步形成了中國(guó)特色的醫(yī)藥衛(wèi)生法律體系。2019年，國(guó)家衛(wèi)生健康委辦公廳下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位法治建設(shè)的通知（試行）》，從國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的高度，要求把法治建設(shè)融入醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位管理運(yùn)行的全過(guò)程。2020年12月28日，《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》出臺(tái)，明確提出：“國(guó)家建立責(zé)權(quán)清晰、管理科學(xué)、治理完善、運(yùn)行高效的現(xiàn)代醫(yī)院管理制度。”然而，現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的內(nèi)涵是什么？如何保障“現(xiàn)代醫(yī)院管理制度”的實(shí)現(xiàn)？推進(jìn)公立醫(yī)院法治化建設(shè)無(wú)疑是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)不可或缺的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

1我國(guó)公立醫(yī)院法治化建設(shè)的內(nèi)涵

法治（ruleoflaw）的基本內(nèi)涵包括三個(gè)方面：法具備普遍的約束力，法是治國(guó)理政的基本手段和方式，法是指民主的法律化[1]。中國(guó)的法治化進(jìn)程已經(jīng)進(jìn)入到歷史的新階段，推進(jìn)公立醫(yī)院法治化建設(shè)，實(shí)際是法治意識(shí)、法治思維、法治價(jià)值、法治文化在公立醫(yī)院的重構(gòu)。國(guó)家通過(guò)《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》進(jìn)一步確立了我國(guó)公立醫(yī)院“公益性”和“法治化”原則，將公立醫(yī)院法治建設(shè)與當(dāng)前深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等相結(jié)合，將法治融入公立醫(yī)院運(yùn)行管理全過(guò)程，打造公立醫(yī)院從“人治”到“法制”再到“法治”的發(fā)展路徑。

1.1公立醫(yī)院法治化建設(shè)的基本特征

公立醫(yī)院法治化建設(shè)作為法治社會(huì)建設(shè)的一部分，其基本特征不僅包含法治的基本精神、基本原則，還具有明顯的醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)特點(diǎn)。（1）公益性。我國(guó)公立醫(yī)院必須堅(jiān)持“公益性”，已經(jīng)被寫進(jìn)《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》。公立醫(yī)院的“公益性”源自公立醫(yī)院的組織目的性，特別是公立醫(yī)院作為我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的主體，承擔(dān)著諸多法定和政府指定的公共衛(wèi)生任務(wù)。（2）依法辦事原則。“良法善治”是現(xiàn)代醫(yī)院管理制度實(shí)現(xiàn)的前提，公立醫(yī)院在醫(yī)療服務(wù)和日常管理過(guò)程中要以法律法規(guī)為根本遵循，在制定重大決策和規(guī)章制度時(shí)要審查與現(xiàn)有法律法規(guī)的適配性，按照“上位法”的要求制定并完善醫(yī)院的管理制度，并嚴(yán)格執(zhí)行。此外，醫(yī)療服務(wù)是醫(yī)院管理的核心，要嚴(yán)格以法律法規(guī)為準(zhǔn)據(jù)，確保醫(yī)療行為的合法合規(guī)。（3）以人為本。法治的基本要義是限制公權(quán)力，保護(hù)公民的合法權(quán)利，“以人為本”是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的基礎(chǔ)。公立醫(yī)院必須把堅(jiān)持公益性作為其基本的社會(huì)屬性，堅(jiān)持以患者為中心，以維護(hù)健康、解除病痛為根本任務(wù)，同時(shí)需要維護(hù)好醫(yī)院干部職工的總體利益，調(diào)動(dòng)干部職工干事創(chuàng)業(yè)的積極性，努力實(shí)現(xiàn)患者滿意和醫(yī)院干部職工滿意的良好局面。（4）公平性原則。公平是法治的基本要義，也是基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的價(jià)值追求，是推動(dòng)公立醫(yī)院法治化建設(shè)不可背離的目標(biāo)。當(dāng)下國(guó)家推進(jìn)的公立醫(yī)院績(jī)效考核，其核心指標(biāo)包括質(zhì)量、公平、效率、可持續(xù)發(fā)展、滿意度，督促公立醫(yī)院在提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)過(guò)程中秉持公平性。同時(shí)，陽(yáng)光是最好的防腐劑，公立醫(yī)院的重大決定部署不僅要符合上級(jí)部門的要求，更要贏得醫(yī)院干部職工的支持，因此要?jiǎng)訂T醫(yī)院干部職工參與到重大事項(xiàng)的決策中來(lái)，減少?zèng)Q策的主觀性、片面性，避免“一言堂”帶來(lái)的決策法律風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)。

1.2推進(jìn)公立醫(yī)院法治化建設(shè)的意義

推進(jìn)公立醫(yī)院法治化建設(shè)是我國(guó)大衛(wèi)生、大健康發(fā)展理念的一項(xiàng)重要內(nèi)容。一方面，在當(dāng)前醫(yī)患關(guān)系緊張的現(xiàn)實(shí)背景下，推進(jìn)公立醫(yī)院法治化建設(shè)有助于防范診療過(guò)程中的不當(dāng)行為，化解醫(yī)療糾紛，避免矛盾激化，以及妥善解決醫(yī)療損害事件。另一方面，推進(jìn)公立醫(yī)院法治化建設(shè)有助于優(yōu)化醫(yī)院內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)，規(guī)范行政管理辦事流程，規(guī)避招采、財(cái)務(wù)、人事等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)新時(shí)期公立醫(yī)院高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展。

2公立醫(yī)院法治化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境

2.1公立醫(yī)院的法律屬性定位不清

我國(guó)民法典明確規(guī)定，公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)屬于事業(yè)單位法人，從事非營(yíng)利性的各項(xiàng)社會(huì)公益事業(yè)，具有獨(dú)立的法人代表，但事業(yè)法人權(quán)利邊界在現(xiàn)有法律體系中很難厘清。公立醫(yī)院作為一種特殊的公法人，其法律地位與組織形式應(yīng)該得到進(jìn)一步明確，這也是現(xiàn)代醫(yī)院管理制度建立的前提[3]。從法理上講，行政主管部門對(duì)醫(yī)院只負(fù)責(zé)審批和監(jiān)管，不參與具體運(yùn)營(yíng)管理。但實(shí)踐中，行政主管部門往往對(duì)所轄的公立醫(yī)院改革及發(fā)展方向具有關(guān)鍵的決定權(quán)，要求“時(shí)時(shí)報(bào)、事事報(bào)”，對(duì)公立醫(yī)院的行政干預(yù)過(guò)多[4]。如何真正實(shí)現(xiàn)公立醫(yī)院獨(dú)立法人治理結(jié)構(gòu)，理順與行政主管部門之間的權(quán)利和義務(wù)邊界，已迫在眉睫。

2.2政府部門之間的管理權(quán)限不清

我國(guó)現(xiàn)行事業(yè)單位管理體制下，衛(wèi)生行政部門一般直接監(jiān)管各級(jí)各類公立醫(yī)院，這種管理主要以“上下級(jí)行政命令”和“行政檢查”的方式進(jìn)行，并沒(méi)有把監(jiān)管與法治相結(jié)合，造成“所有權(quán)”“監(jiān)管權(quán)”和“經(jīng)營(yíng)權(quán)”混亂。公立醫(yī)院的上級(jí)監(jiān)管部門有時(shí)不止一家，如醫(yī)科大學(xué)附屬醫(yī)院存在著衛(wèi)生行政部門、地方政府和大學(xué)等多重管轄；公立醫(yī)院的醫(yī)務(wù)、人事、財(cái)務(wù)、紀(jì)檢等部門也對(duì)應(yīng)著不同的歸口管理機(jī)構(gòu)，造成公立醫(yī)院改革與發(fā)展受制于各方面，甚至無(wú)所適從[5]。

2.3公立醫(yī)院運(yùn)行管理中法治意識(shí)淡薄，缺乏專門的法律人才

我國(guó)公立醫(yī)院的領(lǐng)導(dǎo)班子成員大多具有臨床醫(yī)療背景，很少有職業(yè)管理者或者法學(xué)背景，重業(yè)務(wù)輕管理，法治意識(shí)淡薄，在醫(yī)院重大決策管理中容易導(dǎo)致法律風(fēng)險(xiǎn)。此外，醫(yī)院內(nèi)部的規(guī)章制度延續(xù)性較強(qiáng)，缺乏跟蹤國(guó)家政策法規(guī)而不斷調(diào)整更新的能力，也缺乏將上位法與本單位實(shí)際情況相結(jié)合的能力。

2.4公立醫(yī)院法務(wù)工作“有名無(wú)實(shí)”

當(dāng)前，公立醫(yī)院沒(méi)有明確要求配置專門的法務(wù)部門，法務(wù)工作缺少統(tǒng)一的抓手，多數(shù)醫(yī)院的法務(wù)工作由醫(yī)務(wù)、辦公室等部門代管，并沒(méi)有深入到醫(yī)院管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，更無(wú)法使醫(yī)院法治化建設(shè)真正貫徹到醫(yī)院的管理體系中。

3公立醫(yī)院法治化建設(shè)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

3.1美國(guó)公立醫(yī)院法律顧問(wèn)制度

醫(yī)療改革是世界性難題，各國(guó)概莫能外。美國(guó)的公立醫(yī)院承擔(dān)著社會(huì)救助義務(wù)，其法律顧問(wèn)制度包括聘請(qǐng)?jiān)和饴蓭熓聞?wù)所的專職律師，以及建立醫(yī)院內(nèi)部法律顧問(wèn)部門（法律事務(wù)部）。法律事務(wù)部的負(fù)責(zé)人也是醫(yī)院管理層的一員，能夠直接參與醫(yī)院重大決策的制定、實(shí)施，為醫(yī)院各項(xiàng)工作提供法律幫助和指導(dǎo)，并依托法律審批程序和內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，工作效率較高[6]。

3.2德國(guó)公立醫(yī)院“兩級(jí)三頭”管理模式

德國(guó)通過(guò)立法賦權(quán)公立醫(yī)院公營(yíng)造物法人的地位，其屬性為保育性營(yíng)造物，通過(guò)分權(quán)和授能實(shí)現(xiàn)其公益性[7]。公立醫(yī)院的內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)主要是“兩級(jí)三頭”模式?！皟杉?jí)”是指縱向上，普遍實(shí)行院科兩級(jí)管理形式；“三頭”是指橫向上，分為行政、醫(yī)療和護(hù)理三個(gè)方面。醫(yī)院院長(zhǎng)負(fù)責(zé)全院的整體管理方向，醫(yī)療院長(zhǎng)和護(hù)理院長(zhǎng)由資深的醫(yī)療專家和護(hù)理專家擔(dān)任，行政院長(zhǎng)主要由具有經(jīng)濟(jì)學(xué)或法律方向的專業(yè)人士擔(dān)任，體現(xiàn)了現(xiàn)代醫(yī)院管理的專業(yè)性?！叭^”管理的方式有利于醫(yī)院內(nèi)部分權(quán)和監(jiān)督。

3.3日本公立醫(yī)院獨(dú)立行政法人治理模式

2000年，日本通過(guò)國(guó)家立法的形式推進(jìn)公立醫(yī)院獨(dú)立行政法人的治理模式探索，出臺(tái)了《獨(dú)立行政法人國(guó)立病院機(jī)構(gòu)法》，重新定位政府-市場(chǎng)-社會(huì)的關(guān)系，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，從而提升公立醫(yī)院作為獨(dú)立行政法人的組織效率、主動(dòng)性、自律經(jīng)營(yíng)和透明性[8]。

3.4新加坡公立醫(yī)院“所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)”分離

新加坡公立醫(yī)院在公司法上是非營(yíng)利性私法人，以非營(yíng)利性和國(guó)家控股的方式保障公立醫(yī)院的公共目的性。新加坡醫(yī)療系統(tǒng)主要由基礎(chǔ)醫(yī)療單位、各種綜合性醫(yī)院和?？漆t(yī)院組成，大部分新加坡居民首選綜合性醫(yī)院中的公立醫(yī)院就診。新加坡公立醫(yī)院在“指導(dǎo)性競(jìng)爭(zhēng)”政策下實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，政府全資重組公立醫(yī)院，但又保障醫(yī)院管理的自主權(quán)，使所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)完全分離，醫(yī)患糾紛通過(guò)法律程序處理而非醫(yī)院內(nèi)部解決，建立高度透明的信息公開制度。引入商業(yè)會(huì)計(jì)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)精確的成本核算，并實(shí)行問(wèn)責(zé)制，倒逼醫(yī)院內(nèi)部制定嚴(yán)格的財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

4公立醫(yī)院法治化建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑與思考建議

4.1以制度化建設(shè)為基礎(chǔ)，搭建法治醫(yī)院建設(shè)的四梁八柱

（1）不斷完善醫(yī)療衛(wèi)生法律體系。法律是制度建設(shè)不可或缺的重要載體，我國(guó)教育領(lǐng)域的法治化進(jìn)程明顯優(yōu)于醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，目前亟需加快推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生法治化建設(shè)?！痘踞t(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》填補(bǔ)了我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域基本法的立法空白，也為公立醫(yī)院法治化建設(shè)提供了重要的法律依據(jù)，公立醫(yī)院實(shí)現(xiàn)法治化未來(lái)可期。（2）推動(dòng)公立醫(yī)院法人治理改革。政府盡管是公立醫(yī)院的舉辦者，但公立醫(yī)院應(yīng)該回歸到公法人治理結(jié)構(gòu)，以強(qiáng)化法人化改革回應(yīng)“管辦分開”與“政事分開”[9]。公立醫(yī)院法人治理改革的關(guān)鍵在于通過(guò)立法賦權(quán)使公立醫(yī)院具備獨(dú)立法人資格，能夠獨(dú)立享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)，作為法律主體參與社會(huì)活動(dòng)。上海市政府設(shè)立申康醫(yī)院發(fā)展中心，確立了政府辦醫(yī)和國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理的責(zé)任主體，各市屬醫(yī)院作為獨(dú)立事業(yè)法人由院長(zhǎng)行使經(jīng)營(yíng)管理責(zé)任，取得了較好的成效，成為公立醫(yī)院管辦分離改革的全國(guó)樣板[10]。（3）建設(shè)以醫(yī)院章程為統(tǒng)領(lǐng)的現(xiàn)代醫(yī)院管理制度體系。《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》明確要求建立醫(yī)院章程，公立醫(yī)院以章程為統(tǒng)領(lǐng)，明確權(quán)利與義務(wù)的邊界，將各項(xiàng)事務(wù)規(guī)范化、制度化，嚴(yán)格依法辦事、形成法治環(huán)境，確保各項(xiàng)工作都要做到有法可依、有章可循。具體包括：一是在符合法律規(guī)定的框架下，制定醫(yī)院內(nèi)部運(yùn)行規(guī)則，健全“三重一大”民主決策制度；二是規(guī)范臨床工作管理制度，把醫(yī)療安全和醫(yī)療質(zhì)量作為制度建設(shè)的核心問(wèn)題；三是定期召開法治建設(shè)工作會(huì)議，通過(guò)咨詢法律顧問(wèn)、民主意見征集等方式，不斷修訂醫(yī)院現(xiàn)行的內(nèi)部制度。

4.2以合法性審查為依據(jù)，推動(dòng)醫(yī)院運(yùn)行管理合法合規(guī)

（1）推行法律顧問(wèn)制度。公立醫(yī)院可通過(guò)聘請(qǐng)專業(yè)法律團(tuán)隊(duì)，作為院外兼職法律顧問(wèn)，提供專業(yè)的法律服務(wù)。這種方式雖然能節(jié)約醫(yī)院法治管理的人力成本，但無(wú)法像內(nèi)部法律部門那樣提供全過(guò)程法律服務(wù)，因此還要通過(guò)設(shè)置內(nèi)部法務(wù)工作部門加以補(bǔ)充。（2）推進(jìn)醫(yī)患關(guān)系法治化。醫(yī)患關(guān)系從廣義上講，也是一種民事主體之間的合同履行關(guān)系[12]。醫(yī)院推進(jìn)醫(yī)患關(guān)系的法制化，就要尊重和保護(hù)患者的平等醫(yī)療權(quán)、知情同意權(quán)、隱私保護(hù)權(quán)、獲得賠償權(quán)等，使醫(yī)患關(guān)系回歸到法治的軌道上，在法律的框架內(nèi)解決醫(yī)患矛盾。

4.3以專業(yè)化隊(duì)伍為目標(biāo)，培養(yǎng)法治化建設(shè)中堅(jiān)力量

（1）公立醫(yī)院應(yīng)設(shè)立專門的法務(wù)工作部門，招聘具備法律執(zhí)業(yè)資格的法律專業(yè)人員，或者允許公立醫(yī)院設(shè)置公職律師，滿足公立醫(yī)院發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。法務(wù)部門承擔(dān)的任務(wù)主要有：對(duì)各類合同進(jìn)行合法合規(guī)性審查，對(duì)外開展法律訴訟、調(diào)解工作，為醫(yī)院重大決策提供法律意見，處理法律事務(wù)方面的緊急突發(fā)狀況，開展普法宣傳教育，為醫(yī)院職工提供法律咨詢和援助等[13]。（2）依托現(xiàn)有的即時(shí)通訊軟件和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，打造院內(nèi)法治溝通平臺(tái)，搭建臨床一線與法務(wù)工作部門之間的快速溝通反饋路徑。臨床一線職工可以借助院內(nèi)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，介入招采、設(shè)備、人事、財(cái)務(wù)、基建等部門工作，提高法治監(jiān)督效率，化解潛在風(fēng)險(xiǎn)。

4.4以法治文化建設(shè)為抓手，構(gòu)建法治醫(yī)院的長(zhǎng)效機(jī)制

黨的報(bào)告明確要求：“加大全民普法力度，建設(shè)社會(huì)主義法治文化，樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。”法治文化建設(shè)是醫(yī)院法治化建設(shè)工作的重要支撐，公立醫(yī)院應(yīng)定期組織形式多樣的法治文化活動(dòng)，如法律知識(shí)講座及測(cè)試、增加在職教育的法律培訓(xùn)學(xué)分等，使醫(yī)院干部職工樹立法治信仰和法治思維，形成學(xué)法、懂法、知法、守法的文化層面的自覺，從而構(gòu)建起公立醫(yī)院法治建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制，切實(shí)推進(jìn)公立醫(yī)院法治化建設(shè)進(jìn)程。

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作者：談在祥 孫煦