導(dǎo)語：生態(tài)環(huán)境保護投資分析及優(yōu)化建議一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：以黃河流域生態(tài)環(huán)保投資為研究對象，統(tǒng)計并分析近年來全社會和中央財政投入情況，從時間、空間和領(lǐng)域3個維度分析變化趨勢，發(fā)現(xiàn)存在投資總量不足、效益跨區(qū)域外部性、地方投入渠道受制約等問題。從政府、企業(yè)、社會和金融機構(gòu)4個主體層次分別提出相應(yīng)的對策建議，以期為保障黃河流域生態(tài)環(huán)保資金投入提供支撐。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境保護；環(huán)保投資；財政支出；規(guī)模

黃河是我國第二大河流，被譽為中華民族的搖籃和中華民族的母親河，在維護我國生態(tài)安全格局中具有不可替代的作用。然而近年來黃河流域生態(tài)系統(tǒng)退化，部分區(qū)域環(huán)境質(zhì)量惡化，生態(tài)文明建設(shè)短板愈加突出，發(fā)展不平衡、不充分等一系列問題在黃河流域突出顯現(xiàn)。已有學(xué)者從黃河流域水資源可持續(xù)利用、生態(tài)補償機制和區(qū)域協(xié)同治理等角度開展了大量研究[1−2]，為黃河流域生態(tài)環(huán)境保護提供了可參考借鑒的經(jīng)驗。黃河流域水環(huán)境保護修復(fù)工程浩大，需要大量的資金作為保障，現(xiàn)有的投融資機制難以滿足流域水環(huán)境保護可持續(xù)發(fā)展需要。構(gòu)建多元化長效投融資機制，提高黃河流域環(huán)保投資力度和效率，是推進黃河流域環(huán)境保護亟待解決的問題。

1生態(tài)環(huán)境保護資金投入狀況

1.1全社會生態(tài)環(huán)保投資。根據(jù)現(xiàn)行統(tǒng)計口徑，生態(tài)環(huán)保投資包括環(huán)境污染治理投資和生態(tài)建設(shè)保護投資兩部分，其中，環(huán)境污染治理投資具體包括城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、工業(yè)污染源治理投資和“三同時”環(huán)保投資3個部分[3]。以下從投資規(guī)模、地區(qū)分布和領(lǐng)域分布開展分析。1.1.1投資規(guī)模2017年，黃河流域9省份（山西、內(nèi)蒙古、山東、河南、四川、陜西、甘肅、青海和寧夏）全社會完成生態(tài)環(huán)保投資總計3780.9億元，較上年增長3.1%。分年度看，2011～2014年投資規(guī)模呈逐年增長狀態(tài)，由1940.3億元增長至3438.3億元，2015年出現(xiàn)了下降，完成投資3118.5億元，較2014年下降9.3%，2016年又恢復(fù)了增長狀態(tài)。見圖1。黃河流域9省份生態(tài)環(huán)保投資占GDP及全國環(huán)保投資比例情況見圖2。圖1黃河流域9省份生態(tài)環(huán)保投資總量及增長情況圖2黃河流域9省份生態(tài)環(huán)保投資占GDP及全國環(huán)保投資比例情況圖2可見，2011～2014年，9省份生態(tài)環(huán)保投資占GDP的比例從2011年的1.4%增長至2014年的1.9%，由于2015年投資規(guī)模的下降，占比下降0.3個百分點，達到1.6%，2016年、2017年恢復(fù)較穩(wěn)定狀態(tài)，分別為1.8%、1.7%。占全國生態(tài)環(huán)保投資的比例從2011年的26.5%增長至2017年的32.7%，同樣在2015年出現(xiàn)了波動下降，占比由2014年的29.8%下降至28.8%。1.1.2地區(qū)分布2016年投資規(guī)模排在前3位為：山東、河南和內(nèi)蒙古，分別完成投資1029.4億元、709.7億元和545.5億元，其占比27.2%、18.8%和14.4%，排名后3位為青海、寧夏和甘肅，分別完成投資66.5億元、103.7億元和144.9億元，其占比1.8%、2.7%和3.8%。從排名看，大致呈現(xiàn)中下游投資規(guī)模較大，上游投資規(guī)模較小的特征，見圖3。1.1.3領(lǐng)域分布從領(lǐng)域看，黃河流域接納工業(yè)廢水治理投資呈下降趨勢。其中，2017年工業(yè)廢水治理項目完成投資11.4億元，較上年下降5.2%。分年度看，除2011年、2015年有所增長外，其余年份均呈下降特征，2010年降幅（−26.4%）最大。2007～2017年黃河流域接納工業(yè)廢水治理投資情況見圖4。圖32017年黃河流域9省份生態(tài)環(huán)保投資占比情況1.2中央財政投資。1.2.1投資規(guī)模。2010～2017年，中央生態(tài)環(huán)境保護各類專項資金共支持黃河流域9省份503.77億元，除2014年外，大致呈逐年增長趨勢見圖5，2015年出現(xiàn)較大幅度的增長，主要是由于3大行動計劃配套專項資金以及重點生態(tài)保護修復(fù)治理專項資金的投入。2015～2017年中央財政投入到黃河流域各省份的資金規(guī)模為331.85億元，占2010年以來全部投資規(guī)模的65.87%?！　∽ⅲ褐醒肷鷳B(tài)環(huán)境保護各類專項資金剔除了三河三湖及松花江流域水污染防治資金，其余專項資金無特殊說明情況下，四川省為阿壩藏族羌族自治州阿壩縣、若爾蓋縣和紅原縣3縣的資金金額，不能區(qū)分的則以四川省數(shù)據(jù)為統(tǒng)計口徑；其余8省統(tǒng)計口徑均為全省數(shù)據(jù)。圖52010～2017年中央生態(tài)環(huán)境保護資金投入情況1.2.2投資領(lǐng)域。分專項資金看，2010～2017年農(nóng)村環(huán)境整治資金累計投入規(guī)模最高，占比24.23%，其次為大氣污染防治專項資金和水污染防治專項資金，占比分別為18.02%和17.84%。2010～2017年中央環(huán)保專項資金投入領(lǐng)域分布見圖6。近年來，水污染防治專項投入黃河流域資金規(guī)模逐年增加。2015～2018年水污染防治專項資金投入到黃河流域9省份共計143.48億元，投資規(guī)模排前3名的省份為山東、四川和青海，見圖7。1.2.3地區(qū)分布。分地區(qū)來看，2010～2017年中央資金投入規(guī)模排在前3名的分別為山東、河南和陜西，投資額依次為106.11億元、72.66億元和67.91億元。從黃河流域的上、中、下游投資情況看，上游段投入資金總額最高，為187.12億，中游、下游段依次降低，這與上游段流經(jīng)5個省份有關(guān)，中游、下游段分別為4個省份和2個省份，見表1。

2黃河流域生態(tài)環(huán)保投資存在問題及原因分析

2.1投資總量仍顯不足，工業(yè)廢水治理投資逐年下降。2011～2017年間，黃河流域9省份生態(tài)環(huán)境保護投資規(guī)模呈現(xiàn)上升趨勢，但占GDP的比例不穩(wěn)定且在個別年份呈現(xiàn)了較大程度的下降，2011～2014年占GDP的比重從1.51%上升到1.86%，但2015年下降到1.6%，2016年、2017年略有提升，分別占比1.52%、1.41%。從投資結(jié)構(gòu)看，工業(yè)廢水治理項目投資自總體呈現(xiàn)逐年下降特征，而工業(yè)廢水治理設(shè)施運行費用波動較小，表明2007～2017年期間黃河流域工業(yè)廢水治理設(shè)施新增量較少，而存量設(shè)施運行也不穩(wěn)定。2.2項目效益存在跨行政區(qū)外部性，導(dǎo)致投入積極性不高。黃河流域生態(tài)環(huán)境保護項目的效益具有區(qū)域共享性特征，如黃河上游實施的水環(huán)境治理項目，其效益除表現(xiàn)為本行政區(qū)水環(huán)境質(zhì)量改善外，也對下游水環(huán)境質(zhì)量的改善起到重要作用。而下游水環(huán)境質(zhì)量改善的環(huán)境效益和由此引發(fā)的區(qū)域開發(fā)價值提升等經(jīng)濟收益卻未能很好地傳導(dǎo)給上游水環(huán)境治理項目。由此引發(fā)的本行政區(qū)水污染防治目標(biāo)大多設(shè)置為出境斷面水質(zhì)達標(biāo)，而繼續(xù)加大投入，持續(xù)改善水環(huán)境質(zhì)量的動力不足，由此導(dǎo)致行政區(qū)生態(tài)環(huán)境保護投入不足。2.3防范化解地方債和金融去杠桿進一步制約了地方投資。原有政府環(huán)保投融資渠道中，老企業(yè)更新改造投資7%和企業(yè)綜合利用利潤（5年內(nèi)不上交）留成用于污染源治理已失去實際意義，隨轉(zhuǎn)移支付政策改革和調(diào)整，環(huán)保專項資金也受到較大沖擊，環(huán)境保護費改稅后，排污費用于污染治理的渠道也已喪失。2014年起為防范化解地方債，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），對政府舉債進行了規(guī)范化，依法合規(guī)渠道一是發(fā)行政府債券，二是推廣采用政府和社會資本合作模式。由于地方政府一般債券有額度限制，專項債券發(fā)行需與政府性基金或?qū)ｍ検杖胂嗥胶猓l(fā)行資金量也受到限制。地方財政作為生態(tài)環(huán)保投入的主體，在防范化解地方債和金融去杠桿約束下，對黃河流域投入的渠道和資金量進一步形成了制約。2.4投資回報機制不完善制約金融和民間等社會資本投入。社會資本的投向除了投資動因和優(yōu)惠條件等因素影響外，很大程度上還取決于投資生態(tài)環(huán)保項目是否能夠保證投資效益，實現(xiàn)投資目的。黃河流域生態(tài)環(huán)保項目多為公益性或準公益性項目為主，除城鎮(zhèn)污水、生活垃圾等領(lǐng)域建立了較為成熟的收費機制外，其余類型的項目如農(nóng)村污水、垃圾、河道治理、河道水生態(tài)修復(fù)和濕地修復(fù)等項目尚未建立起較為清晰的“污染者付費”或“受益者付費”機制，項目投資回報機制不完善，制約了金融和民間資本的投入。2.5投融資創(chuàng)新模式不足。40多年來，黃河流域政府、金融機構(gòu)、企業(yè)和民間資本等多元化的投融資格局初步形成，流域生態(tài)環(huán)境保護投入力度逐年加大。但在流域區(qū)域環(huán)境污染總體尚未遏制的形勢下，環(huán)境污染治理設(shè)施相對滯后，歷史遺留的環(huán)境欠賬較多，而新型環(huán)境問題不斷突顯。與黃河流域生態(tài)環(huán)境保護投資需求相比，投資缺口巨大，亟需創(chuàng)新投融資模式，近些年，綠色金融、投資基金、環(huán)保貸和生態(tài)環(huán)保地方專項債等新型投融資模式已在國內(nèi)其他流域或區(qū)域廣泛開展，而黃河流域相應(yīng)投融資機制欠缺，應(yīng)用案例相對較少，模式創(chuàng)新仍顯不足。2.6引導(dǎo)綜合治理修復(fù)能力企業(yè)形成的政策機制不足。當(dāng)前我國融資需求旺盛的生態(tài)環(huán)境治理和保護類企業(yè)多為中小型企業(yè)，特別是民營企業(yè)，呈現(xiàn)出規(guī)模小、結(jié)構(gòu)散、綜合治理和保護能力欠缺的特征。而黃河流域生態(tài)環(huán)境保護，亟需從“山水林田湖草”生命共同體的理念出發(fā)，系統(tǒng)修復(fù)、系統(tǒng)治理，因而亟需培育具有綜合治理修復(fù)能力的生態(tài)環(huán)保企業(yè)。而我國財稅政策和金融政策也較多地關(guān)注中小型民營環(huán)保企業(yè)融資需求，缺乏對大型綜合生態(tài)環(huán)保企業(yè)的培育。

3完善資金投入機制的政策建議

3.1多層次多渠道加大中央和地方政府生態(tài)環(huán)保投入。加大大氣污染防治專項資金、水污染防治專項資金、土壤污染防治專項資金和農(nóng)村環(huán)境整治專項資金等中央資金對黃河流域九省份的轉(zhuǎn)移支付力度。落實地方政府生態(tài)環(huán)保投入[4−5]，堅持“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”，明確地方各級人民政府是本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量改善的責(zé)任主體。進一步加大中央環(huán)保督察和環(huán)保專項督察力度，推進地方落實環(huán)保責(zé)任。完善環(huán)保投資統(tǒng)計制度，對各省（區(qū)、市）環(huán)境質(zhì)量改善情況、環(huán)保投資占GDP的比例進行排名，對各地區(qū)環(huán)保投資情況進行信息公開，倒逼地方政府加大環(huán)保投入。3.2落實企業(yè)污染治理責(zé)任，倒逼企業(yè)加大污染治理投資。全面推行排污許可制，完善污染治理責(zé)任體系，環(huán)保部門對照排污許可證要求對企業(yè)排污行為實施監(jiān)管執(zhí)法，推動環(huán)境治理投入。積極發(fā)揮環(huán)境保護促進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，貫徹落實新《環(huán)境保護法》嚴格執(zhí)法監(jiān)管，促進環(huán)境成本內(nèi)部化，大幅提高違法成本，確保企業(yè)履行污染治理責(zé)任。建立企業(yè)環(huán)境信用評價和違法排污黑名單制度，企業(yè)環(huán)境違法信息將記入社會誠信檔案，向社會公開[6]。建立上市公司環(huán)保信息強制性披露機制，對未盡披露義務(wù)的上市公司依法予以處罰。支持符合條件的企業(yè)積極公開發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)和上市融資，拓寬企業(yè)融資渠道。制定環(huán)?！邦I(lǐng)跑者”重點行業(yè)和領(lǐng)域?qū)嵤┞肪€圖，建立“領(lǐng)跑者”產(chǎn)品名單，加大政策支持力度，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式。3.3充分發(fā)揮市場機制作用，吸引社會資本投入。大力推行環(huán)保PPP與第三方治理模式。在城鄉(xiāng)生活污水處理廠及管網(wǎng)建設(shè)、城鄉(xiāng)生活垃圾處置、城市環(huán)境綜合整治、水質(zhì)較好湖泊保護、飲用水源地保護、污染場地修復(fù)與生態(tài)建設(shè)、環(huán)境監(jiān)測、畜禽養(yǎng)殖污染治理和環(huán)水有機農(nóng)業(yè)等環(huán)境保護基本公共服務(wù)領(lǐng)域引入社會資本，采取單個項目、組合項目和連片開發(fā)等多種形式，提高環(huán)境公共產(chǎn)品供給質(zhì)量與效率[7]。在工業(yè)園區(qū)、工業(yè)污染治理領(lǐng)域大力推進環(huán)境污染第三方治理。加大財政資金向第三方治理、PPP項目傾斜，支持和引導(dǎo)環(huán)保投融資機制創(chuàng)新，鼓勵社會資本投入。完善價格形成和補貼機制。加快完善生活污水垃圾、醫(yī)療廢物、危險廢物等領(lǐng)域收費價格形成機制。逐步提高9省份城鎮(zhèn)污水處理收費標(biāo)準，補償污水處理和污泥處置設(shè)施的運營成本并合理盈利。優(yōu)先在山東等下游省份經(jīng)濟基礎(chǔ)較好的地區(qū)探索實行污水垃圾處理農(nóng)戶繳費制度，建立財政補貼與農(nóng)戶繳費合理分攤機制，逐步推進中上游省份農(nóng)村污水垃圾處理收費制度的建立。因生活污水垃圾以及醫(yī)療廢物處置收費確實不能彌補項目成本和收益的，可由地方政府通過部門預(yù)算或設(shè)立財政專項資金給予補貼，落實優(yōu)惠政策。對社會資本投入投資回報率低、風(fēng)險大的環(huán)境保護項目，視投資回報率、項目周期等具體情況，建立社會資本投入回報補貼機制與風(fēng)險補償機制[8]。推進資源產(chǎn)業(yè)融合創(chuàng)新試點。通過項目打包、“肥瘦搭配”等方式，開展環(huán)境治理與其他資源組合開發(fā)，以經(jīng)營性收益反哺生態(tài)環(huán)保公益性投入。在城市黑臭水體治理、河道整治、土地修復(fù)、濕地建設(shè)和良好湖泊保護等領(lǐng)域與城市經(jīng)營相結(jié)合，釋放和提升資源品質(zhì)，推行與土地資源、旅游資源和商業(yè)開發(fā)等資源組合開發(fā)模式。推進農(nóng)村人居環(huán)境整治與鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)深度融合，依托各地自然生態(tài)、名勝古跡和風(fēng)情民俗等資源，在城鎮(zhèn)近郊、自然田園景觀較好的村莊發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、休閑娛樂、養(yǎng)老度假和觀光農(nóng)業(yè)，開發(fā)農(nóng)家樂、漁家樂等特色項目，以特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動村容村貌改變，實現(xiàn)村莊整潔，提升農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量。開展重大環(huán)保工程項目實施機制創(chuàng)新研究及實施投資回報機制創(chuàng)新試點。3.4大力發(fā)展綠色金融，提高環(huán)保項目融資能力。推進金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新。鼓勵開發(fā)貸款周期長、融資成本低的創(chuàng)新金融產(chǎn)品，鼓勵金融機構(gòu)為相關(guān)項目提高授信額度、增進信用等級。支持開展排污權(quán)、收費權(quán)和購買服務(wù)協(xié)議質(zhì)（抵）押等擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)，探索利用污水垃圾處理等預(yù)期收益質(zhì)押貸款。積極鼓勵政府、金融機構(gòu)和擔(dān)保公司等設(shè)立聯(lián)合擔(dān)保基金，對污染治理項目、環(huán)保企業(yè)發(fā)展提供融資擔(dān)保服務(wù)[9]。鼓勵銀行與擔(dān)保公司提供政策性撥款預(yù)擔(dān)保服務(wù)。探索土壤、地下水修復(fù)等環(huán)境保護領(lǐng)域采用租賃方式進行融資。3.5建立績效導(dǎo)向的資金使用機制，提高資金使用效率。優(yōu)化財政資金使用方式。綜合采用財政獎勵、投資補助、融資費用補貼和政府付費等方式，專項資金使用要逐步從“補建設(shè)”向“補運營”、“前補助”向“后獎勵”轉(zhuǎn)變。推進環(huán)境保護財政資金轉(zhuǎn)型，減少項目資本金投入和投資補助，以運營補貼作為財政資金投入的主要方式，促進財政資金由“買工程”向“買服務(wù)”轉(zhuǎn)變。強化財政資金依效付費機制。推進建立環(huán)保PPP項目依效付費機制。加大對運營維護效果的績效考核，將環(huán)境保護項目績效評價結(jié)果與政府全部付費（可用性付費與運營績效付費）相掛鉤，實行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價。建立環(huán)保部門與財政、發(fā)展改革等部門的聯(lián)審機制，在環(huán)保PPP項目實施方案與物有所值評估審查等環(huán)節(jié)強化環(huán)保部門的參與。向社會公開污染治理績效結(jié)果、服務(wù)費用支付情況等，接受公眾監(jiān)督，建立公平、公開和透明的市場環(huán)境，提高供給方服務(wù)質(zhì)量與效率。加強環(huán)境治理項目儲備庫建設(shè)。提前謀劃大氣、水、土壤、農(nóng)村環(huán)保和生態(tài)保護等領(lǐng)域項目，做好頂層設(shè)計，建立完善地方各級項目儲備庫，夯實項目實施基礎(chǔ)。組織科研院所加強對地方環(huán)保部門的專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)與培訓(xùn)，提高地方項目管理能力，提高項目申報與實施質(zhì)量。

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作者:高軍 劉雙柳 徐順青 陳鵬 徐毅