農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革評(píng)價(jià)論文
時(shí)間:2022-08-09 03:37:00
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20多年的歷史說(shuō)明,市場(chǎng)化改革是農(nóng)民增收的重要源泉。中國(guó)農(nóng)村發(fā)展需要堅(jiān)定不移地推進(jìn)市場(chǎng)化改革,同時(shí)建立政府支持政策體系。
一、改革背景與目標(biāo)
1997~2000年四年間,農(nóng)民收入增速持續(xù)下降,農(nóng)民生產(chǎn)投資和生活消費(fèi)都受到了明顯的影響,整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)似乎已經(jīng)不再像早年那樣充滿(mǎn)活力和生機(jī)。同時(shí),城鄉(xiāng)居民收入差距也在顯著擴(kuò)大。2000年,二者差距為1∶2.79。如果考慮到官方公布的農(nóng)民收入數(shù)據(jù)至少有20%的水分(事實(shí)上絕大多數(shù)的基層干部都認(rèn)為水分遠(yuǎn)不止于此),而城市居民還享有農(nóng)民無(wú)法享受到的多種福利,如福利住房、公費(fèi)醫(yī)療、單位發(fā)放的實(shí)物收入等,那么,差距將會(huì)更大。世界銀行(1998)在一份報(bào)告中認(rèn)為這部分福利應(yīng)達(dá)到城市居民可支配收入的3/4左右。如果按照世界銀行的估計(jì)進(jìn)行調(diào)整,真實(shí)的差距有可能達(dá)到5∶1。這一差距,按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)衡量是巨大的和少見(jiàn)的。在同一報(bào)告中世界銀行還指出:“36個(gè)國(guó)家的數(shù)據(jù)表明,城鄉(xiāng)之間收入比率超過(guò)2的極為罕見(jiàn);在絕大多數(shù)國(guó)家,農(nóng)村收入為城市收入的2/3或更多一些?!蔽覈?guó)的情況已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)這一標(biāo)準(zhǔn)。
這樣的一種態(tài)勢(shì),影響已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村,對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步都非常不利。因而農(nóng)村改革和政策的目標(biāo)自然而然地就鎖定在增加農(nóng)民收入上,并且要真正建立起一種具有良好特征和效能的農(nóng)業(yè)發(fā)展新模式,全面提高農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)素質(zhì)、效益和競(jìng)爭(zhēng)力。當(dāng)然,把增加農(nóng)民收入確定為核心政策目標(biāo)并非2001年的轉(zhuǎn)向,按照會(huì)議文告或政策文本理解,過(guò)去的幾年都是如此。但問(wèn)題是情況每年都不見(jiàn)好轉(zhuǎn),無(wú)疑會(huì)影響人們對(duì)政府解決問(wèn)題的態(tài)度和能力的信任,這等于在給政府持續(xù)增加壓力,并在強(qiáng)化著改革的動(dòng)力,促使甚至迫使政府去解決過(guò)去改革中遺留下來(lái)的制約農(nóng)民增收的深層體制問(wèn)題。所以,到了2001年,一些過(guò)去改革中遇到的堡壘開(kāi)始被攻克,某些體制上的膠著狀態(tài)也開(kāi)始被打破,比如糧食流通體制、戶(hù)籍制度等方面的改革都說(shuō)明這一點(diǎn)。這體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的一種“自動(dòng)強(qiáng)制實(shí)施機(jī)制”(劉易斯,1965)。
二、改革的市場(chǎng)化取向
由于中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題的根源性原因在于外部的不利經(jīng)濟(jì)環(huán)境,所以宏觀(guān)層面上改革顯得尤為重要。但是,宏觀(guān)政策的調(diào)整牽涉到復(fù)雜的因素和利益關(guān)系,決策者面臨著巨大的約束,甚至對(duì)成本——收益的計(jì)算,就需要花費(fèi)很長(zhǎng)的時(shí)間,以至在2001年,宏觀(guān)政策層面上的變化還只是意向性的,尚處于具體方案探討和形成階段。這一年所發(fā)生的旨在促進(jìn)農(nóng)民增收的體制和政策的變化主要集中在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)內(nèi)部,而檢視其主要內(nèi)容,可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的市場(chǎng)化取向顯著加強(qiáng),在多方面取得了重大突破,改變了以往“漸而不進(jìn)”甚至發(fā)生一定程度和范圍內(nèi)倒退的局面。2001年是中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制市場(chǎng)化改革道路上具有重要意義的一年。
(一)產(chǎn)品市場(chǎng):攻克市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的計(jì)劃“孤島”
1.糧改:放開(kāi)銷(xiāo)區(qū)。1998年,在糧價(jià)持續(xù)低迷,國(guó)內(nèi)糧食企業(yè)虧損嚴(yán)重,收購(gòu)資金被大量挪用的情況下,我國(guó)實(shí)行了以“三項(xiàng)政策,一項(xiàng)改革”為主要內(nèi)容的新一輪糧改,這個(gè)方案有很強(qiáng)的針對(duì)性和自身邏輯性,對(duì)保護(hù)農(nóng)民的利益起到了積極的作用。但是,運(yùn)行中也遇到了一些難題,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了設(shè)計(jì)政策時(shí)的預(yù)想。面對(duì)糧改中出現(xiàn)的問(wèn)題,我國(guó)政府就一直在調(diào)整完善原來(lái)的糧改方案。到了2001年,原來(lái)的制度微調(diào)終于引發(fā)實(shí)質(zhì)性的改革,其基本內(nèi)容就是在銷(xiāo)區(qū)放開(kāi)取消農(nóng)民的糧食定購(gòu)任務(wù)、放開(kāi)市場(chǎng)、放開(kāi)糧價(jià)、放開(kāi)經(jīng)營(yíng)。當(dāng)年年初國(guó)務(wù)院決定浙江率先進(jìn)行糧食流通體制的市場(chǎng)化改革,到了7月國(guó)務(wù)院公布了《關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見(jiàn)》,確定了“放開(kāi)銷(xiāo)區(qū),保護(hù)產(chǎn)區(qū),省長(zhǎng)負(fù)責(zé),加強(qiáng)調(diào)控”的糧改思路,將所放開(kāi)的銷(xiāo)區(qū)范圍進(jìn)一步拓展到包括浙江、上海、福建、廣東、海南、江蘇、北京、天津等在內(nèi)的8個(gè)省區(qū)?!兑庖?jiàn)》還明確了深化改革的總體目標(biāo)是:“在國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控下,充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)糧食購(gòu)銷(xiāo)和價(jià)格形成的作用,完善糧食價(jià)格形成機(jī)制,穩(wěn)定糧食生產(chǎn)能力,建立完善的國(guó)家糧食儲(chǔ)備體系和糧食市場(chǎng)體系,逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求和我國(guó)國(guó)情的糧食流通體制?!边@一情況說(shuō)明,經(jīng)過(guò)幾年的曲折徘徊,我國(guó)的糧食流通體制改革重新回到了市場(chǎng)化改革的軌道——這是2001年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中最引人注目的變化。
考察糧改歷程,可以發(fā)現(xiàn),如何平衡市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府控制的關(guān)系,始終是一個(gè)沒(méi)有得到很好解決的問(wèn)題。我國(guó)政府對(duì)非谷物食品諸如水果、蔬菜、肉類(lèi)、水產(chǎn)品等的干預(yù)相對(duì)較少,并且形成了較為繁榮的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng),但糧改卻一波三折,進(jìn)展緩慢。我國(guó)有強(qiáng)大的政治管制能力,也有依靠行政手段動(dòng)用和管制糧食資源的傳統(tǒng)和豐富經(jīng)驗(yàn),而按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則進(jìn)行調(diào)控和管理的經(jīng)驗(yàn)和能力卻顯得不足,所以當(dāng)市場(chǎng)化改革遇到較為急切的情形時(shí),往往傾向于回過(guò)頭來(lái)使用過(guò)去的手段,從而使得帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的政府控制卻時(shí)隱時(shí)顯,揮之不去,導(dǎo)致糧食流通體制市場(chǎng)化改革的成果與人們的預(yù)期相差較遠(yuǎn)。所以,2001年放開(kāi)銷(xiāo)區(qū)的改革,盡管仍是過(guò)渡性的方案,但它的明顯的市場(chǎng)化取向卻是來(lái)之不易的。
2.棉改:一放二分三加強(qiáng)。與糧食流通相比,棉花流通中壟斷色彩更濃,存在著更多的弊端。鑒于此,2001年7月國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于進(jìn)一步深化棉花流通體制改革的意見(jiàn)》,提出要打破經(jīng)營(yíng)壟斷,鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng),規(guī)范市場(chǎng)秩序,提高調(diào)控效率,建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的棉花企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制和管理體制。這個(gè)決策標(biāo)志著中國(guó)棉花收購(gòu)市場(chǎng)已完全開(kāi)放,政府對(duì)農(nóng)民進(jìn)行硬性收購(gòu)的作法正在逐漸取消。
(二)要素市場(chǎng):觸動(dòng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的殘余——戶(hù)籍制度
隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)化改革的推進(jìn),橫亙?cè)诔青l(xiāng)之間40余年的戶(hù)籍制度藩籬終于開(kāi)始松動(dòng),并在一定范圍內(nèi)被拆除。2001年年初公安部提請(qǐng)國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶(hù)籍管理制度改革的意見(jiàn)》,對(duì)辦理小城鎮(zhèn)常住戶(hù)口的人員,不再實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)管理。2001年10月1日起,全國(guó)開(kāi)始以?xún)扇f(wàn)多個(gè)小城鎮(zhèn)為重點(diǎn)推行戶(hù)籍制度改革,在小城鎮(zhèn)擁有固定住所和合法收入的外來(lái)人口均可辦理小城鎮(zhèn)戶(hù)口。2001年是中國(guó)戶(hù)籍制度改革取得明顯突破的一年,不僅全國(guó)范圍內(nèi)推行了小城鎮(zhèn)戶(hù)籍制度改革,而且一些大中城市也開(kāi)始了放松對(duì)農(nóng)民轉(zhuǎn)換為市民的控制條件。這些變化說(shuō)明,廢除原有的戶(hù)籍制度是大勢(shì)所趨,存在了40多年的戶(hù)籍制度已經(jīng)走向了瓦解之路。改革戶(hù)籍制度,打破城鄉(xiāng)界限,逐步消除政策制定中的城市中心主義傾向,促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力在同等條件下合理有序地競(jìng)爭(zhēng),是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的必然要求,它將有助于形成城鄉(xiāng)互通的要素市場(chǎng),推動(dòng)城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)融合,并帶來(lái)社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化等方面的深刻變化。
(三)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系建設(shè):更多方面的進(jìn)步
1.農(nóng)村市場(chǎng)信息體系建設(shè)得到加強(qiáng)。我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)信息、傳播的覆蓋面狹窄,直接為農(nóng)民服務(wù)的市場(chǎng)供求、科技等方面的信息遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足需要。這些年的實(shí)踐說(shuō)明,由于信息滯后和不準(zhǔn),極易一哄而上、一哄而下,造成市場(chǎng)均衡的脆弱性和市場(chǎng)進(jìn)入的盲目性,農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)值無(wú)法實(shí)現(xiàn),嚴(yán)重影響了農(nóng)民收入的穩(wěn)定增加。針對(duì)這種情況,2001年農(nóng)業(yè)部在全國(guó)啟動(dòng)了“信息服務(wù)行動(dòng)計(jì)劃”,這必將會(huì)促進(jìn)農(nóng)村市場(chǎng)信息體系建設(shè),為農(nóng)民提供及時(shí)準(zhǔn)確的信息服務(wù)。
2.農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化和食品安全引起高度重視。大量存在的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題,已經(jīng)對(duì)我國(guó)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重障礙,既影響了農(nóng)民的收益,危害了消費(fèi)者的利益,也直接損害了我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上的聲譽(yù),削弱了我國(guó)農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。2001年農(nóng)業(yè)部組織制定了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理工作的意見(jiàn)》,并聯(lián)合有關(guān)部門(mén)啟動(dòng)了“食品安全行動(dòng)計(jì)劃”,要求以提高農(nóng)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力為目標(biāo),全面提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平,健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障體系,努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的無(wú)公害生產(chǎn)和消費(fèi)。這說(shuō)明隨著農(nóng)村市場(chǎng)化改革的深入,特別是加入WTO后面對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng),我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理,正在實(shí)現(xiàn)從FoodSecurity(食物安全)到FoodSafety(食物衛(wèi)生安全)的轉(zhuǎn)向。
三、績(jī)效和可能性
按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論,制度是內(nèi)生的,并且是決定經(jīng)濟(jì)績(jī)效(Performance)的首要因素。最近幾年,農(nóng)民增收形勢(shì)嚴(yán)峻,要改變這種局面首先需要進(jìn)行制度創(chuàng)新,也即農(nóng)民增收重在制度創(chuàng)新。按照本人的理解,制度本身不能增加資源稟賦,但可以改變生產(chǎn)要素配置的環(huán)境和相對(duì)價(jià)格,從而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向、速度和效率。
2001年我國(guó)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革進(jìn)程中采取了多項(xiàng)重大舉措,盡管新的制度或做法本身還需要完善,對(duì)制度績(jī)效的判斷也還需要進(jìn)一步的觀(guān)察,但是,我們已經(jīng)可以感受到市場(chǎng)化改革帶來(lái)的某些變化和成果,并且由此強(qiáng)化對(duì)中國(guó)農(nóng)村未來(lái)發(fā)展的信心。其中,令人感受最深的是,放開(kāi)銷(xiāo)區(qū)的糧改方案已經(jīng)取得了明顯的效果,初步實(shí)現(xiàn)了糧改的目標(biāo)。特別是在最早進(jìn)行糧食購(gòu)銷(xiāo)市場(chǎng)化改革的浙江省,農(nóng)業(yè)資源配置和糧食經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行發(fā)生了一系列可喜的變化,出現(xiàn)了“農(nóng)業(yè)增效,農(nóng)民增收”局面。浙江的變化主要發(fā)生在以下幾個(gè)方面:
(1)從“定購(gòu)”到“訂單”,確立了新型的糧食產(chǎn)銷(xiāo)關(guān)系。全省糧食購(gòu)銷(xiāo)、加工企業(yè)和99萬(wàn)戶(hù)農(nóng)民簽訂了糧食訂單,訂單數(shù)量高達(dá)6.4億公斤,相當(dāng)于2000年全省糧食訂購(gòu)任務(wù)的55.7%。省內(nèi)不少地方對(duì)優(yōu)質(zhì)品種糧食實(shí)行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià),因而調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種植“高效糧食”的積極性。
(2)從單一主體到多元主體,糧食市場(chǎng)體系建設(shè)全面啟動(dòng)。杭州、寧波、溫州等大中城市口糧批發(fā)市場(chǎng),金華、衢州、嘉興等飼料糧批發(fā)市場(chǎng),沿海港口糧食進(jìn)出口中轉(zhuǎn)市場(chǎng),三個(gè)層次分明的糧食市場(chǎng)體系已經(jīng)形成。同時(shí),糧食市場(chǎng)主體日漸多元化,省內(nèi)各級(jí)糧食批發(fā)市場(chǎng)從事糧食經(jīng)營(yíng)的非國(guó)有企業(yè)已占到80%以上。
(3)從自求平衡到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),促進(jìn)了農(nóng)業(yè)區(qū)域結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。全省進(jìn)一步調(diào)減了糧食播種面積(早稻種植面積調(diào)減了34%),擴(kuò)大蔬菜、瓜果、花卉苗木等經(jīng)濟(jì)作物和出口農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。隨著浙江糧食市場(chǎng)的全面放開(kāi),國(guó)內(nèi)一些糧食主產(chǎn)省紛至沓來(lái),省際間糧食購(gòu)銷(xiāo)合作得到迅速發(fā)展。浙江已與黑龍江、湖北、江西等產(chǎn)糧大省簽約,成為糧食購(gòu)銷(xiāo)“合作伙伴”。省際間的糧食購(gòu)銷(xiāo)合作已從傳統(tǒng)的糧食買(mǎi)賣(mài)向建立基地、組建股份制公司、創(chuàng)辦市場(chǎng)等多種合作方式轉(zhuǎn)變。
浙江的糧食購(gòu)銷(xiāo)市場(chǎng)化改革,有效地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,全省涌現(xiàn)出了300多個(gè)萬(wàn)畝以上,總面積700多萬(wàn)畝的效益農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)帶,提高了農(nóng)業(yè)的效益和農(nóng)民收入。2001年前三季度在全國(guó)農(nóng)副產(chǎn)品出口負(fù)增長(zhǎng)的形勢(shì)下,浙江農(nóng)副產(chǎn)品出口同比增長(zhǎng)了14%,農(nóng)民來(lái)自農(nóng)業(yè)的收入增長(zhǎng)了10.1%。浙江糧改的成功,充分說(shuō)明了市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的有效性,說(shuō)明了一個(gè)基本的事實(shí),即市場(chǎng)化改革是農(nóng)民增收的主要?jiǎng)右颉?/p>
四、進(jìn)一步的思考與建議
關(guān)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制市場(chǎng)化改革,迄今已經(jīng)有許多說(shuō)法和共識(shí),積累了許多經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。今后市場(chǎng)改革還需要對(duì)以下工作予以高度重視,并盡快取得實(shí)際效果。
1.加快土地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上,加快土地流轉(zhuǎn)制度改革,促進(jìn)土地的流動(dòng),實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。市場(chǎng)配置資源的有效性就在于它能夠使稀缺資源得到最充分的利用,我國(guó)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化改革顯然不能把最稀缺的土地資源排斥在市場(chǎng)之外。我國(guó)的農(nóng)地制度首先要強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)”,但也要“活”,不能因?yàn)閺?qiáng)調(diào)穩(wěn)定而扼殺了流動(dòng)。最近一些人士過(guò)分強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定”,是一種僵化的觀(guān)念。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生巨大變化和收入來(lái)源日趨多元化的今天,土地的社會(huì)保障功能已經(jīng)大為削弱,相當(dāng)多的農(nóng)民對(duì)土地的依賴(lài)性并沒(méi)有許多官員和學(xué)者想象的那樣強(qiáng)烈,有些地方農(nóng)民種地虧本,出包土地還得“倒貼皮”,也足見(jiàn)土地保障功能的淪落。所以,今后的農(nóng)地制度改革應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民以更大的土地處置權(quán)利,以期促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng),形成現(xiàn)代農(nóng)場(chǎng),發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),提高土地開(kāi)發(fā)利用的效率,同時(shí)為農(nóng)民的就業(yè)轉(zhuǎn)換和產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張?zhí)峁┵Y本。在土地的利用上,家庭經(jīng)營(yíng)具有恒久的活力,因?yàn)樗m應(yīng)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn),而與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平?jīng)]有太大關(guān)系(即可以適應(yīng)不同層次上的生產(chǎn)力水平)。但是,家庭經(jīng)營(yíng)不一定非得建立在平均主義的承包制基礎(chǔ)之上。
2.加快實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的糧食購(gòu)銷(xiāo)市場(chǎng)化。放開(kāi)銷(xiāo)區(qū)的糧改方案是一個(gè)過(guò)渡方案,糧改涉及到了復(fù)雜的利益關(guān)系和約束條件,需要有一個(gè)過(guò)渡時(shí)期。但是,這個(gè)過(guò)渡時(shí)期不應(yīng)該太長(zhǎng),而是要加快實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍的糧食購(gòu)銷(xiāo)市場(chǎng)化。
從理論上講,一項(xiàng)改革成功與否,固然和原有體制的性質(zhì)以及改革所設(shè)定的目標(biāo)模式有關(guān),但更重要的是過(guò)渡過(guò)程本身,即尋找成本較低、以至成本最低的改革路徑,是改革成功的關(guān)鍵所在(盛洪,1991)。浙江的改革可以說(shuō)是一種比較典型的帕累托改進(jìn),即使是國(guó)有糧食企業(yè)在改革中也沒(méi)有明顯受損,因?yàn)樵诜砰_(kāi)之前,浙江糧食的集市貿(mào)易仍然是活躍的,其國(guó)有糧店和大多數(shù)國(guó)有糧食加工企業(yè),經(jīng)過(guò)改制(拍賣(mài)、租賃),幾乎清一色由個(gè)人或合伙經(jīng)營(yíng)。這就是說(shuō),在正式放開(kāi)之前,競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)已經(jīng)在事實(shí)上存在?,F(xiàn)在等于承認(rèn)了多主體存在的合法化。
2001年的糧改之所以只放開(kāi)了銷(xiāo)區(qū)而不是全部放開(kāi),一個(gè)重要的原因同樣是要降低改革成本,避免不確定性和可能的混亂。糧改的下一步必然是要把局部改革成功做法推向全國(guó),當(dāng)然,在這個(gè)過(guò)程中,要有配套的政策措施,以防止政策偏差和化解政策風(fēng)險(xiǎn)。
3.加快政府職能轉(zhuǎn)變,減少控制,增加服務(wù)。加入WTO后,面對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng),我國(guó)需要按比較優(yōu)勢(shì)的原則調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展方向,不斷提高農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。然而,必須明確的是,比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮要求有一個(gè)高效協(xié)調(diào)的農(nóng)業(yè)管理體制。
如果說(shuō)像放開(kāi)銷(xiāo)區(qū)之類(lèi)的改革是立足本土的內(nèi)源式的主動(dòng)改革,那么政府管理體制改革就是“沖擊——反應(yīng)”式的被動(dòng)改革(依靠政府自身有意識(shí)地主動(dòng)改革是一個(gè)緩慢的過(guò)程)??梢哉f(shuō),WTO給我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)帶來(lái)多方面的沖擊,其中最大的沖擊也許就是對(duì)政府管理體制的沖擊,而這個(gè)沖擊實(shí)質(zhì)上是我國(guó)加入WTO最大的好處。
政府管理體制改革的基本原則應(yīng)當(dāng)是“減少控制,增加服務(wù)”。減少控制,就是要求政府部門(mén)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律和邏輯,來(lái)調(diào)控和管理經(jīng)濟(jì),而不是簡(jiǎn)單地靠權(quán)力的流通和行政命令;增加服務(wù),則是要求政府部門(mén)根據(jù)市場(chǎng)化和貿(mào)易自由化的要求為農(nóng)民提供更多的諸如信息服務(wù)、技術(shù)指導(dǎo)、信貸便利化和風(fēng)險(xiǎn)保障、環(huán)保和生態(tài)建設(shè)等等方面的公共服務(wù),增加農(nóng)民的獲利機(jī)會(huì),減少市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品的沖擊。
對(duì)于加入WTO后政府管理體制改革這個(gè)問(wèn)題的重大意義,我們應(yīng)當(dāng)有更充分的認(rèn)識(shí)。我以為,這項(xiàng)被動(dòng)性的改革將帶來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的廣泛進(jìn)步,對(duì)中國(guó)的民主進(jìn)程和現(xiàn)代化事業(yè)將會(huì)做出重要的貢獻(xiàn)。需要指出的是,這項(xiàng)改革將對(duì)改進(jìn)中國(guó)的文官系統(tǒng)和提高公務(wù)員的整體素質(zhì)大有裨益,也將提高對(duì)政策執(zhí)行的效率和效果。
具體而言,在現(xiàn)代政體下,行政管理機(jī)構(gòu)是龐大的組織,它執(zhí)行著一種關(guān)鍵性的政治功能,即在各種具體情況下執(zhí)行政策,因此,一項(xiàng)政策得以貫徹到什么程度,很大程度上取決于行政長(zhǎng)官對(duì)它的解釋?zhuān)约八麄儗?shí)施該項(xiàng)政策的興趣和效率。長(zhǎng)官們是墨守成規(guī),調(diào)和折衷,用標(biāo)準(zhǔn)的手續(xù)和大而無(wú)當(dāng)?shù)年愞o濫調(diào)來(lái)庸庸碌碌地處理問(wèn)題,還是善于思考,密切關(guān)注現(xiàn)實(shí),在變化著的事實(shí)前勇于嘗試和創(chuàng)新;是一味地迎合上級(jí),玩弄權(quán)術(shù),在政治市場(chǎng)上鉆營(yíng),還是高風(fēng)亮節(jié),實(shí)事求是而又體恤民情,那將對(duì)政策實(shí)施的程度和效果產(chǎn)生非常重大的影響。此種影響自古而然,于今尤烈,因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)是更為復(fù)雜多變的社會(huì)。正是在這個(gè)意義上,奧爾森(1982年)把當(dāng)今時(shí)代稱(chēng)為是“執(zhí)行權(quán)統(tǒng)治的時(shí)代”。
過(guò)去,我們的一些農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策不是沒(méi)有被執(zhí)行,就是在執(zhí)行中走了樣,政策執(zhí)行起來(lái)總會(huì)遇到許多牽制和障礙,以至最終取得的成果或節(jié)外生枝,或適得其反,往往不盡人意。在WTO的沖擊下,政府管理體制改革將會(huì)在一定程度上克服“政策好,執(zhí)行難”問(wèn)題。
4.加快建立國(guó)家農(nóng)業(yè)支持政策體系,積極的財(cái)政政策要向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)適度傾斜。在國(guó)際上,美國(guó)、歐盟、日本等都對(duì)農(nóng)業(yè)部門(mén)給予了巨額的補(bǔ)貼,以期改變其相對(duì)于其他部門(mén)的不利地位,保證務(wù)農(nóng)者與其他就業(yè)者大致相當(dāng)?shù)氖杖胨?。我?guó)現(xiàn)存的農(nóng)家經(jīng)營(yíng)規(guī)模十分狹小,勞動(dòng)生產(chǎn)率很低,加之買(mǎi)方市場(chǎng)條件下農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)較之其他產(chǎn)品更為困難,風(fēng)險(xiǎn)更大,所以非常需要政府的支持。
現(xiàn)在,我國(guó)農(nóng)民又面臨著貿(mào)易自由化的沖擊。按照協(xié)議,我國(guó)將逐步開(kāi)放市場(chǎng)、降低關(guān)稅,這就要求我們必須加大國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展政策對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度,全面提高我國(guó)的農(nóng)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。其中,很關(guān)鍵的就是要用足“綠箱”政策(《農(nóng)業(yè)協(xié)議》第6.1條),用好“黃箱”政策(第6.2、6.4、6.5條)。在這方面,我國(guó)還有很大的政策調(diào)整空間,需要細(xì)致深入研究,有必要借鑒國(guó)際農(nóng)業(yè)支持和保護(hù)的經(jīng)驗(yàn),設(shè)計(jì)和構(gòu)建合理有效的國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策體系。比如,日本為應(yīng)對(duì)WTO沖擊,設(shè)計(jì)制定了“稻作安定經(jīng)營(yíng)對(duì)策”、“生物系特定產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究推進(jìn)計(jì)劃”、“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)作支持政策”等一系列非常細(xì)致周密的政策措施,對(duì)保護(hù)農(nóng)民利益發(fā)揮了重要作用。日本在設(shè)計(jì)應(yīng)對(duì)WTO沖擊的政策過(guò)程中表現(xiàn)出的認(rèn)真態(tài)度和務(wù)實(shí)精神很值得有關(guān)部門(mén)和人士學(xué)習(xí)。
加入WTO后,建立農(nóng)業(yè)的國(guó)內(nèi)支持政策必然涉及到宏觀(guān)政策的調(diào)整。最近幾年國(guó)家實(shí)行的積極財(cái)政政策在開(kāi)拓農(nóng)村市場(chǎng)方面的效果非常有限,現(xiàn)在積極的財(cái)政政策應(yīng)與應(yīng)對(duì)WTO的沖擊、建立國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)政策結(jié)合起來(lái),向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)適度傾斜,在更加協(xié)調(diào)的宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的范圍內(nèi)對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)給予更大的支持。這不僅是公平的需要,更是效率的需要。當(dāng)前廣大農(nóng)民由于收入增長(zhǎng)緩慢,已經(jīng)限制了其生產(chǎn)投資和生活消費(fèi)支出,他們的衣食住行、生老病死還面臨著較多困難,甚至急需要用錢(qián),因而有較高的邊際消費(fèi)傾向,如果國(guó)家能夠設(shè)法讓他們?cè)黾右恍┦杖?,可能很快就?huì)轉(zhuǎn)化為最終消費(fèi)需求,拉動(dòng)投資需求(特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的投資需求),形成整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性機(jī)制。
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