導語：我國中央與地方關系研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：建國以來，中央與地方關系始終處于動態(tài)演進過程之中。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期，中央與地方關系的演進特點是收權與放權的往復循環(huán)；改革開放之后，以財稅體制改革和政府機構改革為重點，中央與地方關系得到了相應的調(diào)整，中國經(jīng)濟與政治體制改革取得了顯著成效。盡管如此，中央與地方關系因其復雜性和歷史慣性而出現(xiàn)了諸如集權與分權的程度之爭、事權與財力的匹配之爭、中央與地方的強弱之爭等矛盾，解決這些矛盾的方式方法反過來影響了宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定和微觀經(jīng)濟活力。為今之計是進一步推進經(jīng)濟與政治體制改革，探索包括轉變政府職能、建立公共財政體系和優(yōu)化政府權力結構在內(nèi)的中央與地方關系。

關鍵詞：當代中國;中央與地方關系;經(jīng)濟與政治體制

作為一個完整的理論體系，中央與地方關系不僅應該包括中央政府與省級政府、市（縣）級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關系，而且政黨、民眾、企業(yè)、公民社會組織，甚至外國政府或組織等行為主體都在其中發(fā)揮著不同程度的作用。為了簡單起見，本文將地方各級政府抽象為一般的地方政府，并將中央與地方關系界定為中央政府與一般地方政府之間的關系。建國以來，這種關系始終處于動態(tài)演進過程之中。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期，中央與地方關系的演進特點是收權與放權的往復循環(huán)；改革開放之后，以財稅體制改革和政府機構改革為重點，中央與地方關系的調(diào)整取得了寶貴的成功經(jīng)驗，同時也顯現(xiàn)了諸多不足。古往今來，中央與地方關系是經(jīng)濟社會發(fā)展的政治框架，科學地認識和總結當代中國的中央與地方關系模式，對進一步推動經(jīng)濟與政治體制改革大有裨益。

一、建國以來中央與地方關系的演進

毋庸置疑，1978年開始的改革開放在我國經(jīng)濟社會發(fā)展史上具有里程碑意義，以此為界限，改革開放之前我國實行的是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制；改革開放之后，我國進入傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉軌的時期，中央與地方關系在這前后30年間呈現(xiàn)出不同的特點。

（一）傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期的中央與地方關系

以收權與放權的往復循環(huán)為線索來刻畫傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期的中央與地方關系演進歷程是學術界的通行做法。如表1所示，在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期，我國中央與地方關系經(jīng)歷了零和甚至負和的權力收放，每次循環(huán)似乎回到了起點，但其內(nèi)容也有所差異。

按照1949年9月29日中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》的相關規(guī)定，中央各部和其他國家機關相繼成立，同時也相應地組建了地方各級人民政府，中央高度集權的單一政治體制應運而生。1950年3月，政務院頒布了《關于統(tǒng)一國家財政經(jīng)濟工作的決定》，第一次對中央與地方經(jīng)濟管理權限進行了劃分，全國的財政、經(jīng)濟、金融、行政管理權全部集中到中央政府手里，而地方政府則設立了與中央經(jīng)濟部門相對應的經(jīng)濟管理機構，“條條”管理體制初告形成。與此同時，全國被劃分為東北、華北、華東、西南、中南、西北六大行政區(qū)，中央對省級地方政府的領導要經(jīng)過大區(qū)一級。不過，為了減少組織層次，增加工作效率，1954年6月中央撤消了大行政區(qū)。從1953年開始，我國進入第一個五年計劃時期，對重點建設實行集中統(tǒng)一管理；實行直接計劃與間接計[注:這七條放權原則分別是：(1)明確地規(guī)定各省、自治區(qū)、直轄市有一定范圍的計劃、財政、企業(yè)、事業(yè)、物資、人事的管理權；(2)凡關系到整個國民經(jīng)濟帶全局性、關鍵性、集中性的企業(yè)和事業(yè)，由中央管理，其他的交由地方管理；(3)企業(yè)和事業(yè)的管理，應該認真地改進和推行以中央為主、地方為輔或者以地方為主、中央為輔的雙重領導的管理辦法；(4)中央管理的主要計劃和財務指標，由國務院統(tǒng)一下達，改變過去許多主要指標由各部門條條下達的辦法；(5)某些主要計劃指標和人員編制名額等，應該給地方留一定的調(diào)整幅度和機動權；(6)民族自治地方的各項自治權，應該作出具體實施的規(guī)定；(7)改進體制要逐步實現(xiàn)［4］。]劃相結合的計劃管理制度；對糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品實行統(tǒng)購統(tǒng)銷［2］，1956年后，市場調(diào)節(jié)逐步被取消，高度集中的計劃經(jīng)濟體制基本建立。

“一五”時期建立的高度集中的計劃經(jīng)濟體制很快暴露出“集中過多、統(tǒng)得過死”的弊端，這嚴重地影響到地方增收減支的積極性，也造成了中央機構的臃腫。1956年4月，在中央政治局擴大會議上發(fā)表了著名的《論十大關系》，談到中央與地方關系時已經(jīng)意識到了這一缺陷。1956年9月，在中共“八大”的講話中，為改革過分集中的經(jīng)濟體制提出了七條放權原則。1957年9月，在中共中央召開的擴大的八屆全會上，通過了陳云組織起草的《關于改進工業(yè)管理體制的規(guī)定（草案）》、《關于改進財政體制和劃分中央和地方對財政管理權限的規(guī)定（草案）》、《關于改進商業(yè)管理體制的規(guī)定（草案）》等三個規(guī)定，對高度集中的經(jīng)濟管理權作了適度分解。1958年，伴隨著“”運動，中央開始對高度集中的計劃經(jīng)濟管理體制進行改革，包括減少計劃分配物資、下放基建審批權、下放招工權，使地方政府獲得了較大的自主權和獨立利益。這些權力下放行動雖然調(diào)動了地方的積極性，促進了地方工業(yè)的發(fā)展，但下放得過多過急，否定了綜合平衡，造成了比例失調(diào)、經(jīng)濟混亂［3］。

針對“”時期的放權過度，1961年轉入五年調(diào)整時期。1961年1月，中央批轉財政部《關于改進財政體制，加強財政管理的報告》，上收財權。同年1月20日，中央決定調(diào)整經(jīng)濟管理體制，除了重申財權要集中外，還強調(diào)中央要回收重要物資的管理權和分配權，貨幣發(fā)行權歸中央；規(guī)定國家下達的勞動計劃各地不許突破，所有生產(chǎn)、基建、收購、財務等工作上下一本賬，不得層層加碼。同時，中央作出《關于調(diào)整管理體制的若干暫行規(guī)定》，提出“1958年以來，各?。ㄊ?、區(qū)）和中央各部下放給專區(qū)、縣、公社和企業(yè)的人權、財權、商權和工權，放得不適當?shù)模宦墒栈??！保?］經(jīng)過調(diào)整，比例失調(diào)局面得到了扭轉。

此后不久，中央集權的弊病還是重新顯露出來，放權勢在必行。在1970年初召開的全國計劃會議上，中央提出要擴大地方的管理權限，具體措施包括：大批中央直屬企業(yè)下放給地方；對地方實行三個“大包干”（基建投資大包干、物資分配大包干、財政收支大包干）；計劃體制實行“塊塊為主，條塊結合”，給地方以較大的管理權限；設想恢復協(xié)作區(qū)建制，建立協(xié)作區(qū)工業(yè)體系［3］。事實證明，這一時期的放權造成了地區(qū)和部門分割，加劇了混亂。

1973年2月，國家計委起草了《關于堅持統(tǒng)一計劃，加強經(jīng)濟管理的規(guī)定》，重新將經(jīng)濟管理權集中起來。然而，受“”政治氛圍的影響，中央集權的效果并不理想。1975年鄧小平主持中央工作，開始各方面的整頓，整頓工作的核心就是加強權力的集中。1976年粉碎“”后，中央加強了鐵路、郵電、民航等重要部門的統(tǒng)一領導，將部分稅收、財政、物資管理權上收到中央，同時調(diào)整了一部分工業(yè)企業(yè)的隸屬關系［5］。

（二）改革開放以來的中央與地方關系

改革開放以來，隨著經(jīng)濟體制轉型的發(fā)動與深入，中央與地方關系的調(diào)整不再是簡單的收權與放權，而是呈現(xiàn)出多樣化的特征。根據(jù)筆者對相關文獻的梳理，改革開放后中央與地方關系調(diào)整的線索主要有兩條，即財稅體制改革和政府機構改革，前者涉及到中央與地方的財力格局，而后者則關系到中央與地方的事權結構。表2整理的政府文件大致支持這一判斷。1.重塑中央與地方財力格局的財稅體制改革

改革開放以來，我國幾次大規(guī)模的財稅體制改革重塑了中央與地方的財力格局，為發(fā)揮中央與地方兩個積極性奠定了物質(zhì)基礎。1980年2月推行的“劃分收支、分級包干”財政管理體制將收支進行分類分成，其中收入分為固定收入、固定比例分成收入和調(diào)劑收入，支出按企業(yè)和事業(yè)單位的隸屬關系進行劃分，地方財政自求平衡；經(jīng)過兩步利改稅后，1985年調(diào)整為“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政體制，將過去的劃分收入改為劃分稅種，形成中央稅、地方稅和共享稅三類，支出方面則按隸屬關系，劃分中央和地方兩級財政支出的范圍，這有利于進一步明確各級財政的權利和責任，特別是使地方具有了自主行使財權的權限［4］；1988年7月28日，國務院了《關于地方實行財政包干辦法的決定》，推行了財政大包干制度，包括“收入遞增包干”、“上解額遞增包干”、“定額上解”、“定額補助”等四種包干辦法，按照一定的比例確保中央財政收入，增量部分留給地方政府［6］。這三次大規(guī)模財政體制改革的共同特征是放權讓利，即擴大地方、部門和企業(yè)的財權和自主權，從不同程度上對中央與地方政府的收入結構進行調(diào)整，從而改變了中央與地方的財力格局，一方面調(diào)動了地方政府的積極性，另一方面卻使中央財政陷入了弱勢境地，并由此而減損了中央政府的宏觀調(diào)控能力。針對這種不利局面，1994年1月1日起，國務院對各省、自治區(qū)、直轄市以及計劃單列市實行分稅制財政管理體制，其具體內(nèi)容包括：（1）明確中央與地方的事權和支出劃分；（2）按照稅種劃分中央與地方的收入；（3）中央財政對地方稅收返還數(shù)額以1993年為基期核定；（4）原體制中央補助、地方上解及有關結算事項的處理；（5）確立了新的預算編制和資金調(diào)度規(guī)則［8］。分稅制改革的推行使得中央財政能力大大增強并趨于穩(wěn)定，地方財政能力也得到了大幅度的提升，中央與地方實現(xiàn)了“共贏”。僅僅考察中央與地方財政收入增長的絕對數(shù)，這一結論無疑是正確的，但由于中國二元經(jīng)濟結構的固化和非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的推行，廣大農(nóng)村地區(qū)和中西部地區(qū)的地方財力與其①[注：胡鞍鋼［7］使用“國家汲取財政能力”這一指標衡量了中央財力，指出在轉型經(jīng)濟中，中央政府控制宏觀經(jīng)濟的能力在下降，從而出現(xiàn)了所謂的“弱中央—強地方”格局。關于這一判斷，學術界有不同的看法，認為使用兩個比重（中央財政收入占GDP的比重、中央財政收入占全國財政收入的比重）的下降來衡量中央財政困難是片面的。]

②這六次大規(guī)模政府機構改革的主要內(nèi)容來自筆者對歷年《政府工作報告》的整理，同時參考陶學榮、陶睿［9］的相關著述。龐大的財政支出相比面臨著很大的缺口，這些區(qū)域的地方政府不同程度地存在著捉襟見肘的財政困境，因此地方政府在分稅制改革中并不能享受到與中央政府同等幅度的財力增量。

2.重建中央與地方事權結構的政府機構改革

隨著市場經(jīng)濟體制改革的推進，政府角色逐漸從經(jīng)濟活動主體過渡到經(jīng)濟服務主體上來，政府職能轉變成為改革開放以來歷次《政府工作報告》的強音。為了與政府職能轉變的要求相適應，政府機構改革勢在必行。改革開放以來，我國共進行了六次大規(guī)模的政府機構改革②，通過這六次改革，中央與地方的事權結構發(fā)生了很大的變化。第一次改革發(fā)生在1982年，為了使行政管理體制和政府機構設置適應市場經(jīng)濟體制改革的要求，國務院進行了大規(guī)模的機構改革，包括改革領導體制、裁并工作部門、精干領導班子、安排好老干部、輪訓干部等內(nèi)容，省級以下政府進行了下放企業(yè)管理權限的試點，企業(yè)活力得到了很大的增強，但這次改革未從根本上觸及高度集中的計劃經(jīng)濟管理體制，各級政府的事權本身沒有多大改變。第二次改革發(fā)生在1988年，這次改革的長期目標是，根據(jù)黨政分開、政企分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，逐步建立具有中國特色的功能齊全、結構合理、運轉協(xié)調(diào)、靈活高效的行政管理體系，重點是轉變政府職能，對與經(jīng)濟體制改革密切相關的經(jīng)濟管理部門進行了改革，地方政府機構則因1989年的政治風波而改革力度不大。這次改革為中央政府的經(jīng)濟管理職能朝著經(jīng)濟服務職能轉型提供了契機，中央政府的事權改革力度較大，而地方政府的事權改革不夠理想。第三次改革發(fā)生在1993年，這次改革是為適應社會主義市場經(jīng)濟體制改革的要求，本著轉變政府職能、理順關系、精兵簡政、提高效率的原則，重點是加強宏觀調(diào)控和監(jiān)管部門，強化社會管理職能部門，在這次機構改革過程中，中央政府將一部分專業(yè)經(jīng)濟部門轉變?yōu)樾袠I(yè)管理機構或經(jīng)濟實體，而地方政府則大力精簡機構、減人增效。在建立社會主義市場經(jīng)濟體制的總體戰(zhàn)略布局下，政府職能轉變的步伐加快，政府上下形成了事權轉型的熱潮。第四次改革發(fā)生在1998年，這次改革根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，轉變政府職能，實行政企分開，以建立辦事高效、運轉協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系。在這次機構改革過程中，中央政府調(diào)整和撤銷了一些直接管理經(jīng)濟的專業(yè)部門和行政性公司，加強了宏觀調(diào)控和執(zhí)法監(jiān)管部門，地方政府則自上而下有步驟有秩序地進行了機構改革，精簡了機構和人員。通過這次改革，各級政府逐步轉向主要運用經(jīng)濟手段、法律手段來管理社會經(jīng)濟事務，其事權的內(nèi)容和結構發(fā)生了較大的變化。第五次改革發(fā)生在2003年，這次改革繼續(xù)圍繞政企分開的核心內(nèi)容，按照精簡、統(tǒng)一、效能和依法行政的原則，進一步轉變政府職能，調(diào)整政府機構設置，理順部門職能分工，減少行政審批，提高政府管理水平。國務院機構改革的重點是深化國有資產(chǎn)管理體制改革、完善宏觀調(diào)控體系、健全金融監(jiān)管體制、推進流通管理體制改革、加強食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設，地方政府也進行了相應的改革。第六次改革發(fā)生在2008年，這次改革堅持以人為本、執(zhí)政為民，堅持同發(fā)展社會主義民主政治、發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟相適應，堅持科學民主決策、依法行政、加強行政監(jiān)督，堅持管理創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，堅持發(fā)揮中央和地方兩個積極性。在科學發(fā)展觀的統(tǒng)領下，政府職能轉變的方向基本明確，中央與地方之間的事權劃分在新的歷史時期朝著優(yōu)化、科學的格局邁進。

二、中央與地方關系：中國模式及其特色是什么？

在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期，中央與地方的權力收放模式走不出“死亂”循環(huán)的根本原因，在于這種周期性的循環(huán)在高度集中的傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下始終停留在各級政府之間經(jīng)濟管理權力的上收和下移上，幾乎不涉及政府對非政府機構（特別是企業(yè)）的分權改革，這一方面扭曲了政府職能，另一方面也不利于政府之間的權責分工。

改革開放之后，市場化改革為中央與地方關系的調(diào)整注入了新鮮活力，逐漸形成了具有中國特色的中央主導下市場導向型中央與地方關系模式，即在中央政府的主導下，以市場化改革為導向，堅持發(fā)揮中央與地方兩個積極性，立足于政治上相對集中和經(jīng)濟上相對自主相結合的政治經(jīng)濟結構，不斷推進政府職能轉變和財政結構調(diào)整，最終形成政府職能合理、財政結構穩(wěn)定、利益機制完善的良好局面。

（一）中央主導下市場導向型的漸進式改革

歷經(jīng)三十余年的傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制是中央與地方關系走不出收權與放權往復循環(huán)的桎梏，而市場化改革打開了這種封閉式循環(huán)之結。改革開放以來，市場化改革成為推動中央與地方關系調(diào)整的根本性動力，它將正確處理政府與市場關系這一難題推到了理論與實踐的最前沿，并以國有企業(yè)改革為突破口，通過政企分開從而實現(xiàn)了政府職能的轉變。受政治單一制的影響，我國市場化改革是由中央政府主動發(fā)起的，在改革過程中，中央政府的權威地位和領導力逐漸穩(wěn)固，影響中央與地方關系的財稅體制改革和政府機構改革均由中央政府主導而進行了自上而下的漸進式改革。與此同時，由于引入了市場化改革，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期形成的中央與地方的權力收放關系走出了“死亂”循環(huán)，并在漸進式改革中找到了中央與地方適度分權的優(yōu)化模式。中央主導下市場導向型的漸進式改革不直接觸及基本經(jīng)濟制度，而是在增量改革過程中建立起了相對完善的激勵與約束機制，從而保證了改革在社會安定團結的環(huán)境下進行，從而推動了經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展。改革開放以來，理論與實踐界圍繞中央集權與地方分權進行了廣泛的爭論［10］，不過，中央集權與地方分權始終沒有脫離政治單一制的框架，而是在集權和分權之間尋求最優(yōu)組合，從而建構了具有中國特色的中央集權—地方分權的混合型體制。在這種體制中，中央與地方不再是單純的行政隸屬關系，而是具有某種契約性質(zhì)的利益關系［11］。在利益制衡機制的作用下，中央政府保留了比其履行本級事權更大的財力作為進行財政轉移支付的物質(zhì)基礎，這有利于中央政府宏觀調(diào)控能力的實現(xiàn)，而地方政府則憑借其分享的財權而取得相應的財力。改革開放后四次大規(guī)模的財稅體制改革，特別是1994年推行的分稅制改革從根本上改變了中央與地方的財權結構和財力結構。由于經(jīng)濟發(fā)展程度的不同，東中西部雖有同等財權但其財力卻各不相同，城鄉(xiāng)之間也存在類似的問題，因而地方財力結構的調(diào)整要求中央政府發(fā)揮其應有的作用，而中央政府調(diào)節(jié)地方財力結構的有效政策工具便是財政轉移支付制度。

在市場化改革的推動下，政企分開成為繞不開的改革主題，通過國有企業(yè)改革，中央政府、地方政府與企業(yè)的產(chǎn)權關系逐漸被理順，政府與企業(yè)的關系不再是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期的管理與被管理的關系，而是政府為從事微觀經(jīng)濟活動的企業(yè)提供公共服務，這就意味著政府職能在政企分開的過程中逐漸發(fā)生轉變。市場化改革改變了政府的事務內(nèi)容，從而要求政府機構做出相應的改革，改革的結果表現(xiàn)為中央與地方政府之間事權格局的重構。改革開放以來六次大規(guī)模的政府機構改革不僅是順應政府職能轉變的需要，更是市場經(jīng)濟條件下政府職能在各級政府之間分配的漸進式調(diào)整。正是國務院機構改革的大力推動，地方政府才有了改革的方向和動力，進而突破了中央與地方單純的行政隸屬關系。

（二）發(fā)揮中央與地方兩個積極性

事實證明，中央與地方政府既有共同的價值訴求，也有各自獨立的利益取向，因此博弈論成為分析中央與地方政府之間利益平衡關系的常用方法。作為分析不同利益主體多次討價還價過程及其結果的有效手段，博弈論需要將中央與地方政府所擁有的各項籌碼（包括權力束、事權束）考慮在內(nèi)，中央政府在博弈過程中占據(jù)主導地位，但要想獲得持久的利益，中央政府必須對地方利益予以全面的考慮。因此，發(fā)揮中央與地方兩個積極性成為中央與地方政府博弈的最優(yōu)結果，這種結果的出現(xiàn)可以說是在中央與地方政府之間形成了一種利益的制衡機制。表2多次顯示，發(fā)揮中央與地方兩個積極性是改革開放以來中央與地方關系調(diào)整始終堅持的一項總體性原則。經(jīng)濟與政治體制改革雖然由中央主導，但由于以市場化為導向，中央侵占地方利益的可能性大為減小，地方也藉此而更好地順應了市場化改革。

一方面，隨著經(jīng)濟與政治體制改革的縱深發(fā)展，中國共產(chǎn)黨和中央政府的權威地位仍然保持，這是維護經(jīng)濟社會穩(wěn)定的前提。傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期，中央政府掌握著高度集中的計劃管理權限，而經(jīng)濟體制轉型時期，計劃管理權限的高度集中不再符合實際形勢的需要，此時中央政府的權力集中方式轉移到對宏觀調(diào)控權的獨占上。1980年代的財政包干制雖然推動了地方經(jīng)濟的發(fā)展，但是中央財政汲取能力被大幅度削弱。1994年的分稅制改革改變了這種局面，使得財政能力相對集中，從而中央政府的宏觀調(diào)控能力得以增強。通過放權讓利的財稅體制改革和適應經(jīng)濟體制轉型的政府機構改革，中央政府的公信力也得到了很大的增強，這從另一個側面也促進了中央政府積極性的提高。

另一方面，中央主導的市場化改革從制度上考慮到了地方政府在政治上和經(jīng)濟上的自主權，有學者對此進行了總結：（1）通過改革立法體制，中央向地方下放立法權；（2）通過改革經(jīng)濟管理體制，中央向地方下放了經(jīng)濟管理權；（3）通過改革行政管理體制，擴大了地方財政自主權；（4）通過改革干部人事制度，擴大了地方的干部人事任免權［9］。改革開放之后的分權與改革開放之前的放權有著本質(zhì)的不同：首先，改革開放后中央對地方分權是為了適應市場經(jīng)濟體制改革的需要，它打破了傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期高度集中的計劃管理體制，使地方政府在有獨立目標取向的前提下獲得了獨立行動的行政能力和財政能力；其次，無論是分稅制改革還是政府機構改革，雖然都有反彈現(xiàn)象，但是周期性的改革機制使得中央分給地方的權力不致于因中央主導而重新集中，這有利于減少地方政府的短期行為；再次，國有企業(yè)改革使得中央與地方關系的調(diào)整不再拘泥于中央與地方關于經(jīng)濟管理權的收放，而是在產(chǎn)權制度改革的推動下，重新理順政府職能及其分工，這符合市場化改革的要求。正因如此，改革開放后的合理分權行為使得地方政府的積極性有了很大的提高。

（三）政治上相對集中與經(jīng)濟上相對自主

很少有文獻公開贊成純粹的中央集權或純粹的地方分權，當然，純粹的中央集權與純粹的地方分權在實踐上也是行不通的。因此，中央集權與地方分權之間的最佳組合模式成為理論界討論的熱點問題。在我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期，中央集權與地方分權之間的關系表現(xiàn)為經(jīng)濟管理權限的上收和下放，這種封閉式的權力循環(huán)不能促進經(jīng)濟的發(fā)展，因此不會產(chǎn)生權力增量。改革開放后，由于市場化改革的引入，單純的經(jīng)濟管理權逐漸為權力束所代替，中央集權與地方分權的分析框架變得復雜而多樣。通過對中央與地方關系演進過程的梳理，筆者認為應該將中央集權與地方分權理解為政治上相對集中和經(jīng)濟上相對自主相結合，這有利于從正確處理穩(wěn)定與發(fā)展的關系的角度來考察多維權力關系。改革開放后形成的中央主導下市場導向型中央與地方關系從整體上構建了我國獨特的政治上相對集中與經(jīng)濟上相對自主相結合的政治經(jīng)濟結構，它既是對政治單一制的繼承，也是適應市場化改革要求的制度創(chuàng)新，它為改革、發(fā)展與穩(wěn)定提供了制度條件。

在市場化改革過程中，政治上相對集中不再是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期的中央高度集權。改革開放以前高度集中的中央集權體制既阻礙了經(jīng)濟發(fā)展又制約了社會進步［12］，即使有過幾次下放權力的嘗試也都是迫于經(jīng)濟社會形勢的需要，且每次放權不久權力便又上收，這是我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制推行了三十年后的經(jīng)驗所證實過的事實。中央高度集權固然不可取，但這并不是說中央可以將權力任意下放，即使在市場經(jīng)濟條件下，政治上相對集中也是有必要的：

（1）發(fā)揮社會主義優(yōu)越性，集中力量辦大事需要權力的相對集中，而權力的相對集中又要求財力的相對集中做物質(zhì)保障；（2）全國統(tǒng)一的市場經(jīng)濟秩序和法律法規(guī)要靠相對集中的政治體制來維持；（3）國家利益、國家安全、國家發(fā)展等重大戰(zhàn)略都應該由中央政府統(tǒng)一領導、統(tǒng)一決策；（4）維護經(jīng)濟安全運行、社會公平正義需要強有力的國家機器；（5）進行宏觀經(jīng)濟調(diào)控，實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟平衡發(fā)展需要權力和財力的相對集中。改革開放以來，權力在政治上的相對集中體現(xiàn)在如下幾個方面：（1）立法權；（2）中央對地方主要領導的人事任免權；（3）宏觀決策和宏觀調(diào)控權?？傊紊舷鄬斜ＷC了我國經(jīng)濟社會的平穩(wěn)快速運行。

在中央主導的市場化改革條件下，經(jīng)濟上相對自主不再是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期的向下放權。改革開放以前中央向地方下放經(jīng)濟管理權限，是將中央政府的經(jīng)濟管理權限下放給地方政府，根本沒有改變政府與企業(yè)的隸屬關系，企業(yè)依附于政府，政府仍然行使著對企業(yè)的經(jīng)濟管理權，企業(yè)不可能真正成為自主經(jīng)營、自負盈虧的經(jīng)濟主體，從而造成政府與市場的錯位。在市場經(jīng)濟條件下，通過國有企業(yè)改革，這種情況大為改觀。經(jīng)濟上相對自主體現(xiàn)在：（1）分權和市場化改革增強了地方政府在經(jīng)濟上的獨立性；（2）企業(yè)成為微觀經(jīng)濟主體，中央政府成為宏觀調(diào)控主體，地方政府成為直接服務于市場經(jīng)濟主體的公共管理部門，三者各得其所；（3）通過財稅體制改革實現(xiàn)了中央政府對地方政府的放權讓利，通過國有企業(yè)改革實現(xiàn)了政府對企業(yè)的放權讓利［13］，前者調(diào)整了中央與地方的財政關系，后者改變了政府與企業(yè)的隸屬關系，從此中央政府不得隨意對地方政府的活動進行干預，不得任意對地方政府獨享的權利進行限制與改變［7］，地方政府在經(jīng)濟上的自主性不斷增強。政治上相對集中與經(jīng)濟上相對自主相互交織在一起形成了中國獨特的政治經(jīng)濟結構。政治上相對集中是保證經(jīng)濟上相對自主的前提，中央政府的權威地位通過政治上相對集中而得以體現(xiàn)，反映在中央政府通過立法權和人事任免權的獨占而把握了地方政府的政治方向，通過財力的相對集中而對全國各級地方政府實施全局性調(diào)控，這既是政治單一制的特征，也是保證國民經(jīng)濟穩(wěn)健發(fā)展的制度保障。與政治上相對集中相對應地，經(jīng)濟上相對自主保證了地方政府履行地方利益代表的職責，且地方政府將定位于給微觀經(jīng)濟主體提供公共服務的角色，這種角色定位要求地方政府給予微觀經(jīng)濟主體相對寬松自由的市場經(jīng)濟環(huán)境。

（四）政府職能轉變和財政結構調(diào)整相結合

改革開放以來，中央與地方關系的調(diào)整是在市場化改革的背景下進行的，因此，諸多學者將經(jīng)濟體制轉型看作是推動中央與地方關系演進的根本原因。圍繞經(jīng)濟體制的轉型，改革的內(nèi)容幾乎囊括了權力結構調(diào)整、政府職能轉變、財力格局轉換等所有方面，每個方面都曾被學界用作過判斷中央與地方演進階段的標準，然而，單獨使用這些標準并不能得出正確的結論來，而綜合性地使用這些標準又不能絕對地劃分出不同的演進階段來，因此，對改革開放后中央與地方關系的研究不宜人為地劃分出不同的演進階段。從前面的論述來看，我們不如找?guī)讞l關鍵的線索來進行探討。改革開放以來，中央與地方關系調(diào)整的主要線索是財稅體制改革和政府機構改革，這兩項改革相輔相成，共同推動了中央與地方關系的縱深發(fā)展。

市場化改革將企業(yè)的微觀經(jīng)濟管理權從政府手中分離出來，政府職能隨之必然發(fā)生轉變，與政府職能轉變相對應的改革措施是自上而下的政府機構改革和財政結構調(diào)整，這就意味著改革開放之前的中央與地方關系在新形勢下進行了職能結構和利益結構的重構。

前已述及，改革開放改變了政府與市場的關系，政府職能從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期包攬一切逐漸收縮并轉變到“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”上來。政府機構改革是適應政府職能轉變的根本舉措，通過政府機構改革實現(xiàn)了政府職能的重新定位和劃分。雖然我國目前尚做不到政府職責與事權的高度統(tǒng)一，但是經(jīng)由政府職能的重新定位和劃分，中央與地方的事權結構正在不斷調(diào)整。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期，中央政府與地方政府是單純的行政隸屬關系，企業(yè)依附于政府，微觀經(jīng)濟管理職能占據(jù)全部政府職能的絕大部分，而地方政府成為中央政府在地方上行使經(jīng)濟管理職能的執(zhí)行機構。隨著市場化改革的推進，市場因素在整個社會中愈加突出，政府職能逐漸過渡到為市場經(jīng)濟運行提供宏觀環(huán)境和政策支持上來，經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務等新型職能在整個政府職能中所占的比重越來越大，在這些職能面前，中央與地方因各自的角色定位而各有分工。通過分稅制改革，中央與地方在事權劃分上已經(jīng)取得了共識，那就是中央政府承擔全國性公共服務提供的職能，而地方政府則提供地方性公共服務，除此之外，中央與地方政府還可能共同承擔某些受益范圍不夠明晰的公共服務提供的職能。

與政府職能轉變及其劃分相聯(lián)系的是中央與地方財政結構的重構，而財政結構的重構必須滿足政府職能轉變的要求。三十年來，經(jīng)濟體制改革的重心從改革開放之初的注重效率逐漸走向更加注重公平，中央與地方關系也在不斷發(fā)生變化。改革開放之初的效率導向擴大了地區(qū)、階層、城鄉(xiāng)之間的收入和貧富差距，彌合這些差距成為中央政府的重要任務，中央政府維護公平正義的職能被凸現(xiàn)出來。為了適應這種效率導向型改革到公平導向型改革的轉型，中央與地方的財政結構通過財稅體制改革也發(fā)生了1994年前后中央財政收支結構和地方財政收支結構的交叉逆轉，中央財政能力大大增強為公平導向型改革提供了可能。

三、中央與地方關系走向的展望

2006年3月14日召開的第十屆全國人民代表大會第四次會議批準了《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》（簡稱《綱要》），提出要“合理劃分中央與地方及地方各級政府間在經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務方面的權責?！保?4］這一規(guī)劃對市場經(jīng)濟條件下政府的權責進行了明確的限定，而對這些權責如何在中央與地方之間分配卻沒有詳細的說明。2006年10月11日通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）雖然也沒有直接回答如何分配政府權責的難題，但卻比《綱要》更進一層，提出應以財稅體制改革為突破口來劃分中央與地方的事權，即“進一步明確中央和地方的事權，健全財力與事權相匹配的財稅體制。完善中央和地方共享稅分成辦法，加大財政轉移支付力度，促進轉移支付規(guī)范化、法制化?！保?5］綜合考慮中國經(jīng)濟與政治體制改革的經(jīng)驗和教訓，我們認為未來的中央與地方關系調(diào)整應該以財稅體制改革為軸線，合理劃分中央與地方政府在經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務等方面的權責，這就要求我們在繼續(xù)轉變政府職能、建立公共財政體系和優(yōu)化政府權力結構上取得新的突破。

（一）轉變政府職能，推動行政管理體制改革

轉變政府職能是自改革開放以來中國政府長期倡導的關于政治體制改革的主題之一，但是這項工作在市場經(jīng)濟體制改革的過程中總是處于被動地位，即政治體制改革滯后于經(jīng)濟體制改革并受經(jīng)濟體制改革的制約，因而改革的潛力沒有最大限度地發(fā)揮出來。今后要化被動改革為主動改革，通過行政管理體制改革早日實現(xiàn)政府職能的真正轉變。

轉變政府職能首先要把握好轉變的方向，這涉及到如何正確處理政府與市場的關系問題，對中央與地方政府而言，政府職能的轉變既有共性又有差異。從世界經(jīng)驗來看，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，“小政府，大市場”模式從來也沒有真正實現(xiàn)過，政府在市場經(jīng)濟運行中始終發(fā)揮著重要而獨特的作用。盡管如此，政府有其活動的邊界，那就是它只能對市場機制的順利運行進行宏觀調(diào)控并提供相應的公共服務，而且中央與地方扮演的角色也不盡相同。根據(jù)過去三十年來的經(jīng)驗與教訓，我們認為轉變政府職能，推進行政管理體制改革需要遵循以下原則：一是保證中央政府調(diào)控市場的權威以及維系這種權威所需的財力資源和公信力，同時也要保證地方政府促進經(jīng)濟發(fā)展的積極性；二是在職能劃分上不僅要考慮到中央與地方既有行政隸屬關系，還存在功能互補、互惠合作的利益關系；三是有選擇地借鑒先進國家經(jīng)驗，引入第三方部門，合理利用第三方的資源進行社會管理，并提供公共服務；四是行政管理體制改革要上下聯(lián)動，不能僅憑中央政府一刀切，而是應該充分考慮到地方政府的利益，循序漸進，穩(wěn)步推進，特別是要考慮到機構精簡后的人員分流與安置問題。

轉變政府職能，推動行政管理體制改革是一項艱巨的工作，需要進行周密的部署和反復實踐。正如總書記在十七大報告中強調(diào)的那樣：“要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制?！保?6］從正確處理好中央與地方關系的角度來看，行政管理體制改革重在規(guī)范中央與地方的職能范圍，并與市場經(jīng)濟體制改革緊密結合起來，以改善政府與非政府組織之間的關系，利用現(xiàn)代化的信息技術加強縱向和橫向之間的政務管理。在實踐中，行政管理體制改革的主要措施是整合、歸并職能部門，減少行政層級，健全縱向和橫向部門之間的協(xié)調(diào)與配合機制?？傊?，行政管理體制改革應該主動地緊扣市場經(jīng)濟體制改革，從中央與地方聯(lián)動的視角來實現(xiàn)政府職能與市場作用的優(yōu)勢互補。（二）建立公共財政體系，理順政府間的財政收支關系

公共財政是大財政，既要全國一盤棋，又要考慮局部利益。公共財政的主要手段之一是轉移支付制度，而轉移支付制度的健全考驗的是中央政府在平衡地方政府財力時所表現(xiàn)出的公平性和透明度。“完善中央和省級政府的財政轉移支付制度，理順省級以下財政管理體制”是“十一五”規(guī)劃綱要明確提出的要求，為了滿足這一要求，理順政府之間的財政收支關系，逐步實現(xiàn)轉移支付制度的合理化、科學化、民主化就勢在必行。此外，科學的公共預算制度也是公共財政的重要組成部分，公共預算制度改革不能局限于滿足中央與地方各自財政預算的平衡，而應統(tǒng)籌中央與地方的整體性平衡。

理順政府間的財政收支關系取決于中央與地方的統(tǒng)籌兼顧，這就要求建立公共財政體系。實行公共財政的目的是為了將政府的主要職責調(diào)整到為市場經(jīng)濟主體提供公共服務上來，以基本公共服務均等化的實現(xiàn)為目標，這是由公共財政的公共屬性決定的。要達到這種目的，需要對發(fā)端于1994年的分稅制進行適當?shù)恼{(diào)整，在財政制度設計上更加注重社會公平因素。為了建立公共財政體系，理順政府間的收支關系，需要做如下工作：首先，理順中央與地方政府之間財力與事權相匹配的關系，明確各級政府在提供義務教育、公共服務、社會保障和生態(tài)環(huán)境上的職能和權限，體現(xiàn)財力向公共服務傾斜、向農(nóng)村傾斜、向西部傾斜，切實增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職責和提供公共服務的能力［17］。其次，建立和健全轉移支付制度。轉移支付制度在大國治理中扮演著重要的角色，它是中央調(diào)控地方、政府調(diào)控市場的重要手段，為此，應該建立專門的部門，在對地方政府進行充分調(diào)研的基礎上，尊重國家戰(zhàn)略和考慮地方實情，進行制度化的有針對性的轉移支付，做到轉移支付的制度化、科學化和民主化。再次，完善預算管理體制。在預算管理體制改革的進程中，應根據(jù)事權所確定的支出責任合理界定中央與各級財政的支出需求，調(diào)整各級政府的財權和事權劃分，在現(xiàn)有憲法框架內(nèi)逐步調(diào)整行政層級和財政層級。值得強調(diào)的是，公共財政體系的建立服務于構建社會主義和諧社會這一時代目標，社會和諧的重要條件之一是府際和諧，因此，建立公共財政體系，理順政府間的收支關系是中央與地方關系探索中的重要課題。

（三）優(yōu)化政府權力結構，發(fā)揮中央與地方兩個積極性

在市場經(jīng)濟浪潮的推動下，受革命熱情和政績沖動的誘導，地方政府的創(chuàng)新積極性和責任感普遍較強，中央要善于激發(fā)并引導這些有利因素。作為中央政府來說，它的積極性來自于政府公信力的提升和地方政府的政策配合，前者取決于全體民眾對政府執(zhí)政能力和效果的認同，而后者則來自于地方政府對中央政府指導方針和決策權威的服從。對地方政府而言，掌握一定的權力（包括立法權、經(jīng)濟管理權、財政自主權、人事任免權等）和擁有良好的預期（政策一貫性、官員晉升、百姓擁護等）是其積極性的主要來源。因此，探索和研究中央與地方積極性之所在，調(diào)動一切有利因素激勵并利用好這些積極性就非常重要。中央政府的權威和領導地位不能喪失，但也要兼顧地方利益。既然中央的積極性在于獲取全體民眾的支持，而地方的積極性在于獲取中央政府的支持和地方百姓的擁護，能否利用二者積極性來源的共同域呢？可行的辦法是實現(xiàn)政府權力結構的優(yōu)化。

優(yōu)化政府權力結構，首要的工作是應該明確優(yōu)化的是哪些權力。事實上，政府的權力包括事權和財權，前者是后者的基礎，后者是根據(jù)前者而設置的，因此，問題的關鍵在于中央與地方的事權劃分。有學者提出了有關中央與地方事權劃分的完整構架，對中央與地方的事權范圍進行了一一描述［18］。這是一種理想狀態(tài)，因為中央與地方的事權可以籠統(tǒng)地事前規(guī)定，況且許多其他國家也有類似的經(jīng)驗可供借鑒。對此，有些學者持否定態(tài)度，例如，李晟認為，“如果希望在政治的解決方案完成之前，依靠超前立法進行設計，則不免強法律之所難?！保?9］對中國這樣一個地域遼闊、歷史悠久的發(fā)展中國家來說，中央與地方之間的事權劃分遠遠不是簡單的羅列所能窮盡的，這也是歷次《憲法》只做原則性規(guī)定的原因所在。這種關于政府的事權能否事先設定并劃分的爭論還將持續(xù)下去，但這并不妨礙中央與地方權力結構的內(nèi)容和形式在政府與市場的博弈中取得新的突破。

在轉型中國，中央與地方的關系一度是領導與被領導的關系，但隨著市場化改革的推進，中央與地方之間逐漸引入了合作機制。合作機制引入的前提條件是中央政府與地方政府之間要有共同的利益，這種共同利益的取得要求對政府權力結構進行優(yōu)化，也就是調(diào)整中央與地方政府之間的權力關系。在市場化改革的背景下，要在適應市場經(jīng)濟條件和民主政治制度的基礎上合理調(diào)節(jié)集權與分權的關系［11］，充分發(fā)揮中央與地方兩個積極性。市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在張力要求中央政府必須對地方政府分權，但分權的同時又必須做好權力的監(jiān)督和制約工作，否則必然會重新陷入“分權—集權—再分權……”的無休止循環(huán)。

四、結語

無可否認，中國從社會主義計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉變，乃至到目前構建社會主義和諧社會的歷史關鍵時期，中央與地方關系的調(diào)整始終伴隨著市場經(jīng)濟體制改革的步伐而緩緩推進。傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期，中央與地方關系的調(diào)整始終未能突破收權與放權往復循環(huán)的周期律，然而其摸索出的諸多共性經(jīng)驗值得我們加以總結。改革開放三十年來的演進歷程告訴我們，中央與地方關系主要圍繞財稅體制改革和政府機構改革而進行，正是這兩項改革的共同推行，中央與地方關系得到了相應的調(diào)整。在回顧三十年改革經(jīng)驗的基礎上，本文總結出了中央主導下市場導向型中央與地方關系模式。最后，文章從轉變政府職能、建立公共財政體系和優(yōu)化政府權力結構等方面對中國未來的中央與地方關系走向進行了展望，以探索中國經(jīng)濟與政治體制改革中中央與地方關系的合理路徑。

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