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重慶市是典型的大城市帶動(dòng)大農(nóng)村的直轄市，城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”特征突出，貧困問題主要存在于農(nóng)村。然而，近年來經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的變化，使城市人口在收入和實(shí)際生活水平上發(fā)生了較大分化：在城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和居民平均收入、生活不平大大提高的同時(shí)，一方面，城市中部分企業(yè)，尤其是國(guó)營(yíng)和集體企業(yè)出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益滑坡，甚至破產(chǎn)的現(xiàn)象，致使部分職工下降或下崗、失業(yè)，城市中部分家庭相對(duì)貧困問題日益突出；另一方面，由于城市社會(huì)福利制度的變化，導(dǎo)致社會(huì)福利制度對(duì)低收入者的保護(hù)程度降低，從而使他們的生活更加艱難。因此，在經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)的同時(shí)，須對(duì)城市盆困問題予以高度重視。

一、重慶市城市貧困人口特征分析

1、總量大、保障覆蓋率低。據(jù)調(diào)查，截止2000年9月，重慶市應(yīng)納入最低生活保障的城市貧困人口為48.83萬人，占全市非農(nóng)業(yè)人口的7.67％；實(shí)際納入最低生活保障范圍的城市貧困人口為38.67萬人，占應(yīng)入人口的79.2％。到2001年3月，實(shí)際享受最低生活保障的城市貧困人口為22.11萬人，占應(yīng)納入人口的45.28％。

2、可支配收入低、家庭負(fù)擔(dān)重。1999年，重慶市城市貧困人口平均每戶就業(yè)面45％，比全市平均水平(58％)低13％，人均年可支配收入為2146.92元，是全市平均水平(5895.97元)的36.4％，平均每一就業(yè)者負(fù)擔(dān)人數(shù)為2.22人，比全市平均水平(1.71人)多0.51人。

3、消費(fèi)支出以吃、住為主，消費(fèi)水平低。1999年，在支出結(jié)構(gòu)中，我市城市貧困人口食品支出占58.69％，比全市平均水平(41.32％)高17.37％；住房支出占14.35％，比全市平均水平(8.19％)高6.16％，衣著、家庭設(shè)備及服務(wù)、醫(yī)療保健支出占10.38％。比全市平均水平(25.08％)低14.7％，其他消費(fèi)支出占16.58％，比全市平均水平(25.41％)低8.83％。總體上說，城市貧困群體精神生活質(zhì)量尚處于較低水平。

4、下崗、失業(yè)及在職低收入群體是城市貧困人口的主體。重慶市城市貧困群體主要有四類。第一類為原“民政對(duì)象”，即無勞動(dòng)能力、無生活來源、無贍養(yǎng)的“三無”老人、殘疾人和未成年人，在全市享受城市最低生活保障的人口中占3.97％；第二類為下崗、失業(yè)及在職低收入群體，占73.1％；第三類為離退休退職人員，占3.87％；第四類為其他人員，占19.06％。

二、我市城市貧困問題產(chǎn)生的原因公務(wù)員之家，全國(guó)公務(wù)員共同天地

1、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的下崗、失業(yè)及在職低收入現(xiàn)象是城市貧困群體產(chǎn)生的主要原因之一。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要成果，也是經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要條件。從各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整都是一個(gè)痛苦的過程，它將伴隨著有磁行業(yè)的萎縮，許多企業(yè)的倒閉和裁員，隨之而來的可能就是大批的勞動(dòng)者失業(yè)。建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來，重慶市國(guó)有企業(yè)嚴(yán)重冗員、效率低下、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力難以發(fā)揮等問題較為突出，甚至威脅到企業(yè)的生存；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)沖擊使國(guó)有企業(yè)難以通過降低勞動(dòng)力成本等手段在低檔產(chǎn)品上進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，從而不得不從一些勞動(dòng)力密集型的低檔產(chǎn)品領(lǐng)域中退出，以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化。在這種“夾擊”的環(huán)境中，為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化，“減員增效”就成為國(guó)有企業(yè)提高競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵措施之一。于是，一方面，國(guó)有企業(yè)出現(xiàn)了較大規(guī)模的“下崗”浪潮，數(shù)以萬計(jì)的職工離開了就業(yè)崗位，成為了登記失業(yè)者或“下崗職工”，原企業(yè)中的隱性失業(yè)變成了公開失業(yè)；另一方面，企業(yè)不景氣，扣發(fā)、拖欠職工工資等原因，直接影響了職工家庭收入。這促使城市貧困群體迅速增加。

2、自身?xiàng)l件限制是城市貧困產(chǎn)生的客觀原因。首先是年齡、受教育狀況等客觀因素。以下崗職工為例，2000年，重慶市下崗人員中35歲以上的占65.5％，中專以下學(xué)歷的占91.74％。由于年齡偏大、教育程度偏低，使這部分人再就業(yè)能力弱，個(gè)人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能力偏低，較容易陷入貧困；其次是家庭負(fù)擔(dān)過重。在個(gè)人收入一定的情況下，一個(gè)家庭應(yīng)就業(yè)者人數(shù)越少，或家庭總?cè)丝谠蕉?，家庭平均收入水平也就越低。目前，我市城?zhèn)居民收入水平的提高是很有限的，家庭因素的負(fù)面影響是難以消除的。

3、社會(huì)保障能力較弱是重要的社會(huì)原因。社會(huì)保障制度對(duì)城市貧困群體有著密切的關(guān)系。近年來，重慶市認(rèn)真貫徹執(zhí)行國(guó)家各項(xiàng)社會(huì)保障政策，加強(qiáng)了“兩個(gè)確?！?、“三條保障線”建設(shè)，在很大程度上保障了城市貧困群體的基本生活。但，從總體上說，重慶市城市社會(huì)保障制度滯后，社會(huì)保障覆蓋面及保障水平較低，保障項(xiàng)目不完善。城市居民最低生活保障金由市、區(qū)縣(自治縣、市)兩級(jí)財(cái)政分擔(dān)，由于各級(jí)財(cái)政承受力不同，因此，保障水平差異較大。重慶市主城市居民生活最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為169元，居全國(guó)36個(gè)中心城市的第26位，國(guó)家級(jí)、省級(jí)貧困縣(自治縣)的標(biāo)準(zhǔn)為104元，是主城區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的61.5％；主城七區(qū)城市居民最低生活保障覆蓋率為59.3％，全市有10個(gè)區(qū)縣(自治縣)的城市居民最低生活保障覆蓋率低于10％。普遍受益原則和受益機(jī)會(huì)均等原則很難在城市貧困保障領(lǐng)域得到體現(xiàn)；社會(huì)保險(xiǎn)收繳率低，企業(yè)拖挪用或無力支付退休金的現(xiàn)象普遍存在地區(qū)之間社會(huì)保障收費(fèi)不統(tǒng)一等問題，使得我市社會(huì)保障城市低收入群體方面的作用難以充分發(fā)揮，一定程度上給城市貧困群體的生活保障帶來較大困難。

三、解決城市貧困問題的措施探討

1、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與擴(kuò)大就業(yè)并重。不斷提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，壯大綜合實(shí)力，是解決重慶城市貧困問題根本途徑。只有總體上經(jīng)濟(jì)水平提高了，城市貧困問題的改善才有堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。重慶是一個(gè)重工業(yè)基地，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱，政府在保持高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面面臨很大壓力，因此，在經(jīng)濟(jì)政策制定的過程中自然地將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放在優(yōu)先位置。

從城市反貧困的角度看，解決城市貧困和低收入問題，增加就業(yè)、擴(kuò)大就業(yè)是首先要采取的措施。只有實(shí)現(xiàn)了就業(yè)，城市貧困人口和低收入群體才有持續(xù)獲得收入的能力。從一般意義上看，城市貧困人口往往是素質(zhì)較低的勞動(dòng)力者，他們?cè)诰蜆I(yè)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)常常處于不利地位。當(dāng)城市就業(yè)總量不足而出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)加劇時(shí)，他們往往最容易下崗、失業(yè)。只有城市具有較為充足的就業(yè)崗位時(shí)，解決城市貧困人口的就業(yè)問題者有基礎(chǔ)。

2、提高城市貧困人口素質(zhì)是增加個(gè)人反貧困能力的重要途徑。從前面的分析中我們不難看出，城市貧困與受教育程度、個(gè)人技能、素質(zhì)有著密切的聯(lián)系。而今后產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，對(duì)提高勞動(dòng)力素質(zhì)也提出了迫切要求。因此，重慶應(yīng)繼續(xù)加大教育體制改革，擴(kuò)大高等教育、職業(yè)技術(shù)教育和成人教育規(guī)模，使更多的新成長(zhǎng)勞動(dòng)力進(jìn)入學(xué)校大門。同時(shí)，還要加大人力資源的在職教育，擴(kuò)大職業(yè)教育和培訓(xùn)的范圍，提高培訓(xùn)質(zhì)量，調(diào)動(dòng)企業(yè)和社會(huì)各方面的力量，抓好對(duì)失業(yè)人員、下崗職工的培訓(xùn)工作，強(qiáng)化就業(yè)與培訓(xùn)相結(jié)合。通過各種教育手段，從根本上提高勞動(dòng)力素質(zhì)。

3、創(chuàng)造平等就業(yè)機(jī)會(huì)。市場(chǎng)對(duì)就業(yè)機(jī)會(huì)的分配具有一定的調(diào)節(jié)作用。但是，由于重慶市場(chǎng)本身的不完善和各種非市場(chǎng)因素的介入，使得市場(chǎng)對(duì)就業(yè)機(jī)會(huì)的分配往往達(dá)不到機(jī)會(huì)平等的狀態(tài)。近年來，一方面由于鄉(xiāng)村及外來勞動(dòng)力競(jìng)爭(zhēng)，城市就業(yè)壓力增大；另一方面，城市中適宜于富余人員的就業(yè)崗位有限，國(guó)有企業(yè)下崗職工意識(shí)、技術(shù)、能力制約了其轉(zhuǎn)化就業(yè)。城市新增加的企業(yè)不愿意招收國(guó)有企業(yè)下崗職工，同時(shí)，國(guó)有企業(yè)下崗職工又不愿意接受非正規(guī)就業(yè)，導(dǎo)致在城市就業(yè)機(jī)會(huì)增加的同時(shí)，國(guó)有企業(yè)下崗職工、失業(yè)人員就業(yè)機(jī)會(huì)仍然很少。這就需要政府在實(shí)施指令性計(jì)劃安置、企業(yè)招工優(yōu)惠、制定和實(shí)施反歧視性法規(guī)等方面進(jìn)行調(diào)控。同時(shí)，政府還應(yīng)在吸引投資、貿(mào)易政策等方面將各種政策與就業(yè)問題相聯(lián)系，應(yīng)更加注重如何發(fā)揮勞動(dòng)力廉價(jià)優(yōu)勢(shì)，使投資和貿(mào)易與吸收普通勞動(dòng)力就業(yè)更加緊密地結(jié)合起來。通過政策干預(yù)而協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與就業(yè)關(guān)系，擴(kuò)大城市就業(yè)機(jī)會(huì)和提高城市貧困人口利用就業(yè)機(jī)會(huì)的能力。

4、進(jìn)一步加大城市扶貧工作力度。目前，重慶農(nóng)村扶貧工作戰(zhàn)略已經(jīng)形成，并在不斷完善中發(fā)揮了很好的作用。但是，迄今為止，城市的扶貧工作還沒有提出較系統(tǒng)的戰(zhàn)略，這是當(dāng)前扶貧工作存在的又一重要問題。近年來，重慶以建立和實(shí)施居民最低生活保障制度為主要內(nèi)容的城市扶貧工作，取得了比較顯著的進(jìn)展，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，經(jīng)濟(jì)體制改革還有待深化，財(cái)政承受能力有限；同時(shí)，城市低保制度正式建立和實(shí)施的時(shí)間還很短，人們的認(rèn)識(shí)水平也有待提高和統(tǒng)一，因而這一工作目前還存在不少的困難和問題，這需各級(jí)政府部門進(jìn)一步加大城市扶貧工作力度。首先應(yīng)明確城公務(wù)員之家，全國(guó)公務(wù)員共同天地市扶貧工作的長(zhǎng)期目標(biāo)，并確定其分階段實(shí)施的要求。其次，應(yīng)確定城市扶貧工作的基本戰(zhàn)略，將發(fā)展經(jīng)濟(jì)、深化改革與城市扶貧工作相結(jié)合，政府主導(dǎo)與群眾參與相結(jié)合，道義性、求濟(jì)性扶貧與制度性、開發(fā)性扶貧相結(jié)合。第三，制定城市扶貧工作的法規(guī)(重慶市城市反貧困地方性法規(guī))，對(duì)城市居民最低生活保障工作的方針原則、保障范圍、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障程序、保障資金等加以規(guī)范和明確。第四，擴(kuò)大城市居民最低生活的保障范圍，體現(xiàn)低保制度的全面和公正，真正解決城市所有特困人口的基本生活需要。第五，將保障資金列入政府預(yù)算，確保資金到位；市、區(qū)兩級(jí)政府財(cái)政對(duì)保障資金的負(fù)擔(dān)比例，應(yīng)根據(jù)保障對(duì)象的分布狀況、所需資金狀況、財(cái)政承受能力狀況合理分擔(dān)，市級(jí)財(cái)政應(yīng)適當(dāng)向困難地區(qū)傾斜。