導(dǎo)語：房地產(chǎn)調(diào)控與政府角色轉(zhuǎn)換論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容摘要：本文認(rèn)為，當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控尚未產(chǎn)生明顯的效果，背后的主要原因正是由于“土地財(cái)政”利益驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致的地方政府的角色錯(cuò)位。要對(duì)地方政府角色錯(cuò)位進(jìn)行糾偏，首先必須對(duì)利益機(jī)制進(jìn)行調(diào)整和加強(qiáng)對(duì)地方政府的問責(zé)，切斷地方政府的利益驅(qū)動(dòng)，加大地方政府的違法成本；同時(shí)深化財(cái)稅體制，從根本上改變目前地方政府所遭遇的財(cái)政困局。

關(guān)鍵詞：土地財(cái)政角色錯(cuò)位利益調(diào)整問責(zé)財(cái)稅體制

近幾年，房地產(chǎn)業(yè)以超乎尋常的速度發(fā)展，房?jī)r(jià)過高、上漲過快正成為老百姓最為關(guān)注的問題之一。中央政府對(duì)房地產(chǎn)的調(diào)控近兩年也以超常規(guī)的頻率密集出臺(tái)：從2004年的“八·三一”大限到去年的“國(guó)八條”，再到后來的“國(guó)六條”以及最近加強(qiáng)對(duì)土地調(diào)控的通知，可以說涵蓋了信貸、土地以及市場(chǎng)監(jiān)管等各個(gè)方面，但調(diào)控效果卻收效甚微，房?jī)r(jià)上漲過快的勢(shì)頭并沒有得到有效遏制。2007年3月，上海一手商品房均價(jià)為9169元/m2，與1月及2月相比，均價(jià)輕微上升3.18%和3.48%。北京商品房整體均價(jià)已接近萬元，2月份開盤商品房整體均價(jià)約為9815元/m2。房?jī)r(jià)過高、上漲過快正在成為和諧社會(huì)建設(shè)的“攔路虎”。

在當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌期，房地產(chǎn)目前的迷局實(shí)際上涉及到中央與地方的關(guān)系、政府官員的考核標(biāo)準(zhǔn)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、金融改革以及官商勾結(jié)、壟斷同盟等種種深層次問題。本文是從地方政府角色定位的錯(cuò)位角度去解讀當(dāng)前房地產(chǎn)宏觀調(diào)控所遭遇的怪圈。

宏觀調(diào)控效果不明顯的原因

在中央政府對(duì)房地產(chǎn)的宏觀調(diào)控措施有條不紊地出臺(tái)之際，上海、北京、深圳、廣州、青島等全國(guó)大中型城市的房?jī)r(jià)卻是一片熱火朝天的喊漲之聲，甚至一些中小城市的房?jī)r(jià)也都躍躍欲試，樓市似乎陷進(jìn)了一個(gè)“調(diào)控聲聲緊、房?jī)r(jià)節(jié)節(jié)高”的迷局之中。

（一）房?jī)r(jià)上漲是否是供求關(guān)系的反映

北京市建委的統(tǒng)計(jì)顯示，截至2006年4月30日，北京市可售的期房項(xiàng)目共計(jì)1512個(gè)，其中未售住宅109106套，面積為1541.39萬平方米；已取得房屋所有權(quán)證的現(xiàn)房銷售項(xiàng)目855個(gè)，其中未簽約住宅17815套，面積為289.14萬平方米。兩者相加待售房面積達(dá)到1830萬平方米，占全部可售房面積的60%。在樓市供不應(yīng)求的火爆面紗下，實(shí)際上北京有“占待銷房總面積六成的住宅尚未賣出”。據(jù)新華社報(bào)道，2006年上半年，浙江省房地產(chǎn)開發(fā)投資增長(zhǎng)5.7%，但商品房銷售面積卻下降12.4%，空置面積增加1.3倍。2006年7月，國(guó)家稅務(wù)總局提供了這樣一組數(shù)字，2006年1到4月份，全國(guó)契稅收入僅增長(zhǎng)了7.4%，而去年同期卻超過了63%。從63%跌到了7.4%，跌幅超過了80％，如此之大的落差，表明了房地產(chǎn)的總體交易量在急劇下降。

北京師范大學(xué)金融研究中心的《中國(guó)房地產(chǎn)金融安全評(píng)估報(bào)告》則稱,我國(guó)東部地區(qū)商品房均價(jià)已達(dá)到4000元左右。根據(jù)我國(guó)2005年城市戶均收入在1.5萬至1.7萬計(jì),如果購(gòu)買一套70平方米的新房,可能房?jī)r(jià)收入比在13倍,4000元左右的商品房?jī)r(jià)格意味著城市居民當(dāng)中,至少70%沒有購(gòu)買新商品房的能力。

從這些數(shù)據(jù)可以看出“市場(chǎng)無形的手”并非是推動(dòng)樓市房?jī)r(jià)上揚(yáng)的主要因素，當(dāng)前的樓市在很大程度上是一種虛假繁榮，泡沫的成分很大。因此，2006年7月由國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部的《中國(guó)房地產(chǎn)發(fā)展?fàn)顩r與發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)分析》指出，1996年以來，中國(guó)住宅與非住宅商品房當(dāng)年實(shí)際銷售面積均低于當(dāng)年竣工面積，即使不考慮以前年度未售出的商品房，每年都有大量竣工商品房因缺乏相應(yīng)的需求而處于空置狀態(tài)，需求因素并不是房?jī)r(jià)上漲的決定性因素。

（二）決定房?jī)r(jià)上漲的幕后是否存在地方政府角色錯(cuò)位

據(jù)新華社報(bào)道，在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，有的縣市土地出讓金收入已占到地方財(cái)政收入的一半以上，成為名副其實(shí)的“土地財(cái)政”：2003年浙江紹興縣的土地出讓金收入為19.2億元，占預(yù)算外收入的69.3%；金華市的土地出讓金收入為20億元，占預(yù)算外收入的58%；義烏市的土地出讓金收入15億元，占預(yù)算外收入的60%。

國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，地處西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的呼和浩特市新建商品住房銷售價(jià)格2006年4月同比上漲14.9%，在全國(guó)70個(gè)大中城市中漲幅第一，這是呼和浩特市房?jī)r(jià)連續(xù)三個(gè)季度漲幅超過10%。然而，當(dāng)?shù)卣畢s說，“呼和浩特房?jī)r(jià)不存在泡沫。”

事實(shí)上，對(duì)地方政府而言，在傳統(tǒng)的GDP考核制度下，沒有比房地產(chǎn)更好的制造GDP增長(zhǎng)的手段和途徑了。據(jù)新華社報(bào)道，1998年，地方政府的土地出讓收入不過67億。但2001年到2003年間，地方政府的土地出讓收入為9100億元。而可供比較的是，在實(shí)施積極財(cái)政政策的1998至2003年5年間，全國(guó)發(fā)行國(guó)債也不過9300億元。

既然土地已經(jīng)成了地方政府支撐財(cái)政的造血工具，出于維護(hù)自身利益的需要，對(duì)中央的宏觀調(diào)控進(jìn)行“軟抵抗”甚至錯(cuò)位地成為違法的主體也就不難理解了：據(jù)新華社報(bào)道，國(guó)土資源部2005年對(duì)全國(guó)16個(gè)城市進(jìn)行衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)，違法用地宗數(shù)占新增建設(shè)用地總數(shù)的近60％，面積占近50％，個(gè)別地方甚至高達(dá)90％。一些地方對(duì)土地違法違規(guī)行為不制止、不組織查處，甚至隱瞞不報(bào)、壓案不查，在土地管理和調(diào)控上有意無意地當(dāng)起了“甩手掌柜”。國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長(zhǎng)張新寶指出，“當(dāng)前，凡是性質(zhì)嚴(yán)重的土地違法行為幾乎都涉及政府?！币恍┍驹撠?fù)有監(jiān)管責(zé)任的地方政府卻在巨大的利益驅(qū)動(dòng)和錯(cuò)誤的政績(jī)觀下錯(cuò)位地成了土地違法的主體。

于是，正是在地方政府這支有形之手的錯(cuò)位支撐下，宏觀調(diào)控的結(jié)果實(shí)際上是“調(diào)控聲聲緊、房?jī)r(jià)節(jié)節(jié)高”的逆向調(diào)控，不僅產(chǎn)品供給量沒有辦法在短時(shí)間內(nèi)增大，反而給了房地產(chǎn)商們制造恐慌、囤積居奇創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，另一方面需求卻持續(xù)、迅速放量，使用性購(gòu)買、投資性購(gòu)買、投機(jī)性購(gòu)買、恐慌性購(gòu)買如餓虎出籠。

地方政府的利益機(jī)制調(diào)整

房?jī)r(jià)過高已經(jīng)不是一個(gè)簡(jiǎn)單的行業(yè)問題，也不是某些專家所能解釋明白的專業(yè)問題，它首先是一個(gè)深層次的體制問題，其次是一個(gè)關(guān)乎國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行的全局性問題，同時(shí)也是一個(gè)牽一發(fā)而動(dòng)全身的戰(zhàn)略性問題。這個(gè)問題解決得好，房地產(chǎn)有可能成為一個(gè)推進(jìn)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略突破點(diǎn)，為樹立科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)和諧社會(huì)提供一個(gè)難得的試驗(yàn)場(chǎng)，如果解決得不好，則很可能帶來難以估量的社會(huì)經(jīng)濟(jì)震蕩。

就地方政府的角色錯(cuò)位問題，必須調(diào)整利益機(jī)制，切斷地方政府“賣地生財(cái)”的沖動(dòng)，同時(shí)加大對(duì)地方政府問責(zé)的力度，讓地方政府“不想”、也“不敢”成為違法的主體，真正地把地方政府從土地出讓受益者的角色轉(zhuǎn)向監(jiān)督者的角色；更重要的是，必須從長(zhǎng)遠(yuǎn)著眼，深化財(cái)稅體制改革，把土地管理改革與深化財(cái)稅、金融體制結(jié)合起來綜合推進(jìn)。

（一）調(diào)整利益機(jī)制

要切斷“土地財(cái)政”，必須對(duì)土地出讓金的分配和管理做出調(diào)整，而重新劃分土地收益及收支分離，幾乎涵蓋了從中央政府到地方政府、從公權(quán)部門到私營(yíng)部門、從城市居民到農(nóng)村人口等中國(guó)社會(huì)全部關(guān)系。這個(gè)問題解決好了，則其他關(guān)系全局的重大體制攻堅(jiān)亦可相應(yīng)比學(xué)趕超。

首先，必須提高征地成本，確保被征地農(nóng)民、城市拆遷戶的原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。隨著大量土地被征用，出現(xiàn)了大量的失地農(nóng)民，他們失去賴以生存的家園，卻未能獲得足夠的生活補(bǔ)償，成為失地又失業(yè)的弱勢(shì)群體；而土地價(jià)格上揚(yáng)，房?jī)r(jià)急劇攀升，又造成大量望房興嘆者與債務(wù)沉重的“房奴”。凡此種種，顯然有悖于和諧社會(huì)之要義。

其次，規(guī)范土地出讓收支管理，把國(guó)有土地使用權(quán)出讓總價(jià)款全額納入地方預(yù)算，接受人大監(jiān)督，實(shí)行“收支兩條線”管理。土地受益不應(yīng)成為市長(zhǎng)的“錢袋子”，游離在預(yù)算之外，而應(yīng)該接受人大監(jiān)督，主要用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，用于廉租住房建設(shè)和完善國(guó)有土地功能配套設(shè)施建設(shè)。

再者，建立“國(guó)有土地收益基金”，為地方政府未來發(fā)展預(yù)留“儲(chǔ)備金”。地方政府5年一個(gè)任期，決定了地方領(lǐng)導(dǎo)人的“短視效應(yīng)”。因此，必須按照國(guó)有土地出讓金收入的一定比例，建立“國(guó)有土地收益基金”，并規(guī)定地方政府不得作為當(dāng)期收入安排使用。

（二）嚴(yán)格施行問責(zé)制

當(dāng)前，凡是性質(zhì)嚴(yán)重的土地違法行為幾乎都涉及當(dāng)?shù)卣?。面?duì)宏觀調(diào)控的大局，面對(duì)失地農(nóng)民的困境，一些本該負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的地方政府卻成了土地違法的主體。其中一個(gè)重要原因，就是現(xiàn)行的責(zé)任追究制度中缺少有效的政府領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制度。由于土地違法多為“因公違法”，政府領(lǐng)導(dǎo)往往主觀上狠不起來，管理上“松”，查處上“軟”，這在一定程度上縱容了土地違法違規(guī)行為的發(fā)生。由于多方面的原因，在具體執(zhí)法實(shí)踐中往往難以追究到政府領(lǐng)導(dǎo)，特別是政府主要領(lǐng)導(dǎo)的法律責(zé)任。為此，必須嚴(yán)格實(shí)行問責(zé)制，直接追究有關(guān)地方負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，使地方政府真正能夠回歸監(jiān)督者的角色。

國(guó)務(wù)院召開常務(wù)會(huì)議嚴(yán)肅處理了鄭州市違法批準(zhǔn)征收占用土地建設(shè)龍子湖高校園區(qū)問題，這是國(guó)土資源部建部8年來，中央因?yàn)榉欠ㄅ鷾?zhǔn)征占土地問題查處干部級(jí)別最高的案件，彰顯了中央嚴(yán)格實(shí)行土地違法問責(zé)制的決心，也給那些有令不行、有禁不止的地方官員敲響了警鐘。

（三）深化財(cái)稅體制

地方政府大面積成為土地違法的主體，也從另外一個(gè)方面暴露出地方財(cái)政當(dāng)前的困境，因此要從根本上改變目前地方政府“土地財(cái)政”的困局，必須從長(zhǎng)遠(yuǎn)著手，深化財(cái)稅體制。

在1994年分稅制改革后，我國(guó)現(xiàn)行的地方稅體系呈現(xiàn)稅種小而多、稅源分散、涉及面廣、收入零星的局面，缺少“站得住”的主體稅種。地方政府承擔(dān)了財(cái)政支出的主要責(zé)任，而收入?yún)s不足以維持。1994年的分稅制改革后，中央把土地出讓金全部劃歸地方政府，在中央政府轉(zhuǎn)移支付“粥少僧多”的情況下，土地就成為地方政府最主要的收入來源，土地出讓金以及與房地產(chǎn)行業(yè)相關(guān)的稅收在不少地區(qū)就成為地方政府的“金庫(kù)”。在一些地方，土地直接稅收及城市擴(kuò)張帶來的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的一半。

如果一個(gè)地方房地產(chǎn)稅收和土地出讓收益成為政府財(cái)政收入的主要來源的話，長(zhǎng)期下去將影響地方財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)。問題的關(guān)鍵是，如何在“土地財(cái)政”之外尋找新的財(cái)政收入的增長(zhǎng)點(diǎn)。

土地問題，就其本質(zhì)來說，是財(cái)政問題、金融問題。因此，應(yīng)從長(zhǎng)遠(yuǎn)研究，將土地與財(cái)稅、金融統(tǒng)籌考慮，整體推進(jìn)，深化財(cái)稅體制，這才是治本之策。

參考文獻(xiàn)：

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2.黃小虎.當(dāng)前土地問題的深層次原因.中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2006-10-17