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一般認為，改革初期確立的農(nóng)地制度在政策上明顯地傾向于公平，盡管政策要求承包期“15年不變”（1994年以前）或“30年不變”（1994年以后），但當時并沒有以法律的形式進行強化，從而使這一制度創(chuàng)新具有極強的自發(fā)性。經(jīng)過20多年的發(fā)展，中國農(nóng)地制度的內(nèi)涵不斷豐富和完善，2003年《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《土地承包法》）的實施標志著中國農(nóng)地制度進入了新農(nóng)地制度時期。由《土地承包法》的條文不難看到，新農(nóng)地制度在政策上明顯地傾向于效率，筆者對這種政策調(diào)整有不同的看法。

一、新農(nóng)地制度的內(nèi)容及政策意圖

新農(nóng)地制度主要包含以下幾個方面的內(nèi)容：①要求土地承包期30年不變：②實行“大穩(wěn)定、小調(diào)整”；③提倡“增人不增地，減人不減地”：④允許土地使用權依法有償流轉(zhuǎn)；⑤預留機動地不能超過耕地面積的5%；⑥有條件的地區(qū)實行土地適度規(guī)模經(jīng)營（廖洪樂等，2003）。

以上內(nèi)容在《土地承包法》中都有直接或間接的規(guī)定，很顯然，這是政府在立法層面上對地方制度創(chuàng)新的追認和對以往學者批評的回應。不少學者對改革初期自發(fā)性的農(nóng)地制度創(chuàng)新嚴重偏向公平的政策取向提出了批評，他們認為，土地調(diào)整影響了農(nóng)業(yè)績效，土地福利化影響了土地流轉(zhuǎn)并限制了勞動力的流動，農(nóng)民承包權常被侵犯，等等。從《土地承包法》的相關條款可以看出，新農(nóng)地制度旨在這些問題上尋求突破。

新農(nóng)地制度明顯的政策蘊涵有二：一是強化承包權意圖，即以立法的形式保障農(nóng)民的土地承包權，鞏固農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營的市場主體地位，限制基層干部權利的濫用；二是突出效率意圖，即以穩(wěn)定承包權和促進土地流轉(zhuǎn)及勞動力轉(zhuǎn)移為手段提高農(nóng)業(yè)效率?！锻恋爻邪ā吩诘谑臈l“發(fā)包方承擔的義務”和第十六條“承包方承擔的權利”上的相應規(guī)定，以及對土地承包期限、承包合同和土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的相應規(guī)定，都是在力圖強化家庭承包經(jīng)營的市場主體地位，以保障農(nóng)戶的承包權和提高土地經(jīng)營的效率。

二、新農(nóng)地制度政策依據(jù)的不充分性及其效率意圖的內(nèi)在矛盾

新農(nóng)地制度政策傾向的調(diào)整首先是對許多學者對原有制度的批評做出的回應。實際上，這些批評的理由是不充分的。即使這些批評是正確的，建立在這些批評之上的新農(nóng)地制度的效率意圖也可能無法實現(xiàn)，因為效率意圖本身就存在邏輯上的沖突。

（一）新農(nóng)地制度政策依據(jù)的不充分性

一些學者對農(nóng)地制度效率缺失的批評主要集中在兩個問題上：①承包權不穩(wěn)定（主要是指土地調(diào)整），這影響了對土地的投入，進而影響了農(nóng)業(yè)績效；②土地福利化分配，這影響了土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，同時也限制了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移。關于這兩個問題，學界至今依然爭論不斷，尚未形成共識。雖然一些批評并沒有得到實證支持，盡管有不少學者對那些批評提出了質(zhì)疑，但是，基于大量規(guī)范研究的結論還是被作為了制度設計的依據(jù)。

在土地承包權穩(wěn)定與土地投入進而與農(nóng)業(yè)績效關系的問題上，學界基本上認同短期投入與土地承包權穩(wěn)定與否無關，但是，在對長期投入的影響上還存在爭議。有些研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地產(chǎn)權是否穩(wěn)定和產(chǎn)出之間沒有顯著關系，它們不僅包括國際研究，也包括對中國的研究。事實上，首先，承包權穩(wěn)定能否影響農(nóng)業(yè)的績效，很大程度上取決于農(nóng)業(yè)的比較效益。例如，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要受到農(nóng)作物生物性的限制，無論農(nóng)民如何投入，一畝地的產(chǎn)出也不會增加太多；另外，現(xiàn)在農(nóng)民普遍兼業(yè)，在投資時必然會進行效益比較，具有其他投資渠道的農(nóng)民很可能不愿意向比較效益低的土地投資。其次，農(nóng)民是否愿意對土地長期投資還取決于其對未來的預期，事實上，農(nóng)民很難進行長遠規(guī)劃，特別是在工業(yè)化和城市化加速的今天，非農(nóng)化是大勢所趨，長期投資能否在自己意愿的經(jīng)營期內(nèi)收回是不確定的，這就造成農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上缺乏長遠目標。最后，既往研究對農(nóng)地長期投資的界定是相當模糊的，在現(xiàn)有經(jīng)濟條件下，農(nóng)戶對土地的長期投資無非是土地改良、綠肥的使用等，這些投入的效果是相當有限的，更為重要的投資，例如水利建設等，更多的是作為公共物品由集體或政府投資的，這些投入與承包權是否穩(wěn)定沒有多大關系。需要說明的是，提高中國農(nóng)業(yè)比較效益的途徑是提高勞動生產(chǎn)率而不是土地生產(chǎn)率。在勞均經(jīng)營規(guī)模過小的情況下，提高土地生產(chǎn)率的動力是有限的，把提高土地績效作為政策目標很有可能是不現(xiàn)實的。

關于土地分配的福利化限制了土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的批評無論是在理論上還是在實證上都沒有得到有力的證實，一些學者通過研究反而得出了相反的論斷。。盡管如此，對這個問題還是有許多批評的聲音，其深層原因是一些學者心中都有一種“大農(nóng)業(yè)情結”，而沒有考慮中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的特殊性。以現(xiàn)在的社會經(jīng)濟結構和如此嚴峻的人地矛盾，中國的發(fā)展道路絕對不會和歐美國家的發(fā)展道路相同。還有一種批評是基于日本和中國臺灣的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實踐經(jīng)驗，認為中國大陸應該為未來的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營做好準備。但是，中國大陸和日本、臺灣省的約束條件、發(fā)展路徑不一樣，簡單地說就是大國（地區(qū)）經(jīng)濟和小國（地區(qū)）經(jīng)濟的不同。以日本為例，1950年，日本戶均耕地0.8公頃，盡管從1961年開始政府鼓勵土地流轉(zhuǎn)，擴大經(jīng)營規(guī)模，但是，到了2002年，日本的戶均規(guī)模也只是1.46公頃。幾乎在同一個過程里，日本第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口比重由原來的50%左右降到5%左右。反觀中國的狀況，這種轉(zhuǎn)變幾乎是不可能的。因此，實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，哪怕是適度規(guī)模經(jīng)營在中國未來的相當一段時間里只能是一個戰(zhàn)略目標，而不應該成為現(xiàn)實的政策選項。

（二）效率意圖內(nèi)部存在著不可調(diào)和的矛盾

退一步說，即使學者們的批評能站得住腳，新農(nóng)地制度的效率意圖能在多大程度上得以實現(xiàn)還是值得懷疑的，因為其內(nèi)部還存在著邏輯上的矛盾。

一般認為，承包權不穩(wěn)定會使農(nóng)民對所經(jīng)營的土地缺乏長期的預期，從而限制了農(nóng)民對土地中長期投資。因此，穩(wěn)定承包權就是要鼓勵農(nóng)民對土地投資，從而提高農(nóng)業(yè)績效。同時，既往的批評也認為，土地的配置效率低下影響了農(nóng)業(yè)績效，從實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營、提高比較效益的角度考慮，應該促進土地的流轉(zhuǎn)。新農(nóng)地制度同時照顧了這兩種觀點。例如，《土地承包法》第二十條規(guī)定，“耕地的承包期為三十年”；第二十六條規(guī)定，“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地”；第三十一條規(guī)定，“承包人應得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承”；同時，《土地承包法》第三十二條還規(guī)定，“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。

不過，這個政策意圖本身就存在著不可調(diào)和的沖突：第一，要真正實現(xiàn)穩(wěn)定承包權就不可能流轉(zhuǎn)，更不可能實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營；第二，要流轉(zhuǎn)就不可能實現(xiàn)真正的穩(wěn)定承包權?！锻恋爻邪ā匪J可的土地經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)方式有轉(zhuǎn)包、出租、互換和轉(zhuǎn)讓等，不過，在轉(zhuǎn)包等前三者可供選擇的情況下采取轉(zhuǎn)讓方式的可能性是很小的。從實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的角度考慮，真正有效的流轉(zhuǎn)方式應該是轉(zhuǎn)包和出租，但是，這兩種方式會使得土地的經(jīng)營權很不穩(wěn)定。這是因為，首先，緊張的人地矛盾在短期內(nèi)不會得到根本緩解，目前，中國農(nóng)業(yè)勞動力的平均經(jīng)營規(guī)模是0.43公頃，而美國是59.4公頃，法國是21.5公頃，即使同是東亞小農(nóng)國度的日本和韓國，其勞均規(guī)模也分別達到了1.7和0.7公頃。中國現(xiàn)有的3億農(nóng)業(yè)勞動力即使有2／3轉(zhuǎn)移到第二、第三產(chǎn)業(yè)，勞均規(guī)模也不過1.3公頃。不過，其在筆者看來，這個過程在短期內(nèi)難以實現(xiàn)，緊張的人地關系還會持續(xù)較長的時間。其次，中國的耕地承載了太多的社會壓力，目前，耕地仍承載著3億勞動力，為農(nóng)民提供著將近一半的收入。更重要的是，在短期內(nèi)農(nóng)民還不能被納入社會保障體系，農(nóng)民的就業(yè)渠道還是相對有限的，土地依然是農(nóng)民最后也是最穩(wěn)定的生存保障。最后，農(nóng)民基本上都是規(guī)避風險的，在非農(nóng)收入不穩(wěn)定和非農(nóng)生活不能得到穩(wěn)定保障的情況下，他們很可能不會放棄土地經(jīng)營權。在這種情況下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場應該是賣方市場，供給方的市場實力應該遠大于買方。出于對風險的規(guī)避，在土地流轉(zhuǎn)合約上供給方會更傾向于短期契約。只要契約是短期的，承包權就不可能穩(wěn)定。這樣，關于承包權不穩(wěn)定帶來的效率損失問題就很可能難以解決。

由以上分析可以發(fā)現(xiàn)，新農(nóng)地制度政策傾向的轉(zhuǎn)變似乎沒有充分的理由，在此基礎上的政策意圖也很可能難以實現(xiàn)。因此，筆者對具有強制性特點的新農(nóng)地制度的合理性表示一定的質(zhì)疑。如何看待農(nóng)地制度的公平問題取決于對農(nóng)地性質(zhì)的理解，因此，有必要重新理解農(nóng)地的性質(zhì)。

三、重新理解農(nóng)地的性質(zhì)

如何看待中國農(nóng)地制度的效率問題，實際上就能夠反映出如何看待中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的道路以及農(nóng)村土地的性質(zhì)。上面已經(jīng)提到，在未來相當長的一段時期，規(guī)模經(jīng)營（包括適度規(guī)模經(jīng)營）不應該成為中國農(nóng)地制度的主要選項。在這種條件下，應該重新理解農(nóng)村土地的性質(zhì)。

要理解中國農(nóng)村土地的性質(zhì)首先要了解農(nóng)村土地的功能。一般來說，中國農(nóng)村土地應該具有兩項功能：一是保障功能，二是資本功能。土地的保障功能是以土地為依托，來滿足人類賴以生存的衣食供給、就業(yè)、養(yǎng)老等基本要求；而土地的資本功能則是視土地為資本，通過加入市場經(jīng)濟的運行，為投資者帶來預期收益。隨著不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不同，土地的功能已經(jīng)開始出現(xiàn)了較大的區(qū)域性差異，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，土地的資本功能在不斷上升。不過，從整體上來看，在較長的一段時間里，土地保障功能的替代品還難以出現(xiàn)，保障功能還會占據(jù)核心地位。正是基于這種考慮，James（1995）和Dong（1996）把土地均分看成是農(nóng)民克服生存壓力的一種集體回應。在這種情況下，土地的性質(zhì)更傾向于一個生產(chǎn)的平臺而不是產(chǎn)品，具有俱樂部物品的特性。集體成員擁有集體土地經(jīng)營權的依據(jù)是成員權，即土地集體所有制賦予村莊內(nèi)部每個合法成員平等地擁有村屬土地的權利。而成員權的基礎又是村民的生存權，村民的承包權能否得到保障主要取決于村民的生存權能否得到尊重。正如美國學者Scott（1976）在研究東南亞一些農(nóng)村地區(qū)的土地制度時所指出的：在人均土地資源稟賦極少的小農(nóng)經(jīng)濟中，農(nóng)民的理性原則是以生存安全為第一，而不是追求收入的最大化。他認為，農(nóng)民這種“道義經(jīng)濟”就使所有外在的制度、技術及習俗都必須首先服務于這一生存?zhèn)惱矶皇墙?jīng)濟“理性”。對中國大部分農(nóng)民而言，情況是一樣的。以往的研究往往傾向于把農(nóng)村土地作為一種產(chǎn)品或資本來看待，以此為基礎，它們關注的重點必然是這種產(chǎn)品所帶來的資本收益。如果從生產(chǎn)平臺性質(zhì)的角度去看農(nóng)村集體土地，其著重點就應該是集體土地所體現(xiàn)出來的社會生存能力，即集體土地所具有的滿足集體成員基本生存的能力。

農(nóng)地制度作為中國農(nóng)村社會的根本制度，它不只具有經(jīng)濟性，還具有社會性和政治性。因此，對農(nóng)地制度的考察不能僅僅從經(jīng)濟效率的角度來考慮，還要考慮其社會和政治影響。特別是在中國這種具有小農(nóng)特性的大國，社會轉(zhuǎn)型是一個長期的過程，農(nóng)地制度的實施不能不考慮社會成本。

四、新農(nóng)地制度可能造成的社會后果

審視農(nóng)村改革以來二十幾年的實踐會發(fā)現(xiàn)，中國農(nóng)村土地的承包關系基本上形成了“鐵打的集體，流水的成員”的模式，土地承包隨人口調(diào)整而調(diào)整，盡管周期不定，但土地福利化基本上成為絕大多數(shù)農(nóng)民的共識。這種土地制度的目的就是要保障集體成員的生存，給予集體成員以生存能力。根據(jù)眾多人口學家預測，在未來30年左右的時間里，中國農(nóng)村人口仍會維持在6億～8億的水平，和現(xiàn)在差不多。進入21世紀幾年來，中國人口年均增長800萬左右，其中70%是農(nóng)村人口，隨著第四次人口生育高峰的到來，這個數(shù)值可能不止800萬?？梢怨浪悖绻恋卣娴牟徽{(diào)整，在未來的30年里將有1.68億多的農(nóng)村人口自動失去土地承包權，即使其中有一半人口轉(zhuǎn)為城市人口，估計也會有0.84.億農(nóng)村人口失去土地權益。

此外，農(nóng)村婦女的土地承包權也存在被剝奪的風險?！锻恋爻邪ā芬环矫嬉?guī)定，“婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地”；另一方面還規(guī)定，“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地”。事實上，只要婦女新居住地不進行土地調(diào)整，她們得到土地承包權的可能性就幾乎不存在。盡管該法規(guī)定了新增人口（自然包括婚嫁的婦女）獲取土地的三個途徑，但其可行性是值得懷疑的：第一，5%的機動地數(shù)量遠遠不能滿足新增人口的需要，而且絕大部分農(nóng)村地區(qū)把機動地作為公共支出的收入來源，很少承包給新增人口；第二，對于絕大部分農(nóng)村地區(qū)來說，根本就沒有新開墾土地；第三，當存在轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)方式時，自愿交回承包權的可能性幾乎為零。按照2000年數(shù)據(jù)，在今后20年要進入婚齡的婦女現(xiàn)在（0～25歲）人數(shù)約為2.3億，按70%比例估算，農(nóng)村婦女約為1.6億。這就意味著，如果嚴格執(zhí)行新農(nóng)地制度，將會有1.6億農(nóng)村婦女失去土地承包權，即使考慮轉(zhuǎn)向城市等原因脫離農(nóng)業(yè)的占1／2，也將有0.8億婦女失去土地承包權，除非她們嫁到本村或鄰村，但是，這樣又會帶來其他社會問題?？偟膩碚f，如果真的30年不調(diào)整土地，到2036年，保守地估計將會有近1.64億農(nóng)村人口自動喪失土地承包權，約占當時農(nóng)村人口的1／4，這必然會造成嚴重的社會問題。

當然，隨著人口的調(diào)整，農(nóng)村新增人口可以通過土地流轉(zhuǎn)市場獲得土地經(jīng)營權，但是，這種途徑同樣也會帶來社會公平問題。由于緊張的人地矛盾，土地流轉(zhuǎn)市場很可能是賣方市場，這樣就極有可能使承包農(nóng)戶不但要承擔轉(zhuǎn)包費，還有可能難以享受國家的惠農(nóng)政策，從而影響土地資源的配置，形成社會矛盾。需要強調(diào)的是，即使新農(nóng)地制度能在很大程度上促進土地流轉(zhuǎn)，由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的長期非均衡，小農(nóng)分散經(jīng)營的局面很可能難以改變。這顯然不是農(nóng)地制度改革的初衷。

五、結論

筆者認為，新農(nóng)地制度重效率的政策傾向在現(xiàn)階段和未來相當長的時期里是不可取的，農(nóng)地制度應該兼顧公平和效率且略偏于公平。一些學者對承包期30年不變政策的可行性提出了質(zhì)疑，在筆者看來，這種質(zhì)疑是有道理的。土地福利化是農(nóng)民的自發(fā)行為，是內(nèi)生的。新農(nóng)地制度是在用外生因素來打破內(nèi)生因素，其合理性本來就值得懷疑。筆者認為，原有制度中存在的效率缺失問題確實值得注意，但其消極影響遠沒有想像的那么嚴重；同時，在以往的研究中，一些學者也低估了公平的社會作用。因此，筆者認為，新農(nóng)地制度應該給公平以足夠的重視，只有這樣，才可能形成合理的農(nóng)地制度。