新農(nóng)地制度政策研究論文

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新農(nóng)地制度政策研究論文

一般認為,改革初期確立的農(nóng)地制度在政策上明顯地傾向于公平,盡管政策要求承包期“15年不變”(1994年以前)或“30年不變”(1994年以后),但當時并沒有以法律的形式進行強化,從而使這一制度創(chuàng)新具有極強的自發(fā)性。經(jīng)過20多年的發(fā)展,中國農(nóng)地制度的內(nèi)涵不斷豐富和完善,2003年《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(以下簡稱《土地承包法》)的實施標志著中國農(nóng)地制度進入了新農(nóng)地制度時期。由《土地承包法》的條文不難看到,新農(nóng)地制度在政策上明顯地傾向于效率,筆者對這種政策調(diào)整有不同的看法。

一、新農(nóng)地制度的內(nèi)容及政策意圖

新農(nóng)地制度主要包含以下幾個方面的內(nèi)容:①要求土地承包期30年不變:②實行“大穩(wěn)定、小調(diào)整”;③提倡“增人不增地,減人不減地”:④允許土地使用權依法有償流轉(zhuǎn);⑤預留機動地不能超過耕地面積的5%;⑥有條件的地區(qū)實行土地適度規(guī)模經(jīng)營(廖洪樂等,2003)。

以上內(nèi)容在《土地承包法》中都有直接或間接的規(guī)定,很顯然,這是政府在立法層面上對地方制度創(chuàng)新的追認和對以往學者批評的回應。不少學者對改革初期自發(fā)性的農(nóng)地制度創(chuàng)新嚴重偏向公平的政策取向提出了批評,他們認為,土地調(diào)整影響了農(nóng)業(yè)績效,土地福利化影響了土地流轉(zhuǎn)并限制了勞動力的流動,農(nóng)民承包權常被侵犯,等等。從《土地承包法》的相關條款可以看出,新農(nóng)地制度旨在這些問題上尋求突破。

新農(nóng)地制度明顯的政策蘊涵有二:一是強化承包權意圖,即以立法的形式保障農(nóng)民的土地承包權,鞏固農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營的市場主體地位,限制基層干部權利的濫用;二是突出效率意圖,即以穩(wěn)定承包權和促進土地流轉(zhuǎn)及勞動力轉(zhuǎn)移為手段提高農(nóng)業(yè)效率?!锻恋爻邪ā吩诘谑臈l“發(fā)包方承擔的義務”和第十六條“承包方承擔的權利”上的相應規(guī)定,以及對土地承包期限、承包合同和土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的相應規(guī)定,都是在力圖強化家庭承包經(jīng)營的市場主體地位,以保障農(nóng)戶的承包權和提高土地經(jīng)營的效率。

二、新農(nóng)地制度政策依據(jù)的不充分性及其效率意圖的內(nèi)在矛盾

新農(nóng)地制度政策傾向的調(diào)整首先是對許多學者對原有制度的批評做出的回應。實際上,這些批評的理由是不充分的。即使這些批評是正確的,建立在這些批評之上的新農(nóng)地制度的效率意圖也可能無法實現(xiàn),因為效率意圖本身就存在邏輯上的沖突。

(一)新農(nóng)地制度政策依據(jù)的不充分性

一些學者對農(nóng)地制度效率缺失的批評主要集中在兩個問題上:①承包權不穩(wěn)定(主要是指土地調(diào)整),這影響了對土地的投入,進而影響了農(nóng)業(yè)績效;②土地福利化分配,這影響了土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營,同時也限制了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移。關于這兩個問題,學界至今依然爭論不斷,尚未形成共識。雖然一些批評并沒有得到實證支持,盡管有不少學者對那些批評提出了質(zhì)疑,但是,基于大量規(guī)范研究的結論還是被作為了制度設計的依據(jù)。

在土地承包權穩(wěn)定與土地投入進而與農(nóng)業(yè)績效關系的問題上,學界基本上認同短期投入與土地承包權穩(wěn)定與否無關,但是,在對長期投入的影響上還存在爭議。有些研究發(fā)現(xiàn),農(nóng)地產(chǎn)權是否穩(wěn)定和產(chǎn)出之間沒有顯著關系,它們不僅包括國際研究,也包括對中國的研究。事實上,首先,承包權穩(wěn)定能否影響農(nóng)業(yè)的績效,很大程度上取決于農(nóng)業(yè)的比較效益。例如,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要受到農(nóng)作物生物性的限制,無論農(nóng)民如何投入,一畝地的產(chǎn)出也不會增加太多;另外,現(xiàn)在農(nóng)民普遍兼業(yè),在投資時必然會進行效益比較,具有其他投資渠道的農(nóng)民很可能不愿意向比較效益低的土地投資。其次,農(nóng)民是否愿意對土地長期投資還取決于其對未來的預期,事實上,農(nóng)民很難進行長遠規(guī)劃,特別是在工業(yè)化和城市化加速的今天,非農(nóng)化是大勢所趨,長期投資能否在自己意愿的經(jīng)營期內(nèi)收回是不確定的,這就造成農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上缺乏長遠目標。最后,既往研究對農(nóng)地長期投資的界定是相當模糊的,在現(xiàn)有經(jīng)濟條件下,農(nóng)戶對土地的長期投資無非是土地改良、綠肥的使用等,這些投入的效果是相當有限的,更為重要的投資,例如水利建設等,更多的是作為公共物品由集體或政府投資的,這些投入與承包權是否穩(wěn)定沒有多大關系。需要說明的是,提高中國農(nóng)業(yè)比較效益的途徑是提高勞動生產(chǎn)率而不是土地生產(chǎn)率。在勞均經(jīng)營規(guī)模過小的情況下,提高土地生產(chǎn)率的動力是有限的,把提高土地績效作為政策目標很有可能是不現(xiàn)實的。

關于土地分配的福利化限制了土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的批評無論是在理論上還是在實證上都沒有得到有力的證實,一些學者通過研究反而得出了相反的論斷。。盡管如此,對這個問題還是有許多批評的聲音,其深層原因是一些學者心中都有一種“大農(nóng)業(yè)情結”,而沒有考慮中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的特殊性。以現(xiàn)在的社會經(jīng)濟結構和如此嚴峻的人地矛盾,中國的發(fā)展道路絕對不會和歐美國家的發(fā)展道路相同。還有一種批評是基于日本和中國臺灣的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實踐經(jīng)驗,認為中國大陸應該為未來的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營做好準備。但是,中國大陸和日本、臺灣省的約束條件、發(fā)展路徑不一樣,簡單地說就是大國(地區(qū))經(jīng)濟和小國(地區(qū))經(jīng)濟的不同。以日本為例,1950年,日本戶均耕地0.8公頃,盡管從1961年開始政府鼓勵土地流轉(zhuǎn),擴大經(jīng)營規(guī)模,但是,到了2002年,日本的戶均規(guī)模也只是1.46公頃。幾乎在同一個過程里,日本第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口比重由原來的50%左右降到5%左右。反觀中國的狀況,這種轉(zhuǎn)變幾乎是不可能的。因此,實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營,哪怕是適度規(guī)模經(jīng)營在中國未來的相當一段時間里只能是一個戰(zhàn)略目標,而不應該成為現(xiàn)實的政策選項。

(二)效率意圖內(nèi)部存在著不可調(diào)和的矛盾

退一步說,即使學者們的批評能站得住腳,新農(nóng)地制度的效率意圖能在多大程度上得以實現(xiàn)還是值得懷疑的,因為其內(nèi)部還存在著邏輯上的矛盾。

一般認為,承包權不穩(wěn)定會使農(nóng)民對所經(jīng)營的土地缺乏長期的預期,從而限制了農(nóng)民對土地中長期投資。因此,穩(wěn)定承包權就是要鼓勵農(nóng)民對土地投資,從而提高農(nóng)業(yè)績效。同時,既往的批評也認為,土地的配置效率低下影響了農(nóng)業(yè)績效,從實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營、提高比較效益的角度考慮,應該促進土地的流轉(zhuǎn)。新農(nóng)地制度同時照顧了這兩種觀點。例如,《土地承包法》第二十條規(guī)定,“耕地的承包期為三十年”;第二十六條規(guī)定,“承包期內(nèi),發(fā)包方不得收回承包地”;第三十一條規(guī)定,“承包人應得的承包收益,依照繼承法的規(guī)定繼承”;同時,《土地承包法》第三十二條還規(guī)定,“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。

不過,這個政策意圖本身就存在著不可調(diào)和的沖突:第一,要真正實現(xiàn)穩(wěn)定承包權就不可能流轉(zhuǎn),更不可能實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營;第二,要流轉(zhuǎn)就不可能實現(xiàn)真正的穩(wěn)定承包權?!锻恋爻邪ā匪J可的土地經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)方式有轉(zhuǎn)包、出租、互換和轉(zhuǎn)讓等,不過,在轉(zhuǎn)包等前三者可供選擇的情況下采取轉(zhuǎn)讓方式的可能性是很小的。從實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的角度考慮,真正有效的流轉(zhuǎn)方式應該是轉(zhuǎn)包和出租,但是,這兩種方式會使得土地的經(jīng)營權很不穩(wěn)定。這是因為,首先,緊張的人地矛盾在短期內(nèi)不會得到根本緩解,目前,中國農(nóng)業(yè)勞動力的平均經(jīng)營規(guī)模是0.43公頃,而美國是59.4公頃,法國是21.5公頃,即使同是東亞小農(nóng)國度的日本和韓國,其勞均規(guī)模也分別達到了1.7和0.7公頃。中國現(xiàn)有的3億農(nóng)業(yè)勞動力即使有2/3轉(zhuǎn)移到第二、第三產(chǎn)業(yè),勞均規(guī)模也不過1.3公頃。不過,其在筆者看來,這個過程在短期內(nèi)難以實現(xiàn),緊張的人地關系還會持續(xù)較長的時間。其次,中國的耕地承載了太多的社會壓力,目前,耕地仍承載著3億勞動力,為農(nóng)民提供著將近一半的收入。更重要的是,在短期內(nèi)農(nóng)民還不能被納入社會保障體系,農(nóng)民的就業(yè)渠道還是相對有限的,土地依然是農(nóng)民最后也是最穩(wěn)定的生存保障。最后,農(nóng)民基本上都是規(guī)避風險的,在非農(nóng)收入不穩(wěn)定和非農(nóng)生活不能得到穩(wěn)定保障的情況下,他們很可能不會放棄土地經(jīng)營權。在這種情況下,農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場應該是賣方市場,供給方的市場實力應該遠大于買方。出于對風險的規(guī)避,在土地流轉(zhuǎn)合約上供給方會更傾向于短期契約。只要契約是短期的,承包權就不可能穩(wěn)定。這樣,關于承包權不穩(wěn)定帶來的效率損失問題就很可能難以解決。

由以上分析可以發(fā)現(xiàn),新農(nóng)地制度政策傾向的轉(zhuǎn)變似乎沒有充分的理由,在此基礎上的政策意圖也很可能難以實現(xiàn)。因此,筆者對具有強制性特點的新農(nóng)地制度的合理性表示一定的質(zhì)疑。如何看待農(nóng)地制度的公平問題取決于對農(nóng)地性質(zhì)的理解,因此,有必要重新理解農(nóng)地的性質(zhì)。

三、重新理解農(nóng)地的性質(zhì)

如何看待中國農(nóng)地制度的效率問題,實際上就能夠反映出如何看待中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的道路以及農(nóng)村土地的性質(zhì)。上面已經(jīng)提到,在未來相當長的一段時期,規(guī)模經(jīng)營(包括適度規(guī)模經(jīng)營)不應該成為中國農(nóng)地制度的主要選項。在這種條件下,應該重新理解農(nóng)村土地的性質(zhì)。

要理解中國農(nóng)村土地的性質(zhì)首先要了解農(nóng)村土地的功能。一般來說,中國農(nóng)村土地應該具有兩項功能:一是保障功能,二是資本功能。土地的保障功能是以土地為依托,來滿足人類賴以生存的衣食供給、就業(yè)、養(yǎng)老等基本要求;而土地的資本功能則是視土地為資本,通過加入市場經(jīng)濟的運行,為投資者帶來預期收益。隨著不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不同,土地的功能已經(jīng)開始出現(xiàn)了較大的區(qū)域性差異,在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),土地的資本功能在不斷上升。不過,從整體上來看,在較長的一段時間里,土地保障功能的替代品還難以出現(xiàn),保障功能還會占據(jù)核心地位。正是基于這種考慮,James(1995)和Dong(1996)把土地均分看成是農(nóng)民克服生存壓力的一種集體回應。在這種情況下,土地的性質(zhì)更傾向于一個生產(chǎn)的平臺而不是產(chǎn)品,具有俱樂部物品的特性。集體成員擁有集體土地經(jīng)營權的依據(jù)是成員權,即土地集體所有制賦予村莊內(nèi)部每個合法成員平等地擁有村屬土地的權利。而成員權的基礎又是村民的生存權,村民的承包權能否得到保障主要取決于村民的生存權能否得到尊重。正如美國學者Scott(1976)在研究東南亞一些農(nóng)村地區(qū)的土地制度時所指出的:在人均土地資源稟賦極少的小農(nóng)經(jīng)濟中,農(nóng)民的理性原則是以生存安全為第一,而不是追求收入的最大化。他認為,農(nóng)民這種“道義經(jīng)濟”就使所有外在的制度、技術及習俗都必須首先服務于這一生存?zhèn)惱矶皇墙?jīng)濟“理性”。對中國大部分農(nóng)民而言,情況是一樣的。以往的研究往往傾向于把農(nóng)村土地作為一種產(chǎn)品或資本來看待,以此為基礎,它們關注的重點必然是這種產(chǎn)品所帶來的資本收益。如果從生產(chǎn)平臺性質(zhì)的角度去看農(nóng)村集體土地,其著重點就應該是集體土地所體現(xiàn)出來的社會生存能力,即集體土地所具有的滿足集體成員基本生存的能力。

農(nóng)地制度作為中國農(nóng)村社會的根本制度,它不只具有經(jīng)濟性,還具有社會性和政治性。因此,對農(nóng)地制度的考察不能僅僅從經(jīng)濟效率的角度來考慮,還要考慮其社會和政治影響。特別是在中國這種具有小農(nóng)特性的大國,社會轉(zhuǎn)型是一個長期的過程,農(nóng)地制度的實施不能不考慮社會成本。

四、新農(nóng)地制度可能造成的社會后果

審視農(nóng)村改革以來二十幾年的實踐會發(fā)現(xiàn),中國農(nóng)村土地的承包關系基本上形成了“鐵打的集體,流水的成員”的模式,土地承包隨人口調(diào)整而調(diào)整,盡管周期不定,但土地福利化基本上成為絕大多數(shù)農(nóng)民的共識。這種土地制度的目的就是要保障集體成員的生存,給予集體成員以生存能力。根據(jù)眾多人口學家預測,在未來30年左右的時間里,中國農(nóng)村人口仍會維持在6億~8億的水平,和現(xiàn)在差不多。進入21世紀幾年來,中國人口年均增長800萬左右,其中70%是農(nóng)村人口,隨著第四次人口生育高峰的到來,這個數(shù)值可能不止800萬??梢怨浪悖绻恋卣娴牟徽{(diào)整,在未來的30年里將有1.68億多的農(nóng)村人口自動失去土地承包權,即使其中有一半人口轉(zhuǎn)為城市人口,估計也會有0.84.億農(nóng)村人口失去土地權益。

此外,農(nóng)村婦女的土地承包權也存在被剝奪的風險?!锻恋爻邪ā芬环矫嬉?guī)定,“婦女結婚,在新居住地未取得承包地的,發(fā)包方不得收回其原承包地”;另一方面還規(guī)定,“承包期內(nèi),發(fā)包方不得調(diào)整承包地”。事實上,只要婦女新居住地不進行土地調(diào)整,她們得到土地承包權的可能性就幾乎不存在。盡管該法規(guī)定了新增人口(自然包括婚嫁的婦女)獲取土地的三個途徑,但其可行性是值得懷疑的:第一,5%的機動地數(shù)量遠遠不能滿足新增人口的需要,而且絕大部分農(nóng)村地區(qū)把機動地作為公共支出的收入來源,很少承包給新增人口;第二,對于絕大部分農(nóng)村地區(qū)來說,根本就沒有新開墾土地;第三,當存在轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)方式時,自愿交回承包權的可能性幾乎為零。按照2000年數(shù)據(jù),在今后20年要進入婚齡的婦女現(xiàn)在(0~25歲)人數(shù)約為2.3億,按70%比例估算,農(nóng)村婦女約為1.6億。這就意味著,如果嚴格執(zhí)行新農(nóng)地制度,將會有1.6億農(nóng)村婦女失去土地承包權,即使考慮轉(zhuǎn)向城市等原因脫離農(nóng)業(yè)的占1/2,也將有0.8億婦女失去土地承包權,除非她們嫁到本村或鄰村,但是,這樣又會帶來其他社會問題??偟膩碚f,如果真的30年不調(diào)整土地,到2036年,保守地估計將會有近1.64億農(nóng)村人口自動喪失土地承包權,約占當時農(nóng)村人口的1/4,這必然會造成嚴重的社會問題。

當然,隨著人口的調(diào)整,農(nóng)村新增人口可以通過土地流轉(zhuǎn)市場獲得土地經(jīng)營權,但是,這種途徑同樣也會帶來社會公平問題。由于緊張的人地矛盾,土地流轉(zhuǎn)市場很可能是賣方市場,這樣就極有可能使承包農(nóng)戶不但要承擔轉(zhuǎn)包費,還有可能難以享受國家的惠農(nóng)政策,從而影響土地資源的配置,形成社會矛盾。需要強調(diào)的是,即使新農(nóng)地制度能在很大程度上促進土地流轉(zhuǎn),由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的長期非均衡,小農(nóng)分散經(jīng)營的局面很可能難以改變。這顯然不是農(nóng)地制度改革的初衷。

五、結論

筆者認為,新農(nóng)地制度重效率的政策傾向在現(xiàn)階段和未來相當長的時期里是不可取的,農(nóng)地制度應該兼顧公平和效率且略偏于公平。一些學者對承包期30年不變政策的可行性提出了質(zhì)疑,在筆者看來,這種質(zhì)疑是有道理的。土地福利化是農(nóng)民的自發(fā)行為,是內(nèi)生的。新農(nóng)地制度是在用外生因素來打破內(nèi)生因素,其合理性本來就值得懷疑。筆者認為,原有制度中存在的效率缺失問題確實值得注意,但其消極影響遠沒有想像的那么嚴重;同時,在以往的研究中,一些學者也低估了公平的社會作用。因此,筆者認為,新農(nóng)地制度應該給公平以足夠的重視,只有這樣,才可能形成合理的農(nóng)地制度。