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1公共產(chǎn)品供給的內(nèi)涵

按照市場經(jīng)濟(jì)條件下公共財政的構(gòu)架和我國國情來理解,從政府職能和公共財政滿足社會公共需要這一核心出發(fā),公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)涵蓋如下方面:①安全事業(yè)保障,如國防、治安等;②公共事業(yè)保障,如科教文衛(wèi)等;③公益事業(yè)保障,如市政建設(shè)等;④監(jiān)督調(diào)控保障,如政府的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控。

按照上述理解,根據(jù)國民待遇原則的要求,政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給,應(yīng)當(dāng)和城市一樣,除了安全事業(yè)、監(jiān)督調(diào)控這兩項最基本的保障之外,最重要的保障應(yīng)有如下方面:

1.1農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最能體現(xiàn)政府的公共服務(wù)職能,它的受益對象廣泛,關(guān)系到農(nóng)民生產(chǎn)生活條件的改善、農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程和新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),如水、電、路等。這類建設(shè)必須納入到農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的范疇。

1.2農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套技術(shù)支撐體系建設(shè)它涵蓋了農(nóng)業(yè)內(nèi)部經(jīng)營管理、新產(chǎn)品的開發(fā)、新工藝的采用、良種的培育和推廣、農(nóng)機(jī)具的使用、農(nóng)作物病蟲害防治、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與結(jié)構(gòu)調(diào)整等一整套技術(shù)形成的有機(jī)整體。涉及到廣大的涉農(nóng)行政事業(yè)單位,如農(nóng)業(yè)主管部門、農(nóng)業(yè)科研院所、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣部門等。毫無疑問,按照現(xiàn)行行政管理體制,這類建設(shè)已經(jīng)納入到公共產(chǎn)品的范疇。

1.3農(nóng)村規(guī)劃服務(wù)建設(shè)根據(jù)現(xiàn)行行政管理體制,各級規(guī)劃部門均是政府的職能部門。但目前這些部門的服務(wù)職能還沒有完全向農(nóng)村延伸,農(nóng)村城鎮(zhèn)化、住宅規(guī)范化、生產(chǎn)、生活、中心集鎮(zhèn)的規(guī)劃與布局等急需規(guī)劃、經(jīng)管部門的參與。

1.4農(nóng)村教育文化醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)農(nóng)村教育文化醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè),關(guān)系到農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活能力的改善、自身綜合素質(zhì)的增強(qiáng)和思想道德境界的提高。建立適應(yīng)農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活需要的、布局合理的各類學(xué)校、圖書館、衛(wèi)生院,是解決農(nóng)民群眾上學(xué)難、看病難問題的精神期盼。

1.5農(nóng)村社會保障和扶貧體系建設(shè)農(nóng)村人口的養(yǎng)老保障、最低生活保障、農(nóng)村中因病因殘喪失勞動力、鰥寡孤獨(dú)、因?yàn)?zāi)害等造成家庭生活常年困難的農(nóng)戶的生活保障和扶貧救助,貧困地區(qū)農(nóng)村人口的生存環(huán)境的改善,必須和城市同類問題一樣有賴國家財政的轉(zhuǎn)移支付來解決。

2當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀

從當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀來看,各級政府對農(nóng)村的投資有所增加,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施有所改善,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村人居環(huán)境有所改觀。但長期積聚形成的農(nóng)村公共產(chǎn)品的短缺不可能一下子得到解決。存在的問題主要體現(xiàn)在如下方面:

2.1政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的定位不甚明確如科技文化衛(wèi)生“三下鄉(xiāng)”、“科普之春”等類似活動,只有上級號召,有關(guān)部門才聞風(fēng)而動,沒有長效機(jī)制。這折射出政府有關(guān)部門對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的認(rèn)識及定位上存在缺陷。按理,這本是這些部門的應(yīng)盡職責(zé),這和農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān),必須持之以恒地開展。

2.2政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給與財政支出極不相稱從總量與增速上看,國家財政對農(nóng)業(yè)的總支出由1950年的2.74億元增加到1997年的766.39億元,年均增長速度13.94%,同期國家財政對農(nóng)業(yè)的基本建設(shè)支出由約3.84億元增加到159.78億元,年均增長速度僅為9.64%,財政對農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出的平均增速低于對農(nóng)業(yè)總支出平均增速4.30個百分點(diǎn);同一時期國家財政支出總量由67.99億元增加到2613.98億元,年均增長速度為10.59%。財政對農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出平均增速低于國家財政支出的平均增速0.95個百分點(diǎn)。運(yùn)用Excel運(yùn)算工具,前推周期7年的條件下,擬合財政支出曲線為y=54.60x,R2=0.9997財政的農(nóng)業(yè)支出曲線為y=0.349x2-5.37x,R2=0.857財政的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出曲線為乘冪式y(tǒng)=1.2336x1.0539,R2=0.7591。擬合曲線均有較高的置信度,由此可見,財政的農(nóng)業(yè)支出政策效應(yīng)對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的短期改善是相當(dāng)明顯的,從長期看,其它擾動因素的影響會抵消該政策效應(yīng)。

2.3政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給和城市相比存在巨大的反差國家財政對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出、科教文衛(wèi)支出的增幅大大低于對城市的同種支出增幅。如從1952年到1998年,全國城市醫(yī)療專業(yè)技術(shù)人員從22.50萬人增加到281.90萬人,年均增長35.98%,每萬人擁有的醫(yī)療專業(yè)技術(shù)人員從27.14人增加到91.57人,凈增加64.43人;而同期全國農(nóng)村該指標(biāo)僅從46.50萬人增加到160.50萬人,年均僅增長2.67%,每萬人擁有的醫(yī)療專業(yè)技術(shù)人員僅從9.35人增加到17.07人,僅凈增加7.72人。國家財政對農(nóng)村社會保障支出的增幅亦大大低于對城市的同種支出增幅。如1987年,國家財政對全社會的社會福利費(fèi)開支為9.04億元,農(nóng)村僅占28.32%,而城市為71.68%;從1952到1987年,國家財政對全社會的社會福利費(fèi)開支年均增長29.90%,而農(nóng)村僅增長25.10%,低于城市4.80個百分點(diǎn)。從人均意義上看,農(nóng)村則更低。

2.4政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品支出存在著巨大的地區(qū)差距如從2004年地區(qū)投資看,東部地區(qū)農(nóng)村固定資產(chǎn)投資增長速度高于中、西部地區(qū),東、中、西部地區(qū)分別為7866億元、2307億元和1276億元,分別比上年增長20%、16.10%和5.10%。東部地區(qū)農(nóng)村固定資產(chǎn)投資額占全國的比重比上年提高1.50百分點(diǎn),中部地區(qū)下降0.20個百分點(diǎn),西部地區(qū)下降1.30個百分點(diǎn)[1]。

2.5政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投資從總量上看仍然無法滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要目前,全社會普遍關(guān)注的上學(xué)難、看病難、養(yǎng)老難問題在農(nóng)村尤為突出,嚴(yán)重地影響著農(nóng)村的和諧;假種子、假化肥、假農(nóng)藥大行其道,嚴(yán)重侵害了農(nóng)民利益;農(nóng)產(chǎn)品銷售難、農(nóng)民增收難、農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移難嚴(yán)重困擾著農(nóng)民。這些問題集中到一點(diǎn),就是政府公共產(chǎn)品供給在農(nóng)村的嚴(yán)重缺位。

3改善農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給機(jī)制構(gòu)架

3.1決策民主、規(guī)劃科學(xué)、管理規(guī)范的規(guī)劃決策機(jī)制是改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的先導(dǎo)規(guī)劃是新農(nóng)村建設(shè)的依據(jù),也是新農(nóng)村建設(shè)的龍頭?？茖W(xué)的規(guī)劃有助于防范新農(nóng)村建設(shè)中出現(xiàn)的布局亂散、建設(shè)無序、設(shè)施匱乏、環(huán)境不良、浪費(fèi)嚴(yán)重等問題。宏觀上,中央政府要科學(xué)制定長遠(yuǎn)規(guī)劃,把新農(nóng)村建設(shè)與推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化結(jié)合起來,進(jìn)行統(tǒng)籌考慮和安排[2]。微觀上,地方政府要將新農(nóng)村建設(shè)與村莊整治、道路修建、公益設(shè)施建設(shè)、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)村人居環(huán)境的改善等結(jié)合起來。因此,從中央到地方,應(yīng)建立統(tǒng)一調(diào)度,分級負(fù)責(zé),分步實(shí)施,管理科學(xué)的多方參與特別是農(nóng)民自己參與的民主規(guī)劃決策體系,這是新農(nóng)村建設(shè)中公共產(chǎn)品有計劃、按步驟、分階段穩(wěn)健供給的先導(dǎo)。

3.2政府主導(dǎo)、投資多元、設(shè)計科學(xué)的投資機(jī)制是新農(nóng)村建設(shè)中公共產(chǎn)品供給改善的保證新農(nóng)村建設(shè)特別是其公共事業(yè)建設(shè)和公益事業(yè)建設(shè),需要數(shù)額龐大的建設(shè)資金。新農(nóng)村建設(shè)的主體是農(nóng)民,但其公共產(chǎn)品的投資主體絕對不是農(nóng)民。農(nóng)村的道路、通訊、能源、用電用水、公共衛(wèi)生和活動場所、垃圾糞便的無害化處理工程的建設(shè),教育、衛(wèi)生、文化、體育等事業(yè)的發(fā)展,普遍屬于公共產(chǎn)品,缺乏市場盈利性,需要政府投資。要建立起政府投資為主,企業(yè)、社會民間、農(nóng)民個人投資為輔的多元化的投資機(jī)制。如新興工業(yè)化國家韓國1971-1984年新村運(yùn)動期間投入的財物總量年平均達(dá)5177億韓元,其中政府投入占57%,居民分擔(dān)11%,其余32%由民間團(tuán)體和公司承擔(dān)。按投資項目分類計算,農(nóng)村生產(chǎn)基礎(chǔ)建設(shè)占22.20%[3]。據(jù)研究,目前我國在落實(shí)兩個反哺的過程中,其三類資金來源按2004年有關(guān)統(tǒng)計資料測算,國有企業(yè)利潤分紅大約年600億元,生態(tài)建設(shè)基金大約年886億元,中央財政用于三農(nóng)的財政性資金2626億元,約占資金來源64%的財政性資金則需通過中央政府、省級政府提供政策、資金、技術(shù)和制度創(chuàng)新。要確保財政反哺資金的到位,需要解決財政“反哺”縣鄉(xiāng)政府這一約束條件,宏觀決策上要平衡運(yùn)用“多予,少取,放活”政策,繼續(xù)搞好種糧補(bǔ)貼、購買大型農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼等,建立反哺信息有效傳輸渠道,增強(qiáng)社會監(jiān)督,確保資金到位,專款專用[4]。

3.3高效優(yōu)質(zhì)、及時準(zhǔn)確、面向公眾的服務(wù)機(jī)制是新農(nóng)村建設(shè)中公共產(chǎn)品供給改善的基礎(chǔ)中央財政要加大財政對中西部地區(qū)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付力度,大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)。首先,要將農(nóng)村公共事業(yè)資源的整合與新農(nóng)村建設(shè)的規(guī)劃結(jié)合起來。農(nóng)民住宅生活區(qū)要適當(dāng)集中,合理布局,以便農(nóng)民群眾能享受到來自衛(wèi)生院、學(xué)校、文化站、農(nóng)技推廣站等農(nóng)村公共事業(yè)部門的便捷服務(wù)。其次,要加大對農(nóng)村公共事業(yè)部門的硬件建設(shè),改善其服務(wù)設(shè)施。如中小學(xué)校危房改造、鄉(xiāng)級衛(wèi)生院住院部建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站建設(shè)、學(xué)校電腦、醫(yī)院檢測設(shè)施的添置等。再次,要不斷完善各種惠農(nóng)政策的供給和落實(shí)機(jī)制。如鞏固新型合作醫(yī)療制度的試點(diǎn)成果,擴(kuò)大其覆蓋面,加快試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的推廣;保持農(nóng)村“兩免一補(bǔ)”政策的長效性,重點(diǎn)普及和鞏固擴(kuò)大農(nóng)村九年義務(wù)教育成果,調(diào)整改革農(nóng)村教育結(jié)構(gòu),大力發(fā)展農(nóng)村職業(yè)技術(shù)教育,“兩免一補(bǔ)”不能僅僅局限在義務(wù)教育領(lǐng)域,要向農(nóng)村的農(nóng)業(yè)職業(yè)技術(shù)教育延伸,使農(nóng)村的職業(yè)技術(shù)學(xué)校真正成為培養(yǎng)新型農(nóng)民的搖籃。德國“巴伐利亞試驗(yàn)”在學(xué)校推行“雙元制”教學(xué),使學(xué)生既學(xué)文化知識,又學(xué)實(shí)用技術(shù)的作法值得借鑒。最后,要探索適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)要求的新型農(nóng)村公共事業(yè)服務(wù)體系的改革之路。要加快實(shí)施廣播電視領(lǐng)域的“村村通”工程,使科技服務(wù)和科技扶貧開發(fā)工作緊密結(jié)合起來,實(shí)現(xiàn)科技推廣成效和專業(yè)技術(shù)人員績效的掛鉤。

3.4資金雄厚、覆蓋全面、運(yùn)作規(guī)范的幫扶保障機(jī)制是新農(nóng)村建設(shè)中公共產(chǎn)品改善的焦點(diǎn)從政府公共服務(wù)角度看:一要按照社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的要求,將全體農(nóng)村人口納入養(yǎng)老保險的范圍,通過中央投入,省、市、縣財政配套和農(nóng)民個人投入按比例解決其資金來源,同時政府社保部門的服務(wù)要相應(yīng)向農(nóng)村延伸;二要將解決農(nóng)村鰥寡孤獨(dú)、因病因殘喪失勞動能力人口的生活問題納入政府特種保障的范圍,各級民政部門要摸清底細(xì),提出救助標(biāo)準(zhǔn)和辦法,各級財政部門要撥付專項資金予以解決;三要解決好農(nóng)村中失地農(nóng)民的最低生活保障,政府除了合理確定低保標(biāo)準(zhǔn),給予適當(dāng)生活補(bǔ)助外,對有勞動能力者應(yīng)通過勞務(wù)輸出部門優(yōu)先引導(dǎo)其外出務(wù)工;四對因病因?yàn)?zāi)等造成家庭生活常年困難的農(nóng)戶,扶貧、民政和涉農(nóng)部門應(yīng)及時給予救助,并通過各種措施幫助其開展生產(chǎn)自救,走出困境。

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論文關(guān)鍵詞新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制構(gòu)架

論文摘要文章界定了農(nóng)村公共產(chǎn)品的內(nèi)涵,分析了其在農(nóng)村供給的現(xiàn)狀,探討了完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制的構(gòu)架。