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1.貧困地區(qū)農(nóng)村社會(huì)救助制度實(shí)施及存在的主要問題

1.1貧困地區(qū)農(nóng)村社會(huì)救助制度實(shí)施的現(xiàn)狀。

1.1.1農(nóng)村“五保戶”供養(yǎng)制度。20世紀(jì)50年代,我國(guó)開始建立“五?！惫B(yǎng)制度,這是農(nóng)村社會(huì)救助的一項(xiàng)重要制度。1994年,國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《農(nóng)村“五保”供養(yǎng)工作條例》,對(duì)農(nóng)村村民中符合條件的老年人、殘疾人和未成年人實(shí)行保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬的“五?！惫B(yǎng)制度。為解決部分生活不能自理的“五?！崩先说恼樟蠁栴},許多貧困地區(qū)相繼興辦敬老院,將這些人員集中供養(yǎng),并逐步發(fā)展成為“五?！惫B(yǎng)的一種重要形式。目前我國(guó)貧困地區(qū)農(nóng)村仍還有約2000萬老齡人口,按照這一實(shí)際需求狀況,“五保”供養(yǎng)遠(yuǎn)沒有滿足貧困地區(qū)農(nóng)村實(shí)際需要。

1.1.2農(nóng)村特困戶救助制度。農(nóng)村特困戶主要是指因病和因殘喪失勞動(dòng)力、鰥寡孤獨(dú)以及災(zāi)害等造成的家庭生活常年困難的農(nóng)戶。在現(xiàn)有國(guó)情國(guó)力的限制下,完全依靠地方政府的財(cái)力推行最低生活保障制度顯然還不可能。為此,2003年,國(guó)家民政部通過對(duì)農(nóng)村困難群體的調(diào)查研究,制定了對(duì)生活極度困難、自救能力很差的農(nóng)村特困戶的救濟(jì)辦法。主要做法是對(duì)不救不活的農(nóng)村特困戶發(fā)放《農(nóng)村特困戶救助證》,實(shí)行定期定量救濟(jì)。

1.1.3臨時(shí)救濟(jì)措施。臨時(shí)救濟(jì)的主要對(duì)象是不符合“五?！惫B(yǎng)條件和農(nóng)村特困戶救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)、生活水平略高于特困戶的一般貧困戶。這類貧困戶有一定勞動(dòng)能力、生活來源，其生活水平處于最低生活保障的邊緣地帶,一旦受到饑荒、疾病、意外傷害等影響,就很容易陷入貧困境地。對(duì)于這部分貧困戶,一些貧困地區(qū)的地方政府采取了臨時(shí)救濟(jì)的方式。臨時(shí)救濟(jì)一般都采取不定期的多種多樣的扶貧幫困措施,如年節(jié)來臨時(shí)給予生活補(bǔ)助或不定期地給予生活物品救助等。

1.1.4災(zāi)害救助制度。災(zāi)害救助對(duì)象是突然遭受災(zāi)害侵襲的農(nóng)戶。早在1950年初期,國(guó)務(wù)院就提出了“生產(chǎn)自救,節(jié)約度荒,群眾互助,以工代賑,并輔之以必要的救濟(jì)”的救災(zāi)方針;1983年,救災(zāi)工作思路又充實(shí)為“依靠群眾,依靠集體,生產(chǎn)自救,互助互濟(jì),輔之以國(guó)家必要的救濟(jì)和扶持”,并強(qiáng)調(diào)群眾自救與國(guó)家救濟(jì)相結(jié)合;到了上世紀(jì)90年代初,為探索救災(zāi)管理機(jī)制,國(guó)家民政部還提出了救災(zāi)工作分級(jí)管理,救災(zāi)資金分級(jí)負(fù)擔(dān)的理念。明確救災(zāi)工作的四級(jí)響應(yīng)規(guī)程。救災(zāi)資金則由中央安排特大自然災(zāi)害補(bǔ)助費(fèi),加上地方予以配套投入的資金,每年約在20~40億元左右,其中，70%以上用在貧困地區(qū)。

1.1.5最低生活保障制度。最低生活保障制度是國(guó)家和社會(huì)為保障收入難以維持最基本生活的貧困人口而建立的一種社會(huì)救濟(jì)制度。1994年以來,為了解決農(nóng)村困難群眾生活問題,國(guó)家民政部門進(jìn)行了建立農(nóng)村最低生活保障制度的試點(diǎn)探索。目前,有6個(gè)省(市)建立了城鄉(xiāng)一體的低保制度,被納入對(duì)象的人數(shù)為407萬人。但在各貧困地區(qū)極不平衡,有的貧困縣才幾十個(gè)人,有名無實(shí);有的貧困縣標(biāo)準(zhǔn)很低,每年僅有幾十元,并不能保障按時(shí)發(fā)放。

1.1.6扶貧政策。我國(guó)從上世紀(jì)80年代開始實(shí)施大規(guī)模的扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(簡(jiǎn)稱“八七扶貧計(jì)劃”)。起初只側(cè)重生產(chǎn)性扶貧,直到上世紀(jì)90年代后,扶貧政策才調(diào)整為全方位的扶貧,即注重提高貧困人口生產(chǎn)自救能力與給予貧困人口最低生活保障的救濟(jì)。以“造血”為目標(biāo)的扶貧政策顯然產(chǎn)生了巨大效應(yīng),貧困人口從2.5億人下降到現(xiàn)在的2300多萬人就是證明。但是,扶貧不能替代救濟(jì)政策也是顯而易見的,對(duì)于農(nóng)村“五保戶”和因病因殘喪失勞動(dòng)力、鰥寡孤獨(dú)、因?yàn)?zāi)害等造成家庭生活常年困難的特困人口,還是只能采取救濟(jì)政策。

1.2貧困地區(qū)農(nóng)村社會(huì)救助制度實(shí)施存在的主要問題。

1.2.1救助范圍有限,救助標(biāo)準(zhǔn)偏低。首先,我國(guó)社會(huì)救助的范圍十分有限。據(jù)有關(guān)專家預(yù)測(cè),我國(guó)貧困地區(qū)農(nóng)村每年因各種因素導(dǎo)致貧困而需要得到社會(huì)救助的對(duì)象近2億人,而實(shí)際能得到社會(huì)救助的人員不足應(yīng)救助對(duì)象的1/3。究其原因,一是在實(shí)際工作中,不合理的無勞動(dòng)能力、無法定贍養(yǎng)人的限制條件，使許多有實(shí)際困難的農(nóng)戶成為基層政府不管的對(duì)象。二是救助制度的透明度低,不少遭遇特大困難的人員或家庭,不知道從何種途徑尋求救助,而面向農(nóng)村的社會(huì)救助更是一直處于似有似無的狀態(tài)。其次,我國(guó)的救助標(biāo)準(zhǔn)太低。近年來,雖然社會(huì)救助經(jīng)費(fèi)有所增加,救助標(biāo)準(zhǔn)也有所提高,但救助標(biāo)準(zhǔn)太低的狀況并沒有得到根本改變。其原因主要是籌資渠道狹窄,經(jīng)費(fèi)不足。資金來源僅限于政府撥款,數(shù)額十分有限。

1.2.2資金來源無保證,數(shù)額不穩(wěn)定。絕大部分農(nóng)村集體財(cái)政能力弱,集體積累少,用以社會(huì)救助的資金十分有限。社會(huì)救助往往是錢多多補(bǔ),錢少少補(bǔ),無錢不補(bǔ),致使許多貧困戶、“五保戶”得不到及時(shí)救助,陷入貧困的惡性循環(huán)之中。加之土地保障的功能不斷弱化,單純地依靠土地,農(nóng)民很難在短期內(nèi)脫貧致富,因而急需將他們納入到國(guó)家的社會(huì)保障體系之中。

1.2.3社會(huì)救助法制化建設(shè)嚴(yán)重滯后。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助長(zhǎng)期處于一種無法律可依、無程序可循的無序狀態(tài),導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)救助實(shí)踐中明顯存在一些問題:一是救助對(duì)象和救助標(biāo)準(zhǔn)的隨意性。二是在具體程序上,缺乏一套規(guī)范的操作程序。三是在社會(huì)救助管理中,政出多門,表現(xiàn)出多龍治水的管理格局，而又沒有管理好。

2．確立新型農(nóng)村社會(huì)救助制度的新理念及完善的主要方面

2.1政府是農(nóng)村社會(huì)救助的主體。必須明確政府是農(nóng)村社會(huì)救助的主體，即政府是貧困地區(qū)農(nóng)村社會(huì)救助義不容辭的責(zé)任人。這是由國(guó)家的職責(zé)所決定的。國(guó)家作為社會(huì)的管理者,其社會(huì)職能要求國(guó)家必須以緩和社會(huì)矛盾、謀求社會(huì)安定、保障社會(huì)成員生存權(quán)利、增進(jìn)社會(huì)福利為己任。隨著社會(huì)的發(fā)展,國(guó)家角色由“守夜人”向“福利國(guó)家”轉(zhuǎn)變,國(guó)家除了維護(hù)社會(huì)秩序和國(guó)家安全之外,還要實(shí)現(xiàn)一個(gè)福利目標(biāo),即通過對(duì)國(guó)民收入的再分配,最終使公民的基本需求得到滿足。從現(xiàn)實(shí)實(shí)踐看,這是由我國(guó)的國(guó)情所決定的。我國(guó)現(xiàn)在正處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段,現(xiàn)實(shí)中存在著龐大的需要救助的群體,而民間及農(nóng)村合作組織又不具備籌集滿足此項(xiàng)需求的財(cái)源能力。從理論和實(shí)踐看,政府應(yīng)當(dāng)是社會(huì)救助的主要責(zé)任人。

2.2實(shí)行“低水平”、“廣覆蓋”原則。首先,農(nóng)村貧困地區(qū)社會(huì)救助水準(zhǔn)應(yīng)實(shí)行“低水平”原則。這是由我國(guó)現(xiàn)階段生產(chǎn)力發(fā)展水平和國(guó)力所決定,也是建立行之有效的新型農(nóng)村社會(huì)救助制度所要求。傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)救助的“超低水平”已嚴(yán)重脫離當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力發(fā)展水平和人民群眾生活水平的客觀實(shí)際,起不到保障農(nóng)村村民基本生活、維持最低生活水平的作用。而新型農(nóng)村社會(huì)救助的“低水平”不僅符合現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力發(fā)展水平和人民群眾生活水平的客觀實(shí)際,而且與時(shí)俱進(jìn),不斷適時(shí)地調(diào)整救助水準(zhǔn),真正起到了保障農(nóng)村村民基本生活、維持最低生活水平的作用。其次,還應(yīng)實(shí)行社會(huì)救助的“廣覆蓋”原則。這是由社會(huì)救助的基本原理公平性的要求和我國(guó)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和構(gòu)筑統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)的客觀要求所決定的。“廣覆蓋”的目的是為了更好地保證全體農(nóng)村困難群眾的最低生活水平,穩(wěn)定社會(huì)秩序。從社會(huì)的公平性看,我國(guó)社會(huì)保障制度改革的目標(biāo)也是要覆蓋農(nóng)村全體勞動(dòng)者。

2.3整合社會(huì)資源,積極開發(fā)民間救助。傳統(tǒng)的政府單一救助模式,隨著市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)體制改革的展開,日顯其弊端,也越來越不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。面對(duì)我國(guó)現(xiàn)實(shí)存在的龐大的需要救助的群體,社會(huì)救助需求巨大,而政府財(cái)力有限,不可能包攬所有的救助資金,基于此,在我國(guó)社會(huì)救助的主體結(jié)構(gòu)中,政府固然是第一責(zé)任主體,但僅靠政府這一單一主體織就社會(huì)救助的安全網(wǎng)是絕對(duì)不夠的。特別是我國(guó)具有扶危助困的優(yōu)良傳統(tǒng),樂善好施,民間力量在社會(huì)救助中一直發(fā)揮著重要作用。因此,我們有義務(wù)將這種優(yōu)良傳統(tǒng)承續(xù)下去,在強(qiáng)調(diào)政府在社會(huì)救助中的主導(dǎo)地位的同時(shí),充分調(diào)動(dòng)民間救助的積極性,動(dòng)員民間財(cái)力投入社會(huì)救助。

2.4完善“五保戶”生活供養(yǎng)制度。農(nóng)村“五保戶”是農(nóng)村養(yǎng)老問題的難點(diǎn),特別是在貧困地區(qū),“五保戶”的生活保障和養(yǎng)老問題,已經(jīng)成為一個(gè)難點(diǎn)。因此,必須改革和完善貧困地區(qū)農(nóng)村“五?！鄙罟B(yǎng)制度。改革的辦法是:將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“五?！崩先诉M(jìn)行普遍的調(diào)查登記,建立“五?！狈?wù)登記卡,實(shí)行計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)管理。凡愿意去敬老院的,實(shí)行集中供養(yǎng),不愿去的可由政府分散供養(yǎng)。國(guó)家每年撥出一定數(shù)額的專用經(jīng)費(fèi),地方政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體再?gòu)慕y(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)中撥出一定數(shù)額的經(jīng)費(fèi),由鄉(xiāng)政府統(tǒng)一管理,?？顚Ｓ?徹底解決“五保”老人的養(yǎng)老問題。

2.5完善貧困地區(qū)貧困人口的扶貧制度。我國(guó)已實(shí)施的扶貧制度,通過20多年來艱苦不懈的努力,全國(guó)的貧困人口由原來的2.5億逐漸下降到現(xiàn)在的2300多萬。但在一些貧困地區(qū),由于各種原因已經(jīng)脫貧的農(nóng)民又有重新返貧的現(xiàn)象出現(xiàn)。為了從根本上解決貧困人口的基本生活保障,必須建立貧困地區(qū)扶貧制度。一方面,對(duì)貧困地區(qū)實(shí)行大扶貧,即國(guó)家從政策、資金、物資上給予傾斜,重點(diǎn)扶持,使其整體上早日脫貧;另一方面,對(duì)貧困地區(qū)的貧困戶實(shí)行小扶貧,即政府從物資、技術(shù)、信息、勞務(wù)輸出等方面給予幫助、引導(dǎo),在貸款上給予優(yōu)惠,使他們?cè)缛罩赂弧Ｍ瑫r(shí),社會(huì)各界每年定期為貧困地區(qū)和貧困人口捐獻(xiàn)衣物、被褥和一定數(shù)額的現(xiàn)金,為扶貧事業(yè)獻(xiàn)愛心。這在今后一二十年之內(nèi),都將是貧困地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度實(shí)施過程中的一項(xiàng)不可缺少的重要內(nèi)容。

2.6建立和完善互助性社會(huì)救助機(jī)制。一是要建立社會(huì)幫扶制度。社會(huì)幫扶制度是指由政府統(tǒng)一組織,動(dòng)員社會(huì)各界共同參與,扶持幫助農(nóng)村貧困家庭發(fā)展生產(chǎn)、擺脫貧困的救助形式。幫扶的內(nèi)容則根據(jù)貧困戶的實(shí)際情況確定,即需要什么,就幫什么。當(dāng)然,幫扶可以采取多種形式。一方面,應(yīng)在城市與農(nóng)村、富裕地區(qū)與貧困地區(qū)之間建立穩(wěn)定的對(duì)口支援、協(xié)作關(guān)系,省級(jí)黨委、政府要定期檢查監(jiān)督;另一方面,應(yīng)以農(nóng)村社區(qū)為依托,開展?jié)殠屠У幕ブ顒?dòng),動(dòng)員社會(huì)各方面的力量共同解決貧困問題。二是要逐步建立和完善社會(huì)捐贈(zèng)機(jī)制。這是募集社會(huì)救助資金的重要渠道。應(yīng)逐步建立與完善集中性和經(jīng)常性捐贈(zèng)相結(jié)合的社會(huì)捐贈(zèng)制度。開展集中性捐贈(zèng),一般是在特大自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)進(jìn)行,平常之年,可以開展經(jīng)常性捐贈(zèng),應(yīng)建立自上而下的社會(huì)捐贈(zèng)網(wǎng)絡(luò),在基層社區(qū)合理分布捐贈(zèng)站點(diǎn),以保證捐贈(zèng)經(jīng)常化的正常開展。

2.7完善農(nóng)村醫(yī)療救助制度。到目前為止,全國(guó)基本建立了以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)村醫(yī)療救助制度,其救助對(duì)象僅限于農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)的農(nóng)民、農(nóng)村低保的家庭、重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象和基本喪失勞動(dòng)能力的殘疾人員,重點(diǎn)解決農(nóng)民因傳染病、地方病等大病而出現(xiàn)的因病致貧、因病返貧問題。因此,貧困地區(qū)在實(shí)施大病統(tǒng)籌的同時(shí),應(yīng)加大對(duì)困難、弱勢(shì)群體的幫扶力度,設(shè)立醫(yī)療救助專項(xiàng)基金,對(duì)上述人員及個(gè)別發(fā)生大額醫(yī)療費(fèi)用,嚴(yán)重影響其基本生活的參保對(duì)象實(shí)施除大病統(tǒng)籌外的醫(yī)療救助。從目前的情況看,建立貧困地區(qū)醫(yī)療救助制度是解決貧困地區(qū)農(nóng)民因病致貧、因病返貧的重要社會(huì)救助內(nèi)容。

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摘要：當(dāng)前,貧困地區(qū)農(nóng)村社會(huì)救助制度實(shí)施中還存在一些突出的問題。因此,本文提出了確立新型農(nóng)村社會(huì)救助制度的新理念及完善的主要方面：應(yīng)以政府為主導(dǎo),社會(huì)互助為補(bǔ)充,實(shí)現(xiàn)低水平、廣覆蓋的原則,并以貧困性救助、疾病性救助、社會(huì)互助為主要內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：貧困地區(qū)農(nóng)村社會(huì)救助社會(huì)保障