導語：農(nóng)村宅基地制度改革對北京的啟示一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

農(nóng)村宅基地制度改革，是深化農(nóng)村改革的一項重要內(nèi)容。近年來，中央一號文件多次就深化農(nóng)村宅基地制度改革進行部署，國家也相繼出臺了一系列法律法規(guī)，為全國穩(wěn)步推進農(nóng)村宅基地制度改革指明了發(fā)展方向。許經(jīng)勇認為，農(nóng)村宅基地的合理流動，是提高農(nóng)村宅基地利用效率、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重要途徑。貴州、上海、浙江、河南等地針對農(nóng)村宅基地退出、宅基地使用權流轉(zhuǎn)等做過一些有益探索。2015年安徽省金寨縣被列為全國農(nóng)村宅基地制度改革試點縣。在改革實踐中，金寨始終堅持從實際出發(fā)，創(chuàng)造性地貫徹中央的精神，落實省委的決策部署，按照“摸清情況、打牢基礎、規(guī)劃引領、穩(wěn)步推進”的總體思路，積極探索具有安徽特色和金寨特點的有效做法，堅持黨政引領、村組主導、農(nóng)民主體，注重統(tǒng)籌規(guī)劃，強化農(nóng)經(jīng)監(jiān)管，加強權益保障，推動綜合改革，走出了一條獨特的農(nóng)村宅基地制度改革探索之路。

一、主要做法

（一）注重明確相關主體角色定位，發(fā)揮地方政府、村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶“三位一體”作用

黨政引領就是堅持地方黨委、政府在農(nóng)村改革中的引領者地位，這是農(nóng)村宅基地制度改革的根本保障。金寨縣委、縣政府確定了試點總體方案，制定了相關政策，夯實了農(nóng)村宅基地管理基礎。注重發(fā)揮規(guī)劃引領，突出激勵引導，提出了“嚴格控制增量，穩(wěn)妥消化存量，積極引導變量”的改革基本理念；嚴控農(nóng)民違章、無序建房，引導農(nóng)民自愿騰退閑置浪費的宅基地，以優(yōu)惠的政策引導農(nóng)民進城入鎮(zhèn)；制定出臺了《金寨縣農(nóng)村宅基地自愿退出獎勵扶持辦法（試行）》等一系列規(guī)章制度，完善了農(nóng)村宅基地管理和審批制度，保障農(nóng)民合法居住權，分類明確宅基地有償使用標準和獎勵補助標準，實現(xiàn)搬得出、留得住、能致富。村組主導就是堅持把村集體經(jīng)濟組織(村組)作為農(nóng)村改革的主導力量，這是農(nóng)村宅基地制度改革的橋梁紐帶。金寨堅持村民自治原則，堅持把村集體經(jīng)濟組織作為改革的運行主體，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部的指導下，建立了由村民事務理事會主導的宅基地管理議事、民主監(jiān)督和服務群眾機制，具體改革事項由理事會實施，確保了農(nóng)村宅基地制度改革在民主法治的軌道上有序推進。農(nóng)民主體就是充分尊重農(nóng)民在農(nóng)村改革中的主人翁地位，這是農(nóng)村宅基地制度改革的主體力量。金寨充分尊重村民的主體地位，充分保障村民的知情權、監(jiān)督權和參與權，切實保障農(nóng)民的宅基地權益，各村每項改革內(nèi)容都經(jīng)過村民小組會議和成員代表會議討論決定，充分尊重了農(nóng)民的意愿和民主權益。

（二）科學制定宅基地制度改革的統(tǒng)籌規(guī)劃，在制度規(guī)范中實現(xiàn)土地資源的集約化利用

統(tǒng)籌規(guī)劃就是科學規(guī)劃好農(nóng)村改革的藍圖，這是農(nóng)村宅基地制度改革的有力舉措。金寨注重摸清底數(shù)，規(guī)范制度建設，發(fā)揮規(guī)劃作用，實現(xiàn)土地節(jié)約集約利用。一是注重調(diào)查摸底。深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組、農(nóng)戶，了解社情民意，開展全縣農(nóng)村宅基地及農(nóng)民住房現(xiàn)狀等專項調(diào)查，摸清基本情況。二是加強制度規(guī)范。指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)村制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定辦法(試行)》《村民事務理事會工作制度》等制度，為試點工作的有序推進奠定了良好基礎。三是強化規(guī)劃管控。結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設，村莊布點規(guī)劃在不突破改革底線的前提下，充分尊重群眾意愿，打破行政區(qū)域界限，突破生產(chǎn)資料與權屬資源，實現(xiàn)土地資源節(jié)約集約利用，讓農(nóng)民利益最大化，原則上推行“1+1”格局，即一個中心村莊，再布一個副中心村莊或保留一個大的自然村莊，最多不超過“1+3”。

（三）有效發(fā)揮農(nóng)經(jīng)監(jiān)管職能作用，實現(xiàn)農(nóng)村宅基地制度改革的制度化、規(guī)范化發(fā)展

農(nóng)經(jīng)監(jiān)管就是要充分發(fā)揮農(nóng)經(jīng)監(jiān)管部門在農(nóng)村宅基地制度改革中的指導作用，完善相關制度和程序，確保農(nóng)村改革航船平穩(wěn)前行，這是農(nóng)村宅基地制度改革的成功關鍵。金寨切實發(fā)揮村級規(guī)劃的管控作用，改革宅基地審批管理制度，充分發(fā)揮集體經(jīng)濟組織的作用，形成一整套完備的審批、分配、監(jiān)管機制；加快推行集體經(jīng)濟組織主導下宅基地有償使用制度，逐步解決歷史原因造成的宅基地超標準占用、一戶多宅和非本集體經(jīng)濟組織成員占有和使用宅基地等問題；不斷加大資金整合力度，打破部門壁壘，充分利用好優(yōu)惠政策和項目資金，引導和激勵農(nóng)民自愿騰退閑置宅基地。

（四）切實保障農(nóng)民的合法權益，有序推動宅基地的依法公正公開取得

權益保障就是充分維護農(nóng)民的合法正當權益，這是農(nóng)村宅基地制度改革的目的和重要特征。金寨注重總結(jié)全縣23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)模擬推演經(jīng)驗，按照試點實施方案，全面鋪開宅基地制度改革，實現(xiàn)宅基地的依法公正取得，保障農(nóng)民的合法利益。一方面，加快推進村莊規(guī)劃編制、土地利用總體規(guī)劃編制和農(nóng)村地籍調(diào)查，下放審批權限，簡化審批手續(xù)，加強村民自治和民主管理，探索不同區(qū)域“一戶一宅”“戶有所居”的不同實現(xiàn)形式，以完善的措施、配套的政策保障農(nóng)民宅基地合法權益。另一方面，圍繞實現(xiàn)戶有所居，保障宅基地的依法公平取得。針對不同地區(qū)的特點，在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，繼續(xù)實行“一戶一宅”面積法定的宅基地分配制度；在人均耕地少，二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達的地區(qū)，以及土地整治、地質(zhì)災害治理村莊搬遷等地，實行相對集中統(tǒng)建、多戶聯(lián)建等方式落實“一戶一宅”；在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設擴展邊界內(nèi)，探索集中建設農(nóng)民公寓、農(nóng)民住宅小區(qū)。

（五）大力推進綜合配套改革，努力實現(xiàn)農(nóng)村宅基地制度改革的協(xié)同發(fā)展

綜合改革就是從提高農(nóng)村改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性出發(fā)，充分利用相關政策、資源，實現(xiàn)農(nóng)村改革的協(xié)同發(fā)展，這是農(nóng)村宅基地制度改革的短板和努力方向。金寨注重從政策扶持、制度突破、利益維護、市場參與等方面做好綜合配套改革。一是用好移民搬遷政策。通過協(xié)調(diào)和爭取，國家農(nóng)發(fā)行支持該縣8億元用于扶貧移民搬遷和宅基地退出復墾及補償；結(jié)合大中型水庫移民避險解困和易地扶貧搬遷項目，建設搬遷安置房，實現(xiàn)移民避險、扶貧解困、園區(qū)發(fā)展、土地集約利用與宅改工作的有機結(jié)合、互相補充。二是加大綜合配套改革力度。將農(nóng)村宅基地制度改革與農(nóng)村金融改革等工作相結(jié)合，協(xié)同推進；著力完善配套政策，切實加強綜合配套支持，加快推進宅基地綜合整治。三是初步探索宅基地的市場化。利用農(nóng)村產(chǎn)權交易中心，結(jié)合農(nóng)村金融改革，發(fā)揮市場作用，開展宅基地財產(chǎn)權抵押擔保試點，以多種形式實現(xiàn)宅基地用益物權，初步實踐探索了宅基地的資本化。

二、初步成效和困境

（一）取得的初步成效

1.農(nóng)村宅基地管理基礎得到進一步加強

一方面，金寨通過農(nóng)村宅基地的摸底排查、建設規(guī)劃的編制、改革試點的示范效應，以及相關規(guī)章制度的完善，為全縣農(nóng)村宅基地制度改革的有序開展打下了堅實的基礎；另一方面，通過宣傳教育和試點工作的示范帶動，農(nóng)民進一步認識到了宅基地的集體所有制，了解了農(nóng)村宅基地的相關政策，增強了宅基地的產(chǎn)權認知，有利于宅基地制度改革的規(guī)范化、制度化、法制化管理，為下一步全面推動改革營造了良好的氛圍。

2.村莊規(guī)劃得到進一步規(guī)范

金寨制定了《中共金寨縣委金寨縣人民政府關于農(nóng)村宅基地制度改革試點工作的實施意見》，提出了嚴控宅基地總體規(guī)模、嚴格宅基地面積標準和強化宅基地審批管理的要求，加強宅基地收益分配監(jiān)管。試點以來，該縣沒有出現(xiàn)一起農(nóng)村違章建房現(xiàn)象。

3.土地集約利用水平得到進一步提高

金寨嚴格實施宅基地制度改革實施方案，嚴格執(zhí)行村莊建設規(guī)劃，嚴格控制增量，嚴控農(nóng)民違章、無序建房，穩(wěn)妥消化存量，積極探索宅基地退出激勵機制，有效引導變量，注重發(fā)揮規(guī)劃引領，強化違章查處，突出激勵引導，促進耕地保護。目前，全縣有意愿退出宅基地進城入鎮(zhèn)購房或到中心村莊建房的農(nóng)戶明顯增多，土地集約利用水平明顯提高。

4.社會公平和農(nóng)民利益得到進一步維護

通過前期試點和宅基地摸底調(diào)查，基本摸清了“一戶多宅”“超面積戶”等情況，對于宅基地超標準占用、非本集體經(jīng)濟組織成員占有和使用宅基地等問題，按照要求收取有償使用費，“一戶多宅”的，只能自愿保留一處宅基地，多宅部分退出前實行有償使用，改變了以往無故多占集體土地的不公平現(xiàn)象，維護了廣大農(nóng)民的切身利益，一定程度上體現(xiàn)了宅基地的經(jīng)濟價值，彰顯了社會公平。

（二）存在的一些困境

金寨農(nóng)村宅基地制度改革也有一些困境，主要是：試點改革雖整體進行良好，但一些村民仍在觀望；政策支持力度有限，資金來源難題仍難有效破解；村集體經(jīng)濟組織難以勝任農(nóng)村宅基地管理主體角色；宅基地的市場價值和資本化利用尚需深入研究。這些困境在全國其他省市宅基地試點改革中也多少存在，屬于共性問題，需要我們引起重視。

三、幾點啟示

目前，北京市在大興、懷柔等地也在積極開展農(nóng)村宅基地制度改革探索，如何結(jié)合北京實際，借鑒金寨經(jīng)驗，推動全市農(nóng)村改革有序推進，為農(nóng)村發(fā)展提供新動力，讓廣大農(nóng)民有更多的獲得感，是擺在我們農(nóng)經(jīng)工作者面前的一項重要任務。

（一）必須尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，保持開拓進取、攻堅克難的精神狀態(tài)，積極探索具有北京特色、符合客觀規(guī)律的創(chuàng)新發(fā)展之路

北京市在農(nóng)村宅基地制度改革中，要善于把中央精神和本地實際緊密結(jié)合起來，根據(jù)全市宅基地資源狀況和實際情況，因地制宜、因勢利導地推動農(nóng)村宅基地改革試點工作。全市要充分尊重群眾的首創(chuàng)精神，大力弘揚敢為天下先的改革精神，增強農(nóng)民的改革獲得感。全市要大力完善村集體經(jīng)濟組織的法人治理結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮村規(guī)民約、村民民主自治和村民自我約束自我管理在農(nóng)村改革中的積極作用，充分保障農(nóng)民的參與權、知情權和監(jiān)督權。

（二）必須堅持科學規(guī)劃先行，綜合配套改革推進，貫徹“五大”發(fā)展新理念，努力走可持續(xù)的科學發(fā)展之路

北京市要堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的“五大”發(fā)展新理念，不斷創(chuàng)新農(nóng)村改革的發(fā)展思路，拓寬宅基地制度改革的發(fā)展途徑，更加注重發(fā)展的科學內(nèi)涵、整體協(xié)調(diào)和持久永續(xù)，不斷提高全市農(nóng)村改革的質(zhì)量和水平。全市要嚴守“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”三條底線，切實做好農(nóng)村宅基地制度改革的總體規(guī)劃。全市要樹立農(nóng)村改革一盤棋的思想，大力推進農(nóng)村綜合配套改革，將宅基地制度改革與農(nóng)村金融改革等農(nóng)村改革統(tǒng)一起來、協(xié)調(diào)起來，通盤考慮、綜合推進，既要學會“彈鋼琴”，又要明白“大合唱”。

（三）必須切實發(fā)揮農(nóng)經(jīng)監(jiān)管職能，始終維護農(nóng)民合法利益，促進社會公平，努力走農(nóng)村改革的和諧發(fā)展之路

北京市農(nóng)經(jīng)監(jiān)管部門要充分發(fā)揮職能，管理好村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的資產(chǎn)，做好農(nóng)民的“管家”；完善好相關制度規(guī)范，堵住農(nóng)村集體資產(chǎn)流失的漏洞，當好農(nóng)民利益的堅定維護者。全市要在堅持宅基地集體所有的基礎上，把激發(fā)宅基地制度改革活力和實現(xiàn)各方面利益有機結(jié)合起來，嚴格實施宅基地自愿退出獎勵、有償使用等制度規(guī)范，把握好騰退宅基地的有效利用、規(guī)模管理和集中經(jīng)營的度，堅持農(nóng)村改革發(fā)展成果由人民共享，促進社會公平正義。全市各級政府要尊重農(nóng)民意愿和維護農(nóng)民權益，把選擇權交給農(nóng)民，賦予農(nóng)民更多宅基地用益物權和財產(chǎn)權利，持續(xù)做好自愿退出宅基地農(nóng)民和進城購房農(nóng)民的社會保障、財產(chǎn)權益等享有工作，加快推進戶籍制度等配套改革。

（四）必須堅持黨的領導，充分發(fā)揮政府和市場雙重作用，努力走中國特色的農(nóng)村改革之路

北京市要堅持黨管農(nóng)村工作這個原則，充分發(fā)揮地方黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，按照中央政策和精神，結(jié)合京郊實際，明確宅基地制度改革的基本思路和工作重點，做農(nóng)村改革的引領人。全市各級組織要確保農(nóng)村黨組織在農(nóng)村各項工作中居于領導核心地位，把村級黨組織建設成為落實黨的政策、帶領農(nóng)民致富、密切聯(lián)系群眾的堅強領導核心，齊心協(xié)力把農(nóng)村改革辦好，成為鄉(xiāng)親們的貼心人。全市各級政府既要切實轉(zhuǎn)變政府職能，堅持依法行政，持續(xù)加大對農(nóng)村改革的政策資金扶持力度，又要有效發(fā)揮市場作用，嘗試打破宅基地成員性和無償性，探索推動宅基地的資本化，成為農(nóng)民致富的帶領人。建議先開放村內(nèi)及村級宅基地交易，限于農(nóng)民身份的人之間出租、轉(zhuǎn)讓，在條件成熟后，探索農(nóng)村宅基地入市實踐，實現(xiàn)農(nóng)村宅基地的對外交易。這個過程要審慎穩(wěn)妥推進，不可操之過急，一定要把握好度。

作者:李建黎 單位:北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心

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