導(dǎo)語(yǔ)：官僚制的困境與創(chuàng)新研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

理性官僚制作為一種現(xiàn)代組織形式，在各國(guó)政府和大的企事業(yè)機(jī)構(gòu)的行政管理中得到廣泛采用，這個(gè)格局至今沒(méi)有根本改變。但是隨著時(shí)代的巨變，尤其是信息經(jīng)濟(jì)時(shí)代和后工業(yè)化社會(huì)的來(lái)臨，理性官僚制在應(yīng)對(duì)時(shí)局的變化方面顯得缺乏靈活性，曾經(jīng)值得稱(chēng)道的“效率”也大大下降。如何改革現(xiàn)有的官僚制，“建立和維持一個(gè)順乎民意而負(fù)責(zé)的官僚機(jī)構(gòu)，是現(xiàn)代化和正在現(xiàn)代化的社會(huì)－資本主義社會(huì)或社會(huì)主義社會(huì)、發(fā)達(dá)社會(huì)或落后社會(huì)－的難題之一”【1】。許多國(guó)家的政府和企事業(yè)機(jī)構(gòu)為提高行政管理的效率而進(jìn)行了卓有成效的改革努力，國(guó)外學(xué)者也在這個(gè)領(lǐng)域里進(jìn)行了有益的新探索，總結(jié)了改革的經(jīng)驗(yàn)和價(jià)值取向，提出了進(jìn)一步改革的思路。他山之石，可以攻玉，了解和學(xué)習(xí)西方的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以及各國(guó)學(xué)者的最新研究成果，對(duì)推進(jìn)我國(guó)當(dāng)前的政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革、提高政府部門(mén)和企事業(yè)機(jī)構(gòu)的行政工作效率會(huì)有重要的啟迪作用。

一，現(xiàn)性官僚制的特點(diǎn)

要理解當(dāng)前西方所進(jìn)行的官僚制改革，就必須首先要了解現(xiàn)性官僚制的特點(diǎn)?，F(xiàn)性官僚制通常指以相對(duì)專(zhuān)業(yè)化的官僚為主體，所構(gòu)成的政府和企事業(yè)的一系列制度和原則的總和；它實(shí)質(zhì)上是一種官僚體系，是近代尤其是產(chǎn)業(yè)革命后發(fā)明與創(chuàng)造出來(lái)的主要用來(lái)指導(dǎo)政府和企事業(yè)活動(dòng)的組織形式，也是迄今為止最有效、最流行和最成功的組織形式。它意味著理性和效率，是極權(quán)主義統(tǒng)治濫用權(quán)力的取代物【2】。在現(xiàn)代政治制度里，由于官僚幾乎包辦了政治制度的輸出，極大地影響著決策過(guò)程，起著大部分裁決和傳達(dá)信息的功能作用，充當(dāng)著利益表達(dá)者和聚合者的角色，所以，官僚制機(jī)構(gòu)的作用不可或缺，人們不可能發(fā)明一種方法在沒(méi)有官僚機(jī)構(gòu)提供的組織、分工和專(zhuān)業(yè)的情況下進(jìn)行大規(guī)模的社會(huì)工作?！?】歷史上拋棄和砸碎官僚制的革命均以失敗而告終就是明證。

德國(guó)著名學(xué)者馬克斯·韋伯曾經(jīng)對(duì)理性官僚制進(jìn)行了詳細(xì)的研究和總結(jié)，提出了系統(tǒng)化的理性官僚制理論，奠定了現(xiàn)代組織理論基礎(chǔ)。他所說(shuō)的理性官僚制是建立在合法型統(tǒng)治理論的基礎(chǔ)之上的。他認(rèn)為任何統(tǒng)治或權(quán)威都必須有某種形式的合法性做基礎(chǔ)，歷史上能被社會(huì)接受的合法統(tǒng)治大致有三種純粹的類(lèi)型，即合法型統(tǒng)治、傳統(tǒng)型統(tǒng)治和魅力型統(tǒng)治。傳統(tǒng)型統(tǒng)治是建立在一般的相信歷來(lái)適用的傳統(tǒng)的神圣性和由傳統(tǒng)授命實(shí)施權(quán)威的統(tǒng)治者的合法性之上；魅力型統(tǒng)治是建立在非凡的獻(xiàn)身于一個(gè)人以及由他所默示和創(chuàng)立的制度的神圣性、或者英雄氣概、或者楷模樣板之上；而合法型統(tǒng)治是建立在相信統(tǒng)治者的章程所規(guī)定的制度和指令權(quán)利的合法性之上，是合法受命進(jìn)行統(tǒng)治的，這種統(tǒng)治服從有合法章程的、事務(wù)的、非個(gè)人的制度和由它所確定的上司。傳統(tǒng)型統(tǒng)治和魅力型統(tǒng)治都屬于非理性的統(tǒng)治，不宜作為現(xiàn)代行政組織的基礎(chǔ)。而合法型統(tǒng)治屬于理性的統(tǒng)治，因?yàn)樗⒃谙率龇ㄖ朴^念基礎(chǔ)之上的，即“通過(guò)協(xié)議的或強(qiáng)加的任何法都可能以理性為取向，即目的合乎理性或價(jià)值合乎理性為取向（或者兩者兼而有之），并制訂成章程”，因此它可以作為現(xiàn)代官僚行政管理組織的基礎(chǔ),同時(shí)后者也是合法型統(tǒng)治的最純粹類(lèi)型?！?】

歷史上任何制度的產(chǎn)生都需要特定的環(huán)境，理性官僚制的產(chǎn)生也概莫能外，它的產(chǎn)生至少需要以下幾個(gè)方面的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)前提：1，貨幣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；2，行政管理的范圍和數(shù)量的擴(kuò)大；3，行政管理強(qiáng)度的深化和現(xiàn)代交流手段（公共的陸路、水路、鐵路、電報(bào)等等）的現(xiàn)代化；4，現(xiàn)代資本主義的經(jīng)濟(jì)交往要求行政管理具有盡可能快捷地、精確地、明晰地、持續(xù)地完成任務(wù)的純技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)；5，國(guó)家權(quán)力和行政管理運(yùn)作手段的集中；6，現(xiàn)代群眾民主的建立與人和物意義上的“法律平等”?！?】根據(jù)以上前提條件，理性官僚制的行政管理只能首先發(fā)生在西方的現(xiàn)代資本主義國(guó)家，因?yàn)樗鼈儞碛邪l(fā)育良好的理性法律、貨幣經(jīng)濟(jì)、發(fā)達(dá)的通訊和運(yùn)輸手段、先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和行政手段的集中化，而象中國(guó)這樣擁有悠久傳統(tǒng)官僚制歷史的國(guó)家，則由于缺乏這些條件難以成為理性官僚制的發(fā)源地和生長(zhǎng)地。事實(shí)上，現(xiàn)代資本主義與現(xiàn)性官僚制有著不解之緣，因?yàn)樗紫仍跉v史上創(chuàng)造了對(duì)持久穩(wěn)定的、嚴(yán)肅緊張的和可預(yù)計(jì)性的官僚制行政管理的需要，同時(shí)也提供了官僚制以最合理形式賴(lài)以存在的最合理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，如貨幣資金和現(xiàn)代技術(shù)條件等等。

具體而言，理性官僚制的行政管理有著以下幾個(gè)突出特點(diǎn)：1，法制化?，F(xiàn)代行政管理機(jī)構(gòu)有其固定的權(quán)限范圍，并且由法律或行政法規(guī)來(lái)加以規(guī)定，行政事務(wù)在權(quán)限范圍內(nèi)按法規(guī)持續(xù)地運(yùn)作；有明確劃分責(zé)權(quán)的規(guī)章制度和工作程序；采取檔案制度化進(jìn)行管理。2，科層化。實(shí)行機(jī)關(guān)等級(jí)制和職務(wù)等級(jí)制原則，按權(quán)力自上而下排列成嚴(yán)格規(guī)定的等級(jí)層次結(jié)構(gòu)體系，并按等級(jí)賦予相應(yīng)的權(quán)力，各個(gè)層級(jí)的官員和機(jī)構(gòu)都接受?chē)?yán)格的監(jiān)督；官員職務(wù)的升遷根據(jù)年資或政績(jī)，或者兩者兼而有之。3，公私分開(kāi)。主張嚴(yán)格的公事公辦，公私界限分明，公務(wù)活動(dòng)領(lǐng)域與私人生活領(lǐng)域有明顯區(qū)別，工作區(qū)域與生活區(qū)域分開(kāi)；行政管理班子同行政管理物資和生產(chǎn)物資完全分開(kāi)；任職人員對(duì)職位不能占為己有。4，專(zhuān)業(yè)化。主張技術(shù)專(zhuān)長(zhǎng)，官員的選拔和任命注重知識(shí)和業(yè)務(wù)能力；注重專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)；實(shí)行分工的原則，解決事務(wù)“不看人辦事”，而是根據(jù)可以預(yù)計(jì)的規(guī)則，排除一切純粹個(gè)人的、一切非理性的、不可預(yù)計(jì)的感覺(jué)因素。5，職業(yè)化。要求行政官員全身心地投入公務(wù)活動(dòng)，職務(wù)就是“職業(yè)”，就任職務(wù)就要承擔(dān)一種忠于職守的義務(wù)；采用固定的貨幣薪金支付報(bào)酬。6，效果的可預(yù)見(jiàn)性。理性官僚制作為一種社會(huì)組織的特殊形式，其存在便于將總體法規(guī)應(yīng)用于具體情況，從而增加了行動(dòng)的可預(yù)見(jiàn)性，“對(duì)于官僚體制來(lái)說(shuō)，‘可預(yù)見(jiàn)的規(guī)則’，具有真正決定性的意義?！薄?】

因此，理性官僚制這一組織形式的行政管理是屬于目的合理性的管理行為，體現(xiàn)了科學(xué)精神、法制精神與理性精神，拋棄了經(jīng)驗(yàn)管理過(guò)程中的人治因素，避免了任性專(zhuān)斷和感情用事，帶來(lái)了理性與效率，“精確、迅速、明確、精通檔案、持續(xù)性、保密、統(tǒng)一性、嚴(yán)格的服從、減少摩擦、節(jié)約物資費(fèi)用和人力，在由訓(xùn)練有素的具體官員進(jìn)行嚴(yán)格官僚體制的、特別是集權(quán)體制的行政管理時(shí)……能達(dá)到最佳的效果?！薄?】所以韋伯盛贊官僚體制的行政管理是“實(shí)施統(tǒng)治形式上最合理的形式”，各個(gè)領(lǐng)域里（國(guó)家、教會(huì)、軍隊(duì)、政黨、經(jīng)濟(jì)企業(yè)、利益集團(tuán)、協(xié)會(huì)、基金會(huì)等等）現(xiàn)代團(tuán)體形式的發(fā)展，一般都與官僚體制的行政管理的發(fā)展和不斷增強(qiáng)有關(guān)?！?】正因?yàn)槿绱?，它適應(yīng)了隨現(xiàn)代化浪潮而來(lái)的現(xiàn)代政府、企業(yè)和一切大型社會(huì)組織管理復(fù)雜化的需要，并同自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、完備的理性法律和適應(yīng)社會(huì)變化的嶄新倫理原則一起，推動(dòng)著近現(xiàn)代社會(huì)的不斷進(jìn)步和發(fā)展。

二，時(shí)代的挑戰(zhàn)與面臨的困境

理性官僚制在近現(xiàn)代史上起過(guò)重要的進(jìn)步作用，而時(shí)代的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步也不斷向它提出新的挑戰(zhàn)。特別是20世紀(jì)下半葉以來(lái)，高新技術(shù)革命使得世界發(fā)生著日新月異的變化，社會(huì)發(fā)展的速率和節(jié)奏愈來(lái)愈快，社會(huì)的復(fù)雜性較以往大為增加,這一切都是產(chǎn)業(yè)革命時(shí)代所望塵莫及的；而自70年代以后，人類(lèi)社會(huì)的腳步已經(jīng)開(kāi)始邁向后工業(yè)化社會(huì)或后現(xiàn)代化社會(huì)，跨入到信息革命和知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的門(mén)檻。在這種新形勢(shì)下，政府與企業(yè)相互滲透產(chǎn)生出混合經(jīng)濟(jì)，規(guī)模巨大的跨國(guó)公司出現(xiàn)在世界各地，全球化一體化浪潮越來(lái)越成為大勢(shì)所趨。與此同時(shí)，人口素質(zhì)極大提高，人口流動(dòng)非常頻繁和迅速，人們的工作價(jià)值觀趨向追求更多參與、更有意義的和創(chuàng)新的工作。因此,理性官僚制所面臨的外部環(huán)境已完全不同于產(chǎn)業(yè)革命時(shí)期。

這些新因素的出現(xiàn)要求一種和諧的、靈活的組織結(jié)構(gòu)。作為一種組織形式的理性官僚制出現(xiàn)了明顯不適應(yīng)現(xiàn)狀的情況：一是無(wú)法解決個(gè)人目標(biāo)與組織目標(biāo)的矛盾沖突，二是在外部環(huán)境發(fā)生劇烈變化的條件下缺乏足夠的應(yīng)變能力。它出現(xiàn)今天這樣的困境并非偶然，因?yàn)槿魏沃贫龋瑹o(wú)論它多么優(yōu)越與先進(jìn)，都會(huì)存在這樣或者那樣的不足，理性官僚制也不能幸免，自從誕生之日起就存在普遍的無(wú)能和惰性、官僚主義這樣一些問(wèn)題，不僅政府部門(mén)而且企業(yè)界也有這些問(wèn)題。阿爾文·托夫勒就說(shuō)過(guò)，“……在工商業(yè)界，官僚主義的猖獗程度決不亞于政府機(jī)關(guān)。的確，許多世界上最大的公司和企業(yè)同樣地陳腐保守和傲慢無(wú)禮。”【9】另外，產(chǎn)生于產(chǎn)業(yè)革命時(shí)期的理性官僚制體制具有強(qiáng)烈的等級(jí)制時(shí)代特征，只有最上層的人才掌握作出決定的足夠的信息，并借助于集權(quán)機(jī)制來(lái)適應(yīng)環(huán)境，使組織有效地維持與發(fā)展；而今這種體制已變成遲緩的、中央集權(quán)式的官僚體制，在變化迅速、信息豐富、知識(shí)密集的20世紀(jì)末期已不能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)?？梢哉f(shuō)，官僚制的體制結(jié)構(gòu)變得無(wú)法調(diào)適其內(nèi)部的活動(dòng)，以維持內(nèi)部系統(tǒng)的正常運(yùn)作，也無(wú)法協(xié)調(diào)與外部環(huán)境的關(guān)系,這影響了它本身的命運(yùn)和前途，不少學(xué)者對(duì)理性官僚制產(chǎn)生了深深的懷疑，并向它發(fā)動(dòng)了猛烈的攻擊。這種形勢(shì)的發(fā)展迫使它非得進(jìn)行徹底的改革不可。

官僚機(jī)構(gòu)在今天的新形勢(shì)下所面臨和要解決的問(wèn)題不是個(gè)別的，而是復(fù)雜多樣的。從總體上說(shuō)來(lái)，理性官僚制目前遇到幾個(gè)方面的挑戰(zhàn)：第一是責(zé)任問(wèn)題－要使各機(jī)構(gòu)都為已經(jīng)確定的目標(biāo)各負(fù)其責(zé)；第二是公平問(wèn)題－公平對(duì)待每一位公民，這通常是指根據(jù)明文規(guī)定的法規(guī)同等對(duì)待每一個(gè)人；第三是順應(yīng)民意問(wèn)題－對(duì)某些人的要求做適當(dāng)?shù)姆磻?yīng)；第四是效率問(wèn)題－在現(xiàn)有的財(cái)力和物力基礎(chǔ)上獲得最大的收效；第五是完善財(cái)政制度的問(wèn)題－確保公共基金節(jié)儉地用在公共事業(yè)上；最后還有就是專(zhuān)橫統(tǒng)治，即政府官員的行為不受法律授權(quán)的約束，或者是以某種傷害我們正義感的方式來(lái)執(zhí)法辦事?！?0】

在今天各種競(jìng)爭(zhēng)日益加劇、社會(huì)變化迅速、服務(wù)對(duì)象要求質(zhì)量和有選擇余地的狀況下，官僚制所遭遇的問(wèn)題必須解決，具體而言理性官僚制在現(xiàn)今階段存在以下幾個(gè)方面的嚴(yán)重不足：1，繁多而又陳舊的規(guī)章制度和工作程序，使官員失去了解決問(wèn)題的主動(dòng)性和實(shí)際操作的靈活性；壓制和阻隔了內(nèi)部的交流與溝通，妨礙了個(gè)人的成長(zhǎng)和個(gè)性成熟，鼓勵(lì)了盲目服從和隨大流；壓抑創(chuàng)新和趨向保守，阻礙學(xué)習(xí)新知識(shí)和利用人力資源。2，政府社會(huì)功能的增加和職權(quán)范圍的擴(kuò)大，使官僚和官僚機(jī)構(gòu)只注重爭(zhēng)取更多的經(jīng)費(fèi)和更大的權(quán)力，脫離人民大眾和社會(huì)的實(shí)際需求，機(jī)構(gòu)越來(lái)越龐大臃腫；無(wú)法有效地解決上下級(jí)與部門(mén)之間的矛盾，增加了合作和管理成本，實(shí)施政策的行動(dòng)遲緩，解決問(wèn)題的能力不足，產(chǎn)生嚴(yán)重的腐敗浪費(fèi)。3，官僚制機(jī)構(gòu)的集權(quán)控制，把大量資源和決策集中到中央，使基層組織虛弱，降低了基層組織服務(wù)的靈活性、適應(yīng)性、創(chuàng)造性和速度；官僚機(jī)構(gòu)的全面控制排除了競(jìng)爭(zhēng)的必要與可能，無(wú)法激發(fā)人的主觀創(chuàng)造性和主動(dòng)精神。這些都使社會(huì)失去了活力，并降低了效率。4，官僚體制對(duì)專(zhuān)門(mén)技術(shù)知識(shí)的崇拜，并依靠條塊分割的“鴿籠式”的專(zhuān)業(yè)化單位來(lái)解決不斷出現(xiàn)的新老問(wèn)題,導(dǎo)致了“鴿籠”的無(wú)休止擴(kuò)大，使解決具體問(wèn)題缺乏了總體的思維和方法。5，政府機(jī)構(gòu)和所有大型組織都沾染著諸如雜亂無(wú)章、文牘主義、怕負(fù)責(zé)任等官僚主義問(wèn)題，政府本身就是混亂狀況制度化（基于緩和各種要求之間競(jìng)爭(zhēng)的需要）、文牘主義制度化（基于滿足那些無(wú)法化解的要求的需要）和逃避責(zé)任制度化（基于減少批評(píng)、維持權(quán)力的愿望）的體現(xiàn)。【11】

理性官僚制存在的上述問(wèn)題和不足，使得官僚在對(duì)待其所負(fù)責(zé)的具體工作上采取得過(guò)且過(guò)和不負(fù)責(zé)任的態(tài)度，并導(dǎo)致與其宗旨完全相反的結(jié)果的出現(xiàn)，即不可預(yù)見(jiàn)性和效率低下。即使是韋伯本人對(duì)這種組織形式也表示過(guò)不滿,曾指出理性官僚制作為現(xiàn)代組織形式雖然不可避免，但它確實(shí)扼殺企業(yè)家精神,其過(guò)度發(fā)展有可能損害民主，甚至認(rèn)為早晚總有一天，世界上會(huì)充滿了齒輪和螺絲式的蕓蕓眾生，不顧一切地沿著官僚化的等級(jí)層次階梯向上爬?！?2】所以，在產(chǎn)業(yè)革命時(shí)展起來(lái)的理性官僚制,由于“煙囪工業(yè)時(shí)代盛行的老式官僚主義”和新時(shí)代的挑戰(zhàn)，在現(xiàn)代社會(huì)容易變成專(zhuān)注于各種規(guī)章制度和層次繁多控制系統(tǒng)的中央集權(quán)官僚制，缺乏生機(jī)和效率，不能進(jìn)行有效的運(yùn)作,無(wú)法適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要,如果不進(jìn)行及時(shí)的改革和制度創(chuàng)新，那么難逃成為被變革對(duì)象的命運(yùn)。

三，企業(yè)精神與制度創(chuàng)新

既然理性官僚制在新時(shí)代存在著上述各種問(wèn)題和不足，影響了它的效率和可預(yù)計(jì)性，危及到它在新時(shí)代的前途和命運(yùn)，那么應(yīng)當(dāng)如何解決這些問(wèn)題以重新煥發(fā)出它潛藏的活力與生機(jī)呢？自80年代以來(lái)，美國(guó)各地和各個(gè)部門(mén)在探索克服官僚主義的實(shí)踐中，作出了不少有益的改革嘗試。一些政治家用市場(chǎng)機(jī)制和企業(yè)精神來(lái)改革政府機(jī)構(gòu)和公營(yíng)部門(mén)，一些企業(yè)家也在悄悄改革他們的管理體制，更加重視企業(yè)家精神。與此同時(shí)，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治學(xué)家也開(kāi)始使用曾經(jīng)用于研究商業(yè)公司的分析方法來(lái)研究政府機(jī)構(gòu)，提出要在官僚制中引入市場(chǎng)機(jī)制，下放權(quán)力，用企業(yè)精神去改造公營(yíng)部門(mén)，重塑政府形象。

尤其是在也存在著嚴(yán)重官僚主義的工商機(jī)構(gòu)，先于政府走在了改革的前面。它們認(rèn)識(shí)到在由工業(yè)化社會(huì)向后工業(yè)化社會(huì)過(guò)渡的階段里，信息和信息技術(shù)的爆炸性發(fā)展確實(shí)大大加強(qiáng)了市場(chǎng)的力量，而市場(chǎng)就意味著選擇和機(jī)會(huì)，處于這個(gè)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下的政府與企事業(yè)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)重視和利用市場(chǎng)機(jī)制，以取得更佳的效果。這些工商機(jī)構(gòu)沒(méi)有坐視官僚主義現(xiàn)象的存在，在生存危機(jī)的逼迫和利潤(rùn)動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下，對(duì)內(nèi)部的官僚體制及其運(yùn)作方式進(jìn)行了大刀闊斧的改革，取消了中央集權(quán)，下放權(quán)力，減少了中間層次，著重抓質(zhì)量，提高生產(chǎn)效率，接近廣大的消費(fèi)者，這一切努力都是為了在新的全球市場(chǎng)中保住自己的競(jìng)爭(zhēng)地位。“美國(guó)公司企業(yè)在過(guò)去十年中完成了革命性變化，……這一切好象是美國(guó)社會(huì)生活中所有的機(jī)構(gòu)都同時(shí)在努力爭(zhēng)取適應(yīng)一些大規(guī)模的深刻的社會(huì)變革，力求更加靈活，更加革新，更加富有企業(yè)家精神?！薄?3】正因?yàn)楦母锸沟盟饺似髽I(yè)利用較低的勞動(dòng)力成本、更有效的管理和更強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)能力，在大多數(shù)公共服務(wù)領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)中也能取得更高的效益。與這些工商機(jī)構(gòu)積極進(jìn)取的情形相比，政府的改革卻姍姍來(lái)遲，沒(méi)有工商界那么積極主動(dòng)，但還是有不少成功的典范。這并不是說(shuō)政府天生就反對(duì)改革政府和進(jìn)行創(chuàng)新，而是與政府機(jī)構(gòu)所確立的價(jià)值取向有著密切關(guān)系。根據(jù)管理學(xué)泰斗彼得·德魯克的理論，如果一個(gè)組織的結(jié)構(gòu)是鼓勵(lì)企業(yè)家精神和行為的，那么幾乎人人都可以成為企業(yè)家，反之，即使是那些最有企業(yè)家創(chuàng)新精神的人，掌管公共服務(wù)機(jī)構(gòu)尤其是政府機(jī)構(gòu)半年以后，“其行為也會(huì)變得像最糟糕的混日子的官僚和爭(zhēng)權(quán)奪利的政客一樣?！薄?4】

美國(guó)學(xué)者戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在總結(jié)美國(guó)各地企業(yè)和政府已有的改革經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，十分推崇政府中的“企業(yè)家”式人物和“企業(yè)家”精神，主張用企業(yè)精神來(lái)改革公共部門(mén)，借以克服官僚主義，提高官僚機(jī)構(gòu)的效率，在美國(guó)引起一定的反響。眾所周知，"企業(yè)家"概念是法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩伊所提出，其含義是指能"把經(jīng)濟(jì)資源從生產(chǎn)率和產(chǎn)出較低的地方轉(zhuǎn)移到較高的地方”的人，即能運(yùn)用新的形式創(chuàng)造最大限度的生產(chǎn)率和實(shí)效的人。奧斯本和蓋布勒認(rèn)為薩伊的這個(gè)企業(yè)家定義不僅適用于私營(yíng)部門(mén)，也同樣適用于公營(yíng)部門(mén)和志愿者參加的第三部門(mén)。這意味著能用企業(yè)家精神和市場(chǎng)機(jī)制來(lái)改革政府和公營(yíng)部門(mén)，使它們能不斷以新的方式來(lái)運(yùn)用資源和提高效率。事實(shí)上也出現(xiàn)了不少這樣成功的新型公共機(jī)構(gòu)。它們具有有機(jī)的、更多自由度的組織結(jié)構(gòu)，人員精悍，權(quán)力分散，標(biāo)新立異，靈活機(jī)動(dòng)，且能及時(shí)地適應(yīng)環(huán)境的變化和很快學(xué)會(huì)新東西；并利用競(jìng)爭(zhēng)、顧客選擇和其他非官僚主義的機(jī)制來(lái)有效地完成使命，盡一切可能創(chuàng)造性地工作。【15】美國(guó)學(xué)者詹姆斯·Q·威爾遜也指出，經(jīng)驗(yàn)證明減少對(duì)市場(chǎng)制約能使參與者釋放進(jìn)取的潛能從而產(chǎn)生實(shí)際效益，減少對(duì)公共部門(mén)的制約也有助于激發(fā)它的活力；因此,要提高政府機(jī)構(gòu)的工作效率，改善公共服務(wù)的質(zhì)量，就必須加強(qiáng)他所謂的的合同而非規(guī)章的作用，即簡(jiǎn)化程序并下放權(quán)力,讓人能利用所有基本的信息，總之“只有政府小些，官僚主義才會(huì)少些”。【16】

概而言之，改革后的企業(yè)化政府具有下面一些屬性。1，起催化劑作用的政府：政府是掌舵而不是劃槳，關(guān)注的中心并不簡(jiǎn)單是提供公眾服務(wù)，而是促使公營(yíng)、私營(yíng)和志愿服務(wù)各部分行動(dòng)起來(lái)解決自己社區(qū)的問(wèn)題。2，社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)，把控制權(quán)從官僚機(jī)構(gòu)那里轉(zhuǎn)移到社區(qū)，從而授權(quán)給公民。3，競(jìng)爭(zhēng)性的政府：引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制到服務(wù)提供者中，促進(jìn)在服務(wù)提供者之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，使政府成為競(jìng)爭(zhēng)性政府。4，有強(qiáng)烈使命感的政府：行為的動(dòng)力不是來(lái)自規(guī)章條文，而是來(lái)自自己的目標(biāo)和使命。5，講究效果的政府：衡量各部門(mén)的業(yè)績(jī)和撥款是根據(jù)效果而非投入。6，顧客取向的政府：把服務(wù)的對(duì)象重新界定為顧客，讓顧客們有所選擇，滿足顧客而非官僚政治的需要。7，有預(yù)見(jiàn)的政府：防患于未然，而不是在問(wèn)題成堆以后才來(lái)提供各種服務(wù)。8，有事業(yè)心的政府：引入利潤(rùn)動(dòng)機(jī)，變管理人為企業(yè)家，集中精力于掙錢(qián)而不單單是花錢(qián)。9，分權(quán)的政府：下放權(quán)力，積極變等級(jí)制管理為參與協(xié)作式管理。10，市場(chǎng)導(dǎo)向的政府：寧可要市場(chǎng)機(jī)制而不要官僚主義機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)力量來(lái)進(jìn)行變革?！?7】

當(dāng)然企業(yè)化政府的出現(xiàn)并不意味著實(shí)行私營(yíng)公司代替政府的全盤(pán)私有化，或者政府完全可以像企業(yè)那樣來(lái)運(yùn)作，它只是對(duì)現(xiàn)有理性官僚制具有校正的功能，而不真正具有替代功能。無(wú)論是主張以市場(chǎng)機(jī)制改造政府，還是主張以企業(yè)精神改革公營(yíng)部門(mén)，以及主張權(quán)力下放和地方分權(quán)，都不意味著理性官僚制的末日到來(lái)了，只能證明它在經(jīng)歷一次制度創(chuàng)新。政府和企業(yè)畢竟是根本不同的兩種機(jī)構(gòu)組織，二者之間存在著不可逾越的界限：前者是公共機(jī)關(guān)，后者是經(jīng)濟(jì)部門(mén)。企業(yè)的動(dòng)力通常來(lái)自競(jìng)爭(zhēng)，政府則來(lái)自種種壟斷；企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的行為動(dòng)機(jī)是獲取利潤(rùn)，政府領(lǐng)導(dǎo)者的行為動(dòng)機(jī)是連選連任;企業(yè)的大部分收入來(lái)自其顧客，而政府的大部分收入則來(lái)自其納稅人。此外，政府行政部門(mén)在宏觀管理、提供福利、保障平等和維持國(guó)家的整合等方面起著企業(yè)不可替代的作用。實(shí)際上，很少美國(guó)人會(huì)真的要求政府像一個(gè)企業(yè)那樣運(yùn)作,大多數(shù)美國(guó)人真正需要的不是什么大政府或小政府，而是一個(gè)有活力的、強(qiáng)大的和非?；钴S的政府，一個(gè)有治理能力和實(shí)行治理的政府【18】。但這一事實(shí)并不意味著政府不可能有更多的企業(yè)家精神。相反，要取得更好的政府治理更需要在官僚行政管理中引入企業(yè)家精神和市場(chǎng)機(jī)制，以減少官僚主義。

奧斯本和威爾遜等學(xué)者所總結(jié)的美國(guó)政府和企事業(yè)機(jī)構(gòu)在官僚制改革方面的經(jīng)驗(yàn)影響很大，甚至受到頗有作為的比爾·克林頓總統(tǒng)的青睞。克林頓總統(tǒng)執(zhí)政后，其政府機(jī)構(gòu)改革的取向是適應(yīng)市場(chǎng)，提高效率,增強(qiáng)社會(huì)活力,減少官僚主義,迄今所取得的成就有目共睹。事實(shí)上,自八十年代以來(lái),許多西方國(guó)家的政府都進(jìn)行了富有成效的改革,其主要特點(diǎn)就是精簡(jiǎn)政府,下放權(quán)力,減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)和控制,實(shí)行國(guó)有企業(yè)的大規(guī)模私有化。

中國(guó)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的戰(zhàn)略，提出了改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府體制和企事業(yè)體制的要求，目標(biāo)是建立辦事高效、運(yùn)行協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，完善國(guó)家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)化行政管理干部隊(duì)伍；并根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，調(diào)整和撤銷(xiāo)那些直接管理經(jīng)濟(jì)的專(zhuān)業(yè)部門(mén)，培育適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)中介組織，從根本上解決機(jī)構(gòu)重疊、政企不分、官商不分、決策混亂的問(wèn)題。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)并非易事，必須得付出艱苦卓絕的努力，因?yàn)檎畽C(jī)構(gòu)和國(guó)有企事業(yè)機(jī)構(gòu)的改革涉及到改變千萬(wàn)人的既得利益結(jié)構(gòu),此時(shí)借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家以市場(chǎng)為取向和以企業(yè)家精神為導(dǎo)向的改革戰(zhàn)略，定會(huì)減少改革過(guò)程中的曲折,降低改革的風(fēng)險(xiǎn),使機(jī)構(gòu)改革走出精簡(jiǎn)－膨脹－再精簡(jiǎn)－再膨脹的怪圈，實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)轉(zhuǎn)，同時(shí)使國(guó)有企業(yè)提高效率，擺脫困境。

注釋?zhuān)?/p>

【1】【3】參見(jiàn)[美]阿爾蒙德、小鮑威爾主編：《當(dāng)代比較政治學(xué)》，商務(wù)印書(shū)館1993年10月版，第156頁(yè)，第154－158頁(yè)。

【2】【9】【13】【14】【15】【17】【18】參見(jiàn)[美]戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府》，上海譯文出版社1996年6月版，序第13頁(yè)，譯序第7頁(yè)，序第13頁(yè)，前言第7頁(yè)，序第2頁(yè)，序第21頁(yè)及有關(guān)正文，序21－25頁(yè)以及正文23－25頁(yè)。

【4】【6】【8】參見(jiàn)[德]馬克斯·韋伯著：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》（上），商務(wù)印書(shū)館1997年12月版，第241－245頁(yè)，第243－245頁(yè)以及下卷第278－286頁(yè)，第248頁(yè)。

【5】【7】參見(jiàn)[德]馬克斯·韋伯著：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》（下），商務(wù)印書(shū)館1997年12月版，第286－323頁(yè)，第296頁(yè)。

【10】【16】參見(jiàn)[美]詹姆斯·Q·威爾遜：《美國(guó)官僚政治》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1995年2月版，第377－378頁(yè)，第439及447頁(yè)。

【11】參見(jiàn)《改革政府》的前言、序言以及有關(guān)正文；《美國(guó)官僚政治》第447頁(yè)；JamesS.Wunsch:《Institutionalanalysisanddecentralization:developingananalyticalframeworkforeffectiveThirdWorldadministrativereform》,《PUBLICADMINISTRATIONANDDEVELOPMENT》,vol.11.431-451(1991)。

【12】參見(jiàn)朱國(guó)云：《韋伯官僚組織結(jié)構(gòu)理論的新演變（下）》，載于《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》1995年11月號(hào)。