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摘要:稅收和收費都是政府取得收入的形式,兩者具有一定的共性,但在性質(zhì)上有很大的區(qū)別。在當(dāng)今任何一個國家政府收入均分為兩部分:一是稅收收入;另一是非稅收入即收費。其中稅收收入占絕大比重,非稅收入只起補(bǔ)充作用。而在我國現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)生活中,稅收收入下降,收費膨脹,名目繁多的收費給社會經(jīng)濟(jì)生活帶來諸多的負(fù)面效應(yīng),已到了非治理不可的地步。

在我國現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)生活中,名目繁多的收費已給社會經(jīng)濟(jì)生活帶來諸多的負(fù)面效應(yīng),特別是國家規(guī)定以外的各種收費使企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重。因此,擺正稅費位置,正確處理稅費關(guān)系,實行“費改稅”,已勢在必行。

一、稅與費關(guān)系分析

稅收是國家憑借其政治權(quán)力,按照法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn),強(qiáng)制地、無償?shù)?、固定地組織財政收入的一種形式。費指中央或地方政府因提供公共服務(wù)或批準(zhǔn)使用國有資源而向直接受益者收取的費用,它屬于非稅收入。當(dāng)今世界任何一個國家的財政收入均分為兩部分:一是稅收收入,另一是非稅收入。在我國非稅收入包括行政性收費、事業(yè)性收費、政府性基金和集資。稅與費都是國家取得財政收入的形式,都可以用于財政性支出。這是稅與費的相同之處。同時稅與費又是有區(qū)別的。稅收具有固定性、強(qiáng)制性、無償性,收費具有靈活性、適度強(qiáng)制性、補(bǔ)償性;并且稅收還具有程序性,需要通過立法程序,收費只需通過行政程序即可;稅收的征稅對象具有普遍性,向稅法規(guī)定范圍內(nèi)的所有納稅人普遍征收,收費的征收對象是特定的受益者,只有涉及某些特定行政管理和享受某些特定服務(wù)的直接受益者才繳費,具有受益與支出的直接對應(yīng)性;稅收收入由國家納入國家預(yù)算,統(tǒng)籌使用,一般與政府的事權(quán)掛鉤,用于一般性的財政支出,滿足共同需要,收費除了一小部分“規(guī)費收入”上繳國家財政統(tǒng)籌使用外,其余一般與特定的行為掛鉤,用于特定支出,滿足特定需要;稅收一般具有彈性,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,收入的提高而增加,又隨著經(jīng)濟(jì)的萎縮而減少,收費一般具有剛性,并且也不考慮受益者的支付能力。

綜觀世界各國的財政收入中,稅收收入占絕大比重,非稅收入只起補(bǔ)充作用,在政府預(yù)算收入中只占很小比重。如美國1995年的聯(lián)邦預(yù)算中,非稅收入僅占6.7%,而韓國僅占政府預(yù)算的5.7%。日本目前的非稅收入約占5%。而我國近年來全國各類收費金額卻以年均15%的漲幅遞增,1997年全國各類收費總額近4200億元,相當(dāng)于我國同期財政收入的45%,以費擠稅,費強(qiáng)稅弱,稅費矛盾相當(dāng)突出。

二、我國目前的稅費狀況及存在的問題

(一)費強(qiáng)稅弱,侵蝕了稅基,影響了國家的財政收入,削弱了中央政府的宏觀調(diào)控能力

按國際通行貫例來看,稅收應(yīng)在一國的財政收入中占絕大比重,大多數(shù)發(fā)達(dá)國家的稅收一般占政府收入的80%左右,但在我國各級政府收入中,稅收收入、預(yù)算外收入和各種收費各占1/3,稅收收入不但遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家,也低于亞洲地區(qū)的平均水平。近年來,稅收收入中占政府收入的比重逐年下降,而收費占政府收入的比重卻迅速提高,費強(qiáng)稅弱,財政收支格局本末倒置,致使國家財力增長嚴(yán)重滯后。其中一個重要原因是各級政府都把收費作為解決財政困難的重要渠道,在國家規(guī)定以外巧立名目,自定政策向國企、農(nóng)民、個體戶和私營企業(yè)征收各種費用,久而久之,收費項目越來越多,收費規(guī)模越來越大,亂攤派、亂收費,最后造成費大于稅。加上不少收費本身就是稅基的重要部分,由于收費與與地方政府及所屬部門利益直接相關(guān),地方政府往往重費輕稅,甚至明令先收費,后征稅,“費”硬“稅”軟,收費擠占了稅收,必然造成侵蝕稅基,沖擊稅收。納稅人多交費必然少交稅,以致稅收占國民收入的比重不斷下降,從而導(dǎo)致國家應(yīng)得的稅收以費的形式流入一些地方政府、部門、甚至個人的腰包,沒有成為國家的財政收入,這樣就分散了國家財力特別是中央財力,使國家行使職能缺乏應(yīng)有的財力支持,消弱了中央政府的宏觀調(diào)控能力,使國家的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略無法實施。

(二)收費項目繁多,收費部門林立,收費數(shù)額巨大,加重了企業(yè)和老百姓的負(fù)擔(dān)

據(jù)財政部不完全統(tǒng)計,1997年中國各級政府的收費項目約6800多項,其中全國性和中央部門的收費有300多項,地方收費項目各地情況不一,少則幾十項,多則幾百項,最多的省有400多項。全國的各種政府性基金有400多項,除40余項是正常批準(zhǔn)的之外,其余基金項目均為各級政府部門越權(quán)設(shè)立,而且收費多門,不一而足。目前,國企、農(nóng)民、個體戶和私營企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重,不是國家稅收重,而是政出多門的費負(fù)重。國家經(jīng)貿(mào)委調(diào)查表明,國有工業(yè)企業(yè)的各種不合理負(fù)擔(dān),大體占到當(dāng)年其實現(xiàn)利潤與稅收之和的20%,有的甚至超過了當(dāng)年實現(xiàn)的利潤,過多過亂的收費使企業(yè)不堪重負(fù),擾亂了企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營秩序,加重了國有企業(yè)的負(fù)擔(dān),更影響了投資環(huán)境,特別是影響了外商投資的積極性。同樣農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重,不是重在農(nóng)業(yè)稅和按國家法律規(guī)定不得超過上一年農(nóng)民人均純收入5%的“三提五統(tǒng)”,而是重在國家規(guī)定外收費、集資、攤派太多,稅收以外的不合理負(fù)擔(dān)不斷增加。實踐證明,亂收費、亂罰款、亂攤派使個體戶和私營企業(yè)不堪重負(fù),不少個體戶和私營企業(yè)因“三亂”而倒閉,嚴(yán)重制約了個體經(jīng)濟(jì)和私營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(三)收費管理不規(guī)范,財政監(jiān)督弱化,擾亂了國民收入的分配秩序,為腐敗提供了滋生的土壤和溫床

根據(jù)我國現(xiàn)行規(guī)定,各級政府、部門出臺的各項收費是一種不納入國家預(yù)算,由地方部門自收自支的預(yù)算外資金。由于自收自支,收費項目的多少和收費額的大小與地方、部門利益直接掛鉤特別是與個人利益掛鉤,于是各地方和各部門隨意超過規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和范圍收費,這樣就不可避免地出現(xiàn)重復(fù)收費,巧立名目的收費,甚至強(qiáng)行攤派。由于收費不納入國家預(yù)算,導(dǎo)致支出去向不受各級人民代表大會和廣大人民群眾監(jiān)督,使財政監(jiān)督弱化,濫收費、濫罰款使大量收費游離于國家預(yù)算外,既肢解了財政職能,削弱了政府集中性財力,還擾亂了國民收入的分配秩序,為各種開支提供了財力基礎(chǔ)。費大于稅的實質(zhì)是政府部門收入機(jī)制的不規(guī)范以及由此引發(fā)的政府部門的行為不規(guī)范,且不少部門違反財經(jīng)紀(jì)律,以權(quán)代法,以權(quán)干預(yù)法律,擅自截留并濫支濫用收費,給以權(quán)謀私、以權(quán)謀錢、化公為私、中飽私囊等腐敗行為提供了滋生的土壤和溫床,進(jìn)而助長了腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延。由于工業(yè)、交通、教育、衛(wèi)生、城建、工商、公安等非財政部門收費介入了國民收入的分配領(lǐng)域,使國民收入的分配渠道陷入了混亂狀態(tài)。

(四)收費項目增加和機(jī)構(gòu)人員膨脹互為因果,惡性循環(huán)

由于財政收入保證不了日益膨脹的機(jī)構(gòu)和人員開支就要去立項收費,收費的單位經(jīng)費寬綽,就要增加人員,形成龐大的部門隊伍,又增大了經(jīng)費開支,在財政撥款有限的情況下,就不得不靠加大收費規(guī)模、數(shù)額進(jìn)行自我維持,收費的過多過濫為政府機(jī)構(gòu)的膨脹和人員膨脹提供財力基礎(chǔ),機(jī)構(gòu)膨脹和人員膨脹又為過多的收費創(chuàng)造了客觀需求。

三“費改稅”的改革

最近幾年,各種基金、收費項目很多,除預(yù)算外資金允許收費以外,地方政府各部門還在國家規(guī)定以外亂收費、亂罰款和巧立名目搞各種形式的亂攤派,名目繁多的收費項目,形成企業(yè)和群眾的沉重負(fù)擔(dān),破壞了黨群關(guān)系、政群關(guān)系和干群關(guān)系。因此,清費立稅,實行“費改稅”已經(jīng)是一個非常迫切的問題。

(一)清理整頓現(xiàn)有的收費項目,取消大量不合理的收費

1.將目前的各種收費進(jìn)行徹底清理,堅決取消不合理的收費。將現(xiàn)行行政事業(yè)收費能夠納入稅收的,依法納入稅收征管,將收費中屬于經(jīng)常性收入的,劃為經(jīng)營性收入,依法按規(guī)定納稅,對極少數(shù)確需保留的收費或必須收取的基金,納入財政預(yù)算,凡不符合國家行政事業(yè)收費和政府性基金審批管理規(guī)定的由地方或部門越權(quán)設(shè)立的各種收費、基金都應(yīng)一律取消。清理“三亂”,規(guī)范收費,少數(shù)收費基金改為稅?！百M改稅”是社會分配關(guān)系的一次梳理、整頓和調(diào)整。

2.重新鑒別現(xiàn)有各種收費的合理性,分別不同情況進(jìn)行處理。對屬于政府一般性管理職能,收費養(yǎng)人的收費項目,都應(yīng)予以取消,有關(guān)行政管理費用通過一般性稅收籌集,由財政預(yù)算安排。對國家支持某些重要事業(yè)發(fā)展或重點工程建設(shè)而設(shè)立的基金,已規(guī)定期限的征收期原則上截止2000年底,個別確需延長征收期限的基金,須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后繼續(xù)執(zhí)行。

3.合并取消重復(fù)設(shè)置的收費。對一些重復(fù)設(shè)置的收費,該合并的合并,該取消的堅決取消,要結(jié)合機(jī)構(gòu)改革和部門職能及政府事權(quán)的合理劃分,分別予以取消。

4.降低某些過高的收費標(biāo)準(zhǔn)。對一些必要的收費如證照工本費,除具有特許權(quán)使用性質(zhì)的證照費外,一般證照費應(yīng)按每證最高不超過10元的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)收取,以減輕社會和有關(guān)方面的不合負(fù)擔(dān)。

(二)將部分事業(yè)性收費轉(zhuǎn)作經(jīng)營性收費管理

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)下政府職能的轉(zhuǎn)變,一些原由政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理的事務(wù),逐步轉(zhuǎn)由一些從事經(jīng)營服務(wù)活動的市場中介服務(wù)組織承擔(dān),相關(guān)的事業(yè)性收費不再體現(xiàn)政府行為,應(yīng)轉(zhuǎn)作經(jīng)營性收費進(jìn)行管理。這類費主要包括:委托檢驗收費、科技信息、咨詢開發(fā)收費、社會有償服務(wù)收費等。

(三)將部分具有稅收性質(zhì)的收費,以相應(yīng)稅種取代,納入法制管理

在取消不合理、不合法收費基金項目,并將部分事業(yè)性收費轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費管理的基礎(chǔ)上,對一些體現(xiàn)政府職能,收入數(shù)額較大,來源相對穩(wěn)定,具有稅收性質(zhì)的收費、基金,適宜轉(zhuǎn)為稅收的,并入現(xiàn)行稅種,不能并入現(xiàn)行稅種的收費,可考慮設(shè)立新的稅種。如:將交通部門征收的公路養(yǎng)路費等6種收費和基金,合并為“燃油稅”;將各類文化教育方面的教育費附加等6種附加基金合并改征“教育稅”;將農(nóng)村征收的農(nóng)業(yè)稅地方附加和“三提五統(tǒng)”等8種附加基金并入“農(nóng)業(yè)稅”;將目前分散在勞動、民政、人事、衛(wèi)生等部門的社會保險基金等5種基金合并為“社會保險稅”。但這些新稅種不可設(shè)立過多,以免稅種繁多,違反簡化稅制的基本原則。

(四)對有必要保留的少量政府收費,實施規(guī)范化財政管理,加強(qiáng)人大監(jiān)督

實行“費改稅”后繼續(xù)保留的收費、基金大體包括這幾類:一是政府向法人或城鎮(zhèn)居民實施特定管理和提供特殊服務(wù)收取的各種證照、注冊費。二是政府機(jī)關(guān)為維護(hù)國家主權(quán)而實施的收費。三是政府機(jī)關(guān)或政府授權(quán)機(jī)構(gòu),向國有資源使用者收取的使用費和補(bǔ)償費。四是一些帶有懲罰性質(zhì)的收費。五是少量暫不宜取消或規(guī)定的征收期未滿,改稅困難的政府性基金。經(jīng)國務(wù)批準(zhǔn)后,在一定時期內(nèi)可繼續(xù)征收。對這些保留的收費,要改革征管辦法,實行規(guī)范化管理,同時加強(qiáng)人大監(jiān)督,避免超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)收取。

任何改革都不可避免地會遇到許多困難和挫折,“費改稅”尤其如此,它的出臺,將給某些部門利益和運作帶來根本性的變化,必然要涉及到地方政府和部門的切實利益。“費改稅”不是單槍匹馬的革新,它牽涉到國家法律、機(jī)構(gòu)、財稅等各項改革的同步配套。應(yīng)該看到它出臺的不可阻擋性和不可急就性同時存在。因此,我們要加強(qiáng)宣傳,正確引導(dǎo),形成有利于“費改稅”順利實施的社會氛圍。

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